8 Verneprosessen
8.1 Overordnet om verneprosessen
8.1.1 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet pekte departementet på at forvaltningsloven gir alminnelige regler som vil gjelde for verneprosessene etter den nye loven. Dette gjelder blant annet forvaltningslovens regler om forskrifter og enkeltvedtak. I de tilfeller der vedtak om vern er å regne som enkeltvedtak, kan vedtaket likevel ikke påklages, siden vedtaket om oppretting av nye verneområder treffes av Kongen i statsråd. Bestemmelsene om klage i forvaltningsloven kapittel VI kommer derfor ikke til anvendelse for fastsettelse av verneforskrifter. Departementet viste samtidig til høringsforslaget § 13 om endring av verneforskrifter, som åpner for at departementet kan gjøre mindre endringer i forskrifter for etablerte verneområder. Rettighetshavere kan ha klageadgang på slike vedtak truffet av departementet. Klagen avgjøres i så fall av Kongen i statsråd dersom departementet selv ikke omgjør vedtaket.
Videre pekte departementet på at de alminnelige prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8–10 også kommer til anvendelse i verneprosessene etter den nye loven, jf. naturmangfoldloven § 2 tredje ledd. Også forvaltningsmålene for naturtyper, økosystemer og arter i naturmangfoldloven §§ 4 og 5 kommer til anvendelse i verneprosessene etter den nye loven.
I høringsnotatet ble det videre vist til at naturmangfoldloven inneholder en rekke særskilte saksbehandlingsregler, og departementet foreslo at verneprosessen etter den nye loven skal ta utgangspunkt i samme grunnleggende prosess som gjelder for områdevern etter naturmangfoldloven.
Departementet foreslo samtidig enkelte justeringer i lovteksten. Overordnet foreslo departementet at det tydeliggjøres i lovteksten at berørte myndigheter skal involveres på en god måte i saksforberedelsen. På enkelte punkter ble det også vist til at det er behov for at lovteksten tilpasses situasjonen i havområdene lengre fra kysten. Eksempelvis vil det ikke være private grunneiere å forholde seg til utenfor territorialfarvannet, men det kan finnes rettighetshavere som blir berørt av vernet. Videre kan det være behov for kontakt med kommuner langs kysten, men likevel i betydelig mindre grad enn ved vern etter naturmangfoldloven. Departementet understrekte at disse forholdene må reflekteres i lovteksten.
Naturmangfoldloven bruker i stor grad begrepene «vernemyndigheten» og «forvaltningsmyndigheten» for å angi hvem som har myndighet etter de ulike bestemmelsene i loven. Departementet foreslo at disse begrepene gjennomgående byttes ut med «departementet», i tråd med vanlig lovteknikk. I tillegg foreslo departementet enkelte språklige moderniseringer som ikke er ment å påvirke tolkningen av loven.
8.1.2 Høringsinstansenes syn
Fiskeridirektoratet mener at verneprosessen vil strekke seg over lang tid og at det ikke er nødvendig at prosessen gjøres så komplisert.
WWF peker på at prosessen med å opprette et verneområde etter loven er omfattende og vil ta tid, at det legges opp til tidlig og bred involvering av berørte myndigheter og private interesser, og at lovforslaget bærer preg av at alle sider av saken skal være så godt opplyst som mulig. Høringsinstansen peker på at dette er tillitsvekkende og bidrar til høy legitimitet for de verneområdene som blir vedtatt.
Miljødirektoratet støtter ansvarsfordelingen som er skissert, hvor Miljødirektoratet er tiltenkt en viktig rolle. Direktoratet peker imidlertid på at det er nødvendig å tilføre midler og ressurser.
8.1.3 Departementets vurderinger
Departementet opprettholder forslaget om at verneprosessen etter havvernloven skal ta utgangspunkt i samme grunnleggende prosess som gjelder for områdevern etter naturmangfoldloven. Departementet viser til at formålet med de særskilte saksbehandlingsreglene er å sikre en åpen og inkluderende saksbehandling, hvor alle berørte parter gis anledning til å komme med innspill i verneprosessen, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 226.
Ulike trinn i saksbehandlingen vil blant annet være oppstart av verneprosess med kunngjøring av planlagt verneforslag med tilhørende rettsvirkninger, alminnelig høring av verneforskrifter og regler om begrunnelse og kunngjøring av verneforskrifter m.m.
Departementet viser for øvrig til at konsekvenser av vern må utredes i henhold til utredningsinstruksen i forbindelse med beslutning om oppstart av verneprosess for et aktuelt område, samt på de ulike trinnene i verneprosessen. Det følger av utredningsinstruksen at utredningene skal være så grundige og omfattende som nødvendig. I utredningene skal alle verdier vurderes, herunder naturverdier og verdien av eksisterende og fremtidig bruk. Behovet for eventuelt vern skal også ses i sammenheng med, og hensynta effektene av etablerte og eventuelle nye tiltak, inkludert andre effektive arealbaserte bevaringstiltak (OECM), i det aktuelle området.
Departementet minner om at prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8–12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet etter havvernloven, jf. punkt 6.4.
Når det gjelder innspillet fra Miljødirektoratet om at det er nødvendig å tilføre midler og ressurser, vil dette måtte håndteres gjennom de ordinære budsjettprosessene.
8.2 Generelle regler for saksbehandlingen i saker om vern
8.2.1 Forslaget i høringsnotatet
Naturmangfoldloven § 41 gir enkelte overordnede føringer for saksbehandlingen, og stiller blant annet krav om å legge til rette for best mulig samarbeid med berørte myndigheter og interesser. Videre skal saksbehandlingen legge til rette for mest mulig klarhet om verneformål og verneverdier, lokal bruk og kunnskap om verneverdier, avgrensing av området og følger av vernet. Formålet med bestemmelsen er å sikre en god og relevant saksopplysning. Departementet foreslo å innta en tilsvarende bestemmelse i høringsforslaget § 8, men likevel med enkelte justeringer for å tilpasse bestemmelsen lovens stedlige virkeområde utenfor territorialfarvannet.
Departementet foreslo at det i verneprosessen skal legges til rette for best mulig involvering av berørte myndigheter og interesser, jf. høringsforslaget § 8 første ledd. Det ble pekt på at med «best mulig involvering» menes at myndighetene og andre relevante interesser blir inkludert i saksbehandlingen på en god måte for å sikre at saken blir godt opplyst. Departementet viste til at dette vil være med på å bidra til forutsigbarhet for alle som vil bli berørt, samt bringe klarhet i både sammenfallende interesser og eventuelle interessekonflikter.
I høringsnotatet ble det vist til at berørte myndigheter blant annet vil omfatte berørte departementer og underliggende forvaltningsorganer. Sametinget, kommuner og fylkeskommuner er ikke særskilt nevnt i bestemmelsen, men departementet understrekte at de vil være omfattet av ordlyden «berørte myndigheter» og at de skal involveres på en hensiktsmessig måte der det er relevant. Videre pekte departementet på at berørte interesser for eksempel vil omfatte representanter for næringsinteresser eller rettighetshavere i området. Samiske interesser og andre lokale interesser vil også være omfattet av ordlyden «berørte […] interesser» der det er aktuelt. Utenfor territorialfarvannet vil det ikke være private grunneiere, og departementet viste til at dette var grunnen til at disse ikke nevnes særskilt i bestemmelsen.
Departementet foreslo at saksbehandlingen skal legge til rette for mest mulig klarhet om verneformål og verneverdier, bruk, avgrensing av området og følger av vernet, jf. høringsforslaget § 8 andre ledd første punktum. Departementet presiserte at med «bruk» menes også verdien av bruk.
Videre foreslo departementet at det også skal innhentes kunnskap om andre mulige verdier i området, og at det presiseres i bestemmelsen at det er andre mulige verdier enn «verneverdier» det skal innhentes kunnskap om, jf. høringsforslaget § 8 andre ledd andre punktum. I høringsnotatet ble det vist til at dette særlig kan være kunnskap om mineralressurser, fiskeriressurser, petroleum, vindkraftpotensiale, kunnskap om områdets egnethet for akvakultur eller annet av betydning for ulike former for utøvelse av ulike næringsaktiviteter. Innhenting av kunnskap vil først og fremst gjelde kunnskap som allerede er tilgjengelig, men det kan også omfatte kunnskap som eventuelt må fremskaffes. Som etter naturmangfoldloven viste departementet til at kravet til kunnskapsgrunnlag skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og omfang, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 419.
I høringsforslaget § 8 tredje ledd foreslo departementet at det skulle tas inn en bestemmelse om at det «[i] saksbehandlingen skal ses hen til relevante tiltak i det aktuelle området etter annen lovgivning, inkludert andre effektive arealbaserte bevaringstiltak». Departementet utdypet at det skal «ses hen til» tiltakene, vil innebære at man skaffer seg en oversikt over tiltakene og at de inngår som en del av vurderingsgrunnlaget i forbindelse med oppstart av verneprosess for det aktuelle området. Andre «relevante tiltak» ble eksempelvis nevnt å være tiltak som allerede bidrar til å beskytte naturverdier i området, eksempelvis gjennom vedtak etter forurensningsloven, petroleumslovgivningen eller fiskerilovgivningen. Tiltak som kan karakteriseres som «andre effektive arealbaserte bevaringstiltak» nevnes spesielt, og departementet pekte på at slike tiltak ofte vil være særlig viktige i denne sammenhengen.
For å legge grunnlaget for videre samarbeid pekte departementet på at ansvarlig myndighet på et tidlig tidspunkt skal gi nødvendig orientering og drøfte verneplanarbeidet, herunder samarbeidsrutiner, med andre berørte myndigheter. Det skal avholdes nødvendige møter og legges til rette for dialog med rettighetshavere og organisasjoner mv. gjennom verneprosessen.
Verneforslag etter naturmangfoldloven som gjelder områder større enn 250 km2, konsekvensutredes i dag i tråd med prosedyrene i forskrift 21. juni 2017 nr. 854 om konsekvensutredninger. Departementet vurderte at et tilsvarende utgangspunkt bør gjelde ved vern etter havvernloven, og at for å sikre dette vil det være aktuelt å tilføye havvernloven i forskriftens vedlegg I nr. 29.
8.2.2 Høringsinstansenes syn
WWF peker på at høringsforslaget § 8 har en generell form med begreper som «berørte myndigheter og interesser» i stedet for naturmangfoldloven sine mer eksplisitte formuleringer, og at dette ikke behøver å være problematisk, men tvert imot kan legge til rette for mer fleksible og skreddersydde verneprosesser. Høringsinstansen mener også at det ikke er intuitivt at det er ment at prosessene etter naturmangfoldloven § 41 og høringsforslaget § 8 skal være så like som mulig.
Agder fylkeskommune mener det er viktig å sikre best mulig involvering av berørte myndigheter og interesser, samt lokalsamfunnet langs kysten. Stavanger kommune mener det er naturlig at nærliggende kystkommuner er delaktige i verneprosessene, og at det kan skje gjennom arbeidsgrupper. Troms fylkeskommune anser lovforslaget som godt gjennomarbeidet. Høringsinstansen forutsetter samtidig at lovforslaget justeres slik at både relevante lokale og regionale myndigheter, herunder fylkeskommunen, aktivt skal involveres.
LO støtter lovforslaget og merker seg at det skal legges til rette for best mulig involvering, og forutsetter at det særlig vil gjelde næringsliv og deres organisasjoner. UiB håper at forskningsinteresser involveres på lik linje med rettighetshavere.
Fiskebåt peker på at tidlig involvering er avgjørende, og mener at Fiskeridirektoratet bør få en avgjørende rolle ved eventuelle tverretatlige arbeidsgrupper. Høringsinstansen mener kravene til involvering av Fiskeridirektoratet bør formaliseres gjennom forskrifter med utfyllende krav. Norges fiskarlag mener det er avgjørende med tidlig involvering av fiskerimyndighetene og næringens organisasjoner, og har kommet med følgende endringsforslag: I verneprosessen skal «berørte myndigheter og interesser involveres på et så tidlig tidspunkt som mulig for å sikre at beslutninger om opprettelse av marine verneområder fattes på et kunnskapsbasert grunnlag herunder konsekvensene for eksisterende aktivitet».
Sokkeldirektoratet er positive til at lovforslaget beskriver gode prosesser for involvering av andre myndigheter og interesser, men peker på at dette kan konkretiseres ytterliggere ved beskrivelse av rutiner og retningslinjer. NVE forutsetter at det omfattende utredningsarbeidet for fornybar energiproduksjon til havs blir hensyntatt i saksbehandlingen etter den nye loven.
8.2.3 Departementets vurderinger
Formålet bak bestemmelsen om generelle regler for saksbehandling etter loven er å sikre en god og relevant saksopplysning. Departementet foreslår at bestemmelsen videreføres i lovforslaget § 9.
Alle berørte myndigheter og interesser skal involveres i saksforberedelsen for å sikre at saken blir godt opplyst. Departementet viser til at dette vil være med på å bidra til forutsigbarhet for alle som vil bli berørt, samt bringe klarhet i både sammenfallende interesser og eventuelle interessekonflikter, som også er hensyn som er fremhevet av flere høringsinstanser. En inkluderende saksbehandling vil etter departementet sitt syn også bidra til å øke forståelsen for vernet. Departementet vurderer samtidig ikke at det er hensiktsmessig å bygge ut lovteksten ved å fremheve hensynene bak tidlig involvering, som foreslått av Norges fiskarlag.
Hvilke myndigheter og interesser som vil være berørt i den enkelte sak vil være en konkret vurdering. Lovforslaget § 9 legger etter departementet sin vurdering til rette for fleksible verneprosesser som tilpasses hver enkelt sak. Departementet vurderer at det ikke er behov for ytterligere regulering i loven av hvem som skal involveres, og hvordan dette skal foregå. Dersom det i praksis viser seg å være behov for mer detaljerte rutiner, er dette noe som kan utarbeides eksempelvis i form av et rundskriv på et senere tidspunkt. Når det gjelder innspillet om at lovforslaget må justeres slik at både relevante lokale og regionale myndigheter aktivt skal involveres, viser departementet til at både kommuner og fylkeskommuner vil være omfattet av ordlyden «berørte myndigheter» og at de skal involveres på en hensiktsmessig måte der det er relevant.
Saksbehandlingen skal legge til rette for mest mulig klarhet om verneformål og verneverdier, bruk, avgrensing av området og følger av vernet. Som nevnt i punkt 8.1.3 skal konsekvensene av vern utredes i forbindelse med beslutning om oppstart av verneprosess for et aktuelt område, og på de ulike trinnene i verneprosessen. Behovet for vern skal ses i sammenheng med, og hensynta effektene av etablerte og eventuelle nye tiltak, inkludert andre effektive arealbaserte bevaringstiltak i det aktuelle området etter annen lovgivning, jf. lovforslaget § 9 andre ledd. Departementet viser ellers til omtalen i punkt 8.2.1.
Videre skal områder større enn 250 km2 konsekvensutredes i tråd med prosedyrene i forskrift 21. juni 2017 nr. 854 om konsekvensutredninger. Departementet vil komme tilbake med forslag til endring av forskriften.
8.3 Kunngjøring av planlagt verneforslag
8.3.1 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo å innta en bestemmelse om kunngjøring av verneforslag i høringsforslaget § 9, med enkelte justeringer sammenlignet med tilsvarende bestemmelse i naturmangfoldloven § 42. Kunngjøring har en informasjonsfunksjon overfor offentligheten og berørte interesser, og skal legge til rette for innspill i den videre saksforberedelsen. Dette gjøres i praksis ved at det utformes en oppstartsmelding for verneforslaget. Kunngjøringen utløser i tillegg enkelte rettsvirkninger, se nærmere omtale i punkt 8.4.
Departementet foreslo å bruke ordlyden «planlagt» verneforslag i overskriften, samt i selve bestemmelsen. Etter departementets vurdering ville dette synliggjøre at allerede før et forslag kunngjøres, har det pågått en prosess der blant annet berørte myndigheter har vært involvert, jf. også bestemmelsens tredje ledd. Til sammenligning bruker naturmangfoldloven begrepet «påtenkt» verneforslag for å uttrykke det samme utgangspunktet.
I høringsnotatet ble det pekt på at Miljødirektoratet vil få i oppdrag å gjennomføre de praktiske oppgavene knyttet til kunngjøring av planlagt verneforslag. Til sammenligning er det statsforvalteren som foretar kunngjøring av verneprosesser etter naturmangfoldloven innenfor territorialgrensen, på oppdrag fra Miljødirektoratet, som igjen får et oppdrag fra departementet. Avgjørelsen om å starte en formell verneprosess for et område gjennom kunngjøring tas på bakgrunn av interdepartementale prosesser der berørte departementer får mulighet til å uttale seg.
Departementet viste til at på samme måte som etter naturmangfoldloven, skal «de antatt mest sentrale følgene» av forslaget inngå i kunngjøringen, jf. høringsforslaget § 9 første ledd andre punktum. I tillegg foreslo departementet at det presiseres i lovteksten at også formålet med vernet og mulige grenser for vernet skal inngå i kunngjøringen. Ved arbeid med områdevern etter naturmangfoldloven er det ikke vanlig at utkast til verneforskrift med vernebestemmelser foreligger på tidspunktet for kunngjøringen, og departementet la tilsvarende til grunn for den nye loven.
Etter naturmangfoldloven § 42 skal forslag til verneområder i sjø innenfor 12 nautiske mil kunngjøres på en måte som er hensiktsmessig, for å gjøre berørte interesser kjent med forslaget. Departementet foreslo at dette også skal gjelde for verneområder etter den nye loven. Det vil kunne variere hvilke interesser som er berørt og hva som vil være en hensiktsmessig måte å kunngjøre på. Berørte interesser vil likevel typisk kunne være aktører som driver med eller har planer for utnytting av ressurser i et område. Det kan eksempelvis være aktører i fiskenæringen, eiere av kabler og rørledninger eller rettighetshavere innen petroleumsutvinning, havenergi og akvakultur. Hensiktsmessige måter å kunngjøre et planlagt verneforslag på, kan for eksempel være kontakt med ulike forvaltningsorganer, eller gjennom publikasjon i aktuell fag- eller næringspresse, eventuelt riksdekkende aviser.
Etter naturmangfoldloven § 42 skal rettighetshavere så vidt mulig underrettes ved brev og gis en rimelig frist for å komme med merknader. Departementet foreslo å innta en tilsvarende bestemmelse i høringsforslaget § 9 andre ledd med en språklig modernisering, slik at det stilles krav om at rettighetshavere skal underrettes «skriftlig». Dette vil i utgangspunktet være skriftlig melding på e-post eller lignende. I tillegg foreslo departementet at det presiseres i bestemmelsens andre ledd at for øvrig gjelder reglene i forvaltningsloven § 16.
Formålet med underretningen er særlig å legge til rette for at saken blir godt opplyst. Rettighetshaverne bør varsles skriftlig og gis en rimelig frist for å uttale seg. En «rimelig frist» vil normalt være minst tre uker. For å unngå misforståelser, pekte departementet på at det også bør understrekes i underretningen at verneforslaget vil bli sendt på ordinær høring.
På et tidlig tidspunkt i saksforberedelsen, og i god tid før kunngjøringen, skal det søkes samarbeid med offentlige, myndigheter, organisasjoner og andre som har særlig interesse i tiltaket, jf. naturmangfoldloven § 42 andre ledd. Departementet foreslo at en tilsvarende bestemmelse inntas i høringsforslaget med enkelte språklige oppdateringer. Departementet foreslo at naturmangfoldlovens ordlyd «søkes samarbeid med» erstattes av «involveres» i lovforslaget, samt at ordstillingen endres. Høringsforslaget § 9 tredje ledd slo fast at berørte myndigheter og interesser skal involveres på et tidlig tidspunkt i saksforberedelsen og i god tid før kunngjøringen. Departementet pekte på at dette tydeliggjør at kunngjøringen forutsetter forutgående prosesser, der blant annet mulige arealkonflikter blir vurdert. Berørte myndigheter vil typisk være Fiskeridirektoratet, Sokkeldirektoratet, NVE, og der det er aktuelt Forsvarsbygg mv. Endelig viste departementet til at bestemmelsen supplerer samarbeidsregelen i høringsforslaget § 8, jf. også naturmangfoldloven § 41.
8.3.2 Høringsinstansenes syn
Fiskeridirektoratet mener at trinnet med kunngjøring bør fjernes, og mener at det ikke er hensiktsmessig at prosessen gjøres så komplisert i den nye loven.
8.3.3 Departementets vurderinger
Departementet viser til at bestemmelsen om kunngjøring av et planlagt verneforslag har en viktig informasjonsfunksjon overfor offentligheten og berørte myndigheter og interesser. Kunngjøring er et viktig trinn i saksbehandlingen i verneprosessen som skal legge til rette for innspill i den videre saksforberedelsen. Uten slik kunngjøring vil man risikere at berørte interesser som blant annet ulike næringsinteresser, ikke blir tidlig involvert og ikke får viktig informasjon. Kunngjøring vil også ha visse rettsvirkninger, se nærmere omtale i punkt 8.4 under. Departementet foreslår at bestemmelsen om kunngjøring av planlagt verneforslag videreføres i lovforslaget § 10 og viser for øvrig til omtalen i punkt 8.3.1 ovenfor.
Departementet bemerker videre at i tilfeller der et planlagt verneområde omfatter arealer både innenfor og utenfor territorialfarvannet vil det være behov for å finne pragmatiske løsninger, som sikrer at både at økologiske sammenhenger blir best mulig ivaretatt og en god verneprosess. Dette kan innebære at Miljødirektoratet i noen tilfeller vil få hovedansvar for oppstart av verneprosess og kunngjøring av planlagte verneforslag som også inneholder arealer innenfor territorialfarvannet. På samme måte kan Statsforvalteren få ansvar for prosessen i tilfeller der bare et mindre areal befinner seg utenfor territorialfarvannet.
Som nevnt vil det i forkant av kunngjøring være behov for å involvere og foreta avklaringer mellom berørte departementer. Dette kan gjøres på ulike måter, inkludert i tilknytning til arbeidet med oppdatering av de helhetlige forvaltningsplanene for havområdene eller handlingsplanen for naturmangfold.
8.4 Rettsvirkninger av kunngjøring av planlagt verneforslag
8.4.1 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo å innta en bestemmelse om rettsvirkninger av kunngjøring i høringsforslaget § 10. Departementet viste til at naturmangfoldloven også regulerer ulike rettsvirkninger av at det er foretatt kunngjøring i § 44. Bestemmelsen skal blant annet bidra til at verneverdiene i et foreslått verneområde ikke blir forringet mens saksbehandlingen pågår. Når et planlagt verneforslag er kunngjort, kan et forvaltningsorgan uten videre avslå en søknad om tillatelse til et tiltak som inngår i verneområdet. Tillatelse kan bare gis dersom tiltaket er uten nevneverdig betydning for forslaget. Departementet viste til at det i juridisk teori er påpekt at dette særlig er ment som et aktivt tiltak for å stanse unødig tap av biologisk mangfold mens områdevern blir utredet, jf. Backer, Inge Lorange (2010) Naturmangfoldloven kommentarutgave, Universitetsforlaget, s. 377. De samme hensynene ligger bak bestemmelsen om midlertidig vern, og departementet understrekte at disse to bestemmelsene har en svært viktig funksjon i å sikre verneverdiene i et område frem til endelig vedtak foreligger.
Departementet viste også til at en lignende regel finnes i vannressursloven § 22 første ledd, som gjelder for tilfeller der det er satt i gang samlet planlegging for bruk eller vern av vassdrag for et større område. Når slik planlegging er igangsatt, «kan vassdragsmyndigheten uten videre utsette eller avslå en søknad om konsesjon som gjelder et vassdrag som inngår i planleggingen. Konsesjon kan bare gis dersom tiltaket er uten nevneverdig betydning for planleggingen.» Departementet vurderte at det er viktig at de samme virkemidlene følger av den nye loven.
Departementet foreslo enkelte justeringer i den nye lovens bestemmelse om rettsvirkninger av kunngjøring, sammenlignet med tilsvarende bestemmelse i naturmangfoldloven. Naturmangfoldlovens ordlyd «påtenkt» verneforslag, ble foreslått byttet ut med ordlyden «planlagt» verneforslag, på samme måte som i høringsforslaget § 9. Departementet foreslo videre at det kommer tydelig til uttrykk i ordlyden i høringsforslaget § 10 at bestemmelsen retter seg mot ansvarlig myndighet etter annen lovgivning. Dette kan eksempelvis være energimyndighetene, fiskerimyndighetene eller forurensningsmyndighetene.
Når det er foretatt kunngjøring av et planlagt verneforslag, foreslo derfor departementet at det skulle følge av ordlyden at søknader om tillatelse mv. til tiltak etter annen lovgivning i et område som inngår i verneforslaget, kan avslås av ansvarlig myndighet på grunnlag av det planlagte verneforslaget, jf. høringsforslaget § 10 første ledd første punktum. Departementet viste til at bestemmelsen gjelder både for tiltak som trenger tillatelse, konsesjon, løyve, dispensasjon eller annen form for godkjenning før de kan settes i verk. Ansvarlig myndighet kan i disse tilfellene typisk være energimyndighetene (petroleum, havvind, lagring av CO2 mv.), fiskerimyndighetene (akvakultur) eller forurensningsmyndighetene (tillatelser etter forurensningsloven).
Etter naturmangfoldloven § 44 kan tillatelse bare gis dersom tiltaket er «uten nevneverdig betydning» for forslaget. Departementet foreslo at en bestemmelse om vilkår for tillatelse inntas i høringsforslaget § 10 med enkelte justeringer i ordlyden. Departementet foreslo at vilkåret for å gi tillatelse er at tiltaket «ikke er i strid med verneformålet». Som utgangspunkt for denne vurderingen viste departementet til at det må det beskrives hvilke verneverdier (naturtyper, arter, landskap, geologiske naturverdier mv.) som finnes i området, og hvilke virkninger det omsøkte tiltaket har på naturverdiene. Det må deretter gjøres en konkret vurdering av forholdet til de naturverdiene som ligger til grunn for det påtenkte vernet. Tiltaket eller aktiviteten vil være i strid med verneformålet dersom det å gi tillatelse til aktiviteten vurderes å ha en negativ påvirkning på verneformålet samlet sett. Som en del av vurderingen bør det vurderes om det er tilstrekkelig å stille vilkår for å hindre at en tillatelse blir i strid med verneformålet. Ansvarlig myndighet vil i disse tilfellene måtte involvere miljømyndighetene på hensiktsmessig vis.
Departementet understrekte at dersom det er tvil rundt hvilken betydning et tiltak har for verneformålet, tilsier føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 at det stilles vilkår i tillatelsen, eller om nødvendig at søknaden skal avslås eller utsettes til etter at vernet er avklart.
Av naturmangfoldloven § 44 følger det at når «vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig» kan det likevel gis tillatelse til tiltaket. Departementet foreslo at en tilsvarende bestemmelse inntas i høringsforslaget § 10 andre ledd. Departementet understrekte at det ikke vil være nok at det enkelte rettssubjekt har en særlig interesse i å få tillatelse til tiltaket, og at det må foreligge fellesinteresser av betydelig tyngde. I høringsnotatet ble det også pekt på at forholdene må være slik at de ikke kan vente til spørsmålet om vern er ferdig vurdert, jf. Backer (2010) s. 378.
Departementet foreslo også at sikkerhetshensyn nevnes eksplisitt i høringsforslaget § 10 andre ledd. Det ble vist til at tilsvarende vilkår finnes i høringsforslaget § 17 om dispensasjon fra verneforskrifter, og departementet slo fast at vilkåret skal tolkes på samme måte. Departementet understrekte at rettsvirkninger av kunngjøring derfor ikke vil være til hinder for tillatelser eller lignende etter annen lovgivning, der vesentlige samfunnsinteresser eller sikkerhetshensyn gjør seg gjeldende.
I høringsnotatet ble det videre pekt på at det etter høringsforslaget § 10 første ledd er ansvarlig myndighet som kan gi tillatelse, eksempelvis et direktorat. Etter høringsforslaget § 10 andre ledd er det bare ansvarlig departement som kan gi tillatelse, og det ble understreket at andre berørte myndigheter skal involveres på vanlig måte. Endelig ble det vist til at miljøvernmyndighetene alltid skal høres.
Adgangen til å avslå tiltak etter første ledd er begrenset i tid. Hovedregelen er at adgangen gjelder for maksimalt fire år etter at det planlagte verneforslaget er kunngjort, jf. høringsforslaget § 10 tredje ledd. Departementet viste til at virketiden kan forlenges med inntil to år, men at en slik forlengelse kun unntaksvis vil være aktuelt i store og komplekse saker.
8.4.2 Høringsinstansenes syn
Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til at det gis tillatelse til tiltak når sikkerhetshensyn gjør det nødvendig, jf. høringsforslaget § 10 andre ledd.
WWF peker på at høringsforslaget § 10 om rettsvirkninger av kunngjøring er en sentral bestemmelse som legger føringer for avveininger mellom opprettelse av marine verneområder og tillatt aktivitet, og at det i realiteten får betydning for hvor mye marin natur som faktisk ender opp med å bli vernet. Høringsinstansen mener at det er naturlig at reglene i stor grad er sammenfallende med naturmangfoldloven siden de samme hensynene gjør seg gjeldende, men mener at det med fordel er enkelte formuleringer som kunne vært strammet opp.
Miljødirektoratet viser til at i tilsvarende bestemmelse i naturmangfoldloven er myndigheten lagt til Kongen, og at myndigheten kan delegeres. Direktoratet peker på at i høringsforslaget § 10 er myndigheten lagt til sektordepartementet, og at det er uttalt i høringsnotatet at miljømyndighetene alltid skal høres. Direktoratet mener det bør vurderes å lovfeste at miljøvernmyndighetene skal høres.
Også WWF, Greenpeace, Tekna og Birdlife Norge og Sabima mener at det bør tydeliggjøres at sektormyndigheten må involvere miljømyndigheten dersom det gis anledning til tiltak etter annen lovgivning der tiltaket ikke er i strid med verneformålet. Høringsinstansene har mellom annet vist til at det er miljømyndighetene som sitter med den relevante kunnskapen om hva som er i strid med verneformålet, og at et sektordepartement ikke har kompetanse til å gjøre denne vurderingen alene. Høringsinstansene mener at § 10 første ledd siste setning bør endres slik at det står: «Ansvarlig myndighet i samråd med miljømyndigheten kan bare gi tillatelse dersom tiltaket ikke er i strid med verneformålet».
Greenpeace, WWF, Tekna og Birdlife Norge og Sabima foreslår en innsnevring av adgangen til å gi tillatelse til tiltak ved at kravet til vesentlige samfunnsinteresser skjerpes i høringsforslaget § 10 andre ledd. Høringsinstansene mener at lovteksten bør utbygges til «vesentlige samfunnsinteresser av særlig betydning». WWF begrunner blant annet dette med at «vesentlige samfunnsinteresser» er et vagt og skjønnsmessig begrep, selv om det er en kjent måte å foreta avveininger på innen miljøområdet, og nå som kunnskapen om viktigheten av å bevare urørt natur er større, bør det legges tydeligere føringen i loven som innsnevrer muligheten til at andre hensyn kan vinne frem på bekostning av naturen. Juridisk klimaforening mener at det er uheldig at tiltak kan unntas rettsvirkning hvis «vesentlige samfunnsinteresser» gjør det nødvendig.
Greenpeace, Birdlife Norge og Sabima og WWF mener også at myndigheten til å gi tillatelse etter høringsforslaget § 10 andre ledd bør legges til Kongen. WWF peker på at det kun vil være opp til «ansvarlig departement» å gjøre denne vurderingen, og at dette innebærer at man ikke får et like bredt tilfang av argumenter og synspunkter fra andre berørte departementer før det eventuelt gis tillatelse. Høringsinstansen forutsetter at sektordepartementet i det minste oppretter kontakt med miljømyndigheten, slik det også forutsettes i høringsnotatet.
WWF stiller spørsmål ved at departementet automatisk legger til grunn at føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven kommer til anvendelse der hvor det er tvil rundt hvilken betydning et tiltak har for verneformålet.
NVE er positive til innføring av verneområder utenfor territorialgrensen og peker på at det er viktig at loven gir en fleksibilitet, men at dette behovet i utgangspunktet synes tilstrekkelig ivaretatt i høringsforslaget § 10 andre ledd. Høringsinstansen forutsetter at drift av mellomlandsforbindelser, og vedlikeholdstiltak og eventuelle beredskapstiltak for beskyttelse av disse kablene er å anse som «vesentlige samfunnsinteresser».
Sokkeldirektoratet peker på at bestemmelsen kan legge betydelige begrensinger på næringsaktivitet, og at begrensingene vil inntre på et tidspunkt hvor saksbehandlingen ikke har blitt opplyst gjennom ordinær høring. Direktoratet mener også at hensynene som skal vektlegges fremstår skjønnsmessig, og at det er uklart hvordan uenighet mellom ansvarlig sektormyndighet og miljømyndighet skal løses.
Offshore Norge mener at adgangen i høringsforslaget § 10 tredje ledd til å avslå tiltak i inntil fire år, med inntil to års forlengelse, understreker behovet for at kunnskapsgrunnlaget før kunngjøring er av høy kvalitet. Sjømat Norge mener at fire–seks år er for lenge.
8.4.3 Departementets vurderinger
At planlagt vern skal kunngjøres og at dette har rettsvirkninger inngår som et sentralt element i verneprosesser etter naturmangfoldloven, og bidrar til å hindre at verneverdier går tapt mens vernet utredes. Dette vil gjelde for områder der det allerede har pågått en prosess med å identifisere viktige naturverdier, og der formell verneprosess har startet opp. Departementet mener at det er viktig at havvernloven følger samme prosess. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen om rettsvirkninger av kunngjøring av planlagt verneforslag videreføres i lovforslaget § 11. Departementet foreslår også enkelte mindre endringer av språklig karakter som ikke er av materiell betydning.
Når det gjelder høringsinnspill knyttet til usikkerhet rundt hvorvidt føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 kommer til anvendelse, viser departementet til at dette er et prinsipp som etter naturmangfoldloven gjelder så langt det passer i norske havområder utenfor territorialfarvannet. Videre vises det til punkt 6.4 hvor departementet foreslår at det presiseres i lovforslaget § 4 at bestemmelsen skal legges til grunn som retningslinje ved utøving av offentlig myndighet etter havvernloven. Der hvor det er tvil om hvorvidt et tiltak vil ha nevneverdig betydning for verneformålet, legger derfor departementet til grunn at det er klart at føre-var-prinsippet tilsier at det stilles vilkår i tillatelse eller at søknaden avslås eller utsettes til vernet er avklart.
Flere høringsinstanser har foreslått en innsnevring av adgangen til å gi tillatelse til tiltak ved at kravet til vesentlige samfunnsinteresser skjerpes. Departementet bemerker at ordlyden er valgt for å ligge tett opp til naturmangfoldloven § 44. Dette innebærer at tillatelse til tiltak etter kunngjøringen av et planlagt verneforslag blir regulert og håndtert på samme måte innenfor og utenfor territorialgrensen. Departementet foreslår på denne bakgrunn at ordlyden videreføres i lovforslaget § 11 andre ledd.
Når det gjelder myndigheten til å gi tillatelse etter lovforslaget § 11 første ledd er den lagt til ansvarlig myndighet. Departementet viser til at myndigheten etter tilsvarende bestemmelse i naturmangfoldloven er lagt til «forvaltningsorgan». Departementet foreslår derfor å videreføre forslaget fra høringsnotatet på dette punktet.
Videre opprettholder departementet forslaget om at myndigheten til å gi tillatelse etter lovforslaget § 11 andre ledd legges til «ansvarlig departement». Departementet ønsker å understreke at selv om det står «Kongen» i tilsvarende bestemmelse i naturmangfoldloven, er dette en myndighet som er delegert. Departementet foreslår for øvrig at det presiseres i ordlyden at det er snakk om tiltak i et område som inngår i verneforslaget.
Flere høringsinstanser mener at det må tydeliggjøres at sektormyndigheten må involvere miljømyndigheten dersom det gis anledning til tiltak etter annen lovgivning der tiltaket ikke er i strid med verneformålet. I høringsnotatet ble det pekt på at ansvarlig myndighet vil måtte involvere miljømyndighetene på hensiktsmessig vis ved søknader om tillatelse mv. til tiltak etter annen lovgivning i et område som inngår i verneforslaget. Det ble også vist til at miljøvernmyndighetene alltid skal høres i saker der ansvarlig departement vurderer å gi tillatelse til tiltak når sikkerhetshensyn eller vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig. Departementet foreslår at dette også tydeliggjøres i spesialmerknaden til bestemmelsen.
Bestemmelsene om kunngjøring og rettsvirkninger sikrer at forvaltningen er koordinert, og konkretiserer hvordan vektingen mellom hensynet til naturverdier og annen aktivitet skal gjøres. Det vil være ansvarlig myndighet som har vedtaksmyndighet, og som i samråd med miljømyndigheten vil konkludere i spørsmålet om hvorvidt det skal gis tillatelse til virksomhet i et område der det pågår verneprosess.
Departementet sin erfaring med den lignende bestemmelser i naturmangfoldloven er at spørsmålet sjelden kommer på spissen.
Når det gjelder tidsrammen, mener departementet at hovedregelen bør være at rettsvirkningene varer i fire år etter kunngjøringen av det planlagte verneforslaget. Samme tidsramme følger av reglene for områdevern i naturmangfoldloven, og departementet ser ikke grunn til at havvernloven skal avvike fra dette. Departementet understreker også at det at virketiden kan forlenges med inntil to år, vil kun være aktuelt i spesielt kompliserte saker.
8.5 Høring av forslag til verneforskrifter
8.5.1 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo å innta regler om høring av forslag til nye verneforskrifter i høringsforslaget § 11. Bestemmelsen bygger på naturmangfoldloven § 43 og utfyller forvaltningslovens regler. I praksis vil det være Miljødirektoratet som sammenstiller høringsforslaget, på bakgrunn av blant annet tilbakemeldinger gitt i forbindelse med kunngjøringen, og ved behov i samarbeid med andre berørte myndigheter og aktører.
I høringsforslaget § 11 første ledd ble det stilt krav til hva høringen av forslag til nye verneforskrifter skal inneholde. Som etter naturmangfoldlovens regler ble det her fastslått at høringsforslaget skal beskrive området verneforskriften skal omfatte, verneformål og verneverdier, avgrensing av området, andre verdier enn naturverdier og de følgene forslaget antas å få. Departementet viste til at Miljødirektoratet vil få ansvar for å gjennomføre høringen.
Departementet foreslo at høringsfristen, som i naturmangfoldloven, settes til minimum to måneder, jf. høringsforslaget § 11 andre ledd. Forslaget innebærer at minimumsfristen er lengre enn den generelle minimumsfristen på seks uker, jf. utredningsinstruksen punkt 3-3.
Videre beskrev departementet at Miljødirektoratet i etterkant av høringen av nye verneforskrifter vil gjennomgå og sammenstille høringsinnspillene og gi en tilråding til departementet om hvorvidt og hvordan det aktuelle området bør vernes.
8.5.2 Høringsinstansenes syn
Departementet har ikke mottatt innspill til høringsforslaget § 11 om høring av nye verneforskrifter.
8.5.3 Departementets vurderinger
Departementet bemerker at høringsinstansene ikke har uttalt seg om bestemmelsen, og foreslår at bestemmelsen videreføres med ny nummerering i lovforslaget § 12. Departementet foreslår samtidig at det presiseres i tittelen på paragrafen at det er høring av forslag til verneforskrifter den handler om, samt at det innledningsvis i første ledd blir slått fast at et forslag til en ny verneforskrift etter § 7 skal sendes på høring.
I bestemmelsens andre ledd blir det slått fast at fristen for å gi høringsuttalelse skal være minimum to måneder. I høringen pekte Miljødirektoratet på at det for mindre endringer i eksisterende verneforskrifter er behov for å avklare forholdet til høringsfristen som var angitt i høringsforslaget § 11 andre ledd. I forarbeidene til naturmangfoldloven § 43 fremgår det at minimumsfristen på to måneder kan fravikes for mindre endringer. I lys av Miljødirektoratets innspill finner departementet grunn til å understreke at tilsvarende også gjelder etter den nye loven, og foreslår at dette tydeliggjøres direkte i lovteksten. Departementet foreslår derfor at følgende presisering tas inn i lovforslaget § 12 andre ledd: «Fristen kan fravikes i saker etter § 14 om mindre endringer i eksisterende verneforskrifter»
8.6 Begrunnelse for verneforskrifter
8.6.1 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo å presisere i høringsforslaget § 12 hva som skal inngå i begrunnelsen for en verneforskrift. Bestemmelsen tilsvarer naturmangfoldloven § 46 første ledd, med enkelte språklige endringer. Departementet foreslo at ordlyden «vernevedtak» erstattes av «verneforskrift» i lovforslaget, på samme måte som øvrige steder i høringsforslaget.
Departementet viste til at det følger av høringsforslaget § 12 at forvaltningsorganet ved fastsettelse av verneforskrift etter høringsforslaget § 6 skal gjøre rede for både hvilket naturmangfold og andre verdier forskriften omfatter, og hvordan forskriften bidrar til å oppfylle nasjonale mål og internasjonale forpliktelser. Dette kan for eksempel være målene for vernet i tråd med høringsforslaget § 4 eller politiske mål som er kommet til uttrykk i stortingsproposisjoner eller andre offentlige dokumenter. Internasjonale forpliktelser kan for eksempel være konvensjonsforpliktelser med tilhørende politiske forpliktelser. Departementet viste til at de globale målene i det internasjonale rammeverket for natur som Norge har sluttet seg til gjennom Konvensjonen for biologisk mangfold er et eksempel på dette.
8.6.2 Høringsinstansenes syn
Juridisk klimaforening foreslår at det ved begrunnelsen av forskriften ikke stilles krav om at det gjøres rede for nasjonale mål som ikke relaterer seg til de verneverdiene som søkes beskyttet.
8.6.3 Departementets vurderinger
Departementet foreslår at bestemmelsen om begrunnelse for verneforskrifter videreføres i lovforslaget § 13. Departementet foreslår samtidig at det understrekes i lovteksten at det skal utarbeides en slik begrunnelse. I og med at det er Kongen i statsråd som fastsetter verneforskrifter, skal «begrunnelsen» forstås som den kongelige resolusjonen. Begrunnelsen skal gjøre rede for hvilket naturmangfold og andre verdier forskriften omfatter, og hvordan forskriften bidrar til å oppfylle nasjonale mål og internasjonale forpliktelser.
Departementet viser til at begrunnelsen for en verneforskrift blant annet skal gjøre rede for «hvordan forskriften bidrar til å oppfylle nasjonale mål […]». Bestemmelsen skal ikke forstås slik at det pålegges en plikt til å redegjøre for nasjonale mål som ikke har sammenheng med verneformålet.
8.7 Mindre endringer i eksisterende verneforskrifter
8.7.1 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet at departementet bør ha adgang til å foreta mindre endringer i verneforskriftene og at denne kompetansen bør kunne delegeres. Departementet viste til at kompetansen til å fastsette verneforskrifter etter høringsforslaget § 6 er lagt til Kongen i statsråd, og at det vil være lite praktisk om enhver mindre endring i verneforskrifter må foretas av Kongen i statsråd.
Tilsvarende kan Kongen etter naturmangfoldloven § 34 sjette ledd delegere adgangen til å foreta mindre endringer i verneforskriftene. Hjemmelen til å delegere adgangen til å foreta enkelte mindre endringer i verneforskrifter ble tilføyd naturmangfoldloven ved lov 14. juni 2013 nr. 51 og delegert til Miljødirektoratet 12. januar 2021.
Departementet foreslo i høringsnotatet at regler om endring av forskrifter for etablerte verneområder inntas i en egen bestemmelse i høringsforslaget § 13. Departementet foreslo også enkelte endringer av ren språklig karakter sammenlignet med tilsvarende bestemmelse i naturmangfoldloven.
Departementet viste videre til at private interesser i bokstav c typisk vil være rettighetshavere i området, men at det også etter en konkret vurdering kan omfatte andre private aktører som er berørt.
8.7.2 Høringsinstansenes syn
Miljødirektoratet mener forholdet til høringsforslaget § 11 andre ledd om høringsfrist bør kommenteres. Miljødirektoratet fremhever at det i forarbeidene til naturmangfoldloven § 43 står at minimumsfristen på to måneder kan fravikes for mindre endringer. Miljødirektoratet foreslår å avklare dette i forarbeidene til loven.
Videre mener Miljødirektoratet det er uklart hva departementet mener med ordet «unøyaktigheter» i høringsforslaget § 13 bokstav b. Direktoratet viser til at man ikke lenger bruker grensebeskrivelser ved opprettelse av verneforskrifter. Direktoratet foreslår å endre bestemmelsens ordlyd til «retting av feil i verneforskriften og vernekart» eller kun «retting av feil i verneforskriften», med henvisning til at avgrensingen av verneområdet er en del av verneforskriften.
8.7.3 Departementets vurderinger
Departementet mener at det vil være lite praktisk om enhver mindre endring i verneforskrifter må foretas av Kongen i statsråd. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen om endring av forskrifter for etablerte verneområder videreføres i lovforslaget § 14.
Departementet foreslår at første ledd bokstav a og c videreføres uendret, og således gir departementet hjemmel til å kunne endre verneområdets navn, samt grenseendringer som omfatter mindre arealer, og som ikke får nevneverdig betydning for private interesser.
Når det gjelder første ledd bokstav b viser departementet til Miljødirektoratets innspill om hvorvidt det er nødvendig at bestemmelsen etablerer adgang til å rette «unøyaktigheter» i beskrivelsen av verneområdet, da verneforskriftene ikke lenger inneholder grensebeskrivelser. Departementet slutter seg til at det er tilstrekkelig å skrive «retting av feil i verneforskriften», og foreslår derfor å endre bokstav b i tråd med dette. Departementet viser til at også unøyaktigheter i vernekartet rommes av formuleringen «feil i verneforskriften». Det er også klart at rene skrivefeil omfattes av dette.
Departementet påpeker avslutningsvis at naturmangfoldloven § 34 ble endret ved Lov 6. desember 2024 nr. 74 om endringer i sektorlovgivningen for å sikre at oppgaver til kommuner og fylkeskommuner tildeles i lover og forskrifter. Det ble i denne forbindelse tilføyd en ny bokstav i sjette ledd som innebærer at Kongen kan fastsette bestemmelse om forvaltningsmyndighet og annen myndighet etter loven, jf. § 62. Det foreslås at det tas inn en tilsvarende bestemmelse i havvernloven § 14 første ledd bokstav d om fastsettelse av forvaltningsmyndighet og annen myndighet etter loven. Slike etterfølgende endringer av hvem som er forvaltningsmyndighet oppstår i noen tilfeller etter at det har oppstått et konkret behov og er normalt ukontroversielle. Det synes derfor hensiktsmessig at det legges til rette for at slike endringer kan gjøres uten at dette må gjøres av Kongen i statsråd.
8.8 Forskrifter om midlertidig vern
8.8.1 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo å innta en hjemmel til å innføre midlertidig vern av bestemte angitte områder i høringsforslaget § 14 første ledd. Etter tilsvarende bestemmelse i naturmangfoldloven er vilkåret at det midlertidige vernet av det bestemte angitte området opprettes for å hindre «skade på verneverdier». Det følger av forarbeidene til bestemmelsen at den er forbeholdt mer akutte situasjoner, da det må «foreligge indikasjoner på reell fare for inngrep», jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 421. Departementet mente at dette med fordel kan uttrykkes tydeligere i lovteksten, og at det kunne være grunn til å angi en noe klarere terskel for når bestemmelsen kan tas i bruk.
Departementet foreslo etter dette at det ble presisert at bestemmelsen skal gjelde ved «reell risiko for alvorlig eller uopprettelig skade». I høringsnotatet ble det påpekt at med «reell risiko» menes at det må være en reell sannsynlighet for at alvorlig eller uopprettelig skade kan oppstå. Det ble understreket at det likevel ikke kreves sannsynlighetsovervekt for at det vil skje. Hva som ligger i alvorlig eller uopprettelig skade vil avhenge av flere faktorer, og det vil blant annet være viktig om skaderisikoen gjelder natur som fra før er truet eller sårbar, eller om skaden vil være varig eller midlertidig, og om skaden vil gjøre det vesentlig vanskeligere å nå forvaltningsmålene i naturmangfoldloven §§ 4 eller 5.
Det er ikke et krav at verneverdiene er fullstendig kartlagt, da disse vil bli nærmere kartlagt i den videre verneprosessen. Det er heller ikke et krav om at saksbehandling med sikte på endelig vern er igangsatt, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 421. En videre verneprosess med sikte på endelig vern er likevel en forutsetning for midlertidig vern.
I høringsforslaget § 14 andre ledd foreslo departementet at det inntas en hjemmel for departementet til å beslutte midlertidig vern av en bestemt naturtype der denne står i fare for å forsvinne. Det ble vist til at dette innebærer vern av en naturtype som en helhet, og vernet vil gjelde for alle lokaliteter av den aktuelle naturtypen eller lokalitetene innenfor et avgrenset område.
I høringsnotatet ble det videre utdypet at kravet om at den aktuelle naturtypen «står i fare for å forsvinne» er et strengt krav som skal avgjøres etter vitenskapelige kriterier og bygge på et så godt kunnskapsgrunnlag som mulig, jf. naturmangfoldloven § 9. Departementet la til grunn at som hovedregel vil det normalt forutsette at det foreligger en rødlistevurdering som tilsier slik fare, og at i havområdene vil det i hovedsak være dyrearter og enkelte naturtyper som har rødlistestatus. Departementet viste også til at føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 vil kunne tilsi midlertidig vern der det er mangel på kunnskap om utbredelsen av naturtypen, men der det er få kjente lokaliteter som står i fare for å forsvinne.
Endelig viste departementet til at forskriften om midlertidig vern av en bestemt naturtype kan inneholde midlertidige begrensinger og forbud mot alle typer virksomhet som «ytterligere kan true naturtypens eksistens». Hvilken type virksomhet som eventuelt kan begrenses, vil avhenge av den konkrete naturtypens egenskaper og karakter, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 421.
Departementet foreslo å innta en bestemmelse i høringsforslaget § 14 tredje ledd hvor det presiseres at berørte myndigheter og interesser så langt som mulig skal involveres i saksforberedelsen. Departementet viste til at bakgrunnen for bestemmelsen er å sikre at berørte myndigheter og interesser så langt som mulig har fått anledning til å uttale seg, og at saken etter omstendighetene er så godt opplyst som mulig. Videre forklarte departementet at «så langt som mulig» er lagt inn som en sikkerhetsventil for de tilfeller der det ikke vil være mulig å involvere berørte myndigheter og interesser.
Departementet pekte på at plikten til å involvere berørte myndigheter og interesser likevel vil være begrenset av høringsforslaget § 14 fjerde ledd første punktum som sier at lovforslaget §§ 8, 9 og 11 ikke gjelder for forskrift etter første og andre ledd. Departementet viste til at begrunnelsen for dette er at midlertidig vern har karakter av et hastevedtak, og en fullstendig behandling vil kunne ta for lang tid og kunne føre til at verneverdier går tapt, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 421, og at tilsvarende vil gjelde etter den nye loven.
Videre minnet departementet om at høringsforslaget § 7 om forskrifter om verneområder også gjelder for forskrifter om midlertidig vern, og departementet understrekte at de midlertidige vernebestemmelsene ikke kan være mer omfattende enn det som kan fastsettes i en permanent verneforskrift, jf. Backer (2010) s. 387.
Av høringsforslaget § 14 fjerde ledd andre punktum fremgår det at når en forskrift om midlertidig vern er fastsatt, skal ordinær verneprosess igangsettes eller fortsette uten ugrunnet opphold. Departementet viste til at det skal sørges for en snarest mulig avklaring av om det blir varig områdevern, slik at perioden med midlertidig vern ikke blir lengre enn nødvendig. Verneprosessen kan ende opp med at hele eller deler av det foreslåtte verneområdet ikke blir vernet. Poenget med midlertidig vern er å sikre at verneverdier ikke blir skadet frem til endelig vedtak foreligger.
Videre viste departementet til at det fremgår av høringsforslaget § 14 femte ledd at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak vil gjelde overfor rettighetshavere som blir berørt av vedtaket.
Departementet foreslo at forskrift om midlertidig vern på samme måte som etter naturmangfoldloven skal gjelde maksimalt fire år etter kunngjøringen, jf. høringsforslaget § 14 sjette ledd, jf. § 15. Dersom det ikke er fastsatt permanent forskrift om områdevern innen denne fristen, vil det midlertidige vernet opphøre. Departementet foreslo også å innta en hjemmel for departementet til å forlenge virketiden med inntil to år, jf. høringsforslaget § 14 sjette ledd andre punktum. Departementet understrekte at en forlengelse vil kunne være aktuelt der det er snakk om en stor og kompleks sak.
Endelig viste departementet til at høringsforslaget § 17 om dispensasjon fra en verneforskrift vil på samme måte som etter naturmangfoldloven også gjelder for forskrifter om midlertidig vern.
8.8.2 Høringsinstansenes syn
Fiskeridirektoratet mener at det ikke er nødvendig eller relevant å ha med bestemmelsen om midlertidig vern. Sokkeldirektoratet mener det mangler en beskrivelse av prosessen ved midlertidig vern. Juridisk klimaforening foreslår at bestemmelsen utformes som en plikt om å sterkt vurdere vern med mindre andre tungtveiende grunner taler for det. UiT mener at høringsforslaget § 14, og kanskje også § 6, bør suppleres med tydelige krav om at mangel på kunnskap ikke skal brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å opprette verneområder, eller at denne forpliktelsen innta i en egen bestemmelse slik som i naturmangfoldloven.
NOAH mener at høringsforslaget § 14 første ledd om midlertidig vern av bestemte angitte områder inneholder en for høy terskel, og høringsinstansen foreslår å stryke «reell». Høringsinstansen mener videre det er uforståelig hvorfor høringsforslaget § 14 andre ledd kun henviser til «naturtype» og ikke til «art», «økosystem» eller andre verdier som er beskyttet etter høringsforslaget § 4.
NVE mener det bør presiseres hva som ligger i en «bestemt naturtype som står i fare for å forsvinne» i høringsforslaget § 14 andre ledd, da den geografiske avgrensinger for dette ikke fremkommer tydelig og at det vil kunne gjøre seg gjeldende i spørsmål knyttet til korallrev. Sokkeldirektoratet mener at for å kunne vurdere om verneverdier «står i fare for å forsvinne» er det nødvendig at verneverdiene er tilstrekkelig kartlagt for at det kan gis vitenskapelige kriterier og rødlistevurdering. Direktoratet forutsetter videre at alminnelige saksbehandlingsprinsippet for fastsettelse av forskrift i utgangspunktet skal legges til grunn, og at høringsforslaget §§ 8, 9 og 11 ikke er ment å skulle innskrenke disse.
Fiskebåt er kritisk til at midlertidige verneforskrifter skal kunne gjelde i inntil fire år med mulighet for forlengelse i ytterligere to år, og peker på det at det ikke er like stor bredde i aktører utenfor territorialgrensen og at dette tilsier en enklere og raskere prosess. Sjømat Norge mener også at tidsrammen på fire-seks år er for lang tid. Sokkeldirektoratet mener at tidsrammen kan skape betydelig usikkerhet i rammebetingelser og gjøre norsk sokkel mindre attraktiv for ulike næringsinteresser.
8.8.3 Departementets vurderinger
En ordinær verneprosess forutsetter grundige og åpne prosesser med bred involvering, noe som er svært viktig for å få på plass et treffsikkert og langsiktig vern av natur. I akutte situasjoner, der det er reell risiko for alvorlig eller uopprettelig skade på naturmangfold, kan det imidlertid være behov for å få på plass vernebestemmelser raskere enn det som er mulig etter de ordinære verneprosessreglene. Det samme gjelder i tilfeller der en naturtype står i fare for å forsvinne. Bestemmelsen om midlertidig vern muliggjør rask respons fra myndighetene side, og har en viktig funksjon i å sikre at verneverdiene utsettes for alvorlig eller uopprettelig skade mens saksbehandling pågår. En bestemmelse om midlertidig vern følger også av naturmangfoldloven, og departementet mener at det er viktig at de samme virkemidlene for tverrsektoriell bevaring av marin natur følger av havvernloven. Departementet foreslår derfor å videreføre bestemmelsen om midlertidig vern i lovforslaget § 15 etter ny nummerering.
Når det gjelder høringsinnspillet om at bestemmelsen bør utformes som en plikt om å sterkt vurdere vern med mindre andre tungtveiende grunner taler for det, viser departementet til at det er tydeliggjort i lovforslaget § 15 fjerde ledd at når det er fastsatt forskrift om midlertidig vern, skal ordinær verneprosess igangsettes eller fortsette uten ugrunnet opphold. I tilfeller der midlertidig vern brukes som virkemiddel, blir spørsmålet om varig vern derfor vurdert.
Føre-var-prinsippet slik dette kommer til uttrykk i naturmangfoldloven § 9 skal legges til grunn som en retningslinje ved arbeid etter lovforslaget. Dette innebærer også at hvis det foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe forvaltningstiltak.
Departementet mener videre at høringsforslaget gir anvisning på en hensiktsmessig terskel for i hvilke tilfeller midlertidig vern kan tas i bruk. Bestemmelsen er utformet i tråd med hvordan terskelen for midlertidig vern etter naturmangfoldloven forstås. Det legges dermed til rette for en relativt ensartet praksis for midlertidig vern innenfor og utenfor territorialfarvannet.
Bestemmelsene for ordinære verneprosesser i lovforslaget §§ 9, 10 og 12, gjelder ikke i situasjoner der midlertidig vern tas i bruk, jf. lovforslaget § 15 fjerde ledd første punktum. Vedtak om midlertidig vern vil likevel være underlagt de alminnelige reglene i forvaltningsloven og utredningsinstruksen. Så vidt mulig bør det derfor gjennomføres en form for høring, eventuelt med en kortere høringsfrist enn normalt, der det innhentes innspill fra berørte aktører. Høring kan unnlates dersom vilkårene i utredningsinstruksen er til stede, eksempelvis i en situasjon av en slik akutt karakter at høring ikke er praktisk gjennomførbart.
Når det gjelder innspillet om at det er uforståelig hvorfor lovforslaget § 15 andre ledd kun henviser til «naturtype» og ikke til «art», «økosystem» eller andre verdier som er beskyttet etter lovforslaget § 5, så viser departementet til at loven ikke gjelder rene artsfredninger, men vern av områder som inneholder nærmere bestemte verneverdier. Naturtyper kan være leveområder for truede arter. Bestemmelsen må ses i sammenheng med hjemmelen av midlertidig vern etter første ledd. Departementet viser for øvrig til omtalen av vilkårene i punkt 8.8.1 ovenfor.
Departementet mener havvernloven i likhet med naturmangfoldloven også bør ha verktøy for å treffe hastevedtak for midlertidig vern av en bestemt naturtype. Noen naturtyper kan være så truet eller så sjeldne at det kan være behov for slike midlertidige tiltak før det er tatt konkret stilling til spørsmålet om varig vern. Departementet foreslår derfor å videreføre forslaget om hjemmel til midlertidig vern av en bestemt naturtype. Forskrift etter lovforslaget § 15 andre ledd vil gjelde alle lokaliteter innenfor forskriftens virkeområde, og er ikke begrenset til å gjelde for stedlig mer avgrensede områder slik som etter lovforslaget § 15 første ledd. Departementet legger imidlertid til grunn at bestemmelsen bare får anvendelse der naturtypen er forholdsvis lett å identifisere og at vernemyndigheten angir hvor kjente forekomster befinner seg.
Når det gjelder tidsrammen, mener departementet at hovedregelen bør være at forskrift om midlertidig vern varer i 4 år. Den samme tidsrammen følger av reglene for områdevern i naturmangfoldloven, og departementet ser ikke grunn til at havvernloven skal avvike fra dette. Departementet understreker også at det at virketiden kan forlenges med inntil to år, vil kun være aktuelt i spesielt kompliserte saker. Heller ikke her mener departementet at havvernloven bør ha et dårligere utgangspunkt enn naturmangfoldloven.
8.9 Kunngjøring av verneforskrifter
8.9.1 Forslaget i høringsnotatet
Naturmangfoldloven § 46 andre ledd inneholder regler om kunngjøring av vernevedtak. Departementet foreslo å innta en bestemmelse om kunngjøring av vernevedtak i høringsforslaget § 15. Bestemmelsen bygger på naturmangfoldloven § 46 andre ledd med enkelte justeringer.
Etter dette foreslo departementet at det skal følge av høringsforslaget at forskrifter etter §§ 6 og 14 skal kunngjøres etter forvaltningsloven § 38 og for å gjøre berørte myndigheter og interesser kjent med forskriften, jf. høringsforslaget § 15 første punktum. Kunngjøring etter forvaltningsloven § 38 innebærer kunngjøring i Norsk Lovtidend.
Endelig viste departementet til at forskriften skal meddeles rettighetshavere i verneområdet etter reglene i forvaltningsloven § 27, og at kunngjøringen og meddelelsen skal gjøre oppmerksom på retten til erstatning etter høringsforslaget § 29 og fristen etter høringsforslaget § 30 første ledd.
8.9.2 Høringsinstansenes syn
Kystverket mener at lovforslaget bør inneholde en bestemmelse om at kunngjøringen må utformes slik at andre lands organisasjoner og borgere blir oppmerksomme på vernereglene og hva de innebærer. Høringsinstansen peker på at markering i sjøkart må gjøres i samsvar med internasjonale regler og standarder.
8.9.3 Departementets vurderinger
Departementet foreslår at bestemmelsen om kunngjøring av verneforskrift videreføres i lovforslaget § 16. Som nevnt i høringsnotatet skal forskriften kunngjøres på en måte som er hensiktsmessig for å gjøre berørte myndigheter og interesser kjent med forskriften. Berørte interesser vil kunne være knyttet til pågående eller fremtidig ressursutnyttelse fra ulike næringer, eksempelvis fra fiskenæringen eller rettighetshavere innen akvakultur, petroleumsutvinning, fornybar energiproduksjon og kraftledninger. Hensiktsmessige måter å kunngjøre en verneforskrift på, kan for eksempel kan være gjennom publikasjon i aktuell fag- eller næringspresse.
Departementet er enig med Kystverket i at det vil være viktig at det etableres gode kanaler for viktig informasjon over landegrensene, for å sikre etterlevelse av vernebestemmelsene. Departementet vurderer at dette er et hensyn som kan følges opp av myndighetene når det gjøres vedtak om vern etter loven, uten at det er behov for å regulere dette i lovteksten. Videre vises det til at internasjonalt samarbeid, eksempelvis gjennom OSPAR og Arktisk Råd, også kan være fora som kan brukes til å formidle informasjon om vedtatt vern i internasjonal sammenheng.