7 Opprettelse av marine verneområder

7.1 Mål for områdevern

7.1.1 Forslaget i høringsnotatet

7.1.1.1 Overordnet om mål for områdevern

I høringsnotatet pekte departementet på at når verneområder opprettes etter naturmangfoldloven, så gjøres dette med utgangspunkt i ett eller flere generelle verneformål. Åtte overordnede mål for områdevern følger av naturmangfoldloven § 33. Disse angir både mål for det samlede områdevernet og mål som også kan være aktuelle for det enkelte verneområdet. Oppregningen er ikke uttømmende, men angir de mest sentrale målene. I tillegg er mer konkrete verneformål for de ulike vernekategorier omtalt i naturmangfoldloven §§ 35–39.

I høringsnotatet ble det utdypet at et verneområde som et minimum skal bidra til å nå ett av de overordnede målene for områdevern, men noen av målene kan være særlig aktuelle for bestemte kategorier. Som regel vil flere mål være aktuelle. Hovedbegrunnelsen for vernet må ligge innenfor målene som er angitt, men det kan i tillegg legges vekt på andre hensyn. Andre hensyn kan likevel ikke være selvstendig eller utgjøre hovedbegrunnelsen for vernet. Eksempler fra praksis på andre hensyn kan være at vern av området kan ha betydning som klimatiltak eller for klimatilpasning.

Departementet slo fast i høringsnotatet at det vil være naturlig at målene for områdevern etter den nye loven tar utgangspunkt i naturmangfoldlovens mål for områdevern i § 33. Samtidig påpekte departementet at det vil være behov for enkelte mindre justeringer i ordlyden for å tilpasse målene for områdevern til den nye lovens virkeområde. Departementet mente i tillegg at det ville være hensiktsmessig å tydeliggjøre i bestemmelsen om mål for områdevern at klima kan utgjøre et tilleggshensyn.

7.1.1.2 Variasjonsbredden av naturtyper og undersjøiske landskap

I høringsnotatet foreslo departementet at områdevern skal bidra til bevaring av «variasjonsbredden av naturtyper og undersjøiske landskap», jf. høringsforslaget § 4 første ledd bokstav a. Departementet pekte på at dette er viktig for å nå lovens formål om representativ bevaring, jf. høringsforslaget § 1. Bestemmelsen er som i naturmangfoldloven § 33 første ledd bokstav a et sentralt mål for områdevern, og er blant annet et uttrykk for føre var-prinsippet. Av forarbeidene til bestemmelsen fremgår det at «[v]ed å verne variasjonsbredden av natur og landskap, sikrer man seg de naturverdiene som områdene inneholder, selv om ikke alle arter og sammenhenger i økosystemet er kjent på forhånd», jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 404. Departementet pekte på at målet etter bokstav a også kan være viktig for å sikre et representativt vern av områder som kan tilby opphold for arter langs ulike klimagradienter i fremtiden. Målet vil dermed bidra til klimatilpasning, som beskrevet innledningsvis i punkt 2.4.

7.1.1.3 Arter og genetisk mangfold

Departementet foreslo videre at områdevern skal bidra til bevaring av «arter og genetisk mangfold», jf. høringsforslaget § 4 første ledd bokstav b. Som etter naturmangfoldloven § 33 første ledd bokstav b, kan vernet være rettet mot blant annet en art, et artssamfunn, en naturtype, en bestand eller en lokalitet. Vernet kan være rettet både mot naturtyper der visse arter er kjent for å ha sine leveområder, men også for å sikre foreløpige ukjente arter. For å sikre genetisk mangfold kan det også være aktuelt å verne områder av hensyn til visse bestander. Videre kan det være viktig å verne forskjellige lokaliteter der bestemte arter forekommer, for å ta vare på genetiske variasjoner. Målet kan også være aktuelt i forbindelse med vern av områder som fungerer som «klimarefugier», dvs. områder der marine naturtyper og arter vil kunne trives og opprettholde bestander på tross av den marginaliserende effekten av temperaturøkningen. FNs klimapanel har pekt på at selv om marine verneområder ikke kan forhindre ekstremhendelser som marine hetebølger, kan de gi marine planter og dyr en bedre mulighet til å tilpasse seg klimaendringene uten å måtte ta hensyn til andre stressfaktorer.

7.1.1.4 Truet natur

Departementet foreslo videre at områdevern skal bidra til bevaring av «truet natur», jf. høringsforslaget § 4 første ledd bokstav c. Bestemmelsen tilsvarer naturmangfoldloven § 33 første ledd bokstav c. Med truet natur menes naturtyper eller arter som er i ferd med å forsvinne eller som er i sterk nedgang. De norske rødlistene fra Artsdatabanken, samt internasjonale lister over trua og nedadgående arter og habitater fra for eksempel IUCN og OSPAR, gir et godt utgangspunkt for hva slags og hvor mange arter og naturtyper som er aktuelle som grunnlag for vern. Rødlistene skiller ikke mellom hvilke arter som finnes innenfor eller utenfor territorialfarvannet. Rødlistene er for øvrig dynamiske og oppdateres med jevne mellomrom.

7.1.1.5 Større intakte økosystemer

Departementet foreslo også at områdevern kan bidra til bevaring av «større intakte økosystemer», jf. høringsforslaget § 4 første ledd bokstav d. Bestemmelsen tilsvarer i hovedsak naturmangfoldloven § 33 første ledd bokstav d. Ordlyden «også slik at de kan være tilgjengelige for enkelt friluftsliv» er likevel tatt ut, da dette er et begrepet man i hovedsak assosierer med friluftsliv slik det utøves på land og i mer kystnære områder. Enkelte former for friluftsliv, kan imidlertid også være aktuelt i områdene som dekkes av den nye loven. Begrepet økosystem er nærmere definert i naturmangfoldloven § 3 bokstav t: «økosystem: et mer eller mindre velavgrenset og ensartet natursystem der samfunn av planter, dyr, sopp og mikroorganismer fungerer i samspill innbyrdes og med det ikke-levende miljøet.» Også dette målet for områdevern kan være viktig som en del av klimatilpasning, ved å bevare økosystemer som står rustet til å tåle eller bufre klimaendringer.

Det fremgår av forarbeidene til naturmangfoldloven at «verneområdet må være av en viss størrelse for å oppnå målet i bokstav d, jf. ordet større.», jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 405. Dette betyr at området må ha en størrelse som er tilstrekkelig til å opprettholde det økologiske samspillet og de verdiene eller funksjonene vernet retter seg mot. Videre fremgår det av forarbeidene til naturmangfoldloven at «ordet intakt innebærer ikke nødvendigvis at området må være helt uberørt av mennesker [….] men det er en forutsetning at økosystemets prosesser og funksjoner er intakte eller kan bli det» gjennom restaurering. Det vil også bety at området er relativt lite berørt av tekniske inngrep.

7.1.1.6 Særskilte naturhistoriske verdier

Videre foreslo departementet at områdevern også skal bidra til bevaring av «områder med særskilte naturhistoriske verdier», jf. høringsforslaget § 4 første ledd bokstav e. Bestemmelsen tilsvarer naturmangfoldloven § 33 første ledd bokstav e. I praksis knytter de naturhistoriske verdiene seg gjerne til landskap, og kan synliggjøre utviklingshistorien. Geologiske naturminner er et eksempel på en særskilt naturhistorisk verdi.

7.1.1.7 Særskilte kulturhistoriske verdier

Etter høringsforslaget § 4 første ledd bokstav f skal områdevern også kunne bidra til å bevare «områder med særskilte kulturhistoriske verdier» der dette passer. Tilsvarende bestemmelse er inntatt i naturmangfoldloven § 33 første ledd bokstav f. Da vilkårene for vern etter høringsforslaget § 5, må være oppfylt for det enkelte område, viste departementet til at det i praksis er lite aktuelt at et område blir vernet basert på kulturhistoriske verdier alene. Kulturhistoriske verdier kan imidlertid være et tilleggshensyn som der det er aktuelt også kan omfattes av vernet. Departementet pekte på at kulturhistoriske verdier som vernes som ledd i områdevern kan være utvalgte skipsvrak, menneskeskapte installasjoner eller andre spor av menneskelig aktivitet av særskilt kulturhistorisk verdi. Disse verdiene skal i slike tilfeller spesifiseres i verneforskriften.

7.1.1.8 Økologiske sammenhenger nasjonalt og internasjonalt

Departementet foreslo også at områdevern skal bidra til bevaring av «økologiske sammenhenger nasjonalt og internasjonalt.», jf. høringsforslaget § 4 første ledd bokstav g. Bestemmelsen tilsvarer naturmangfoldloven § 33 første ledd bokstav g. Av forarbeidene til naturmangfoldloven § 33, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 406, fremgår det at et mål med vernet kan være nettverksbygging for naturområder og økologiske sammenhenger:

«Nettverksbyggingen innebærer for det første at tilnærmingen til vern bør være systematisk. Videre innebærer det at man skaper økologiske forbindelser mellom verneområder […]. Ordet sammenhenger refererer ikke bare til de fysiske sammenhengene mellom verneområdene, men også til at man ved vern av områder må se hen til hvordan utvalget av verneområder bidrar til et helhetlig økologisk og landskapsmessig vern.»

7.1.1.9 Referanseområder

Videre foreslo departementet at områdevern skal bidra til bevaring av «referanseområder for å følge utviklingen av naturen», jf. høringsforslaget § 4 første ledd bokstav h. Bestemmelsen tilsvarer naturmangfoldloven § 33 første ledd bokstav h. Målet er først og fremst aktuelt der området brukes til vitenskapelig forskning, og vil ikke minst være viktig med tanke på å følge utviklingen av naturen som følge av klimaendringer. I et referanseområde vil menneskelig påvirkning være redusert til et minimum.

7.1.1.10 Binding og lagring av karbon

I høringsforslaget § 4 andre ledd foreslo departementet å innta en ny bestemmelse om at verneområder i tillegg kan bidra til bevaring av områder som er viktige for naturens evne til å binde og lagre karbon. Departementet pekte på at havet har stor betydning i klimasystemet, inkludert gjennom naturens egne funksjoner og prosesser som tar opp og lagrer karbon. Formålet med områdevern vil alltid være å ta vare på naturmangfold. I noen tilfeller kan dette naturmangfoldet også ha viktige funksjoner for klimaet, og bidra til opptak og lagring av karbon.

Etter gjeldende rett kan klimahensyn utgjøre et tilleggshensyn for vern etter naturmangfoldloven. Departementet pekte på at dette er noe det i dag kan legges vekt på ved begrunnelsen for vernet, så lenge vernet bidrar til å nå minst ett av målene for områdevern i naturmangfoldloven § 33 bokstav a til h, og for øvrig oppfyller vilkårene for vern angitt i vernekategoriene §§ 35–39.

På denne bakgrunn foreslo departementet å innta en bestemmelse som tydeliggjør at klima kan være et tilleggshensyn ved begrunnelsen for vern av marine områder. Departementet understrekte at naturens evne til å binde og lagre karbon ikke er et hensyn som kan begrunne vern alene, og at ved opprettelse av marine verneområder må minst ett av målene i høringsforslaget § 4 første ledd være oppfylt. I tillegg viste departementet til at vern av konkrete områder i alle tilfeller må oppfylle vilkårene for opprettelse av marine verneområder i høringsforslaget § 5 andre ledd, som stiller spesifikke krav til naturkvaliteten i slike områder.

7.1.2 Høringsinstansenes syn

7.1.2.1 Særskilte kulturhistoriske verdier

Når det gjelder målet knyttet til særskilte kulturhistoriske verdier i høringsforslaget § 4 første ledd bokstav f etterlyser Sjømat Norge en plan for hvordan og hvilke områder og hvilken etat som skal vurdere områder med kulturhistoriske verdier, og som ikke ligger innenfor naturvitenskaplige forvaltningsrammer.

Pelagisk forening peker på at i forvaltningen av landområder er det et politisk mål å verne kulturlandskap, dvs. landskap som er formet av menneskelig bruk. Foreningen mener det bør vurderes om kulturlandskap under vann har en egenverdi, og bør bevares. Som eksempel trekker de frem område som er brukt til fiske over lang tid og er formet av dette, herunder trålefelt. Miljødirektoratet viser til at det fremgår av høringsnotatet at særskilte kulturhistoriske verdier kun skal være et mulig tilleggshensyn ved vern av områder. Dersom det er meningen at særskilte kulturhistoriske verdier kun skal være et mulig tilleggshensyn, har direktoratet foreslått å flytte dette ned til andre ledd i § 5, på lik linje med bevaring av områder som er viktige for naturens evne til å binde og lagre karbon.

7.1.2.2 Binding og lagring av karbon

Mange høringsinstanser er positive til at departementet har foreslått å innta en bestemmelse i lovforslaget som tydeliggjør at klima kan være et tilleggshensyn ved begrunnelsen for vern av marine områder. Statsforvalteren i Trøndelag mener marint vern kan være et viktig tiltak for å hindre utslipp av karbon. Agder Fylkeskommune har påpekt at intakte økosystemer er viktige fordi de lagrer karbon.

WWF mener lovforslaget bør gjenspeile den internasjonale rettslige utviklingen og viser til ITLOS (The International Tribunal for the Law of the Sea «ITLOS») sin rådgivende uttalelse (Case No. 13, 21 May 2024). WWF viser til at ITLOS sin rådgivende uttalelse slår fast at stater som er part i havrettskonvensjonen plikter å forebygge, redusere og kontrollere skadelige virkninger som følge av klimaendringer, jf. art. 192 og at statene etter artikkel 194 nr. 1 har spesifikke forpliktelser til å iverksette alle nødvendige tiltak for å forhindre, redusere og kontrollere marin forurensning fra menneskeskapte klimagassutslipp. Det understrekes at dette betyr en plikt til å bestrebe seg på å harmonisere sin politikk og nasjonale regelverk. Hvordan plikten skal overholdes, herunder hvilke tiltak som skal iverksettes, vil være opp til den enkelte stat å bestemme. ITLOS understreker at forpliktelsen slik det er formulert i havrettskonvensjonen har dobbel betydning ved at det fremmer bevaring og motstandsdyktighet for levende marine ressurser, samtidig som det reduserer menneskeskapte klimagassutslipp ved å styrke karbonbindingen gjennom tiltak for å gjenopprette det marine miljøet. WWF peker på at det er kun er den andre delen, altså havets rolle som karbonlager, som er fanget opp i § 5 andre ledd om klimahensyn som tilleggshensyn. WWF anbefaler at lovforslaget også gjenspeiler den internasjonale rettslige utviklingen hvor det tydelig slås fast at plikten til å beskytte og bevare det marine miljøet også omfatter forebygging av og tilpasning til klimaendringer.

Juridisk klimaforening har også vist til ITLOS sin tolkingsuttalelse og plikten til å verne det marine miljø slik denne fremgår av UNCLOS del XXI, men også Parisavtalens overordnede mål og at vern av områder som er viktige for naturens evne til å binde og lagre karbon vil være et virkemiddel som kan brukes for å ivareta begge disse forpliktelsene.

WWF, Havforskningsinstituttet, Greenpeace, Natur og ungdom, Birdlife Norge og Sabima, og Juridisk klimaforening tar til orde for at bevaring av områder av klimahensyn ikke bør være et tilleggshensyn, men et hensyn som alene kan utgjøre begrunnelsen for områdevern. Høringsinstansene mener derfor at hensynet til klima bør inntas i en egen bestemmelse i opplistingen i § 5 bokstav i).

I tillegg mener flere høringsinstanser at § 5 andre ledd bør utvides til ikke bare å omfatte havets rolle som karbonlager, men også inkludere bevaring ut fra et bredere klimahensyn. WWF har kommet med to endringsforslag: 1) «Områder som er viktige for naturens evne til å binde og lagre karbon, eller for å beskytte og bevare natur og arter fra konsekvensene av klimaendringer.», 2) «Områder som er viktige for naturens evne til å binde og lagre karbon, for å bygge opp motstandskraft i økosystemet, inkludert mot negative effekter av klimaendringer og havforsuring, eller for å opprettholde og gjenopprette integriteten i økosystemet.» Alternativ to bygger på terminologien i BBNJ. Tekna mener at sammenhengen mellom klimaendringer og naturbaserte løsninger, både for reduksjon av samlede klimagassutslipp og for klimatilpasning, blir stadig klarere og dette bør reflekteres tydeligere i lovteksten. Tekna har foreslått et forslag til endring i ordlyden som samsvarer med WWF sitt første alternativ.

Birdlife Norge og Sabima peker på at marine verneområder kan benyttes som klimarefugier for arter som direkte påvirkes av klimaendringene, og vern kan også brukes som et virkemiddel for å beskytte arter og økosystemer mot utfordringene som følger av klimaendringer. Høringsinstansen mener derfor det bør opprettes et eget punkt om dette i første ledd som kan lyde: «områder som kan styrke økosystemers og arters langsiktige overlevelse i møte med klimaendringer».

UiT peker på at nyere forskning viser at organismer på havbunnen kan produsere oksygen, og foreslår derfor å utvide verneformålet slik: «som er viktige for naturens evne til å fornye seg eller ivaretar viktige prosesser og funksjoner i naturen som f.eks. å binde og lagre karbon eller å produsere oksygen.»

NIVA uttaler at det fremstår som uklart hvorfor evne til å binde og lagre karbon ikke kan begrunne vern alene og tror at det kan være tilfeller hvor dette vil kunne være nyttig. NIVA peker imidlertid at høringsforslaget § 5 a (større intakte økosystemer) må kunne brukes for å verne større bløtbunnsområder, og disse er ofte viktige karbonlagre.

Miljødirektoratet viser til at hovedmålene som er angitt i § 5 bokstav a–h også kan omfatte økosystemer som er spesielt viktige for binding og lagring av karbon eller klimatilpasninger. Direktoratet peker på at bestemmelsen i § 5 andre ledd er ment å tydeliggjøre det som er rettstilstanden etter naturmangfoldloven. De tolker forslaget slik at binding og lagring av karbon er et eksempel på klimahensyn, og andre ledd ikke er til hinder for at også andre klimahensyn kan være et tilleggsformål. For å tydeliggjøre dette foreslår Miljødirektoratet å utvide ordlyden i andre ledd, for eksempel til «Verneområder kan i tillegg bidra til bevaring av naturens økologiske prosesser som bidrar til å binde og lagre karbon og natur som reduserer de negative effektene av et endret klima». Miljødirektoratet peker på at bestemmelsen bør være så vid at den også fanger opp andre former for klimahensyn enn de som er aktuelle i dag, men samtidig bør ikke målet være så vidt at det ikke blir naturverdiene som er det viktigste med vernet. Med «natur» i målets siste del viser Miljødirektoratet til at det er ment å avgrense mot klimatilpasningstiltak hvor det kan bli målkonflikt mellom bevaring av natur og klimahensyn. Et eksempel som kan omfattes av Miljødirektoratets forslag er økosystemer som med stor sannsynlighet vil kunne bevare sin struktur og funksjon med klimaendringer, og at slike klimarefugier kan redusere de negative effektene av et endret klima, ved å sikre leveområder for arter som rammes av klimaendringer.

Miljødirektoratet peker også på at når det synliggjøres i § 5 at klimahensyn kan være en del av målet med et vernevedtak, bør det også tydeliggjøres at det vil være adgang til å ta med klimahensyn som en del av verneformålet for det enkelte området, og at det bør presiseres i merknadene. Verneformålet for det enkelte verneområdet har stor betydning for forvaltningen av verneområdene. Miljødirektoratet mener det derfor bør komme tydelig frem av verneformålet hvilke klimahensyn det er lagt vekt på.

7.1.2.3 Øvrige mål for områdevern

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til målene for områdevern i høringsforslaget § 4 første ledd bokstav a–e og g–h.

7.1.3 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget fra høringen om at en bestemmelse om overordnede mål for områdevern inntas i lovforslaget. For det første er dette mål for det samlede områdevernet ved bruk av havvernloven. For det andre er dette ulike mål som hvert enkelt verneområde skal bidra til bevaringen av. Som nevnt i høringsnotatet skal et verneområde som et minimum bidra til at ett av målene for områdevern blir oppfylt, men som regel vil flere mål være aktuelle. Departementet foreslår at det presiseres i bestemmelsen at det er «marine» verneområder det er snakk om. Som en følge av at departementet foreslår å innta en ny § 4 i lovforslaget blir ny nummering av bestemmelsen om mål for områdevern § 5. Nummereringen av bestemmelsene videre i lovforslaget har blitt justert påfølgende.

Som nevnt i høringsnotatet, vil vilkårene for vern også måtte være oppfylt for det enkelte område. Disse vilkårene knytter seg til naturverdier. Gjennom verneprosessene kan det komme frem opplysninger fra kulturmyndighetene eller andre, om at det aktuelle arealet også inneholder kulturhistoriske verdier. Det vil ikke være aktuelt å starte en verneprosess kun med utgangspunkt i kulturhistoriske verdier. Departementet ønsker likevel å legge til rette for at særlige kulturhistoriske verdier, kan være et hensyn ved vernet. Dette samsvarer med naturmangfoldlovens utgangspunkt, hvor det fremgår at vern av kulturhistoriske verdier kan komme som et tillegg til vern av naturverdier, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 406. Departementet mener det vil fremgå av lovens system at kulturhistoriske hensyn vil være et tilleggsmål ved vernet, og foreslår derfor å la det stå i lovforslaget § 5 første ledd bokstav f.

Ved en eventuell interessekonflikt mellom naturfaglige og kulturhistoriske interesser, så vil de naturfaglige interessene normalt veie tyngst innenfor et verneområde etter havvernloven. Da gjelder verneforskriften. Slik interessekonflikt er omtalt i veileder om kulturminner i områder vernet etter naturmangfoldloven kapittel 6.2, og det kan være aktuelt å se hen til denne veilederen også i saker etter havvernloven.

Departementet viser til at Miljødirektoratet vil få tildelt sentrale oppgaver knyttet til opprettelsen av marine verneområder og vil være ansvarlig myndighet for forvaltningen av verneområder etter den nye loven. Der bevaring av særskilte kulturhistoriske verdier er en del av målet med et verneområde etter naturmangfoldloven har forvaltningsmyndigheten kontakt med kulturmiljømyndighetene der det er behov for det. Naturforvaltningsmyndighetene og kulturmiljømyndighetene har på ulike nivå også kontakt under den forutgående verneprosessen. Departementet legger tilsvarende til grunn etter havvernloven. Hvilke områder som kan bli aktuelle å verne, vil avhenge av en nærmere og konkret vurdering.

Videre er mange høringsinstanser positive til at departementet har foreslått å innta en bestemmelse i lovforslaget som tydeliggjør at klima kan være et tilleggshensyn ved begrunnelsen for vern av marine områder. Departementet mener dette er en viktig tydeliggjøring i loven.

Flere høringsinstanser mener at hensynet til klima bør inntas som en egen bokstav i opplistingen i bestemmelsens første ledd. Som påpekt i høringsnotatet vurderer departementet at det vil være naturlig at målene for områdevern etter den nye loven tar utgangspunkt i naturmangfoldlovens mål for områdevern i § 33. Klimahensyn kan i dag utgjøre et relevant hensyn som det legges vekt på ved vern etter naturmangfoldloven, i tillegg til målene som er listet opp i naturmangfoldloven § 33. Bestemmelsen i lovforslaget § 5 andre ledd er derfor etter departementets vurdering en tydeliggjøring av gjeldende rett ved områdevern i dag. Departementet opprettholder derfor forslaget om å innta en bestemmelse i lovforslaget § 5 andre ledd om at verneområder i tillegg kan bidra til bevaring av områder som er viktige for naturens evne til å binde og lagre karbon.

Selv om ikke binding og lagring av karbon kan begrunne vern alene, er det som NIVA har påpekt i høringen for eksempel slik at lovforslaget § 5 d om «større intakte økosystemer» vil kunne brukes for å verne større bløtbunnsområder, og disse er ofte viktige karbonlagre. Dette hensynet er i ivaretatt ved at det kan vernes som «bestemt type natur» jf. lovforslaget § 6 andre ledd bokstav c. Som WWF har pekt på vil «truet natur» i bokstav c kunne omfatte natur som er truet som følge av klimaendringer, og «arter og genetisk mangfold» etter bokstav b vil være et mål som kan være aktuelt i forbindelse med områder som fungerer som «klimarefugier».

Flere høringsinstanser mener at bestemmelsen bør utvides slik at den også kan romme andre hensyn til klima enn binding og lagring av karbon,eksempelvis klimarefugier, tiltak for klimatilpasning mv. Departementet mener det er gode grunner for å følge opp disse høringsinnspillene. Som Miljødirektoratet er inne på er det slik at binding og lagring av karbon kun er et eksempel på klimahensyn som kan være et tilleggsformål ved vern av marine områder, og at andre ledd ikke er til hinder for at også andre klimahensyn kan være tilleggsformål. At sammenhengen mellom klimaendringer og naturbaserte løsninger blir stadig klarere, er også noe departementet mener bør reflekteres tydeligere i lovteksten. Som det har kommet frem i høringen kan også vern brukes som et virkemiddel for å beskytte arter og økosystemer mot utfordringene som følger av klimaendringer, for eksempel ved at marine verneområder benyttes som beskyttelse av klimarefugier.

Siden utkastet til loven ble sendt på høring har det som nevnt av høringsinstansene blitt avsagt en rådgivende uttalelse fra Det internasjonale havrettstribunalet (ITLOS) hvor de uttaler seg om hvilke forpliktelser stater har etter havrettskonvensjonen i forhold til klimaendringer, herunder til å beskytte og bevare det marine miljø i forhold til skadelige virkninger av klimaendringer. I avsnitt 385 uttales det at:

«The obligation to protect and preserve the marine environment is therefore of dual significance in that it promotes the conservation and resilience of living marine resources, while also mitigating anthropogenic GHG emissions by enhancing carbon sequestration through measures to restore the marine environment (see also Article 4, paragraph 1(d), of the UNFCCC and Article 5, paragraph 1, of the Paris Agreement).»

Som WWF påpeker i utredningen understreker ITLOS her at forpliktelsen til å beskytte og bevare det marine miljøet slik det er formulert i havrettskonvensjonen har dobbel betydning ved at det fremmer bevaring og motstandsdyktighet for levende marine ressurser, samtidig som det reduserer menneskeskapte klimagassutslipp ved å styrke karbonbindingen gjennom tiltak for å gjenopprette det marine miljøet. WWF har pekt på at det kun er den andre delen, havets rolle som karbonlager, som er fanget opp i § 5 andre ledd om klimahensyn som tilleggshensyn. Departementet er enige med høringsinstansen i at lovforslaget bør gjenspeile den internasjonale rettslige utviklingen, ved at det også omfatter forebygging av og tilpasning til klimaendringer.

På denne bakgrunn foreslår departementet at følgende legges til i lovforslaget § 5 andre ledd (ny tekst i kursiv): «Verneområder kan i tillegg bidra til bevaring av områder som er viktige for naturens evne til å binde og lagre karbon, eller natur som kan redusere de negative virkningene av endret klima.» Forslaget bygger i stor grad på Miljødirektoratets forslag i høringen. Høringsinnspillet tilsvarer direktoratets svar på oppdrag i tildelingsbrevet for 2024 om å vurdere behovet for endringer i naturmangfoldloven slik at bevaring av naturlige økosystemer gjennom områdevern også kan bidra til for eksempel karbonopptak og -lagring eller tilpasning til klimaendringer.

Det nye tillegget i lovforslaget § 5 andre ledd vil kunne romme enkelte arters behov for tilgang til nye leveområder som en klimatilpasning, for eksempel i sammenheng med temperaturendringer i havet. Det er tenkelig at enkelte arter vil få behov for nye leveområder i dypere vannlag med kaldere vann. Det kan også være arter som endrer vandringsmønster og eksempelvis gyter i nordligere og kaldere områder. I spesielle tilfeller kan det også være et behov for å ivareta relikter som består i områder med spesielle livsmiljøer. Dette kan være begrensede områder eller et særlig miljø (refugium) hvor det lever en gjenværende art som tidligere har hatt større utbredelse.

Departementet er enig med Miljødirektoratets innspill om at når det synliggjøres i loven at klimahensyn kan være en del av målet med et vernevedtak, vil være adgang til å ta med klimahensyn som en del av verneformålet for det enkelte området og at det derfor bør komme tydelig frem at verneformålet i verneforskriften hvilke klimahensyn det er lagt vekt på.

Departementet opprettholder for øvrig forslaget til § 5 første ledd bokstav a–e og g–h, og viser til omtalen av de enkelte kriteriene i punkt 7.1.1.

7.2 Vilkår for opprettelse av marine verneområder

7.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre naturmangfoldloven sin hovedinnretning der områder som i sin helhet ligger i sjø vernes som vernekategorien «marine verneområder», og ikke «nasjonalparker, naturreservat, landskapsvernområder eller biotopvernområder». Departementet foreslo derfor at en bestemmelse om marine verneområder inntas i høringsforslaget § 5. Bestemmelsen bygger på naturmangfoldloven § 39 om marine verneområder.

Det ble vist til at det kan opprettes marine verneområder for å beskytte verneverdier, inkludert naturverdier som er økologiske betingelser for landlevende arter. I områder utenfor territorialfarvannet kan dette for eksempel være aktuelt for områder med særlig betydning som beiteområder for sjøfugl.

Høringsforslaget § 5 andre ledd bokstav a–g listet opp hvilke områder som kan vernes som marine verneområder, og var tilnærmet identisk med opplistingen i naturmangfoldloven § 39. Innholdet i de alternative vilkårene bestod i stor grad vilkårene for vernekategoriene nasjonalpark, naturreservat og biotopvernområde i naturmangfoldloven.

Departementet foreslo samtidig at enkelte elementer fra naturmangfoldloven § 39 ble skilt ut i egne bestemmelser eller flyttet til andre bestemmelser. Dette gjaldt eksempelvis forholdet til havressurslova. I tillegg viste departementet til at enkelte elementer allerede følger av andre bestemmelser, eksempelvis at verneområder kan opprettes for å oppfylle ett eller flere av målene i bestemmelsen om mål for områdevern.

7.2.1.1 Særegne eller representative økosystemer uten tyngre naturinngrep

Departementet foreslo å innta en hjemmel til å verne områder som inneholder særegne eller representative økosystemer som er uten tyngre naturinngrep i høringsforslaget § 5 andre ledd bokstav a. Bestemmelsen tilsvarer som i naturmangfoldloven § 39 vilkårene for nasjonalpark etter naturmangfoldloven § 35, med unntak for at det ikke er et vilkår at marine verneområder må være store.

Departementet viste til at det første vilkåret knytter seg til innholdet i området. Det må enten være snakk om et sjøområde som inneholder et «særegent økosystem» eller et «representativt økosystem». Med «særegne» menes at området har karaktertrekk som skiller det fra andre områder. Området kan for eksempel inneholde sjeldne eller truete arter som ikke finnes andre steder. Med «representative» menes at området inneholder en bestemt type natur. Et marint verneområde kan inneholde ett eller flere økosystemer. Ved avgrensingen av området bør det for eksempel tas hensyn til det som er en naturlig del av økosystemet eller bidrar med viktige økologiske funksjoner.

Det andre vilkåret er at sjøområdet skal være uten tyngre naturinngrep. Ikke ethvert naturinngrep vil være til hinder for vern, da det ikke stilles krav om at området er urørt. Om vilkåret er oppfylt vil avhenge av omfanget av det enkelte naturinngrepet og en samlet vurdering av om området i sin helhet fremstår som i det vesentlige uberørt av tyngre tekniske inngrep. Det samme er lagt til grunn for vern av nasjonalparker etter naturmangfoldloven § 35, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 410.

7.2.1.2 Truet, sjelden eller sårbar natur

I høringsforslaget § 5 andre ledd bokstav b foreslo departementet å innta en hjemmel til å verne områder som inneholder truet, sjelden eller sårbar natur. Innholdet tilsvarer som i naturmangfoldloven § 39 vilkår for naturreservat i naturmangfoldloven § 37 første ledd bokstav a.

Truet, sjelden eller sårbar natur kan omfatte både arter, naturtyper, vegetasjonstyper eller undersjøiske landskapstyper. Når det gjelder arter omfatter «truet, sjelden eller sårbar» den gjeldende rødlistens kategorier CR (Critically Endangered – Kritisk truet), EN (Endangered – Sterkt truet) og VU (Vulnerable – Sårbar). Eksempler på kritisk truede arter i havområdene er storskate, nebbskate, hettemåke, lomvi og polarlomvi. Kategoriene NT (Near threatened – Nær Truet), DD (Data Deficient – Datamangel) og LC (Least Concern – Livskraftig) vil normalt ikke kunne regnes som «truet, sjelden eller sårbar», men kan falle inn under noen av de andre kriteriene i første ledd, for eksempel bokstav c.

De naturfaglige kriteriene for hva som anses som truet, sårbar eller sjelden utvikles over tid og tolkingen av disse begrepene må derfor tilpasses den faglige utviklingen på feltet, de regelmessige oppdateringene av rødlistene og annen relevant kunnskap.

Sårbarhet brukes også i en noe bredere forstand om ulike miljøverdiers sårbarhet for ulike påvirkningsfaktorer. Sårbarhet defineres som en miljøverdi eller et område sin evne til å tåle og eventuelt restitueres etter påvirkning fra menneskelige aktiviteter eller endringer i miljøforholdene. Sårbarhet vurderes med andre ord som en iboende egenskap ved naturverdiene, uavhengig av om påvirkningene faktisk er til stede eller ikke, jf. for eksempel Meld. St. 21 (2023–2024) kapittel 6.2.

En naturtype kan sies å være «sjelden» etter bokstav b når forekomsten er begrenset, enten fra naturens side, eller fordi den er gått tilbake på grunn av menneskers påvirkning, uten at det nødvendigvis er noen umiddelbar fare for at den forsvinner.

7.2.1.3 Bestemt type natur

I høringsforslaget § 5 andre ledd bokstav c foreslo departementet å innta en hjemmel til å verne områder som representerer en bestemt type natur. Bestemmelsen tilsvarer som i naturmangfoldloven § 39 vilkår for naturreservat i naturmangfoldloven § 37 første ledd bokstav b.

«Bestemt type natur» sikter primært til begrepet «naturtype», som i naturmangfoldloven § 3 bokstav j er definert som «ensartet type natur som omfatter alle levende organismer og de miljøfaktorene som virker der, eller spesielle typer naturforekomster (…), samt spesielle typer geologiske forekomster». Det er naturlig å bygge på en inndeling av naturtyper som reflektert i Artsdatabankens inndelingssystem Natur i Norge (NiN). «Bestemt type natur» kan ut fra denne inndelingen for eksempel være typiske eller representative forekomster av marin sedimentbunn, korallrev eller svampsamfunn.

7.2.1.4 Særlig betydning for naturmangfold

En hjemmel til å verne områder som på annen måte har særlig betydning for naturmangfold ble foreslått inntatt i høringsforslaget § 5 andre ledd bokstav d. Bestemmelsen bygger på naturmangfoldloven § 37 første ledd bokstav c. Naturmangfoldloven bruker her begrepet «biologisk mangfold», men i den nye loven er dette justert til «naturmangfold», som vurderes å være et mer oppdatert, og også noe bredere begrep. Innledningen til vilkåret «på annen måte» referer til de tre ovenstående vilkårene i bokstavene a, b og c, og betyr for eksempel at vilkåret ikke er ment brukt på truet natur. Viktige leveområder for vanlig forekommende arter, områder med generelt rik flora eller fauna, områder som har hatt stabile økologiske forhold over lang tid utgjør eksempler på områder som har særlig betydning for naturmangfoldet. Også områder som kan fungere som klimarefugier, vil være aktuelle for vern etter dette vilkåret.

7.2.1.5 Spesielle geologiske forekomster

Departementet foreslo videre å innta en hjemmel til å verne områder som inneholder spesielle geologiske forekomster i høringsforslaget § 5 andre ledd bokstav e. Vilkåret tilsvarte naturmangfoldloven § 37 første ledd bokstav d. Det ble vist til at spesielle geologiske forekomster skiller seg ut ved sin egenart. Naturtyper og landskapstyper omfatter ikke bare levende natur, men også for eksempel geologiske formasjoner og biogene forekomster, dvs. forekomster av dødt materiale som har sitt opphav fra levende biologisk materiale, for eksempel døde (deler av) korallrev. Departementet foreslo at geologiske forekomster kunne vernes etter bokstav e som marint verneområde. Bokstav c omfattet følgelig alle representative naturforekomster, også de geologiske, mens bokstav e var ment å fange opp geologiske forekomster som er spesielle, dvs. forekomster som skiller seg ut ved sin egenart. Geologiske forekomster kunne for øvrig også omfattes av bokstav b, c og f.

7.2.1.6 Særskilt naturvitenskapelig verdi

Departementet foreslo at områder som har særskilt naturvitenskapelig verdi, skulle kunne vernes etter høringsforslaget § 5 andre ledd bokstav f. Vilkåret tilsvarte naturmangfoldloven § 37 første ledd bokstav e og rettet seg særlig mot områder av vitenskapelige eller forskningsmessige verdi. Dette kunne for eksempel gjelde ved vern av referanseområder for å følge utviklingen av naturen, jf. bestemmelsen om mål for områdevern i høringsforslaget § 4 første ledd bokstav h.

7.2.1.7 Økologisk funksjonsområde for en eller flere arter

Endelig foreslo departementet å innta en hjemmel til å verne områder som har særskilt betydning som økologisk funksjonsområde for en eller flere nærmere bestemte arter i høringsforslaget § 5 andre ledd bokstav g. Det ble vist til at dette tilsvarte hovedvilkåret for biotopvernområder, jf. naturmangfoldloven § 38. Kravet om «nærmere bestemte arter» betød videre at verneforskriften må angi hvilke arter som omfattes av vernet. At området skal ha «særskilt» betydning, innebar at ikke ethvert økologisk funksjonsområde kan gi grunnlag for vern etter bestemmelsen. Departementet viste til at en økologisk funksjon for en art eller bestand generelt kan beskrives som summen av biologiske og ikke-biologiske prosesser som er nødvendige for å opprettholde en levedyktig bestand og naturlig utvikling av arten. Begrepet ble brukt for å sikre at artsforvaltningen tar tilstrekkelig hensyn til områder som en art bruker bare i deler av livssyklusen, men som arten er helt avhengig av for å overleve på sikt. Som eksempler ble det vist til at korallrev er oppvekstområder for andre organismer. Overvintringsområder, næringssøk og migrasjonsruter for enkelte arter sjøfugl kan være andre eksempler på slike områder. Videre ble det vist til at de såkalte «tobisområdene» er viktige funksjonsområder for tobis. Dette skyldes at havbunnen i disse områdene består av spesiell sand og grus som har egenskaper som gjør det mulig for tobis å leve der.

Departementet pekte på at et område kan ha en eller flere økologiske funksjoner for den samme arten. Den økologiske funksjonen må gjelde en eller flere nærmere angitte arter. Det vil si at det må være kjent hvilken art eller hvilke arter området skal bidra til å opprettholde.

Endelig viste departementet til at også områder som er sterkt preget av tyngre inngrep, eller der det fortsatt er vesentlige påvirkninger, kan vernes som biotopvernområde, forutsatt at området har og kan opprettholde sin særskilte betydning som økologisk funksjonsområde for de aktuelle artene.

7.2.2 Høringsinstansenes syn

Miljødirektoratet støtter forslaget om bruk av en generell vernekategori, som i all hovedsak samsvarer med kategorien «marine verneområder» i naturmangfoldloven § 39. WWF ser det ikke som problematisk at vernekategoriene er samlet i en bestemmelse, og peker på at det sentrale vil være innholdet i vilkårene og rettsvirkningene av vernet.

UiT stiller spørsmål ved om vilkårene i loven som er inspirert av naturmangfoldloven som er utredet ved en NOU i 2004, er et godt utgangspunkt for en ny lov i 2024. UiT peker også på at det vil kunne kreve tid- og ressurskrevende forskning å fastslå om kriteriene er oppfylte, at man kan argumentere for at «vanlig» og ikke bare unik og spektakulær natur bør omfavnes, samt at kriteriene i alle fall bør suppleres med et kvantitativt vernekriterium.

UiT mener også at kravet i bokstav a om at området skal være uten tyngre naturinngrep medfører at de områdene som for eksempel er identifisert som økologisk eller biologisk viktige, ikke skal nyte beskyttelse dersom de allerede er utsatt for tyngre påvirkninger og at dette synes ikke å være i tråd med konvensjonen om biodiversitet og havrettskonvensjonen.

Universitetet i Bergen er enige i at de norske og internasjonale rødlistene for arter og habitater er vitenskapelig grunngitt. For rødlistenes relevans og korrekthet, jf. bokstav b, er det viktig at de blir jevnlig oppdatert. Som forskningsinstitusjon er UiB også glade for at naturvitenskapelig verdi kan legges til grunn for vern, jf. bokstav f.

Norsk maritimt museum, Stavanger maritime museum og NTNU Vitenskapsmuseet mener at høringsforslaget § 5 bør inneholde en selvstendig hjemmel til å verne områder basert på kulturhistoriske verdier. Kulturdirektoratet mener omtalen av kulturhistoriske verdier er for snever, og at dette kan få konsekvenser for kystnære strøk og for hvem som involveres, for eksempel samer.

Juridisk klimaforening mener det bør legges til en ny bokstav h om at «naturtyper som er viktige for lagring og binding av karbon, kan vernes som marint verneområde». Miljødirektoratet ser ikke behov for et tilleggsvilkår i høringsforslaget § 5 med tanke på klima.

7.2.3 Departementets vurderinger

Naturmangfoldloven § 39 er en fleksibel bestemmelse som dekker et bredt spekter av marin natur, og som åpner for at verneformål og restriksjonsnivå kan tilpasses behovet i hvert enkelt tilfelle. Departementet mener at denne bestemmelsen har fungert godt som rettslig grunnlag for vern av områder innenfor 12 nautiske mil i dag, og mener at det er naturlig at havvernloven bygger på de samme vilkårene for vern. Departementet viser til at det er viktig at regelverkene for vern fungerer godt sammen, særlig med tanke på at det vil kunne bli aktuelt å opprette verneområder på tvers av territorialgrensen. På denne bakgrunn foreslår departementet at bestemmelsen videreføres i § 6 i lovforslaget, og viser ellers til omtalen av de ulike vilkårene i punkt 7.2 ovenfor. Departementet foreslår samtidig at det presiseres i andre setning at marine verneområder opprettes ved at det gis forskrift etter § 7.

Departementet støtter innspillet fra Universitetet i Bergen om at det er viktig for rødlistenes relevans og korrekthet, jf. bokstav b, at de jevnlig blir oppdaterte.

Når det gjelder innspillet om at kriteriene bør suppleres med et kvantitativt vernekriterium, viser departementet til Meld. St. 35 (2023–2024) s. 102 hvor det ble pekt på at det pågår en prosess for å avklare hvilke områder til havs som er omfattet av «andre effektive arealbaserte bevaringstiltak» (OECM). Det ble videre tydeliggjort at Norge vil vurdere hvordan det skal fastsettes et mål om vern og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak for havarealene under norsk jurisdiksjon etter at den nærmere vurderingen av områder som kan anerkjennes som bevart gjennom OECM er gjennomført. Det ble understreket at regjeringen legger vekt på å bidra til oppfyllingen av det globale målet i naturavtalen.

Flere høringsinstanser har spilt inn at loven bør inneholde en selvstendig hjemmel til å verne områder basert på kulturhistoriske verdier. Departementet ønsker her å peke på at naturmangfoldloven § 39 ikke inneholder en slik hjemmel, og at departementet har valgt å videreføre naturmangfoldloven sine vilkår knyttet til vern av områder som utelukkende består av sjøarealer. Særlige kulturhistoriske verdier vil likevel kunne være et tilleggshensyn ved vernet, jf. punkt 7.1.

Departementet vurderer at det ikke er behov for å legge til en ny bokstav h om at «naturtyper som er viktige for lagring og binding av karbon». Departementet viser på dette punktet til Miljødirektoratets svar på oppdrag i tildelingsbrevet for 2024 om å vurdere behovet for endringer i naturmangfoldloven slik at bevaring av naturlige økosystemer gjennom områdevern også kan bidra til for eksempel karbonopptak og -lagring eller tilpasning til klimaendringer. Departementet støtter direktoratets uttalelse her hvor de sier at «Vi kan vanskelig se at man vil komme i en situasjon der klimahensyn er en del av målet med vern og ingen av de øvrige vilkårene i naturmangfoldloven § 39 er oppfylt. Det er etter vår vurdering derfor tilstrekkelig at det klargjøres at klimahensyn kan være et mål for vern og en del av verneformålet for det enkelte marine verneområdet.»

7.3 Restaurering

7.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet pekte departementet på at restaurering av natur har fått økende oppmerksomhet de siste årene. Med restaurering forstås gjenoppbygging av forringet natur gjennom aktive tiltak eller gjennom at området sikres en fri naturlig utvikling. Restaurering kan være et aktuelt tiltak både innenfor og utenfor verneområder. Under Konvensjonen om biologisk mangfold ble det under partsmøtet i Montreal i desember 2022 enighet om egne globale mål knyttet til restaurering av forringet natur.

Departementet viste til at restaurering også er omfattet av noen av naturmangfoldloven sine bestemmelser. For naturreservater og biotopvernområder er det ikke et krav om at området på vernetidspunktet har de verneverdiene loven foreskriver, hvis området ved restaurering kan få slike verdier, jf. naturmangfoldloven § 37 andre ledd og § 38. Departementet pekte på at det også kan være en glidende overgang mellom skjøtsel og restaurering, og at naturmangfoldloven § 47 nevner restaurering etter naturinngrep som et eksempel på skjøtsel.

Departementet vurderte at den nye loven bør åpne for å verne områder som krever restaurering i form av aktive tiltak eller fri naturlig utvikling, der dette vil medføre at noen av vilkårene for vern i høringsforslaget § 5 blir oppfylt. Restaureringen vil med andre ord bidra til at områdene får verneverdier som nevnt i bokstav a–g i § 6. Departementet foreslo på denne bakgrunn at en egen bestemmelse om restaurering ble inntatt i høringsforslaget § 5 tredje ledd.

Dersom det opprettes marine verneområder som krever restaureringstiltak, foreslo departementet at utkast til plan for restaureringen om mulig skal legges frem samtidig med at verneforskriften blir fastsatt, jf. høringsforslaget § 5 tredje ledd andre punktum.

7.3.2 Høringsinstansenes syn

Miljødirektoratet mener at ordlyden i høringsforslaget § 5 tredje ledd om at områder som ved fri naturlig utvikling eller aktive restaureringstiltak kan oppfylle «noen av vilkårene» § 5 andre ledd kan tolkes som at mer enn ett av vilkårene må oppfylles. Direktoratet foreslår på denne bakgrunn at «noen» erstattes med «ett eller flere».

NIVA har pekt på at det kan vurderes å presisere at for eksempel restaurering av nedlagte oljefelt kan inkluderes.

UiT kan vanskelig se at kriteriene for vern er egnet til å møte målet i naturavtalen om at 30 % av arealer med forringende økosystemer på land, kyst og vann skal underlegges effektiv restaurering innen 2030, og foreslår at bestemmelsen om restaurering revideres. UiT har pekt på at bestemmelsen i høringsforslaget § 5 tredje ledd synes å rette seg mot restaurering, men henviser til de samme vilkårene som i § 5 andre ledd.

7.3.3 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om hjemmel til å verne områder som ved fri naturlig utvikling eller aktive restaureringstiltak kan oppfylle noen av vilkårene for vern. Etter ny nummerering fremgår bestemmelsen av lovforslaget § 6 tredje ledd.

Restaurering er et bidrag til å gjenoppbygge økosystemer som har blitt forringet, skadd eller ødelagt. Bevaringstiltak kan bidra til restaurering av slike områder. Det kan brukes både aktiv restaurering og passive tiltak for å gjenoppbygge eller forbedre marine økosystemer.

Restaurering kan for eksempel omfatte aktive tiltak for å bygge opp igjen leveområder, fjerne forurensningskilder, fjerne installasjoner, gjennomføre opprydding mv. I andre tilfeller kan restaurering innebære å begrense bruk og påvirkning slik at økosystemene kan etablere seg på nytt gjennom fri naturlig utvikling, der området gjennom naturlige prosesser blir gjenoppbygget til en bedre tilstand (på engelsk ofte omtalt som «rewilding»).

Departementet støtter Miljødirektoratet sitt forslag til justering i ordlyden, da det vil være tilstrekkelig at restaurering medfører at ett av vilkårene i lovforslaget § 6 andre ledd blir oppfylt. Departementet foreslår derfor at ordlyden «noen» erstattes med «ett eller flere».

Videre opprettholder departementet forslaget om at utkast til plan for restaureringen om mulig skal legges frem samtidig med at verneforskriften blir fastsatt, jf. lovforslaget § 6 tredje ledd andre punktum.

Ellers kan ikke departementet se at det er behov for at bestemmelsen om restaurering revideres, og mener bestemmelsen er en viktig nyvinning sammenlignet med naturmangfoldloven § 39. Departementet peker på at forvaltningsmyndigheten også vil ha mulighet til å foreta restaurering i verneområder som allerede er opprettet, jf. lovforslaget § 16.

7.4 Rettsvirkninger av vernet

7.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet pekte departementet på at områdevern innebærer rådighetsreguleringer overfor grunneiere, rettighetshavere og allmennheten. Departementet viste til at i naturmangfoldloven § 39 fremgår rettsvirkningene av marine verneområder av bestemmelsens femte ledd. Femte ledd første punktum sier at «[i] et verneområde i sjø må ingen foreta seg noe som forringer verneverdiene angitt i verneformålet». Dette sikrer verneverdiene som er omfattet av en verneforskrift et lovfestet minste nivå av beskyttelse, et såkalt «minimumsvern». Departementet foreslo at en tilsvarende bestemmelse inntas i høringsforslaget § 5 fjerde ledd.

Departementet viste til at bestemmelsen vil gjelde uten videre for private som ferdes i eller har aktivitet i verneområdet, likevel slik at den må leses i sammenheng med de mer konkrete reguleringene som er fastsatt i verneforskriften. Videre pekte departementet på at bestemmelsen har betydning som en ramme for hvilke bestemmelser som kan fastsettes i verneforskriften. Bestemmelsen kan også ha betydning som tolkningsfaktor dersom konkrete vernebestemmelser i verneforskriftene ikke gir entydig svar på om en handling er tillatt eller ikke, eller en aktivitet ikke er omfattet av konkrete vernebestemmelser i verneforskriften. Departementet understrekte at overtredelser av bestemmelsen kan derfor medføre straff og andre sanksjoner, jf. høringsforslaget kapittel 6.

Det ble presisert i høringsnotatet at det nærmere innholdet i hva vernet betyr vil følge av mer detaljerte og utfyllende bestemmelser i verneforskriften. Av naturmangfoldloven § 39 femte ledd andre punktum følger det at verneforskriften i utgangspunktet kan sette forbud mot all virksomhet, tiltak og bruk. Departementet viste til at det samme følger av høringsforslaget § 6 femte ledd om forskrifter om verneområder.

7.4.2 Høringsinstansenes syn

Fiskeridirektoratet mener at bestemmelsen i høringsforslaget § 5 siste ledd om at ingen må foreta seg noe som forringer verneverdiene angitt i verneformålet skaper uklarhet og må strykes. Fiskebåt synes bestemmelser inneholder en for sterk føring, og mener at en viss forringelse må være mulig å akseptere. Norges Fiskarlag peker på at det følger av forarbeidene til naturmangfoldloven at den enkelte verneforskrift skal ta utgangspunkt i målene i naturmangfoldloven § 33, men at målet med vernet må beskrives mer detaljert. Høringsinstansen forutsetter at det samme legges til grunn etter den nye loven, men mener at det må påpekes i lovproposisjonen. Pelagisk forening mener det ikke bør være rettslig grunnlag for å forby bærekraftig fiskeri.

NTNU viser at det følger av internasjonal forskning at et strengt vern med helt eller svært begrenset fiske, og andre påvirkninger, gir økte bestander av fisk og andre dyr i verneområdet. Høringsinstansen peker på at det samme følger av forskning fra Havforskningsinstituttet i hummerfredningsområder.

NHO mener det er behov for kunnskap om ulike aktiviteters faktiske påvirkning, og verneformålets tålegrenser.

Miljødirektoratet har pekt på at det kun vil være i helt spesielle tilfeller at det vil være aktuelt at bestemmelsen i høringsforslaget § 5 siste ledd, og det såkalte «minimumsvernet», skal være avgjørende for hva som er forbudt i enkeltsaker. Direktoratet viste til at hensynet til klarhet og forutsigbarhet taler for at brukerne skal kunne forholde seg til det som står i forskriften, og at vurderinger opp mot minimumsvernet må foretas av forvaltningen når verneforskriftene vedtas. Direktoratet pekte på at verneforskriftene blir vedtatt etter omfattende saksbehandling og involvering, og etter høring av berørte interesser.

7.4.3 Departementets vurderinger

Et sentralt poeng med å opprette verneområder er å beskytte verneverdier fra å bli ødelagt. Formuleringen om at «[i] marine verneområder må ingen foreta seg noe som forringer verneverdiene angitt i verneformålet» tilsvarer naturmangfoldloven § 39, og departementet mener det er viktig at også havvernloven trekker opp en ramme for hva som er tillatt å gjøre i verneområdet. Departementet ser ingen grunn at ordlyden i havvernloven skal være svakere, og foreslår derfor å videreføre forslaget fra høringsnotatet. Etter ny nummering fremgår bestemmelsen av lovforslaget § 6 siste ledd.

Departementet understreker at det i hver enkelt verneprosess gjøres konkrete vurderinger av hva verneverdiene tåler av påvirkninger, og at dette reflekteres gjennom vernebestemmelsene og unntak fra disse. Det er også lang forvaltningspraksis for at verneforskriftene hjemler eller har søknadsordning for aktiviteter i et verneområde som påvirker verneverdiene, så lenge verneverdiene ikke blir forringet. Det er også lang forvaltningspraksis for å hjemle aktiviteter som enten kan gjennomføres lovlig som følge av nødrettslige betraktninger eller som følge av at sikkerhetshensyn gjør unntak nødvendig, jf. naturmangfoldloven § 48. Det følger av forarbeidene til naturmangfoldloven at minimumsvernet ikke gjelder for dispensasjoner etter § 48 av hensyn til sikkerhet og det er derfor lagt til grunn at minimumsvernet heller ikke gjelder forskriftsbestemmelser som åpner for slike tiltak.

Eksempler på slike unntak er at nødetatene og Forsvaret i verneforskriftene får vidtrekkende unntak fra det generelle forbudet mot motorferdsel i operativ tjeneste, selv om dette i utgangspunktet er i strid med minimumsvernet og verneformålet. Departementet understreker at minimumsvernet uansett gjentas i verneforskriften for marine verneområder. Som nevnt i høringsnotatet vil det nærmere innholdet i hva dette betyr følge av mer detaljerte og utfyllende bestemmelser og unntak i verneforskriften. Det er denne publikum skal forholde seg til. Også etter havvernloven vil det være slik at den enkelte verneforskrift skal ta utgangspunkt i målene i lovforslaget § 5, men at målet med vernet må beskrives mer detaljert i verneforskriften. Det såkalte «minimumsvernet» i lovforslaget § 6 siste ledd vil derfor først og fremst få betydning som ramme for Kongens myndighet til å fastsette verneforskrifter og som tolkningsfaktor ved tvil om hvordan den enkelte verneforskrift skal forstås. Departementet er enig med Miljødirektoratet at det kun er i helt spesielle tilfeller at det vil være aktuelt at bestemmelsen anvendes direkte som et forbud mot aktivitet i enkeltsaker.

Departementet er også enig i NHO sitt høringsinnspill om at det er behov for kunnskap om ulike aktiviteters faktiske påvirkning, og verneformålets tålegrenser. Dette har ikke betydning for utformingen av loven, men følges opp av departementet i kontakt med Miljødirektoratet på generell basis.

7.5 Forskrifter om marine verneområder

7.5.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsforslaget § 6 foreslo departementet å innta en bestemmelse om fastsettelse av forskrifter om verneområder. Bestemmelsen bygger på naturmangfoldloven § 34, men tar også opp i seg enkelte elementer fra naturmangfoldloven § 39.

Departementet viste til at det er Kongen i statsråd som gir forskrift om det enkelte verneområde etter høringsforslaget § 5, jf. § 6 første ledd første punktum. Forskriften skal utarbeides i samarbeid med berørte sentrale myndigheter, jf. høringsforslaget § 6 første ledd andre punktum.

Departementet pekte på at verneforskrifter har betydning for rettigheter og plikter til enhver som vil bruke eller ferdes i området, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, og at verneforskrifter også kan ha betydning for bestemte rettighetshavere innenfor verneområdet. I sistnevnte tilfelle vil verneforskriften også regnes som et enkeltvedtak.

Høringsforslaget § 6 tredje ledd bokstav a–c angir hva verneforskriften skal gi regler om. Av bokstav a følger det at verneforskriften skal angi verneområdets formål. Departementet viste til at det betyr at det skal gjøres rede for hvilke naturverdier og eventuelle kulturhistoriske verdier som ønskes ivaretatt. Dette skal angis så konkret som mulig. Det er ikke nødvendig at alle naturverdiene i det aktuelle området er kjent, men verneforskriften bør i alle tilfeller angi hva som ligger til grunn for at området er valgt ut, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 407. Videre pekte departementet på at målet med vernet må ligge innenfor ett eller flere av målene i høringsforslaget § 4, samtidig som det angis mer konkret i lys av det enkelte områdets egenskaper og karakter og vilkårene for vern, jf. høringsforslaget § 5. Verneforskriften skal også angi tilstanden som ønskes oppnådd med vernet. Dette kan for eksempel være at hele eller deler av området skal bevares mest mulig urørt, eller at man ønsker å restaurere et område ved fri naturlig utvikling eller aktive restaureringstiltak.

Videre viste departementet til at verneforskriften skal angi verneområdets grenser og bestemmelser om bruk av området, jf. bokstav b. Departementet foreslo at det også presiseres at verneforskriften skal gi bestemmelser om vern av området, jf. høringsforslaget § 6.

Departementet slo fast at verneforskriften også skal angi om verneformålet og restriksjonene gjelder havbunnen, herunder undergrunnen under havbunnen, vannsøylen, vannflaten eller en kombinasjon av disse, jf. bokstav c. For verneområder som befinner seg på norsk kontinentalsokkel utenfor 200-milssonene, vil adgangen til å fastsette restriksjoner være begrenset til havbunnen, herunder undergrunnen under denne.

Departementet viste til at det følger av høringsforslaget § 6 fjerde ledd at verneområdets geografiske utstrekning skal fastsettes ut fra verneformålet. Ved avgrensingen av verneområdet skal det legges vekt på ivaretakelse av økologiske funksjoner av betydning for verneformålet. Departementet pekte på at som i naturmangfoldloven § 34 er dette en konkretisering av økosystemtilnærmingen i naturmangfoldloven § 10. Ved grensedragningen skal det også legges vekt på å fastsette grenser som ivaretar systemets tåleevne mot ytre påkjenninger.

Det ble vist til at forarbeidene til naturmangfoldloven peker på at en slik ytre påvirkning for eksempel kan være klimaendringer, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 407. Størrelsen på verneområdet kan i en slik sammenheng ha betydning for hvilken effekt påvirkningene har på naturverdiene. Større områder vil kunne være mer robuste mot følgene av klimaendringer og andre ytre påvirkninger.

Departementet understrekte videre at en verneforskrift innenfor rammene av høringsforslaget § 5 kan forby eller regulere virksomhet, forurensning, tiltak og bruk i verneområder som i seg selv eller sammen med annen bruk kan motvirke formålet med vernet, jf. høringsforslaget § 6 femte ledd første punktum. «Virksomhet, forurensning, tiltak og bruk» er hentet fra naturmangfoldloven § 39, og departementet understrekte at det skal forstås på samme måte etter den nye loven. Departementet pekte på at vernebestemmelsene må ligge innenfor rammen av § 5 fjerde ledd, og dermed sikre at ingen foretar seg noe i verneområdet som forringer verneverdiene som er angitt i verneformålet.

Der hvor det er usikkerhet om virkningene som en type tiltak kan få for verneverdiene, pekte departementet på at føre var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 skal legges til grunn, jf. også Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 408. Tiltaket bør i slike tilfeller forbys, eller gjøres til gjenstand for en individuell vurdering med krav om tillatelse og utredning av virkningene av tiltak før det eventuelt gis tillatelse. Jo større potensial det er for skade på verneverdiene, desto større grunn er det ved slik usikkerhet til å fastsette bestemmelse om søknadsplikt i verneforskriften. Det betyr ikke nødvendigvis at et tiltak eller aktivitet nektes, men at det kan gjennomføres til årstider, på steder eller med teknikker som gjør tiltaket forenlig med ivaretakelse av verneverdiene. Departementet pekte videre på at også prinsippet om samlet belastning i naturmangfoldloven § 10 må tas i betraktning. I NOU 2004: 28 fremgår det at «[f]or områdevern kan prinsippet for eksempel innebære at man bør innføre beskyttelse mot alle relevante faktorer som kan påvirke miljøtilstanden i et område. Er det uaktuelt å legge bånd på aktiviteter utenfor verneområdet, kan prinsippet tilsi strengere restriksjoner på virksomhet innenfor verneområdet». Dette gjelder også for vern etter den nye loven.

I høringsnotatet ble det videre pekt på at restriksjoner på aktivitet likevel skal stå i forhold til verneformålet. I Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 417 er dette uttrykt som at restriksjonene ikke må være strengere enn det som er nødvendig av hensyn til verneformålet. Departementet foreslo at denne ordlyden brukes i høringsforslaget § 6 femte ledd andre punktum. I Meld. St. 29 (2020–2021) fremgår det at «[d]ette er eit uttrykk for eit grunnleggjande prinsipp i arbeidet med marint vern. Det er verneverdiane og verneformålet som er styrande for kva aktivitet som kan gå føre seg i verneområdet. Restriksjonane skal vere så strenge som naudsynt for å ta vare på desse verdiane, men heller ikkje strengare.». Departementet foreslo at tilsvarende skal gjelde etter den nye loven.

Departementet understrekte at vernebestemmelsene bare regulerer tiltak innenfor verneområdets grenser. Virksomhet utenfor verneområdets grenser kan ikke reguleres i verneforskriften, selv om de påvirker verneverdiene. For virksomhet utenfor verneområdets grenser, viste departementet til at hensynet til verneverdiene likevel kan få betydning for behandling av enkeltvedtak etter annen lovgivning, jf. høringsforslaget § 7 første ledd.

Naturmangfoldloven § 34 fjerde ledd andre punktum åpner for at det kan gis bestemmelser i verneforskriften om at visse tiltak ikke må utføres uten at søknad på forhånd er sendt forvaltningsmyndigheten, og at forvaltningsmyndigheten deretter har gitt tillatelse. Departementet vurderte at den nye loven bør ha en tilsvarende bestemmelse, og foreslo at den ble inntatt i høringsforslaget § 6 femte ledd tredje punktum. Departementet foreslo at «forvaltningsmyndigheten» erstattes med «departementet», og forutsatte videre at denne oppgaven ville bli delegert til Miljødirektoratet.

Endelig foreslo departementet at det på samme måte som i naturmangfoldloven kan fastsettes særskilte regler for forskjellige deler av et verneområde når det er forenlig med delområdets funksjon for verneformålet, jf. høringsforslaget § 6 femte ledd fjerde punktum. Bestemmelsen gir uttrykk for at det kan være behov for særskilte regler innenfor deler av området for å sikre nødvendig beskyttelse av verneverdiene.

7.5.2 Høringsinstansenes syn

NIVA mener det er uklart hva som ligger i formuleringen i høringsforslaget § 6 andre ledd om at overfor rettighetshavere som berøres av verneforskriften, så gjelder forvaltningslovens regler om enkeltvedtak «så langt de passer», og foreslår å utdype hva det kan bety for vernet.

Fiskeridirektoratet mener at høringsforslaget § 6 tredje ledd bokstav c som sier at verneforskriften skal angi om verneformålet og restriksjonene gjelder havbunnen (inkludert undergrunnen), vannsøylen, vannflaten eller en kombinasjon er overflødig og må strykes. Havforskningsinstituttet mener at bestemmelsen fra et økosystemperspektiv er ulogisk og at det ikke er i samsvar med biologisk tenking å bare verne havbunnen eller vannsøylen. Natur og ungdom mener det burde komme tydeligere frem at vannsøyle, havbunn og vannoverflate henger sammen.

Miljødirektoratet mener at det er bra at det presiseres i loven at undergrunnen under havbunnen kan være en del av vernet. Slik setningen står nå har direktoratet pekt på at den kan leses som at vannsøylen og vannflaten er en del av havbunnen. For å unngå tvil har direktoratet foreslått å endre bestemmelsen slik at den lyder «vannflaten, vannsøylen, havbunnen inkludert undergrunnen under havbunnen, eller en kombinasjon av disse». Videre peker direktoratet på at det ikke er presisert i naturmangfoldloven at undergrunnen er inkludert, men at de tolker begrepet slik at undergrunnen faller inn under begrepene «bunn» og «sjøbunn». Direktoratet mener derfor at det bør påpekes i forarbeidene til den nye loven at dette ikke innebærer noe endring av rettstilstanden etter naturmangfoldloven på dette punktet, men at undergrunnen også vil være omfattet etter naturmangfoldloven.

Norges Fiskarlag peker på at ved fastsettelse av verneområdets geografiske verneområde etter høringsforslaget § 6 fjerde ledd, må det vises til konkrete årsaker til at et område blir vernet og at det ikke etableres bare for å oppfylle et prosentmål.

Sjømat Norge støtter tilnærmingen om at restriksjoner på aktivitet ikke skal være strengere enn hva som er nødvendig, jf. høringsforslaget § 6 femte ledd. Fiskebåt og Fiskeridirektoratet mener at prinsippet om at eksisterende virksomhet kan videreføres bør tas inn i loven. Troms Fylkeskommune understreker viktigheten av å tilrettelegge for videre vekst og verdiskaping av næringsinteresser og aktivitet, herunder fiskeri og havbruk. Nord Universitet mener på sin side at standarden bør være ikke noen menneskelig påvirkning i det hele tatt, og spesielt intet fiske. Stavanger kommune påpeker at det må defineres tydelig i bestemmelsene hva slags aktivitet som er tillatt, og at det vil være svært uheldig om det tillates aktiviteter som er ødeleggende for verneverdier i nye verneområder.

NOAH mener at det ikke er tilstrekkelig at det kun er gjennom verneforskrift det er adgang til å forby eller regulere virksomhet etc., og at det bør være mulig å forby eller avgrense aktivitet i uforutsette situasjoner. NOAH mener også at ordlyden er for fleksibel, og foreslår at den endres til at «Restriksjoner på aktivitet skal være så strengt som hensyn til verneformålet krever». Videre peker høringsinstansen på at verken lov eller høringsnotat har hatt tilstrekkelig fokus på kumulative virkninger fra ulike aktiviteter. De mener at loven også må legge til rette for «no take zones» hvor all utnyttelse og alle inngrep er forbudt.

Miljødirektoratet foreslår at det i høringsforslaget § 6 femte ledd tas inn en tilføyelse om at det i forskriften kan gis bestemmelser av hensyn til naturens økologiske prosesser som er viktige for å lagre og binde karbon og å redusere konsekvensene av et endret klima. Alternativt foreslår direktoratet at dette presiseres i merknadene til bestemmelsen.

7.5.3 Departementets vurderinger

Departementet fastholder forslaget om at det er Kongen i statsråd som gir forskrift om det enkelte verneområde etter lovforslaget § 6, jf. § 7 første ledd første punktum. Ved at loven bestemmer at det bare er Kongen i statsråd som har denne myndigheten, kan myndigheten til å opprette verneområder ikke delegeres videre. Verneforskrifter etter naturmangfoldloven vedtas på samme måte og med samme begrensning i adgangen til å opprette verneområder. Departementet fastholder også forslaget om at forskriften skal utarbeides i samarbeid med berørte sentrale myndigheter, jf. lovforslaget § 7 første ledd andre punktum.

Arbeidet med verneforskrifter må følge forvaltningslovens bestemmelser om forskrifter. Overfor rettighetshavere som berøres av en verneforskrift gjelder forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, jf. lovforslaget § 7 andre ledd. Tilsvarende går frem av naturmangfoldloven § 34 første ledd andre punktum. Rettighetshavere skal i tråd med dette varsles, gis mulighet til å uttale seg før vedtak treffes og underrettes om vedtaket. Disse hensynene ivaretas også i lovforslagets § 10 andre ledd om kunngjøring av planlagt verneforslag og § 16 andre punktum om kunngjøring av verneforskrift.

Departementet peker på at både verneformål og restriksjoner i mange tilfeller vil knytte seg til både overflate, vannsøyle og havbunn, inkludert undergrunnen under havbunnen. Som påpekt i høringsnotatet står økosystemperspektivet sentralt i denne forbindelse. Samtidig kan det være tilfeller der disse distinksjonene er relevante. Eksempelvis peker naturmangfoldloven sine forarbeider på at det ikke vil være noe i veien for å tillate fiske i vannsøylen i et verneområde der formålet er å ivareta naturverdier på sjøbunnen, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 417. Dette er også grunnen til at høringsforslaget åpnet for å skille mellom overflate, vannsøyle og havbunn inkludert undergrunnen under havbunnen. Departementet er likevel enig i at slik setningen var formulert, kunne den leses som at vannsøylen og vannflaten er en del av havbunnen. For å unngå tvil foreslår departementet derfor å følge opp innspillet fra Miljødirektoratet slik at lovforslaget § 7 tredje ledd bokstav c vil lyde: «om verneformålet og restriksjonene gjelder vannflaten, vannsøylen, havbunnen inkludert undergrunnen under havbunnen, eller en kombinasjon av disse». Departementet understreker at dette ikke er ment å innebære noen endring av rettstilstanden etter naturmangfoldloven på dette punktet, og at undergrunnen også vil være omfattet etter naturmangfoldloven.

Når det gjelder høringsinnspillene som har kommet knyttet til restriksjoner på aktivitet, viser departementet til at det er et grunnleggende prinsipp i arbeidet med marint vern at verneverdiene og formålet med vernet vil være styrende for hvilke aktiviteter som kan foregå i verneområdet, og at restriksjoner på aktivitet skal stå i forhold til verneformålet. Vern og restriksjoner blir fastsatt etter dette utgangspunktet etter naturmangfoldloven, og departementet mener at de samme føringene bør følge av havvernloven. Departementet er for øvrig enig i at det må defineres tydelig i bestemmelsene i verneforskriften hvilke aktiviteter som er tillatt, og at det klare utgangspunkt er at det ikke vil tillates aktiviteter som er ødeleggende for verneverdiene eller er i strid med verneformålet.

Departementet vurderer, i tråd med innspill som har kommet i høringen, at det vil være hensiktsmessig å tydeliggjøre at det kan gis bestemmelser i verneforskriften av hensyn til lagring og binding av karbon og å redusere konsekvensene av et endret klima. Departementet foreslår derfor at følgende legges til i lovforslaget § 7 femte ledd: «I forskriften kan det gis bestemmelser av hensyn til naturens evne til å binde og lagre karbon, eller natur som kan redusere de negative virkningene av endret klima.»

7.6 Forholdet til annen lovgivning

7.6.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsforslaget § 7 første ledd foreslo departementet å innta en bestemmelse som svarer til naturmangfoldloven § 49 om utenforliggende virksomhet som trenger tillatelse etter annen lovgivning. Med utenforliggende virksomhet menes i denne sammenheng virksomhet utenfor verneområdets grenser som kan påvirke verneverdiene innenfor verneområdet.

Departementet viste etter dette til at høringsforslaget § 7 første ledd fastslår at dersom virksomhet som krever «tillatelse etter annen lov» kan innvirke på verneverdiene i et verneområde, skal hensynet til disse verneverdiene tillegges vekt ved avgjørelsen av om tillatelse bør gis, og ved fastsetting av vilkår. Departementet pekte på at bestemmelsen vil gjelde ved søknad om tillatelse etter sektorlov, eksempelvis for etablering av akvakultur, petroleumsvirksomhet, havvind mv. Bestemmelsen vil ikke gjelde for virksomhet som ikke trenger særskilt tillatelse, eksempelvis utøvelse av fiske, ferdsel eller lignende. Det følger av ordlyden at ved skjønnsutøving etter annen lov, skal effekten vedtaket kan ha på verneverdiene i et område som er vernet etter den nye loven «tillegges vekt». Departementet pekte på at dette betyr at hensynet til de naturverdiene som er angitt i verneformålet for et bestemt område skal inngå i den vurderingen som gjøres.

Videre foreslo departementet at en bestemmelse som tilsvarer naturmangfoldloven § 39 sjette og syvende ledd om forholdet til havressurslova inntas i høringsforslaget § 7 andre ledd. Departementet pekte på at utgangspunktet er at utnyttelse av viltlevende marine ressurser kan foregå i et marint verneområde når det ikke vil skade eller forringe verneverdiene, og dermed ikke er i strid med verneformålet. Departementet viste også til at det følger av høringsforslaget § 7 andre ledd at høsting og annen utnytting av viltlevende marine ressurser reguleres av havressurslova innenfor rammene av verneforskriften, og at når fiskeriene er den eneste typen virksomhet som må reguleres for å oppnå verneformålet, skal dette skje etter havressurslova. Departementet pekte på at området vil da være et «marint beskyttet område» etter havressurslova, og ikke et verneområde etter den nye loven.

7.6.2 Høringsinstansenes syn

7.6.2.1 Virksomhet som trenger tillatelse etter annen lov

Mange høringsinstanser har kommet med konkrete forslag til justeringer i lovteksten for å styrke beskyttelsen av naturen og miljømyndighetenes rolle. Dette inkluderer Birdlife Norge og  Sabima, Greenpeace, Havforskningsinstituttet, NIVA, Tekna og WWF. Mer spesifikt ønsker mange av høringsinstansene at ordlyden i høringsforslaget § 7 første ledd bør styrkes ved at verneverdiene skal tillegges «betydelig» vekt ved avgjørelsen av om tillatelse etter annen lovgivning bør gis, og ved fastsetting av vilkår. I tillegg mener flere høringsinstanser at det bør tydeliggjøres i loven at miljømyndighetene skal involveres i vurderingen, for eksempel ved at det tas inn et nytt punktum om at «Miljøvernmyndighetene skal involveres i prosessen».

Juridisk klimaforening har også foreslått at det bør fremheves i bestemmelsen at det bør ses hen til prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8, 9 og 10. Høringsinstansen mener at det også bør tydeliggjøres at sektormyndighetene skal vurdere om avbøtende tiltak kan gjennomføres, og i så fall bør det stilles som vilkår. NOAH mener at ordlyden er for svak, og at det bør være mulighet til å avslå en søknad om tillatelse etter annen lovgivning dersom aktiviteten som tillates vil forringe verneverdiene.

NIVA mener at siden vernebestemmelser bare regulerer tiltak innenfor grensene, er det viktig at verneområdet er stort nok og omfatter en «buffersone». Høringsinstansen etterlyser også at forslaget er tydeligere på at et omfattende sektorregelverk må samkjøres med et effektivt vern og bevaring av naturmangfold. Videre mener høringsinstansen at regelverk som styrer konsekvensutredninger (KU) i havet bør gjennomgås.

Sokkeldirektoratet sier at de forstår høringsforslaget § 7 slik at håndhevingen av restriksjoner i en vernesone i stor utstrekning vil foregå gjennom eksisterende næringslovgivning, og at dette skal skje ved at de verdiene i det marine vernet skal vektlegges i enkeltvedtak og vilkår fra den respektive sektormyndighet.

7.6.2.2 Forholdet til havressurslova

Fiskeridirektoratet har pekt på at arbeidet med loven må legge til grunn at både fiskeri- og akvakulturreglene vil kunne endre seg over tid. Høringsinstansen mener derfor at akvakulturloven § 7 må føyes til i høringsforslaget § 7, slik at det blir klart at reguleringene også her kan få utvikle seg over tid uten at det hver gang må kjøres egne prosesser fordi et anlegg ligger i et verneområde. Høringsinstansen mener også at forarbeidene bør peke på at marine verneområder egner seg best for å ta vare på sårbare stedegne arter og habitater. Det vises til at fiskeriene er dynamiske og marine verneområder er bare et av mange nødvendige verktøy. Fiskeridirektoratet viser videre til eksisterende årlige prosesser med økosystembasert forvaltning som sikrer en forvaltning som er godt tilpasset den dynamiske situasjonen i havet til enhver tid.

Havforskningsinstituttet viser til at det eksisterer betydelig forskningsdokumentasjon på at marine verneområder uten strenge restriksjoner på fiske ikke ivaretar artsrikdom, bred alders- og størrelsessammensetning, tetthet og biomasse. Høringsinstansen viser også til at effekten av vern øker med tid (ti-år) og at det er behov for langsiktige tiltak for å restaurere og bevare enkeltarter og økosystemer.

NIVA mener at lovforslaget ikke gir tilstrekkelig informasjon om hvordan forholdet mellom havressurslova og lovforslaget bør vurderes. Høringsinstansen peker på at høringsforslaget § 7 andre ledd tar utgangspunktet i at utnyttelse av viltlevende marine ressurser kan foregå i et marint verneområde når det ikke vil skade eller forringe verneverdiene, og dermed ikke er i strid med verneformålet. Høringsinstansen mener det bør stilles strengere krav til utredning og dokumentasjon av i hvilken grad det er tilfelle før det gis slik adgang og stilles vilkår for bruken, og at loven derfor bør inneholde et krav om å utrede hvordan ulike grader av høsting og utnyttelse av viltlevende ressurser innenfor et verneområde vil påvirke verneverdiene.

Sjøfartsdirektoratet foreslår for øvrig at det tas inn et nytt ledd i høringsforslaget § 7 i den nye loven som omhandler forholdet til skipsfarten på en tilsvarende måte som det som er foreslått å gjelde for høsting av marine ressurser etter havressurslova. Dette kan for eksempel lyde som følger: «Miljøpåvirkning fra skipsfarten reguleres av skipssikkerhetsloven innenfor rammene av verneforskriften.»

7.6.3 Departementets vurderinger

7.6.3.1 Utenforliggende virksomhet som trenger tillatelse etter annen lov

En bestemmelse som foreslått i høringsnotatet om forholdet til annen lovgivning er videreført i § 8 i lovforslaget. Departementet vil bemerke at lovforslaget § 8 første ledd er rettet mot tiltak som skjer utenfor verneområdet. Av tittelen på naturmangfoldloven § 49 følger det nettopp at bestemmelsen gjelder for utenforliggende virksomhet som kan medføre skade inn i et verneområde. Departementet har følgelig merket seg at dette er et forhold som med fordel kan tydeliggjøres i dette lovforslaget. Departementet vil derfor foreslå følgende presisering i ordlyden i lovforslaget § 8 første ledd (endring i kursiv): «Dersom en virksomhet utenfor et verneområde som krever tillatelse etter annen lov […]».

Lovforslaget § 8 innebærer at sektormyndigheter skal legge vekt på verneverdiene i et marint verneområde når sektormyndighetene fatter vedtak etter sektorlov om tiltak utenfor verneområdet. Departementet foreslår også at det gjøres en justering i lovteksten ved at det vises til at det er hensynet til verneverdiene i et verneområde etter «loven her» det skal legges vekt på. Lovforslaget § 8 vil gjelde både ved ordinære forskrifter om marine verneområder, og ved forskrifter om midlertidig vern.

Departementet har merket seg innspillene om at ordlyden bør styrkes ved at verneverdiene skal tillegges «betydelig» vekt ved avgjørelsen av om tillatelse etter annen lovgivning bør gis, og ved fastsetting av vilkår. Departementet bemerker at ordlyden i bestemmelsen ble valgt for å ligge tett opp til naturmangfoldloven § 49, og skal tolkes og anvendes på samme måte. Dette innebærer igjen at utenforliggende virksomhet blir regulert og håndtert på samme måte innenfor og utenfor territorialgrensen. Departementet foreslår på denne bakgrunn at ordlyden i bestemmelsen opprettholdes i lovforslaget § 8 første ledd.

I høringsnotatet la departementet til grunn at miljømyndighetene skal konsulteres og involveres i vurderingene etter bestemmelsens første ledd, slik det også gjøres i forbindelse med tilsvarende vurderinger etter naturmangfoldloven § 49. At det skal gjennomføres slik konsultasjon, vil også følge av utredningsinstruksen. Departementet ser ikke behov for at vanlig forvaltningspraksis på dette punktet lovfestes.

Når det gjelder høringsinnspillene om den geografiske avgrensingen, viser departementet til at avgrensingen skal begrunnes ut fra naturfaglige verdier, og ha en geografisk utstrekning som samsvarer med verneformålet. Rundt forekomster av verdifull eller særegen natur, eksempelvis koraller mv., vil det være særlig viktig med en hensiktsmessig avgrensing av området.

Restriksjoner på aktivitet innenfor verneområdet fastsettes i verneforskriften, jf. lovforslaget § 7, og Miljødirektoratet vil ha ansvaret for håndheving av loven og verneforskrifter fastsatt i medhold av loven. Dette vil være bestemmelser med et annet materielt innhold og med andre formål enn det som følger av annen lovgivning. Sokkeldirektoratets forutsetning om at håndhevingen av restriksjoner i en vernesone i stor utstrekning vil foregå gjennom eksisterende næringslovgivning, blir derfor ikke riktig når det gjelder verneområder. Samtidig vil annen lovgivning fortsatt gjelde innenfor verneområdene. Tiltak i verneområder må ha tillatelse både etter verneforskriften og det regelverket tiltaket generelt reguleres etter. Det strengeste regelverket vil avgjøre om et tiltak kan gjennomføres eller ikke.

7.6.3.2 Forholdet til havressurslova

Departementet bemerker at lovforslaget § 8 andre ledd er ment å tilsvare naturmangfoldloven § 39 sjette og sjuende ledd, og skal tolkes og anvendes på samme måte. Forståelsen av bestemmelsen på dette punktet er klargjort gjennom forvaltningspraksis siden naturmangfoldloven ble vedtatt. Departementet vurderer det derfor som hensiktsmessig å videreføre en likelydende ordlyd i havvernloven. Dette vil blant annet bidra til å hindre tolkningstvil og sikre at lovverket anvendes på samme måte innenfor og utenfor territorialgrensen. Dette blir ikke minst viktig med tanke på at en del verneområder forventes å ligge delvis innenfor og delvis utenfor territorialfarvannet.

Departementet har vurdert hvorvidt det, som foreslått av Sjøfartsdirektoratet, er behov for på tilsvarende måte å presisere forholdet til skipssikkerhetsloven i lovforslaget. Departementet mener imidlertid det er fornuftig å legge opp til samme avgrensing som i naturmangfoldloven på dette punktet, og følgelig at det ikke er grunn til å justere eller bygge ut lovforslaget ved å avgrense mot andre lover enn havressurslova.