4 Gjeldende rett
4.1 Innledning
Norsk rett inneholder i dag kun hjemmel til å etablere tverrsektorielt områdevern i territorialfarvannet ved Fastlands-Norge, Svalbard, Jan Mayen, samt Bouvetøya, Peter I’s øy og Dronning Maud Land. Regelverket som gjelder for områdevern i territorialfarvannet i tilknytning til disse landområdene beskrives kort nedenfor. Da marine verneområder i enkelte tilfeller også kan omfatte kulturhistoriske verdier, gis det avslutningsvis også en kort beskrivelse av relevante deler av kulturminnelovgivningen.
Utenfor territorialgrensen gjelder de fleste av naturmangfoldlovens alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk så langt de passer. Videre inneholder sektorlovgivningen arealbaserte virkemidler som kan bidra til å bevare marin natur mot påvirkning fra egen sektor også i norske jurisdiksjonsområder utenfor territorialfarvannet.
4.2 Naturmangfoldloven
Lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) inneholder regler om områdevern som gjelder for landterritoriet og territorialfarvannet ved Fastlands-Norge. Deler av loven, blant annet de alminnelige bestemmelsene om bærekraftig bruk i §§ 1, 3–5, 7–10, 14–16 og bestemmelser om genetisk materiale i §§ 57 og 58, gjelder også i Norges 200-milssoner og på kontinentalsokkelen så langt de passer, jf. naturmangfoldloven § 2 tredje ledd. Dette innebærer blant annet at alle beslutninger skal bygge på kunnskap om naturmangfoldet og hvordan et planlagt tiltak påvirker naturmangfoldet, og at føre-var-prinsippet, og prinsippet om økosystemtilnærming og samlet belastning skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet.
I territorialfarvannet ved Fastlands-Norge kan marine områder vernes etter naturmangfoldlovens bestemmelser om områdevern. Områder som bare består av marint areal vernes med hjemmel i naturmangfoldloven § 39. I tillegg kan verneområder som består av både sjø- og landareal opprettes med hjemmel i øvrige vernekategorier i naturmangfoldloven §§ 35–38. Marint areal inngår blant annet i en rekke nasjonalparker, jf. naturmangfoldloven § 35. Det inngår også sjøareal i naturreservater, landskapsvernområder og biotopvernområder, samt fuglefredningsområder opprettet med hjemmel i tidligere lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern (naturvernloven).
Ingen må foreta seg noe som forringer verneverdiene i et marint verneområde. Dette følger direkte av § 39 i naturmangfoldloven. I verneforskriften kan det også fastsettes bestemmelser om virksomhet, forurensning, tiltak og bruk på tvers av sektorer. Restriksjoner på aktivitet skal stå i forhold til verneformålet. Dette innebærer at det ikke vil bli lagt egne restriksjoner på aktivitet i området, dersom det ikke anses nødvendig for å ivareta verneformålet. Det følger av naturmangfoldloven § 39 at høsting og annen utnytting av viltlevende ressurser i marine verneområder skal reguleres etter havressurslova, innenfor rammen av verneforskriften. Det følger også av § 39 at «[m]arine områder der beskyttelsen kun består av nærmere bestemte regler om utøving av fiske, fastsettes etter havressurslova».
4.3 Vern etter svalbardmiljøloven, lov om Jan Mayen og bilandsloven
Lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven) gjelder for «Svalbards landområder og sjøområdene ut til territorialgrensen», jf. svalbardmiljøloven § 2. Områdevern etter svalbardmiljøloven er delt inn i vernekategoriene nasjonalparker, naturreservat, verneområder for biotoper og geotoper og kulturmiljøområder. Også områder som bare består av sjøareal kan vernes med utgangspunkt i disse vernekategoriene. Loven har ikke en egen kategori som tilsvarer naturmangfoldloven § 39 (marine verneområder).
Av lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen følger det av § 2 at Kongen kan gi forskrift om miljøvern på Jan Mayen. Med hjemmel i denne paragrafen er Jan Mayen med territorialfarvann vernet som naturreservat. Både dyrelivet, planter og landskap er vernet.
Videre følger det av lov 27. februar 1930 nr. 3om Bouvet-øya, Peter I’s øy og Dronning Maud Land m.m. (bilandsloven) § 2 at Kongen kan gi forskrift om miljøvern. Med hjemmel i denne paragrafen er Bouvetøya med territorialfarvann vernet som naturreservat. Både dyrelivet, planter og landskap er vernet.
4.4 Havressurslova
Lov 6. juni 2008 nr. 37 om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova) har som formål å sikre en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av de viltlevende marine ressursene og det tilhørende genetiske materialet og medvirke til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Havressurslova § 7 angir ulike forvaltningsprinsipper og grunnleggende hensyn som det skal legges vekt på i forvaltningen av viltlevende marine ressurser. Dette gjelder blant annet føre-var-prinsippet og prinsippet om en økosystembasert tilnærming som tar hensyn til leveområder og biologisk mangfold.
Havressurslova § 16 hjemler fastsettelse av restriksjoner i fiskeriaktiviteten i aktuelle områder. Eksempelvis er forskrift om regulering av fiske for å beskytte sårbare marine økosystemer (bunntrålsforbud) hjemlet i § 16. Havressurslova § 19 inneholder en egen hjemmel for å opprette «marine beskytta område» der «hausting eller anna utnytting av viltlevande marine ressursar er forbode». Forskrift om beskyttelse av korallrev mot ødeleggelse som følge av fiskeriaktivitet er hjemlet i § 19. Tiltak etter havressurslova kan vedtas for kontinentalsokkelen og de tre norske 200-milssonene med bindende virkning både for norske og utenlandske fartøy.
4.5 Akvakulturloven
Lov 17. juni 2006 nr. 79 om akvakultur (akvakulturloven) § 10 stiller krav om at akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte. Det er et vilkår for å kunne gi akvakulturtillatelse at dette er miljømessig forsvarlig, jf. akvakulturloven § 6 første ledd bokstav a. Akvakulturloven § 14 hjemler forbud mot akvakultur og andre påbud dersom dette er nødvendig for å bevare områder med særlig verdi for akvatiske organismer. Forskrift om krav til akvakulturrelatert virksomhet i nasjonale laksefjorder er hjemlet i § 14. Loven gjelder på kontinentalsokkelen og i 200-milssonene, jf. § 3.
4.6 Petroleumsloven
Lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven) gjelder petroleumsvirksomhet knyttet til undersjøiske petroleumsforekomster underlagt norsk jurisdiksjon (§ 1-4 første ledd), i praksis særlig norsk kontinentalsokkel. Loven etablerer et tillatelsessystem for petroleumsvirksomhet, jf. § 1-3. I områder som er åpnet for petroleumsvirksomhet, jf. § 3-1, kan utvinningstillatelse etter § 3-3 tildeles på nærmere bestemte vilkår. Det kan for eksempel stilles vilkår om beskyttelse av naturverdier i avgrensede områder. Andre eksempel på vilkår som kan stilles er at leteboring må skje innenfor avgrensede tider på året eller at innretninger eller rørledninger og kabler må plasseres slik at koraller eller andre naturverdier beskyttes.
Områdespesifikke rammer for petroleumsvirksomheten følger av de helhetlige forvaltningsplanene for havområdene, som oppdateres hvert fjerde år. Dette innebærer blant annet at det ikke åpnes for petroleumsvirksomhet i visse områder, at det ikke tildeles utvinningstillatelser i visse områder som er åpnet for petroleumsvirksomhet, at det stilles vilkår om kartlegging og bevaring av korallrev og settes begrensninger for når på året leteboring kan finne sted i visse områder.
Utbygging av nye felt og infrastruktur gjennomføres på grunnlag av en godkjent plan for utbygging og drift av et olje- eller gassfelt (PUD) eller en plan for anlegg og drift av ny infrastruktur (PAD). PUD og PAD består i henhold til petroleumsloven og -forskriften av selve utbyggingsplanen og en konsekvensutredning (KU).
4.7 Havbunnsmineralloven
Lov 22. mars 2019 nr. 7 om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen (havbunnsmineralloven) gjelder for indre farvann, territorialfarvannet og norsk kontinentalsokkel. Formålet med havbunnsmineralloven er å legge til rette for undersøkelse og utvinning av mineralforekomster på kontinentalsokkelen i samsvar med samfunnsmessige målsettinger, slik at hensynet til verdiskaping, miljø, sikkerhet ved virksomheten, øvrig næringsvirksomhet og andre interesser blir ivaretatt, jf. § 1-1. Loven etablerer et tillatelsessystem for mineralvirksomhet, jf. § 1-6. I områder som er åpnet for mineralvirksomhet, jf. § 2-1, kan utvinningstillatelse etter § 4-1 tildeles på nærmere bestemte vilkår. Det kan i denne forbindelse stilles vilkår om beskyttelse av naturverdier i avgrensede områder. Før utvinning kan skje, må rettighetshaver få godkjent plan for utvinning med tilhørende konsekvensvurdering, jf. § 4-4.
4.8 Havenergilova
Lov 4. juni 2010 nr. 21 om fornybar energiproduksjon til havs (havenergilova) regulerer forvaltningen av fornybar energiproduksjon til havs. Loven gjelder på norsk sjøterritorium utenfor grunnlinjen og på kontinentalsokkelen, og bestemmelser i loven er også gjort gjeldende i indre farvann. Loven slår fast at retten til å utnytte fornybare energiressurser til havs tilhører staten.
Etablering av anlegg for produksjon, omforming eller overføring av kraft i lovens virkeområde krever konsesjon. Hovedregelen for etablering av anlegg for kraftproduksjon til havs er at dette først kan omsøkes etter en forutgående konsekvensutredning i statlig regi, med etterfølgende vedtak fra Kongen i statsråd om åpning av områder for konsesjonssøknader. Unntak fra denne hovedregelen kan imidlertid gjøres for tidsmessig avgrensede pilotprosjekter eller tilsvarende. Innenfor arealet som er åpnet kan det inndeles prosjektområder som skal lyses ut og tildeles gjennom konkurranse. I særlige tilfeller kan prosjektområder tildeles uten konkurranse.
4.9 Forskrift om lagring av CO2
Forskrift 5. desember 2014 nr. 1517 om utnyttelse av undersjøiske reservoarer på kontinentalsokkelen til lagring av CO2 og om transport av CO2 på kontinentalsokkelen (lagringsforskriften), er fastsatt med hjemmel i lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster. Forskriften gjennomfører, sammen med forurensningsforskriften kapittel 35 om lagring av CO2 i geologiske formasjoner, EUs lagringsdirektiv (direktiv 2009/31) i norsk rett og etablerer et konsesjonssystem for transport av karbondioksid (CO2) i rørledning på norsk sokkel og for permanent lagring av CO2. Konsesjonssystemet ligner på det som gjelder i petroleumsvirksomheten, blant annet ved at tillatelser etter forskriften tildeles på nærmere bestemte vilkår. Slike vilkår kan pålegge rettighetshaverne å beskytte naturverdier i definerte områder.
4.10 Havne- og farvannsloven
Lov 21. juni 2019 nr. 70 om havner og farvann (havne- og farvannsloven) § 7 hjemler regulering av sjøtransport og annen bruk av farvann. Loven gjelder i riket, medregnet sjøterritoriet og de indre farvann, jf. lovens § 2 første ledd. Videre er deler av loven gjort gjeldende for Norges økonomiske sone, jf. § 2 fjerde ledd.
Formålet med havne- og farvannsloven er å fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann, samtidig som det skal tas hensyn til et konkurransedyktig næringsliv. Miljøhensyn kan få betydning både for hva som kan reguleres i medhold av loven og hvordan loven skal tolkes, jf. Prop. 86 L (2018–2019) s.148 og s. 38. Begrepet «miljøvennlig» skal tolkes vidt, slik at de til enhver tid relevante miljøutfordringer skal tas i betraktning. Begrepet omfatter blant annet ivaretakelse av naturmangfold, vern mot forurensning av sjø, støy, mål om å redusere klimagassutslipp, bærekraftig bruk og hensyn til luftkvalitet. Hensynet til miljø kan være relevant for hva som kan reguleres i medhold av loven, og det har betydning som tolkningsmoment.
Trafikkseparasjonssystemer og anbefalte seilingsruter er innført for deler av Norges økonomiske sone for å bidra til at skipstrafikken i farvannet separeres og rutes slik at en reduserer sannsynligheten for kollisjoner og grunnstøtinger, jf. § 167 i sjøtrafikkforskriften. Tiltakene er godkjent av FNs sjøfartsorganisasjon (IMO). Lovens § 10 fjerde ledd hjemler regulering av navigasjonsinnretninger og farvannsskilt og er delvis gjort gjeldende i Norges økonomiske sone. Hjemmelen er benyttet for å gi forskrift om merking av innretning for fornybar energiproduksjon.
4.11 Skipssikkerhetsloven
Lov 16. februar 2007 om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven) regulerer miljøpåvirkning fra skip. Loven gjelder for norske og utenlandske skip, med de begrensninger som følger av folkeretten. Beskyttelse av naturen mot miljøpåvirkning fra skipsfarten er et viktig hensyn i skipssikkerhetsloven. Det følger av havrettskonvensjonens artikkel 211 nr. 1 at etableringen og utviklingene av internasjonale regler og standarder som gjelder forurensning fra skip skal skje gjennom FNs sjøfartsorganisasjon (IMO). Miljøreglene i skipssikkerhetsloven er derfor i stor grad basert på det viktigste internasjonale miljøregelverket for skipsfarten, som er den internasjonale konvensjonen om hindring av forurensning fra skip (MARPOL).
Skipssikkerhetsloven inneholder et eget kapittel 5 med regler om miljømessig sikkerhet, herunder miljømessig drift, beredskap, varsling og rapportering, levering av skadelige stoffer til mottaksanlegg, sanering av skip, samt skipsførerens og andres plikter. Hovedregelen er at det er forbudt å forurense det ytre miljøet fra skipet, og det stilles krav om at skipet skal være prosjektert, bygget og utrustet og driftet på en slik måte at det ikke skjer forurensning til det ytre miljø i strid med loven.
Reglene i skipssikkerhetslovens kapittel 5 er ytterligere presisert i forskrift 30. mai 2012 nr. 488 om miljømessig sikkerhet for skip og flyttbare innretninger (miljøsikkerhetsforskriften). I miljøsikkerhetsforskriften er MARPOL 73/78 vedlegg I–VI tatt inn i norsk rett ved inkorporasjon. Miljøsikkerhetsforskriften gjennomfører også Polarkodens del II (Polarkodens miljødel), og miljørettslige EU/EØS-regler som angår skip.
4.12 Kulturminneloven
Lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner (kulturminneloven) regulerer vern av kulturminner på land og i sjø. I tilstøtende sone, dvs. i havområdene fra territorialgrensen og ut til 24 nautiske mil fra grunnlinjene, har man i kulturmiljøforvaltningen lagt samme tolkning til grunn som innenfor territorialfarvannet, jf. lov 27. juni 2003 nr. 57 om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone (territorialfarvannsloven) § 4 tredje ledd, som sier at tilstøtende sone likestilles med territorialfarvannet for så vidt gjelder lovgivning om fjerning av gjenstander av arkeologisk og historisk art.
Relevant for kulturminner i sjø er forbudet i kulturminneloven § 3 første ledd mot inngrep i eller utilbørlig skjemming av automatisk fredete kulturminner (eldre enn 1537). Videre inneholder § 14 andre ledd forbud mot inngrep i skipsfunn (båter, skrog, tilbehør, last og annet som har vært om bord, samt deler av slike ting) eldre enn 100 år, uten at det foreligger særskilt tillatelse fra kulturmiljømyndighetene.
4.13 Regulering av Forsvarets øvingsaktivitet
Forsvaret har anvendt skyte- og øvingsfelt i sjø i mange år. Aktiviteten er per i dag regulert gjennom særskilte skytefeltinstrukser for de enkelte feltene, uten at dette hittil har vært nærmere regulert i egen lov eller forskrift. Høsten 2021 sendte Forsvarsdepartementet forslag om forskrift om Forsvarets skyte- og øvingsfelt i sjø på alminnelig høring. I forskriften ble det foreslått at Forsvarets skyte- og øvingsfelt skulle fastsettes som militære forbudsområder med hjemmel i sikkerhetsloven § 7-5 og at Forsvarets aktivitet skulle reguleres i skytefeltinstrukser. Etter høringen er det besluttet at skyte- og øvingsfelt innenfor 1 nautisk mil, som i dag, skal reguleres etter plan- og bygningsloven. Skyte- og øvingsfelt utenfor 1 nautisk mil skal reguleres som militære forbudsområder med hjemmel i sikkerhetsloven. For alle skytefelt skal Forsvaret gis en plikt til å utarbeide skytefeltinstrukser som gir føringer for Forsvarets aktivitet og hvordan hensynet til blant annet natur og miljø skal ivaretas. Forslag til forskriftsregulering er for tiden under utarbeidelse i departementet.