14 Miljømessige, økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget

14.1 Innledning

Loven er en hjemmelslov, og det er først når hjemlene i loven tas i bruk at det oppstår ulike konsekvenser av miljømessig, økonomisk og administrativ karakter. Konsekvensene av at hjemlene i loven tas i bruk vil derfor avhenge av antallet og omfanget av områder som skal vernes, hvilke vernebestemmelser som blir fastsatt i lys av verneformål, verneverdier og aktuell virksomhet i det konkrete området.

Miljømessige, økonomiske og administrative konsekvenser av vern av det enkelte området vil bli grundig utredet i løpet av verneprosessen, jf. nærmere omtale blant annet i punkt. 8. For å gi et inntrykk av hva konsekvensene av oppfølging gjennom bruk av hjemlene i loven vil kunne være, gis det i det følgende en generell beskrivelse av mulige positive og negative konsekvenser av å opprette nye marine verneområder utenfor territorialfarvannet.

14.2 Konsekvenser for økosystemtjenester og naturmangfold

Økosystemene i norske havområder bidrar med store verdier til det norske samfunnet, blant annet ved å bidra til forsyning av mat, energi og regulering av miljøet og muligheter for rekreasjon. Økosystemer er goder og tjenester vi får fra naturen. Det er fire hovedkategorier av økosystemtjenester. Vi skiller mellom forsynende, regulerende, kulturelle og støttende tjenester. Velfungerende økosystemer som leverer økosystemtjenester, er avgjørende for at havområdene skal fortsette å bidra til samfunnets velferd i framtiden. Vern vil kunne bidra til å ivareta disse økosystemtjenestene. NOU 2013: 10 Naturens goder – om verdier av økosystemtenester gir en inndeling av hovedkategoriene av økosystemtjenester fra norsk natur, vist i figur 14.1.

Kilde: Faglig forum for norske havområder/Miljødirektoratet. Tilpasset fra NOU 2013: 10, s. 134.

Hvilke økosystemtjenester som vil bevares ved vern av havområder utenfor territorialfarvannet, vil avhenge av det konkrete verneområdet og hvilke naturverdier som finnes der. På generelt grunnlag kan vi anta at havet bidrar med viktige økosystemtjenester innenfor flere av hovedkategoriene.

Av forsynende tjenester, finner vi sjømat, andre marine produkter (restråstoff fra fiskeri), genetiske ressurser, pyntegjenstander og andre produkter for velvære. Av regulerende tjenester, bidrar havet med klimaregulering, vannrensing og avfallsbehandling, sykdomsregulering, skaderegulering og biologisk kontroll. Viktige opplevelses- og kunnskapstjenester vil være naturbasert reiseliv, naturarv, kunnskap og læring og stedsidentitet. Innenfor kategorien støttende tjenester som primærproduksjon bidrar blant annet planteplankton, dyreplankton og vegetasjon på havbunnen. Ivaretakelse og kunnskap om også disse miljøverdiene er viktig for å kunne fange opp økosystemenes kapasitet til å levere økosystemtjenester. De bidrar også indirekte til andre tjenester, som forsynende og kulturelle tjenester. Prosesser i havet bidrar videre til strømmen av økosystemtjenester på kysten og land, som naturbasert reiseliv og fritidsfiske.

I det følgende gis det en beskrivelse av de viktigste kategoriene av økosystemtjenester som vil ivaretas ved å verne norske havområder.

Mange områder i de norske havområdene har et stort mangfold av arter og naturtyper og høy biologisk produksjon. Disse verdiene kan bidra med økosystemtjenester knyttet til bruk, eksempelvis i form av mat og medisiner, og økosystemtjenester som ikke direkte kan knyttes til bruk. Vern bidrar til langsiktig bevaring i form av beskyttelse mot inngrep, for å holde naturen mest mulig intakt. For mange mennesker har det en verdi å vite at naturen bevares for fremtidige generasjoner (arveverdi), og at andre mennesker kan oppleve eller bruke naturområdene i dag eller i framtiden (altruistisk verdi). Noen verdsetter også å vite at naturverdiene bevares for fremtiden, uten at det er forbundet med egen eller andres bruk (eksistensverdi). Studier har vist at den norske befolkningen kan ha betydelig betalingsvillighet for slike verdier. Mange blant Norges befolkning kan derfor oppleve å få økt velferd av å vite at marine områder med tilhørende naturkvaliteter ivaretas for framtiden. Økt knapphet på områder med lav menneskelig påvirkning, kombinert med generell velferdsøkning i samfunnet, trekker i retning av at disse verdiene også vil kunne øke over tid.

Havet spiller en betydelig rolle for karbonlagring, som nærmere beskrevet i NIVA Rapport L. NR. 7788-2022 «Kunnskapsoppsummering om marine områder som er viktige for karbonlagring». Potensialet for å bevare karbonlagre ved å verne områder vil avhenge av hvilke områder som vernes og hvilke restriksjoner som gis i disse områdene. NIVA-rapporten, med referanse til en studie fra Diesing m.fl. (2021), viser for eksempel til at det er lagret 231 mill. tonn karbon i organisk form i bunnens øverste 10 cm i Nordsjøen og Skagerrak. Av dette er om lag 26 prosent lagret i Norskerenna, som er et dypt akkumulasjonsområde. Det er usikkerhet i de modellerte tallene for lagring av karbon i sediment. Per i dag finnes ikke nøyaktig kvantifisert informasjon om tap av karbon fra sediment forårsaket av ulike forstyrrelsesfaktorer.

Videre kan det ha stor verdi å ta vare på et utvalg representative marine områder for fremtidig forskning og kunnskapsutvikling. Eventuell etablering av referanseområder vil også øke forsknings- og kunnskapsverdien av å opprette verneområder ytterligere. Avhengig av hva slags referanseområder som opprettes kan kunnskaps- og læringstjenestene dette genererer ha betydning både nasjonalt og regionalt i fremtiden. Det er også sannsynlig at forsknings- og kunnskapsverdien vil kunne øke over tid som følge av færre områder som ikke er påvirket av mennesker.

Vern vil også kunne beskytte kulturhistoriske verdier mot direkte fysisk påvirkning eller endringer. Dette må vurderes konkret ved hver sak, og basert på kunnskap om kulturhistoriske verdier i det foreslåtte området.

Havet inneholder betydelige ressurser som kommer mennesker til nytte, og som faller innenfor forsynende tjenester. Den mest kjente, og en av de viktigste for Norge, er sjømat. Sjømat er kommersiell høsting av matressurser fra havet. I tillegg bidrar havet med genetiske ressurser og biokjemikalier, medisinressurser og fiber. Fiskere er avhengig av intakte gyte-, oppvekst- og fiskeområder og et rent havmiljø. Marine verneområder kan bidra til å bevare grunnlaget for blant annet fiskerinæringen i vernede og omkringliggende områder på lang sikt, gjennom å bevare intakte leveområder for fisk, skalldyr og andre levende organismer.

Vern innebærer at man unngår at et område blir forringet, og på den måten tar vare på verdiene, også de vi i dag ikke har kunnskap om at finnes i områdene, eller som i dag ikke blir brukt. Ny informasjon vil kunne bli tilgjengelig gjennom teknologisk utvikling eller forskning, slik at økosystemene kan gi nytte på måter vi ikke kjenner til i dag, eller nye økosystemtjenester kan bli oppdaget innenfor et område. Slike verdier kalles opsjonsverdier eller kvasiopsjonsverdier.

Et typisk eksempel på slike verdier er soppen som i 1969 ble funnet på Hardangervidda, og som i dag er avgjørende til bruk i organtransplantasjoner for å redusere risikoen for organavstøting (Svarstad m.fl. 2020, gjengitt i Oslo Economics, 2022). Vern fungerer som en forsikring mot ødeleggelser av viktige økosystemtjenester for fremtiden, som vi ikke kjenner nytten av i dag. Siden havområdene utenfor territorialgrensen i varierende grad har vært kartlagt, kan det i disse havområdene være viktige verdier som vi i dag ikke har oversikt over.

14.3 Utrednings- og forvaltningskostnader

Vern av nye områder vil innebære behov for økt ressursbruk til utredning, forvaltning og tilsyn av områdene. Kostnader vil avhenge av hvor mange og hvilke områder som det gjennomføres verneprosess for, og hvor mange og hvilke områder som blir vernet.

Miljødirektoratet vil ha sentrale oppgaver i gjennomføringen av verneprosessen, fra utredningen av et valgt område med eventuell konsekvensvurdering, høringsprosess og tilråding til departementet. Det er også foreslått at Miljødirektoratet vil ha viktige oppgaver i forvaltningen av vedtatte verneområder. Miljødirektoratets rolle i verneprosessene etter havvernloven vil dermed i stor grad vil svare til Statsforvalterens rolle i verneprosessene etter naturmangfoldloven.

I forbindelse med verneprosessene etter loven må det påregnes utgifter, i hovedsak i form av lønnsmidler, knyttet til

• identifisering og utvelgelse av områder som er aktuelle for vern,

• innhenting av eksisterende kunnskap gjennom kartlegging av verneverdier og andre verdier, for eksempel i form av informasjon fra kartleggingsprogrammet Mareano,

• konsekvensutredning (KU) der dette er aktuelt og

• gjennomføring av selve verneprosessen etter loven, herunder kontakt og samarbeid med berørte myndigheter, organisasjoner og rettighetshavere.

Fra kunngjøring til høring av verneforslag må det aktuelle området kartlegges nærmere. Dersom området er større enn 250 km², må det gjennomføres en konsekvensutredning etter forskrift om konsekvensutredninger. I det pågående arbeidet etter naturmangfoldloven med verneforslag for Sognefjorden, som befinner seg innenfor territorialfarvannet, er det eksempelvis brukt 1,85 millioner kroner til kartlegging og 1,3 millioner kroner til konsekvensutredning i 2023. Videre er det tildelt ca. 1 millioner kroner til gjennomføring av verneprosess, og tilsvarende behov for midler til dette formålet forventes også i 2024.

Stegene i verneprosessen som gjennomføres av Statsforvalteren ved områdevern etter naturmangfoldloven, vil som nevnt i stor grad tilfalle Miljødirektoratet etter havvernloven. Tilrådningen som Miljødirektoratet utarbeider, vil videre oversendes departementet. Sammenlignet med verneprosessene etter naturmangfoldloven, der statsforvalteren oversender sin tilråding til Miljødirektoratet som igjen utarbeider sin tilråding til departementet, vil prosessen dermed forenkles noe.

Departementet vil ha ansvar for å utarbeide kongelig resolusjon for verneforslagene, og videre for å avgjøre klagesaker knyttet til forvaltningen av verneområdene.

Kilde: Miljødirektoratet.

Kostnader i etableringsfasen antas å først og fremst knytte seg til erstatning for eventuelt tap som rettighetshavere har ved vernetiltak etter loven.

Kostnader i forvaltningsfasen vil knytte seg til utarbeidelse av forvaltningsplaner, nærmere kartlegging som grunnlag for forvaltning og gjennomføring av tiltak for å ta vare på verneverdiene, jf. også punkt 9.2 om restaurering og skjøtsel. Det vil være behov for lønnsmidler til blant annet behandling av søknader om tillatelse og dispensasjon, og drift av eventuelt rådgivende utvalg.

I praksis vil det være Miljødirektoratet ved SNO og Kystvakten som i hovedsak vil samarbeide om den praktiske gjennomføringen av tilsynet med etterlevelse av loven.

Tilsynet vil dels skje gjennom Kystvaktens eget miljøoppsyn etter kystvaktloven § 11, og dels skje gjennom bistandsanmodninger fra SNO. Samarbeidet vil også omfatte fellesaksjoner. Det vil også være aktuelt at Kystvakten påtar seg tilsynsoppdrag fra andre avdelinger i Miljødirektoratet.

Funksjonsfordelingen mellom SNO og Kystvakten må løses i henhold til samarbeidsavtale mellom etatene, instrukser, og nærmere samarbeidsrutiner, for eksempel gjennom en kontrollplan. Det vil også være nødvendig med samarbeid med Fiskeridirektoratet og Kystverket. Med mindre annet er avtalt dekkes kostnader i forbindelse med tilsynsoppdragene av hver enkelt etat. Det antas å ville påløpe kostnader i samband med organisering og gjennomføring av tilsynet.

Det vil også være nødvendig å ha tilstrekkelig saksbehandlingskapasitet til å følge opp de ulovligheter som tilsynet avdekker. Det vil kunne være nødvendig med ytterligere undersøkelser i den enkelte sak og det må gjøres en vurdering av om pålegg eller sanksjoner skal brukes. Mindre alvorlige overtredelser vil kunne sanksjoneres gjennom ileggelse av overtredelsesgebyr. For mer alvorlige overtredelser vil det være aktuelt med anmeldelse, slik at saken kan forfølges av påtalemyndigheten.

Ved behov for økte bevilgninger over offentlige budsjetter til utredning og forvaltning av nye marine verneområder, vil det også påløpe skattefinansieringskostnader. Skattefinansiering av offentlige tiltak innebærer en kostnad for samfunnet som må inkluderes i den samfunnsøkonomiske analysen. I henhold til Rundskriv R-109/2021 fra Finansdepartementet skal det derfor for alle tiltak som finansieres over offentlige budsjetter, inngå en skattefinansieringskostnad i analysen fastsatt til 20 øre per krone, som kommer i tillegg til behovet for økte ressurser som er omtalt over.

14.4 Næringsinteresser og infrastruktur

I norske havområder foregår det i dag betydelig aktivitet med tilhørende verdiskaping, gjennom blant annet petroleumsvirksomhet, fiskeri og skipsfart. Konsekvenser av marint vern for næringsaktivitet og infrastruktur, både eksisterende og fremtidig aktivitet, vil avhenge av hvilke områder som vernes, verneformål og restriksjonsnivå. Konsekvensene må utredes i vurderingen av de konkrete verneforslagene. Som hovedregel legges det opp til at eksisterende aktivitet i områder som vernes kan fortsette, eventuelt på nærmere angitte vilkår. Generelt vil vern kunne innebære restriksjoner på særlig fremtidig næringsaktivitet og muligheten for å bygge ut infrastruktur i de valgte områdene.

Samtidig må konsekvensen for næringsaktiviteter sammenlignes med dagens situasjon og dagens regulering (nullalternativet). Som omtalt i punkt 4 reguleres aktiviteten i norske havområder allerede i dag etter et omfattende lovverk. Konsekvensen av vern vil være forskjellen mellom dagens regulering av næringsaktivitet og ytterligere regulering eller restriksjoner som opprettelsen av et verneområde innebærer. Konsekvensene må vurderes fra sak til sak og område til område.

For noen av næringsaktivitetene vil et vern også kunne bidra positivt, ved at grunnlaget for aktiviteten ivaretas gjennom vernet. Dette kan for eksempel gjelde for fiskerinæringen, jf. omtale av forsynende tjenester over. Behovet for restriksjoner knyttet til fiskeri vil også blant annet måtte vurderes i sammenheng med allerede etablerte tiltak etter fiskerilovgivningen.

Faglig forum for norske havområder omtalte i 2023 utviklingen av næringsaktivitet fra havbaserte sektorer, inkludert nåværende og mulig fremtidig aktivitet (Faggrunnlag for helhetlige forvaltningsplaner for norske havområder – Hovedrapport 2019–2023). Det ble videre gitt en beskrivelse av sektorenes påvirkning på miljø form av utslipp, arealpåvirkning, støy og annet. Under gis en kortoppsummering av de næringene som er omtalt i rapporten fra Faglig forum, og som potensielt kan bli berørt ved et strengere restriksjonsnivå til havs.

Fiskeri er den aktiviteten av de kommersielle aktivitetene til havs med størst fysisk påvirkning. Påvirkningen på bunnhabitater skjer først og fremst gjennom bruk av bunntrål. Aktiviteten er i dag allerede regulert gjennom havressurslova blant annet. Spøkelsesfiske, forurensning og søppel i form av plast og annet avfall har også påvirkning på økosystemene.

Sjømatsressursene på lavere trofisk nivå utgjør store biomasser, og det teoretiske potensialet for aktivitet og verdiskaping stort. Det pågår noe høsting i dag av raudåte og mesopelagiske arter (arter som beveger seg mellom 200–1000 meters dybde), men aktiviteten er begrenset per i dag. Faglig forum beskriver høsting av slike arter som mulig ny næringsaktivitet i framtiden.

Skipstrafikkeninnenfor norsk farvann er omfattende og variert. I et normalår er om lag 7 000 unike skip innom norske farvann. Dette omfatter både transitt-, destinasjons- og innenlandstrafikk. Skipstrafikken påvirker økosystemene gjennom ballastvann, transportering av fremmede organismer mellom ulike akvatiske leveområder, forurensning og fare for større hendelser, samt undervannsstøy. Det er i dag betydelig internasjonal regulering av skipstrafikken, jf. nærmere omtale i proposisjonens punkt 4 og 5. I fremtiden vil det åpne seg for trafikk lenger og lenger nord siden havisen trekker seg tilbake.

Når det gjelder petroleum er Nordsjøen den mest utforskede delen av de norske havområdene, mens Barentshavet i mindre grad er kartlagt for petroleumsressurser. I henhold til petroleumsloven er det i dag regulert hvor en kan lete etter nye ressurser. De største miljøpåvirkningene fra petroleumsvirksomheten er utslipp av kjemikalier, olje og naturlige forekommende stoffer til sjø og fysiske endringer på havbunnen. Annen aktivitet som leting ved hjelp av seismikk gir undervannsstøy.

Forsvaret har aktivitet i forbindelse med skyte- og øvingsfelt i sjø. Noen av feltene brukes sjeldent, og uansett med god dialog med andre brukere og aktører på havet. Den største påvirkningen av miljøet fra forsvarssektoren erblindgjengere og utskutt ammunisjon som blir spredt på havbunnen. Forsvarsbygg vil utvikle et program for opprydding av ammunisjonsavfall og blindgjengere for skytefelt som skal avvikles, der det er hensiktsmessig med hensyn til risiko for spredning av miljøgifter på havbunnen.

Det er store forventninger til utnyttelsen av havet og spesielt de levende ressursene.Rapporten fra Faglig Forum gir også en beskrivelse av disse potensielle nye næringsaktivitetene som vil kunne bli påvirket av fremtidig vern.

I dag er det kun etablert akvakultur innenfor territorialfarvannet. Det er knyttet store forventninger til utvikling av akvakultur i områder utenfor territorialfarvannet. Det er etablert et tillatelsesregime for akvakultur med matfisk av laks, ørret og regnbueørret til havs. Det er besluttet at tre områder skal konsekvensutredes før det besluttes om områdene kan utlyses (åpnes) for akvakultur.

Fangst, transport og lagring av CO₂-utslipp fra forbrenning av fossil energi og industriproduksjon er ifølge FNs klimapanel et sentralt tiltak i arbeidet med å redusere verdens klimagassutslipp. Demonstrasjonsprosjektet for karbonfangst og -lagring (CCS), Langskip, som blant annet omfatter transport og lagring av CO₂ i reservoarer på norsk kontinentalsokkel planlegger oppstart i 2025. I januar 2019 tildelte myndighetene for første gang en tillatelse til å utnytte et areal for injeksjon og lagring av CO₂. Det tildelte arealet ligger i nærheten av Troll-feltet i Nordsjøen. Ytterligere 12 letetillatelser for CO₂- lagring er tildelt, og det er forventet flere tildelinger de neste årene.

I 2020 ble det besluttet å åpne områdene Sørlige Nordsjø II og Utsira Nord for produksjon av fornybar energi til havs. Havenergilova fastsetter rammene for fornybar energiproduksjon i norske havområder, og havenergilovforskrifta regulerer forvaltningen av energiressursene i havområdene. Bølgekraft og flytende solkraft er potensielle, men umodne teknologier. Det er vindkraft til havs som er det mest aktuelle nå. Regjeringen har mål om at havvindsatsingen skal bidra til industriutvikling, legge til rette for innovasjon og teknologiutvikling og gi økt fornybar kraftproduksjon i Norge. To områder er i dag realisert med flytende havvindanlegg: et demonstrasjonsanlegg utenfor Karmøy og Hywind Tampen i tilknytning til Snorre- og Gullfaks-innretningene i Nordsjøen.

Havbunnsmineraler som sulfider og manganskorper, dannes i de dypere delene av havområdene og inneholder metaller som er viktig i fornybare teknologier som i batterier, vindturbiner og solcellepaneler samt PC-er og mobiltelefoner. Regjeringen har gjennomført en åpningsprosess for mineralvirksomhet på norsk kontinentalsokkel, jf. Meld. St. 25 (2022–2023) Mineralverksemd på norsk kontinentalsokkel – opning av areal og strategi for forvaltning av ressursane, og i april 2024 ble et område åpnet for mineralvirksomhet på norsk kontinentalsokkel.

Marin bioprospektering er en disiplin innen marin bioteknologi, hvor man leter systematisk etter organismer, gener og biomolekyler som kan ha potensial for kommersiell utnytting. Det foregår noe aktivitet i dag, og prøver av marinbiologisk materiale, som blant annet kan benyttes innen marin bioprospektering, har blitt samlet inn over de siste tiårene. Veien fra interessante funn i marine organismer til fremstilling av nyttige produkter er ofte lang. Norges havområder er i tillegg store, og det meste av biodiversiteten her er fortsatt ikke undersøkt. Bioprospektering vil som regel dreie seg om mer målrettede uttak av marint materiale, ofte i sammenheng med forskningstokt og lignende, og i liten grad om masseuttak fra havet.