10 Tilsyn
10.1 Overordnet om tilsynsmyndighet
10.1.1 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo at tilsynsarbeidet etter den nye loven skal ta utgangspunkt i samme grunnleggende system som ved tilsyn med reglene om områdevern etter naturmangfoldloven. Etter naturmangfoldloven er myndigheten til å gjennomføre tilsyn delegert til Miljødirektoratet. I praksis utøves tilsynet etter naturmangfoldloven i stor grad av Statens naturoppsyn (SNO), som er en del av Miljødirektoratet. I tillegg utføres også tilsyn med kysten og havområdene av Kystvakten. Departementet viste til at SNO sin myndighet til å utføre tilsyn etter naturmangfoldloven følger direkte av lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn (naturoppsynsloven) § 2 første ledd nr. 2 og andre ledd, og at oppsynet sine fullmakter følger av § 3, samt at oppsynspersonell kan gis begrenset politimyndighet etter § 4. Departementet viste også til at det følger av naturoppsynsloven § 4 at oppsynspersonell kan gis begrenset politimyndighet.
Videre viste departementet til at Kystvakten sin myndighet følger av lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten (kystvaktloven) § 11 første ledd bokstav v, og at kystvaktloven gir begrenset politimyndighet og hjemmel til å stanse fartøyer, foreta gransking, kreve opplysninger mv. i tråd med nærmere angitte regler. Departementet viste til Kystvakten sin myndighet til å føre tilsyn med at bestemmelsene i naturmangfoldloven fremgår av kystvaktloven § 11 første ledd bokstav c.
Departementet uttalte at tilsyn må gjennomføres innenfor folkerettens rammer. Norges jurisdiksjon over fartøy begrenser seg i hovedsak til flaggstatsjurisdiksjon, og den jurisdiksjon som kan utledes av at Norge har enkelte suverene rettigheter i 200-milssonene og på kontinentalsokkelen. Departementet ga uttrykk for at dette betyr at norsk jurisdiksjon over fremmede fartøy er svært begrenset og at tilsynsaktivitet kan fordre samarbeid med flaggstaten.
10.1.2 Høringsinstansenes syn
Miljødirektoratet støtter forslaget til hvem som skal være ansvarlig myndighet for tilsyn etter loven, og pekte på at det er nærliggende at miljømyndighetene også har tilsynsansvaret i verneområder i ytre farvann. Direktoratet pekte på at tilsyn i disse områdene vil gi spesielle utfordringer og være ressurskrevende, og at det vil være viktig at det tilføres tilstrekkelige ressurser til nødvendig tilsyn og at tilsynet utøves i samarbeid med andre myndigheter, slik som Kystvakten.
WWF mener det er naturlig at Kystvakten og SNO får et utvidet tilsynsansvar når den nye loven har tredd i kraft, og at dette kommer til uttrykk i naturoppsynsloven og kystvaktloven. Høringsinstansen mener også at det ikke kan utledes av lovforslaget at tilsynsarbeidet under den nye loven skal ta utgangspunkt i det samme systemet som ved tilsyn med reglene om områdevern etter naturmangfoldloven.
Havforskningsinstituttet viser til at instituttet sin overvåking av havområdene og forholdene der er relevante for tilsynsmyndighetenes arbeid.
Forsvarsbygg peker på at det ikke er problematisert hvordan håndhevingen av regelverket skal utøves overfor stater som det er dårlige samarbeidsforhold til eller som har andre tolkinger av havretten enn Norge, og at dette i siste instans kan skape sikkerhetspolitisk tilspissede situasjoner. Forsvaret mener at det bør tydeliggjøres hva som ligger i den svært begrensede jurisdiksjonen over fremmede fartøy, dvs. hvilken myndighet Kystvakten har eller skal ha etter nasjonale og folkerettslige regler – med eller uten samtykke fra det fremmede fartøyet eller flaggstaten. Forsvaret mener det er svært relevant for Kystvakten å få avklart om Kystvakten kan stanse fremmede fartøyer og gi dem pålegg, foreta undersøkelser, kreve opplysninger og hvem som eventuelt har opplysningsplikt osv., jf. kystvaktloven § 33, jf. § 11. Forsvaret viser også til havrettskonvensjonen artikkel 56 (kyststatens jurisdiksjon mv.) og 220 (kyststaters håndhevelse).
10.1.3 Departementets vurderinger
Departementet viser til at det har kommet positive innspill knyttet til den foreslåtte ansvarsfordelingen knyttet til tilsyn med loven. Departementet fastholder derfor forslaget om at Miljødirektoratet vil få ansvar for å føre tilsyn med at lovens bestemmelser overholdes. Tilsynsbestemmelsen fremgår nå av lovforslaget § 21.
Det fremgår av ordlyden i lovforslaget § 21 første ledd at «departementet» fører tilsyn med miljøtilstanden. Kompetansen vil derfor bli delegert til Miljødirektoratet, på samme måte som i naturmangfoldloven. I praksis vil tilsynet bli utført av SNO, som er en del av Miljødirektoratet, i samarbeid med Kystvakten.
SNO og Kystvakten sin myndighet til å utføre tilsyn etter naturmangfoldloven følger av lov om statlig naturoppsyn § 2 og lov om kystvakten § 11. Som reflektert i høringsnotatet kapittel 13.1 vil det være nødvendig med en endring av disse lovene for å reflektere at SNO og Kystvakten kan føre tilsyn med at havvernloven overholdes.
Naturoppsynsloven § 2 gir oppsynspersonell hjemmel til å stanse personer og fartøy, samt kreve opplysninger av betydning for om reglene i lovene de skal føre tilsyn med er overholdt. Oppsynspersonell kan også gis begrenset politimyndighet etter naturoppsynsloven § 4.
Kystvaktens kontrolloppgaver følger av kystvaktloven § 33, jf. § 11. Som nevnt i høringsnotatet har Kystvakten ved miljøtilsyn etter § 11 «med de begrensninger som følger av § 19, samme myndighet som vedkommende kontrollmyndighet til å foreta undersøkelser, gi pålegg og iverksette kontroll- eller tvangstiltak». Dette innebærer at Kystvakten ved utøving av miljøtilsyn vil ha myndighet til å stanse fartøyer, foreta gransking, kreve opplysninger mv., i tråd med nærmere angitte regler som vil følge av den aktuelle loven.
Tilsyn må gjennomføres innenfor folkerettens rammer. Departementet slutter seg til innspillene fra Forsvarsbygg og Forsvaret om at det vil være viktig for tilsynsmyndigheten med klarhet knyttet til hvilken myndighet som kan utøves ved tilsyn i områdene som er omfattet av loven, og ved tilsyn med utenlandske fartøy spesielt.
Som flaggstat vil Norge i tråd med havretten kunne føre tilsyn med fartøy under norsk flagg, i tråd med hjemlene i havvernloven, og innenfor hele lovens geografiske virkeområde. Videre vil Norge som kyststat kunne føre tilsyn med utenlandske fartøy «i utøvelsen av sine suverene rettigheter til å undersøke, utnytte, bevare og forvalte de levende ressurser» i 200-milssonene, og i denne forbindelse «treffe de tiltak, herunder bording, inspeksjon, oppbringelse og rettsforfølgning, som måtte være nødvendige for å sikre at de lover og forskrifter den har vedtatt i samsvar med denne konvensjon», jf. Havrettskonvensjonen artikkel 73. Dette vil også gjelde der restriksjoner knyttet til høsting av levende marine ressurser blir fastsatt gjennom verneforskrift gitt etter havvernloven. Dette innebærer igjen en relativt vid adgang til å føre tilsyn med utenlandske fiskefartøy i medhold av havvernloven.
Ved andre former for aktivitet til havs må adgangen til å føre tilsyn med utenlandske fartøy primært utledes av Havrettskonvensjonen artikkel 220. Tilsynet vil i slike tilfeller være begrenset til overholdelse av «anvendelige internasjonale regler og standarder for å hindre, begrense og kontrollere forurensning fra skip, eller lover og forskrifter vedkommende stat har vedtatt i samsvar med og til gjennomføring av disse regler og standarder». Adgangen til tilsyn med fartøyer som befinner seg i områdene der havvernloven skal gjelde, vil i disse tilfellene i hovedsak begrense seg til overholdelse av regler som også følger av vedtak i IMO, eksempelvis der det er opprettet en «Special Area», jf. nærmere omtale i punkt 5.1.7.
Departementet vurderer videre at det kan være hensiktsmessig å regulere gjennomføring av tilsyn etter loven nærmere gjennom forskrift. Departementet foreslår på denne bakgrunn at følgende legges til i § 21 som nytt fjerde ledd: «Departementet kan gi forskrift om gjennomføringen av tilsynet.»
Eventuelt behov for å utvide Kystvaktens fullmakter utover dagens fullmakter vil bli vurdert på tidspunktet for forskriftsregulering.
10.2 Tilsynsplikt
10.2.1 Forslaget i høringsnotatet
I høringsforslaget § 19 foreslo departementet å lovfeste myndighetenes tilsynsplikt i første ledd, og at bestemmelser om utøving av tilsynet ble inntatt i andre ledd. Bestemmelsen tilsvarer naturmangfoldloven § 63, med enkelte endringer.
Den som kontrolleres eller er ansvarlig for virksomheten, skal gi tilsynsmyndighetene nødvendig bistand og opplysninger under utøvelse av tilsyn, jf. høringsforslaget § 19 andre ledd første punktum. Forarbeidene til naturmangfoldloven peker på at hva som vil anses som nødvendig bistand og opplysninger må vurderes konkret ut fra omstendighetene i den enkelte sak, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 447. Departementet viste til at den generelle bestemmelsen ellers må ses i sammenheng med høringsforslaget § 20 om gransking og § 21 om opplysningsplikt.
For å legge til rette for et effektivt tilsyn vurderte departementet at det bør være adgang til å stanse fartøy, fjerne redskap og lignende, samt stanse andre pågående aktiviteter om bord i fartøyet. Bestemmelsen har en parallell i havressurslova § 46, og innebærer en utvidelse sammenlignet med tilsvarende bestemmelse i naturmangfoldloven.
På samme måte som i naturmangfoldloven foreslo departementet at det slås fast at tilsynet skal føres så effektivt som forholdene tilsier, med minst mulig belastning for miljøet, jf. høringsforslaget § 19 tredje ledd. Det ble vist til at tilsynet skal være effektivt, både i forhold til ressurser og det som det skal føres tilsyn med. Bruk av skip, droner eller autonome undervannsfarkoster for tilsynsformål er eksempler på virkemidler som i de aller fleste tilfeller vil være hensiktsmessige og forenlige med verneformålet.
10.2.2 Høringsinstansenes syn
NIVA mener at det kanskje bør utdypes i teksten hva man mener med «tilsyn med miljøtilstanden», og for eksempel om det kan innebære en mer systematisk overvåking av vernede bunnområder.
Juridisk klimaforening foreslår at departementet beskriver tilsynsplanen i verneforskriften.
10.2.3 Departementets vurderinger
Departementet foreslår at tilsynsbestemmelsen videreføres i lovforslaget § 21. Det skal føres tilsyn med miljøtilstanden og med at bestemmelsene gitt i og i medhold av loven blir overholdt. I dette ligger en plikt til å etablere en systematisk og kontinuerlig overvåking i verneområdene. Det nærmere behovet må vurderes konkret. Som etterspurt av NIVA i høringen vil overvåking av bunnområder kunne være aktuelt, for eksempel i tilknytning til koraller.
Tilsynsbestemmelsen inneholder hjemmel for tilsynsmyndigheten til å gi pålegg om å stanse fartøy, fjerne redskaper eller selv fjerne redskaper og forankring til redskaper, samt stanse andre pågående aktiviteter om bord på fartøyet. Tilsynet skal utføres så effektivt som mulig, med minst mulig belastning for miljøet.
Departementet mener at det bør utarbeides planer for hva som er nødvendig tilsyn og overvåking, men kan ikke se at det er nødvendig eller hensiktsmessig at den nærmere tilsynsplanen blir beskrevet i verneforskriften. Behovet for tilsyn i et område kan endre seg over tid, og departementet mener dette tilsier at det bør være fleksibilitet i forhold til valg av virkemidler, hvor hyppig tilsyn skal skje osv.
10.3 Gransking
10.3.1 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo å innta en bestemmelse i høringsforslaget § 20 om gransking. Bestemmelsen omhandler tilsynsmyndighetene eller politiet sin adgang til fartøyer, installasjoner eller anlegg for å utføre gjøremål etter loven, og tilsvarer naturmangfoldloven § 64, med enkelte justeringer.
For det første ble ordlyden «fartøyer, installasjoner eller anlegg» foreslått å erstatte naturmangfoldlovens begrep «eiendom». For det andre viste departementet til at det er en forutsetning for gransking at det foregår virksomhet som kan «påvirke eller kan antas å ha påvirket verneverdiene». Dette skiller seg fra ordlyden i naturmangfoldloven der det vises til virksomhet som kan påvirke naturmangfoldet eller der naturmangfoldet kan antas å være påvirket.
Som i naturmangfoldloven ble det foreslått at adgangen til gransking begrenses til det som er «nødvendig» for å utføre gjøremål etter loven. Departementet viste til at dersom informasjonen kan skaffes på en annen måte, uten uforholdsmessig stor byrde for tilsynsmyndigheten, vil ikke kravet til nødvendighet være oppfylt, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 447.
Departementet foreslo også å innta en adgang for tilsynsmyndighetene til å kreve å få lagt frem og granske dokumenter eller annet materiale som kan ha betydning for gjøremål etter loven, jf. høringsforslaget § 20 andre punktum. Forutsetningen er som etter naturmangfoldloven at materialet kan ha betydning for gjøremål etter loven.
Endelig uttalte departementet reglene i forvaltningsloven § 15 som et utgangspunkt gjelder ved gransking. Det følger av denne bestemmelsen at tilsynspersonell skal legitimere seg uoppfordret og opplyse om formålet med og hjemmelen for gransking. Den som blir kontrollert har i utgangspunktet rett til å ha et vitne til stede. Vedkommende kan også klage på kravet om tilgang.
10.3.2 Høringsinstansenes syn
Ingen av høringsinstansene hadde merknader til høringsforslaget § 20 om gransking.
10.3.3 Departementets vurderinger
Departementet foreslår at bestemmelsen om gransking videreføres i lovforslaget § 22. Bestemmelsen gir tilsynsmyndighetene eller politiet adgang til fartøyer, installasjoner eller anlegg for å utføre gjøremål etter loven. I tillegg kan tilsynsmyndighetene kreve å få lagt frem og granske dokumenter eller annet materiale som kan ha betydning for gjøremål etter loven. Departementet viser for øvrig til omtalen under punkt 10.3.1.
10.4 Opplysningsplikt
10.4.1 Forslaget i høringsnotatet
I høringsforslaget § 21 foreslo departementet å innta en bestemmelse om opplysningsplikt for forbindelse med tilsyn. Bestemmelsen tilsvarer naturmangfoldloven § 65.
Høringsforslaget § 21 første ledd sier at enhver som har foretatt eller foretar seg noe som kan påvirke verneverdiene, plikter etter pålegg fra tilsynsmyndighetene og uten hinder av taushetsplikt å gi de opplysninger som tilsynsmyndighetene trenger for å utføre sine gjøremål etter loven. Departementet pekte på at ordlyden «påvirke verneverdiene» erstatter naturmangfoldloven sin ordlyd «påvirke naturmangfoldet» for å passe bedre med den nye lovens saklige virkeområde, som er begrenset til områdevern.
Departementet uttalte at pålegg om å gi opplysninger normalt skal rettes mot den som er ansvarlig. Unntaksvis viste departementet til at pålegg også kan gis til arbeidstakere, eller den om utfører oppdrag på vegne av den ansvarlige, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 449. Videre viste departementet til at pålegg kan rettes mot en ubestemt krets av personer gjennom forskrift eller mot én eller flere bestemte personer gjennom enkeltvedtak, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 449. Forvaltningslovens regler vil i disse tilfellene gjelde, og departementet pekte på at det eksempelvis følger av forvaltningsloven § 14 at tilsynsmyndigheten må angi hjemmelen for pålegget om opplysningsplikt, og at det skal opplyses om klageadgang.
I høringsnotatet understrekte departementet at opplysningsplikten vil gå foran en eventuell taushetsplikt, jf. formuleringen «uten hinder av taushetsplikt». Et typeeksempel vil være ved forretningshemmeligheter. Departementet uttalte at det likevel er en forutsetning at opplysningene ikke anvendes utover det som er nødvendig for at tilsynsmyndigheten kan utføre sine gjøremål etter loven.
Departementet viste også til at plikten bare omfatter informasjon «som tilsynsmyndighetene trenger for å utføre sine gjøremål etter loven». Departementet uttalte at opplysningsplikten for eksempel kan gjelde tekniske, personelle, økonomiske og administrative forhold ved en virksomhet, jf. også Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 331. Hva som er nødvendig må vurderes konkret i den enkelte sak. Det ble vist til at som et generelt utgangspunkt vil tilsynsmyndighetene kunne kreve en sammenstilling av informasjon, men sjelden større kartleggingsoppgaver.
I høringsnotatet uttalte departementet at opplysninger som gis ved tilsyn kan danne grunnlag for håndheving og sanksjoner og for tilbakekallelse eller omgjøring av tillatelser. Overtredelse av høringsforslaget § 21 kan også straffes.
Høringsforslaget § 21 andre ledd inneholder en plikt til å varsle av eget tiltak i skadesituasjoner. Departementet uttrykte at dersom det oppstår skade på verneverdiene eller fare for alvorlig skade som følge av aktiviteter som reguleres, skal den ansvarlige så fort som mulig varsle myndigheten etter loven, med mindre faren allerede er avverget eller skaden gjenopprettet. Hvorvidt skaden er av en slik art og et omfang at varsling bør gjøres, må vurderes konkret i den enkelte sak. Departementet pekte på at varsling som etter naturmangfoldloven særlig vil kunne være aktuelt ved høsting av arter eller tiltak i verneområdet der det oppstår uforutsette miljøkonsekvenser av lovlig virksomhet, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 449.
10.4.2 Høringsinstansenes syn
Ingen av høringsinstansene hadde innspill til høringsforslaget § 21.
10.4.3 Departementets vurderinger
Departementet foreslår at bestemmelsen om opplysningsplikt videreføres med ny nummerering i lovforslaget § 23. Forslaget gir tilsynsmyndighetene adgang til å kreve informasjon fra enhver som har foretatt eller som foretar seg noe som kan påvirke verneverdiene, og inneholder også en plikt til å varsle av eget tiltak i skadesituasjoner. Departementet viser for øvrig til omtalen av høringsforslaget i punkt 10.4.1.
10.5 Miljøvedtaksregisteret
10.5.1 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet viste departementet til at det følger av naturmangfoldloven at Kongen kan gi forskrift om opprettelse av et miljøvedtaksregister. Forskrift 14. juni 2013 nr. 643 om Miljøvedtaksregisteret oppretter og regulerer Miljøvedtaksregisteret. Det er Miljødirektoratet som drifter registeret. Registeret omfatter blant annet vedtak etter naturmangfoldloven § 34 første ledd (vedtak om områdevern), § 45 første og andre ledd (midlertidig vern) og § 48 første ledd (dispensasjon fra områdevern). Registeret bidrar til å oppfylle det offentliges plikt til å ha og tilgjengeliggjøre miljøinformasjon etter miljøinformasjonsloven § 8, jf. § 2 første ledd bokstav b fjerde strekpunkt. Registeret kommer i tillegg til reglene som gjelder for underretning og kunngjøring av verneforskrifter m.m.
Departementet vurderte at også vedtak etter den nye loven bør fremgå av et miljøvedtaksregister, og mente at det er hensiktsmessig at det eksisterende registeret kan benyttes til dette. Departementet foreslo derfor å innta en bestemmelse i høringsforslaget § 22 om at vedtak truffet med hjemmel i den nye loven skal føres inn i det eksisterende miljøvedtaksregisteret. Departementet viste til at et forslag om endring av forskrift om Miljøvedtaksregisteret vil bli lagt frem senere.
10.5.2 Høringsinstansenes syn
Miljødirektoratet støtter forslaget om registrering i Miljøvedtaksregisteret.
Kartverket viser til at de har utviklet første versjon av Nasjonal inndelingsbase, og sier at de kan stille med mer informasjon dersom det er ønskelig å se på samspillet med Miljøvedtaksregisteret.
NIVA peker på at loven ikke inneholder bestemmelser om rapportering inn mot internasjonale konvensjoner. Høringsinstansen foreslår at forskriften for verneområder også inneholder en vurdering av i hvilken grad områder eller deler av områder tilsvarer internasjonale kategorier for vern (for eksempel IUCN-kategoriene).
SSB mener det er naturlig at marin natur innlemmes i statistikken over «Vernede områder», og forutsetter at nytt areal blir registrert på samme måte som annet vernet areal.
10.5.3 Departementets vurderinger
Departementet opprettholder forslaget om at vedtak truffet med hjemmel i havvernloven skal føres inn i det eksisterende Miljøvedtaksregisteret. Bestemmelsen er nå inntatt i § 24 i lovforslaget. Departementet merker seg for øvrig innspillet fra Kartverket, og mener det kan være interessant å se på samspillet mellom registrene. Departementet er også enig i at marin natur bør innlemmes i SSB sin statistikk «Vernede områder».
Departementet viser videre til at verneområdene som opprettes med hjemmel i havvernloven alle faller innenfor samme vernekategori, nemlig kategorien «marine verneområder», jf. lovforslagets § 6. Bakgrunnen for dette er nærmere omtalt i punkt 7.2. Ulike marine verneområder kan i praksis gis et noe ulikt restriksjonsnivå. Dette vil fremgå av verneforskriften, uten at det synes å være behov for eller hensiktsmessig med en mer formell klassifisering.