12 Erstatning
12.1 Erstatning til rettighetshavere
12.1.1 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo å innta en bestemmelse om erstatning til rettighetshavere i verneområdet i høringsforslaget § 29. Bestemmelsen tilsvarer naturmangfoldloven § 50, med enkelte tilpasninger. Gjennomgående foreslo departementet også her å vise til «verneforskriften» fremfor «vernevedtaket».
Det ble vist til at erstatning til private grunneiere ikke vil være aktuelt i havområdene som er omfattet av dette lovforslaget. Retten til erstatning vil derfor bare være aktuell for rettighetshavere. Rettighetshavere etter dette lovforslaget kan blant annet være selskaper med utvinningstillatelse etter petroleumsloven og havbunnsmineralloven, samt de som har fått tildelt prosjektområde eller konsesjonshavere etter havenergiloven, akvakulturloven mv. I høringsnotatet ble det lagt til grunn at saltvannsfiske i utgangspunktet er utøvelse av en allemannsrett som ikke utløser rett til erstatning, men at det i spesielle tilfeller og etter en konkret vurdering kan regnes som en «festet» rett.
Departementet pekte på at det er «vanskeliggjøring av igangværende bruk» som kan utløse rett til erstatning, jf. høringsforslaget § 29 første ledd første punktum. Det kreves altså årsakssammenheng mellom vernet og vanskeliggjøringen. Departementet uttalte at dersom årsaken ligger et annet sted, for eksempel i vedtak etter annen lovgivning, vil ikke kravet til årsakssammenheng være oppfylt. Det følger av forarbeidene til naturmangfoldloven at dersom det må antas at igangværende bruk uten hensyn til verneforskriften ville opphørt i nærmeste fremtid, blir det heller ikke noe tap å erstatte, og motsatt hvis igangværende bruk ville kunne fortsette med noen justeringer for å sikre lønnsomhet, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 427. Departementet viste til at tilsvarnede vil gjelde etter havvernloven.
Videre ble det slått fast at dersom bruken er betinget av tillatelse fra offentlig myndighet, gjelder retten til erstatning bare hvis tillatelse er gitt før det er foretatt kunngjøring av planlagt verneforslag i tråd med høringsforslaget § 9, jf. høringsforslaget § 29 første ledd andre punktum.
Når vilkårene for erstatning er oppfylt, foreslo departementet at erstatningen for tap knyttet til igangværende bruk skal fastsettes i samsvar med utmålingsreglene i lov om vederlag ved oreigning av fast eigedom [ekspropriasjonserstatningslova], jf. høringsforslaget § 29 andre ledd første punktum. Ved anvendelse av ekspropriasjonserstatningslova § 10 er det tidspunktet for fastsettelse av verneforskriften som skal legges til grunn, jf. høringsforslaget § 29 andre ledd andre punktum.
Departementet pekte på at hva som regnes som igangværende bruk, ved behov kan klargjøres gjennom forskrift, jf. høringsforslaget § 29 tredje ledd. Av naturmangfoldloven § 50 siste ledd følger det at Kongen fastsetter forskrift om hva som er igangværende bruk i henhold til utvinningstillatelse etter lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven), utmål etter lov 30. juni 1972 nr. 70 om bergverk (bergverksloven) og mineralloven. Denne forskriftshjemmelen er hittil ikke brukt.
Departementet vurderte at det etter den nye loven også kan være aktuelt å klargjøre hva som er igangværende bruk etter andre lovverk. I tillegg til petroleumsloven inkluderer dette havbunnsmineralloven, havenergiloven, akvakulturloven mv. Det vises videre til at nye lover og bruksområder kan komme til ettersom lovgivningen og bruken av havet utvikler seg. Departementet foreslo derfor at departementet gis en generell forskriftshjemmel til å fastsette hva som er «igangværende bruk», jf. høringsforslaget § 29 tredje ledd, uten at det samtidig foretas en opplisting av hva slags virksomhet og hvilke lover som kan være aktuelle i denne forbindelse.
12.1.2 Høringsinstansenes syn
NOAH mener det er pussig at det legges opp til erstatning til rettighetshavere. Høringsinstansen viser til at det å verne er en offentlig interesse og at det ikke må innebære en potensiell inntektskilde til næringsaktører, som må regne med at det kan forekomme regulering av og restriksjoner på økonomiske aktiviteter.
Fiskeridirektoratet, Fiskebåt og Norges fiskarlag mener at også fiskere må betraktes som rettighetshavere etter loven, slik at de gis erstatningsrettslig vern. Pelagisk forening mener det er for upresist å si at det vil avhenge av en konkret vurdering hvorvidt fiske i et avgrenset område skal regnes som en festet rett. Høringsinstansen er også uenig i at det gis forskriftshjemmel til å fastsette hva som er igangværende bruk.
Sjømat Norge fraråder at erstatningsmuligheten kun gjelder tillatelser som er gitt før det foretas kunngjøring, og ønsker heller en skjønnsvurdering.
NVE vurderer at ekspropriasjonserstatningslova er utarbeidet med forholdene på land for øyet. Når det gjelder fornybar energiproduksjon til havs, foretas det betydelige investeringer som det ikke er nødvendig å foreta dersom man kun skal kjøpe en eiendom for næringsutvikling på land. NVE er usikker på om denne forskjellen er tilstrekkelig hensyntatt i forslaget og påpeker at hvis ikke, vil også dette kunne føre til manglende forutsigbarhet for aktørene.
12.1.3 Departementets vurderinger
Departementet foreslår at reglene for erstatning etter havvernloven bygger videre på og så langt som mulig samsvarer med reglene for erstatning ved områdevern etter naturmangfoldloven. Departementet legger her blant annet vekt på hensynet til likebehandling og en ensartet praksis, uavhengig av om verneområdet befinner seg innenfor eller utenfor territorialgrensen. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen videreføres i lovforslaget § 31.
Departementet viser videre til at begrepet «rettighetshaver» er et innarbeidet begrep i juridisk terminologi, som skal forstås på vanlig måte ved anvendelse av havvernloven.
I Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) er begrepet «rettighetshavere» beskrevet på følgende måte:
«Som rettighetshavere regnes bl.a. festere, servitutthavere (beiterett, hogstrett og lignende), rettighetshavere til utvinningstillatelser etter petroleumsloven og minerallovverket, allmenningsberettigede og utøvere av reindriftsrett. Fiskere kan normalt ikke regnes som rettighetshavere til fisk eller fiskeområder i sjø i denne sammenheng. Saltvannsfiske må i utgangspunktet betraktes som en allemannsrett. En særrettighet vil først kunne oppstå hvis for eksempel en mindre krets av fiskere har en festnet, etablert bruk av et konkret sjøområde. Hovedregelen vil m.a.o. være at det skal særlig sterk og eksklusiv tilknytning til et område for at fisket skal kunne betraktes på samme måte som en «tinglig» rett.»
Rettighetshavere vil etter dette lovforslaget blant annet kunne være selskaper med utvinningstillatelse etter petroleumsloven og havbunnsmineralloven, utnyttingstillatelse etter forskrift om utnyttelse av undersjøiske reservoarer på kontinentalsokkelen til lagring av CO2, samt de som har fått tildelt prosjektområde og konsesjonshavere etter havenergiloven, akvakulturloven mv.
Når det gjelder høringsinnspillene om at også fiskere bør betraktes som rettighetshavere, viser departementet til at dette vil bero på en konkret vurdering av hvorvidt en gruppe fiskere har opparbeidet seg en «festet» rett knyttet til et bestemt område. Departementet viser videre til at restriksjoner på fiskeriaktivitet forventes å variere mellom ulike verneområder og eventuelt også mellom ulike soner innenfor verneområder. Vernemyndighetene vil også gjennom gode og inkluderende verneprosesser og i dialog med fiskere søke å finne hensiktsmessige løsninger knyttet til restriksjonsnivå.
Når det gjelder høringsinnspillet fra NVE, vurderer departementet at det er hensiktsmessig å legge opp til samme regler for utmåling av erstatning som etter naturmangfoldloven, blant annet slik at reglene blir like i marine verneområder innenfor og utenfor territorialfarvannet. Departementet viser videre til at de overordnede reglene i ekspropriasjonserstatningslova om blant annet fastsetting av bruksverdi vil være anvendelige også til havs, samtidig som det understrekes at erstatning i alle tilfeller vil være avhengig av konkret skjønn. Det vises også til at hva som utgjør «igangværende bruk» ved behov kan klargjøres gjennom forskrift.
12.2 Fremgangsmåten ved fastsettelse av erstatning
12.2.1 Forslaget i høringsnotatet
I høringsforslaget § 30 foreslo departementet å innta en bestemmelse om fremgangsmåten ved fastsettelse av erstatning. Bestemmelsen tar utgangspunkt i tilsvarende regler som følger av naturmangfoldloven § 51, med de tilpasninger som er nødvendige som følge av at det i de aktuelle havområdene bare vil være aktuelt med erstatning til rettighetshavere, og ikke til grunneiere. I tillegg kommer enkelte endringer av rent språklig karakter.
Departementet viste til at det følger av høringsforslaget § 30 første ledd at et krav om erstatning etter høringsforslaget § 29 skal fremsettes skriftlig til departementet innen fire måneder fra verneforskriften er fastsatt. Departementet minnet om at det ved underretning og kunngjøring av verneforskriften til berørte rettighetshavere, skal opplyses om retten til erstatning og fristen for å fremsette krav.
I høringsforslaget § 30 første ledd andre punktum ble det tatt inn en hjemmel for departementet til å forlenge fristen og gi oppfrisking for oversittelse. Departementet viste til at det følger av bestemmelsen at når det er fremsatt krav om erstatning, skal staten gi tilbud om erstatning senest ett år etter at verneforskriften ble fastsatt. Bestemmelsene i tvisteloven om oppfriskning gjelder så langt de passer, jf. høringsforslaget § 30 første ledd fjerde punktum.
Departementet understrekte at et tilbud forutsetter en aksept av mottakeren for å bli bindende. Tilbudet regnes ikke som enkeltvedtak og kan derfor ikke påklages. Det er altså ikke noe i veien for å fortsette forhandlingene og be om et nytt og bedre tilbud. Blir tilbudet ikke akseptert, kan rettighetshaveren senest seks måneder etter at det ble gitt, sette frem krav for departementet om at staten skal begjære skjønn styrt av tingretten til fastsettelse av erstatning etter høringsforslaget § 29, jf. høringsforslaget § 30 andre ledd.
Tingretten kan gi oppfrisking for oversittelse av fristen i andre ledd etter reglene i tvisteloven, jf. høringsforslaget § 30 tredje ledd første punktum. Videre fremgår saksomkostningsreglene av høringsforslaget § 30 tredje ledd andre punktum. Det vises her til skjønnsloven § 42 som angir hovedregelen om at staten skal dekke rettighetshaverens nødvendige omkostninger til skjønnet ved tingrettens behandling. Ved overskjønn begjært av rettighetshaver viste departementet til at reglene i tvisteloven kapittel 20 gjelder, jf. høringsforslaget § 30 tredje ledd fjerde punktum. Endelig viste departementet til at det følger av tredje ledd femte punktum at skjønnet for øvrig holdes etter reglene i skjønnsprosessloven.
12.2.2 Høringsinstansenes syn
Miljødirektoratet foreslår en språklig endring i andre ledd andre komma ved at «det» endres til «tilbudet».
12.2.3 Departementets vurderinger
Departementet foreslår at bestemmelsen om fremgangsmåten ved fastsettelse av erstatning til rettighetshavere videreføres i lovforslaget § 32. Departementet mener Miljødirektoratet sitt høringsinnspill vil bidra til bedre språklig presisjon i bestemmelsen, og vil derfor følge opp dette. Departementet viser ellers til omtalen av høringsforslaget i punkt 12.2.1.