6 Bruksregler, reduksjon av reintall og distriktsplaner

6.1 Bruksreglene

6.1.1 Gjeldende rett

Reindriftsloven § 57 slår fast at hvert reinbeitedistrikt skal ha bruksregler for forvaltningen og bruken av distriktets ressurser. Bruksreglene utarbeides av distriktsstyret, og skal godkjennes av statsforvalteren, jf. reindriftsloven § 58 første ledd. Statsforvalteren skal foreta en legalitetskontroll av at lovens regler for utarbeidelse av bruksreglene er fulgt. Dette skal også omfatte en vurdering av om bruksreglene gir grunnlag for en økologisk bærekraftig reindrift i distriktet.

Ettersom bruksreglene skal sendes til statsforvalteren for godkjenning, blir de ansett som et saksdokument i henhold til offentleglova. Slike saksdokument er åpne for innsyn, med mindre annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov, jf. offentleglova § 3.

Etter reindriftsloven av 1978 skulle distriktene ha en distriktsplan utarbeidet av distriktsstyret, jf. reindriftsloven av 1978 § 8 a. Med reindriftsloven av 2007 ble det besluttet at innholdet i distriktsplanen skulle fordeles på to dokument: bruksreglene som er regulert i § 57, og distriktsplanen som er regulert i § 62.

Det ble forutsatt at distriktsplanen skulle inneholde opplysninger om reindriften i distriktet som i første rekke er av betydning for den offentlige planleggingen, jf. Ot.prp. nr. 25 (2006–2007) punkt 8.19. Videre ble det forutsatt at bruksreglene skulle erstatte de «mer interne delene» av daværende distriktsplan, jf. Ot.prp. nr. 25 (2006–2007) punkt 8.16.

I § 57 annet ledd nummer 1 til 7 er det listet opp forhold som bruksreglene skal inneholde nærmere regler om. Opplistingen gir uttrykk for et minimumskrav fra lovgivers side.

Distriktet kan i bruksreglene også innta «andre forhold som det anses hensiktsmessig å regulere», jf. § 57 annet ledd nummer 8. I lovutvalgets forslag trekkes blant annet regler om geahčadeapmi (innsyn) og skilling frem som andre forhold som kan reguleres gjennom bruksreglene, jf. NOU 2001: 35 punkt 11.9.1. Dette kommer også til uttrykk i bestemmelsene i reindriftsloven kapittel 4, se for eksempel § 29 tredje ledd om innsyn eller § 30 tredje ledd om behandling av andre siidaers rein.

6.1.2 Høringsforslaget

6.1.2.1 Bruksreglene unntatt offentlighet

Departementet foreslo i høringsnotatet at bruksreglene skal unntas offentlighet, men likevel være tilgjengelige for reindriftsmyndighetene.

6.1.2.2 Innholdet i bruksreglene

Departementet foreslo i høringsnotatet at reindriftsloven § 57 om bruksreglene endres slik at det skilles mellom bestemmelser bruksreglene skal inneholde, og bestemmelser bruksreglene kan inneholde.

6.1.3 Høringsinstansenes syn

6.1.3.1 Bruksregler unntatt offentlighet

Byrkije Reinbeitedistrikt, Finnmark Fylkeskommune, Landbruksdirektoratet, Norske Reindriftsamers Landsforbund, Nord-Senja reinbeitedistrikt, Reinbeitedistrikt 33 Spalca, Reindriftsstyret, Sametinget, Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Troms- og Finnmark, Statsforvalteren i Trøndelag og Svahken sijte støtter forslaget. Disse høringsinstansene peker på at distriktene i større grad kan arbeide med og ta i bruk bruksreglene som et internt styringsverktøy, dersom bruksreglene unntas offentlighet.

Byrkije reinbeitedistrikt peker på at bruksreglene skal fungere som et styringsverktøy for hvert distrikt, og uttaler:

«Bruksreglene bør fungere som interne styringsdokumenter som skal kunne brukes med tillit og uten ekstern påvirkning.»

Landbruksdirektoratet peker på at distriktene i større grad kan ta i bruk bruksreglene som det verktøyet for intern styring av distriktene som det er tiltenkt, dersom disse unntas offentlighet. Landbruksdirektoratet uttaler videre:

«Endringen er også i tråd med hvordan bruksreglene var ment unntatt offentlighet da den nye reindriftsloven ble utarbeidet, og før ny offentlighetslov endret denne forutsetningen. Direktoratet understreker at det er viktig at reindriftsmyndighetene likevel skal ha tilgang til bruksreglene for å kunne gjennomføre løpende forvaltningsoppgaver.»

Statsforvalteren i Trøndelag, Statsforvalteren i Nordland og Statsforvalteren i Troms og Finnmark peker på at det også kan være andre offentlige instanser som kan ha behov for innsyn i bruksreglene. Dette kan for eksempel være Mattilsynet eller Reinpolitiet.

Når det gjelder forvaltningens oppfølging av brudd på bruksregler, peker Statsforvalteren i Trøndelag på at det kan være vanskelig å offentliggjøre eventuelle oppfølginger av brudd på bruksreglene fra statsforvalterens side, dersom bruksreglene unntas offentlighet. Statsforvalteren viser til at dette kan bryte med ønsket om transparens i forvaltningen.

Enkelte høringsinstanser peker på at det er hensiktsmessig å få innsyn i deler av bruksreglene som berører sine interesser. Dette gjelder blant annet Finnmarkseiendommen, Forsvarsdepartementet, Karasjok kommune og Statskog.

Finnmarkseiendommen og Statskog peker på at grunneier må kunne ha innsyn i bruksreglene for å kunne ivareta sine forpliktelser til å forvalte og å ivareta grunnarealene.

Forsvarsdepartementet trekker fram at tilgang til distriktenes bruksregler er nødvendig for at Forsvaret skal kunne planlegge sin virksomhet i skyte- og øvingsfeltene og samtidig ta hensyn til reindriftens planer i feltene. Forsvarsdepartementet peker på at bruksreglene kan inneholde informasjon utover opplysningene i distriktsplanen, herunder opplysninger på siidanivå, som det kan være av betydning for Forsvaret å kjenne til for å sikre best mulig sameksistens med reindriften. Forsvarsdepartementet viser til at det derfor vil være behov for å etablere en mekanisme hvor Forsvaret kan få tilgang til distriktets bruksregler ved henvendelse til reindriftsmyndighetene dersom forslaget til ny § 57 femte ledd vedtas.

Noen høringsinstanser er negative til forslaget. Dette gjelder blant annet Bondelagene i Nord-Østerdalen og Holtålen kommune.

Holtålen kommune peker på prinsippet med transparens i forvaltningen og at det meste bør være offentlig/innsynsberettiget, og uttaler:

«For andre beitenæringer/husdyrhold praktiseres det offentlighet ved blant annet tilskuddsforvaltning. Det er godt mulig at noe av innholdet i bruksregler for forvaltningen bør være unntatt offentlighet, men dette bør begrenses til det som er helt nødvendig.»

Bondelagene i Nord-Østerdalen uttaler at det ikke er noen grunn til at bruksreglene skal være unntatt offentlighet, og at eventuelle personopplysninger kan holdes utenfor bruksreglene. De peker videre på at det er av interesse for samfunnet å se hvordan næringen driver.

6.1.3.2 Innholdet i bruksreglene

Høringsinstansene som uttaler seg om forslaget er i hovedsak positive til at det utformes et klarere skille i loven mellom hva bruksreglene som minimum skal inneholde, og hva det i tillegg kan lages bruksregler om. Dette gjelder blant annet Finnmark fylkeskommune, Landbruksdirektoratet, Norske Reindriftsamers Landsforbund og Statsforvalteren i Troms- og Finnmark.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark ber om en presisering av forslaget og uttaler:

«I forslaget om endringer i § 57 er skal-reglene uendret med unntak av: ‘forvaltning av distriktets midler, herunder disponering av distriktskasse og reindriftsfond’ istedenfor ‘disponering av reindriftsfond’ og ‘forvaltning av distriktets øvrige midler’. Det er ikke vurdert i høringsdokumentet om dette innebærer noen realitetsendringer.»

Enkelte høringsinstanser har kommet med innspill på hvilke regler som skal være med i bruksreglene, og hvilke regler som distriktet kan velge å ha med i bruksreglene.

Landbruksdirektoratet peker på at det i kategorien kan-regler også er bestemmelser som fremkommer av gjeldende kapittel 4 i reindriftsloven (§§ 27-31), hvor formuleringen også er at distriktet kan gi nærmere regler i bruksreglene for distriktet. Landbruksdirektoratet mener videre at det i opplistingen over kan-regler i § 57 bør tilføyes et nytt punkt om regler for internkontroll av reintall organisert av distriktet, og uttaler:

«Dette bør tilføyes fordi en internkontroll med ressursutnyttelsen er en naturlig del av et selvstyre i enhver næring. Selv om distriktene foretar internkontroll av reintall, vil det være naturlig at staten fortsetter med risikobaserte stikkprøvekontroller gjennom offentlige reintellinger.»

Statsforvalteren i Trøndelag ønsker et klarere skille mellom «skal»- og «kan»-regler, og peker på at det er naturlig at det kun er beitebruksregler og øvre reintall som bruksreglene skal inneholde nærmere regler om, fordi dette er forhold som har offentlig interesse.

Enkelte høringsinstanser har bedt om at det inntas flere eksempler på hvilke regler distriktene kan innta i bruksreglene.

Landbruksdirektoratet peker på at det i forarbeidene bør gis flere utfyllende eksempler på kan-regler, slik at både næring og forvaltning får en felles oppfatning av hvilke forhold bruksreglene kan inneholde nærmere regler om. Landbruksdirektoratet peker på at det spesielt bør gis utfyllende eksempler på bruk av kan-regler knyttet til fordeling av arbeidsplikter og investeringer, slakte- og produksjonskrav og egenkontroll av reintall.

Statsforvalteren i Trøndelag viser til at det kanskje bør synliggjøres at mekanismer for tvisteløsning er et eksempel på en regel som kan inntas i bruksreglene.

Noen av høringsinstansene har særlig merknader til forslaget om at slakte- og produksjonskrav er inntatt som et forhold bruksreglene kan inneholde.

Norske Reindriftsamers Landsforbund uttaler:

«NRL vil særlig framheve viktigheten at det eksplisitt framgår at slakte- og produksjonskrav kan være en del av bruksreglene. Dette kan være et godt verktøy for distriktene for å få til god ressursforvaltning og unngå at man kommer i en slik ressursmessig situasjon at reintallsreduksjon gjennom § 60 blir aktuelt.»

Sametinget uttaler:

«Sametinget har i konsultasjoner uttrykt at det kan være en sammenheng mellom aktiv bruk av slakte- og produksjonstall i bruksreglene, og reintallsregulering. Sametinget ser også et behov for å gjøre vurderinger av om og eventuelt hvordan man kan bruke reindriftsavtalens virkemidler og/eller distriktskassen for å forsterke en avtalt produksjonsstyringen som har sitt grunnlag i bruksreglene.»

Reinbeitedistrikt 26 Lákkonjárga peker på at regler om slakte- og produksjonskrav ikke passer for reindriftsnæringen, og mener at en slik regel i enkelte år kan slå veldig uheldig ut, for eksempel ved dårlige beiteår eller mye tap til rovvilt.

Statsforvalteren i Trøndelag, Statsforvalteren i Nordland og Statsforvalteren i Troms og Finnmark peker på at det offentlige bare bør kunne følge opp og sanksjonere brudd på de regler som distriktet er pålagt å ha i bruksreglene.

Statsforvalteren i Nordland uttaler:

«Når det gjelder delingen av hva som skal og kan tas med i bruksreglene, savner vi en klargjøring av hvilke brudd på bruksreglene statsforvalteren skal ha en rolle i. Det virker for eksempel ikke hensiktsmessig at statsforvalteren involverer seg i brudd på regler som distriktet ikke er pålagt å ha i bruksreglene.»

Statsforvalteren i Troms og Finnmark stiller spørsmål ved om statsforvalteren skal kunne sanksjonere brudd på slakte- og produksjonskrav med grunnlag i bruksregler som kan inneholde slike krav, og uttaler:

«Det er lite realistisk at distrikter gjør en stor jobb med å sette opp slike målsettinger, dersom de vil kunne bli sanksjonert. Dersom nabodistriktet ikke tar inn slike krav, så blir ikke de sanksjonert.»

Nord-Senja reinbeitedistrikt og Ringvassøy reinbeitedistrikt har pekt på at små distrikter ikke bør ha krav til å utarbeide bruksregler.

6.1.4 Departementets vurdering

6.1.4.1 Bruksregler unntatt offentlighet

Det finnes i dag ingen hjemmel for å unnta innsyn i bruksreglene. Departementet har fått flere innspill om at bruksreglene, som et internt styringsdokument, bør være unntatt offentlighet. Det fremgår av dagens reindriftslov § 57 at bruksreglene i hovedsak regulerer interne anliggender, som for eksempel vaktplan, arbeidsplikter og investeringer, forvaltning av distriktets midler mv. Etter departementets vurdering er ikke dette opplysninger som er av allmenn interesse, og hensynet til offentlighet gjør seg derfor ikke gjeldende. Departementet har fått tilbakemelding om at reindriftsnæringen er tilbakeholden med å innta interne anliggender i et dokument som er åpent for innsyn. Som en konsekvens av dette oppfyller mange bruksregler i hovedsak kun lovens minimumskrav, og distriktene får derfor ikke utnyttet muligheten som ligger i detaljerte bruksregler.

Departementet foreslo i høringsnotatet at bruksreglene som hovedregel skal være unntatt offentlighet. Dette er i samsvar med intensjonen som lå til grunn da bruksreglene ble innført med reindriftsloven av 2007. Da var forutsetningen at bruksreglene skulle være et internt styringsverktøy, og at de ikke var ment å være tilgjengelig for offentligheten, jf. Ot.prp. nr. 25 (2006–2007) punkt 8.16. Det ble lagt til grunn at det var distriktsplanen som skulle angi opplysninger om distriktets virksomhet som offentligheten hadde interesse av, jf. Ot.prp. nr. 25 (2006–2007) punkt 8.19.

Departementet foreslo i høringsnotatet at bruksreglene som helhet skulle unntas offentlighet. I ettertid har det blitt klart at en utilsiktet konsekvens av høringsforslaget ville vært at også siidaens øvre fastsatte reintall ble unntatt offentlighet. Departementet mener det er viktig at siidaens øvre fastsatte reintall fortsatt skal være tilgjengelig for offentligheten, slik det allerede er i dag. Siidaens fastsatte reintall skal for eksempel fortsatt kunne publiseres i reindriftens årlige ressursregnskap, og departementet har justert forslaget i tråd med dette.

Enkelte høringsinstanser, herunder Forsvarsdepartementet, har spilt inn behov for innsyn i den delen av bruksreglene som gjelder siidaenes bruk av distriktets arealer av hensyn til den offentlige planleggingen. For å hensynta dette behovet har departementet foreslått å utvide innholdet i distriktsplanen, se punkt 6.3.4.

6.1.4.2 Innholdet i bruksreglene

Bruksreglene har ikke blitt det verktøyet for forvaltningen av distriktenes ressursers som forutsatt ved innføring av 2007-loven. En del av forklaringen er pekt på i punkt 6.1.4.1. Departementet har fått innspill på at det har vært ulike oppfatninger i distrikter og hos forvaltningen om hvilke regler bruksreglene skal inneholde, og hvilke regler bruksreglene eventuelt kan inneholde. For eksempel er bestemmelser om arbeidsplikter og investeringer sjelden inntatt i bruksreglene, selv om dette er pålagt. Et annet eksempel er slakte- og produksjonskrav, som ikke har blitt tatt inn i bruksreglene, selv om enkelte distrikter ønsket dette, fordi det har vært usikkert om dagens § 57 åpner for å innlemme slike krav i bruksreglene.

Bestemmelsene om bruksregler i reindriftsloven er bygget opp etter modell fra reglene i bygdeallmenningsloven § 3-7, jf. NOU 2001: 35 punkt 11.9.1. Bygdeallmenningsloven § 3-7 skiller tydelig på hva som skal med i allmenningens bruksregler, og hva allmenningens bruksregler kan inneholde. Departementet ser det som hensiktsmessig at et slikt skille også innarbeides i reindriftsloven § 57, og foreslår derfor å endre § 57 for å tydeliggjøre hvilke regler bruksreglene kan og skal inneholde. Departementet foreslår at bruksreglene som et minstekrav skal inneholde regler om det som angår distriktets felles ressurser: beitebruk, reintall, forvaltning av distriktets midler, bruk av motorisert kjøretøy, og bruk og vedlikehold av gjerder og andre fellesanlegg, jf. forslag til § 57 annet ledd.

Det er viktig å gi distriktene handlingsrom, slik at bruksreglene kan tilpasses forholdene i distriktet. Andre forhold kan derfor fastsettes i bruksreglene, dersom distriktet vurderer at det er behov for slike regler, jf. forslag til § 57 tredje ledd. Dette er forhold som ikke direkte angår distriktets felles ressurser, men som det likevel kan være hensiktsmessig å ha regler om: krav til siidaandelsleders deltakelse i siidaens reindrift, fordeling av arbeidsplikter og investeringer, og slakte- og produksjonskrav. Departementet har fått tilbakemelding fra reindriftsnæringen om at dette er forhold som kan være viktige hjelpemidler for distriktsstyringen, og som bør fremgå klart av loven. Departementet har derfor valgt å tydeliggjøre disse forholdene som egne punkter i forslag til § 57 tredje ledd nummer 1 til 3. Departementet foreslår for øvrig å videreføre at distriktet også kan innta andre forhold som det anses hensiktsmessig å regulere ved bestemmelser i distriktets bruksregler i § 57 tredje ledd nummer 4.

Nærmere regler om siidaandelsleders deltakelse i siidaens reindrift, etter forslag til § 57 tredje ledd nummer 1, kan eksempelvis være bestemmelser om at lederen av siidaandelen må delta i siidaens arbeid med gjeting, samling og skilling samt arbeid med gjerder og anlegg. Det kan også reguleres hvor mye lederen av siidaandelen skal delta i de forskjellige oppgavene, eksempelvis antall vaktdøgn. Departementets forslag innebærer en synliggjøring av muligheten siidaen har til å stille krav til siidaandelslederens deltakelse i siidaens arbeidsoppgaver. Når det gjelder krav til øvrige reineieres deltakelse, bestemmes dette av lederen av siidaandelen, se omtalen i punkt 4.1.1.

I høringsforslaget var ordlyden i § 57 tredje ledd nummer 1 «siidaens daglige drift», men departementet foreslår at ordlyden endres til «siidaens reindrift». Dette for å tydeliggjøre at det er en sammenheng mellom forslag til § 10 første ledd og § 57 tredje ledd nummer 1.

Slakte- og produksjonskrav i bruksreglene, etter forslag til § 57 tredje ledd nummer 3, kan fastsettes på ulike måter, men departementet forutsetter at det i alle tilfeller må ligge til grunn et likhetsprinsipp. Det kan for eksempel fastsettes slaktekrav knyttet til uttak av kalv og til ønsket alders- og flokksammensetting i distriktet, eller et krav om produksjon av et bestemt antall kilo reinkjøtt pr. livdyr. Andre metoder kan også være aktuelle. Slike slakte- og produksjonskrav kan eksempelvis fastsettes årlig i forkant av slaktesesongen.

Departementet påpeker at listen over forhold som kan inntas i bruksreglene ikke er ment å være uttømmende, jf. forslag til § 57 tredje ledd nummer 4. For eksempel kan det fastsettes regler for utøvelse av reindrift etter reindriftsloven kapittel 4, og regler om hvordan distriktet vil håndtere brudd på distriktets bruksregler internt. Videre kan det være distrikter som ønsker å ha en bedre oppfølging av sitt eget reintall, og derfor fastsetter regler for reintallsoppfølging, herunder tellinger organisert av distriktet. Distriktet kan også fastsette planer for hvor fremtidige hytter og gjerder skal plasseres, slik at distriktet får en helhetlig plan for dette. I tillegg kan et distrikts vedtekter inntas i bruksreglene, dersom det vurderer at det er behov for dette. Det kan også tenkes at distrikter ønsker at egen beredskapsplan skal inntas i bruksreglene. En slik beredskapsplan vil kunne være viktig for distriktet ved akutte hendelser eller ved hendelser forårsaket av klimaendringer. Som eksempel på det siste kan nevnes låste beiter som medfører at det må iverksettes tiltak for å sikre dyrevelferd og fremtidig produksjon. Det understrekes at dette er eksempler på noen forhold som det kan være hensiktsmessig å innarbeide i bruksreglene, og det er følgelig opp til distriktene selv å definere hva som er hensiktsmessig å regulere gjennom bruksreglene.

Departementet foreslår ingen endring i måten statsforvalteren skal følge opp eventuelle brudd på bruksreglene. Dersom det er brudd på bruksreglene, må statsforvalteren vurdere oppfølging etter sanksjonsbestemmelsene i reindriftsloven kapittel 11.

Det vises for øvrig til merknad til bestemmelsene i kapittel 11.

6.2 Reduksjon av reintall

6.2.1 Gjeldende rett

Reindriftsloven § 60 inneholder både regler om fastsetting av et øvre reintall for siidaen og regler om reduksjon av reintall som overstiger siidaens øvre fastsatte reintall. Hensynet bak reglene om reintall er å sikre en økologisk bærekraftig utnytting av distriktets beiteressurser, slik det blant annet fremgår av reindriftsloven § 57 annet ledd.

Ved utarbeidelsen av reindriftsloven av 2007 var departementet bevisst på å utforme en modell hvor siidaen selv fikk anledning til å gjennomføre nødvendig reintallstilpasning, i tilfeller hvor det faktiske reintallet oversteg det fastsatte. Intensjonen var at myndighetene bare skulle involveres hvor siidaen ikke ville gjennomføre eller ikke lykkes med reintallsreduksjonen, jf. Ot.prp. nr. 25 (2006–2007) punkt 8.18.

Utgangspunktet er at hvis reintallet i siidaen overstiger det fastsatte reintallet, skal siidaen utarbeide en reduksjonsplan. Dersom siidaen ikke gjør dette, eller ikke klarer å gjennomføre planen, skal hver siidaandel redusere det overskytende antall forholdsmessig. Reindriftsstyret har ansvaret for at en slik reduksjon gjennomføres, jf. § 60 tredje ledd.

Det kan også fastsettes et øvre reintall per siidaandel. Om dette er gjort skal en reduksjon skje ved at de siidaandeler som har et reintall som overstiger sitt fastsatte øvre reintall, først redusere ned til det fastsatte øvre reintallet, jf. § 60 fjerde ledd.

Da reindriftsloven av 2007 trådte i kraft startet en omfattende prosess med fastsetting av øvre reintall for alle reinbeitedistriktene (Meld. St. 32 (2016–2017) punkt 7.2.3.1). Prosessen pågikk helt frem til det i 2012 var fastsatt reintall som var endelig godkjent av reindriftsstyret for alle distriktene. Etter reintallsfastsettingen ble det beregnet at reintallet i Finnmark var 42 000 dyr over det som var fastsatt som øvre reintall. Reindriftsstyret igangsatte derfor en omfattende reduksjonsprosess sommeren 2012. Distriktene/siidaene fikk da en frist for utarbeidelse av reduksjonsplaner, men det var svært få som utarbeidet slike planer innen gitt frist. Det endte til slutt med at reindriftsstyret i løpet av 2013 vedtok frister for pålegg om forholdsmessig reduksjon av reintallet for totalt 231 siidaandeler i Finnmark (Meld. St. 32 (2016–2017) punkt 7.2.3.2).

Etter dette fulgte en omfattende klagerunde. Totalt klaget 85 av siidaandelene på pålegg om forholdsmessig reduksjon. Reindriftsstyret opprettholdt egne vedtak i 77 saker, som ble sendt til departementet for behandling i begynnelsen av desember 2013. I februar 2014 var klagene stort sett ferdigbehandlet i departementet, og ingen fikk medhold i sine klager (Meld. St. 32 (2016–2017) punkt 7.2.3.2).

Lederen i en av siidaandelene som hadde blitt pålagt forholdsmessig reduksjon, i medhold av reindriftsloven § 60 tredje ledd annet punktum, saksøkte staten. Staten vant frem i HR-2017-2428-A. Reineieren hevdet at vedtaket om forholdsmessig reduksjon var ugyldig fordi det var i strid med FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 (SP artikkel 27) og/eller Den europeiske menneskerettskonvensjon protokoll 1 artikkel 1 (EMK P1-1). Høyesterett kom i motsetning til de tidligere instanser til at vedtaket var gyldig. Et flertall på fire dommere kom til at vedtaket ikke krenket reineierens rettigheter etter SP artikkel 27, og Høyesterett kom enstemmig til at vedtaket ikke krenket EMK P1-1. Som argument for at SP artikkel 27 ikke var krenket viste Høyesterett blant annet til reindriftsloven sin primære løsning om at siidaen selv kan bestemme hvordan reduksjon skal skje, og at man også kan bli enige om å skjerme de minste reineierne ved å selv fastsette reintall på siidaandelsnivå. Siidaen kunne med andre ord selv påvirke hvordan belastningen skulle fordeles siidaandelene imellom.

Høyesteretts avgjørelse i HR-2017-2428-A ble klaget inn for FNs menneskerettskomité, som kom med sin uttalelse 19. juli 2024 (CCPR/C/141/D/2588/2019). Komiteens flertall kom til at kulturvernet etter SP artikkel 27 var krenket. Uttalelsen omtales nærmere nedenfor i punkt 6.2.4.

Etter reintallsprosessen i perioden 2012-2015 var det i større grad oppnådd samsvar mellom øvre fastsatt reintall og det faktiske reintallet i Finnmark. Noen av siidaandelene valgte imidlertid å øke sine reintall for en eventuell fremtidig reduksjonsprosess, såkalt posisjonering (Meld. St. 32 (2016–2017) punkt 7.2.3.3). Historiske reintallsoversikter viser også at enkelte reineiere startet posisjoneringen allerede da forslag til ny reindriftslov ble lagt frem i NOU 2001: 35.

Posisjonering innebærer at noen reineiere/siidaandeler lar reintallet vokse ved å redusere uttaket av slakterein i ett eller flere år, med sikte på å oppnå et best mulig resultat ved en senere forholdsmessig reduksjon. Dagens regelverk har ingen effektive mekanismer som har forhindret dette. Utfordringen ligger i at en reduksjonsplan krever enstemmighet. En siidaandel som har posisjonert seg kan derfor, ved å motsette seg enhver reduksjonsplan, tvinge siidaen inn i en forholdsmessig reduksjon.

Ved en forholdsmessig reduksjon vil samtlige av siidaandelene måtte redusere reintallet, ikke bare de som har økt. Siidaandelene som har posisjonert seg vil komme ut med et relativt sett høyere reintall, sammenlignet med siidaandelene som ikke har posisjonert seg. Regelen slår med andre ord positivt ut for de som har økt sitt reintall, og tilsvarende slår det negativt ut for reineierne som ikke har økt.

Problemet med posisjonering forsterkes ved at regelen om forholdsmessig reduksjon i reindriftsloven § 60 tredje ledd, som i Ot.prp. nr. 25 (2006-2007) punkt 8.18 var forutsatt å være en unntaksbestemmelse, er blitt praktisert som den klare hovedregelen ved reintallsreduksjon.

All den tid en reduksjonsplan krever enighet, har siidaen selv en begrenset mulighet for å regulere reintallet til siidaandelene. Etter reindriftsloven § 60 fjerde ledd har distriktet en mulighet til å fastsette et øvre reintall per siidaandel. Denne muligheten kan imidlertid ikke benyttes som ledd i en reduksjonsprosess, jf. HR-2019-2395-A. Hensynene som flertallet i Høyesterett begrunnet avgjørelsen med i HR-2019-2395-A, vil også kunne gjøre seg gjeldende i tilfeller hvor virkningen av en fastsetting av et øvre reintall per siidaandel vil medføre en reduksjon.

Dette ble forutsatt av Indre og Østre Finnmark tingrett i 18-050767TVI-TIOF/TTAN. Spørsmålet i saken var om distriktsstyret, i medhold av reindriftsloven § 60 fjerde ledd, kunne fastsette et øvre reintall for siidaandelene i en siida, dersom virkningen av fastsettingen faktisk ville medføre en reintallsreduksjon for en siidaandel. Indre og Østre Finnmark tingrett kom til at reindriftsloven § 60 fjerde ledd ikke åpnet for dette, selv om det samlede reintallet i siidaen var under det øvre reintallet fastsatt av reindriftsstyret og siidaen ikke var i en pålagt reduksjonsprosess.

I 2016 ble reindriftsloven endret gjennom innføringen av reindriftsloven § 60 femte ledd, med tilhørende forskrift (Prop. 93. L (2015–2016)). Her åpnes det for at statsforvalteren kan fastsette reintall på siidaandelsnivå for inntil fem år av gangen, når særlige grunner foreligger. Hensikten med denne endringen var å stoppe nye runder med reintallsøkning og posisjonering (Meld. St. 32 (2016–2017) punkt 7.2.3.3).

6.2.2 Høringsforslaget

I høringsforslaget foreslo departementet et nytt system for reduksjon av reintall, i tilfeller hvor siidaen overstiger sitt øvre fastsatte reintall. Formålet med forslaget er å gjøre det enklere for siidaen å utarbeide og gjennomføre en reduksjonsplan.

Forslaget gikk for det første ut på at siidaen uttrykkelig får muligheten til å utarbeide en reduksjonsplan hvor den nødvendige reintallsreduksjonen fordeles ulikt mellom siidaandelene. Etter departementets forslag forutsetter en slik reduksjonsmetode at alle siidaandelslederne blir enig om beslutningen. Formålet er å gi siidaen fleksibilitet i reduksjonen til å fordele reduksjonsbyrden ulikt mellom siidaandelene om det anses hensiktsmessig.

For det andre foreslo departementet at siidaen gis muligheten til å bli enig om en reduksjonsplan som innebærer en lik øvre grense for alle siidaandelene. I motsetning til en reduksjonsplan med ulikt reintall, hvor det etter forslaget ble stilt krav om enstemmighet, så ble det foreslått at en beslutning om en lik øvre grense måtte få tilslutning fra et flertall av siidaandelslederne. Formålet med dette forslaget er å legge til rette for selvstyre i en reduksjonsprosess, også i tilfeller hvor det ikke oppnås enstemmighet blant lederne.

Departementet foreslo også at reindriftsstyret skal ha myndighet til å effektuere siidaens reduksjonsplan, om nødvendig gjennom bruk av sanksjonsbestemmelsene i reindriftsloven kapittel 11. Dette i tilfeller hvor siidaen blir enig om en reduksjonsplan, men hvor en eller flere av siidaandelene ikke følger planen. Formålet er å gi siidaen en trygghet i at den vedtatte reduksjonsplanen faktisk følges opp.

Departementet foreslo til sist at reindriftsstyrets kompetanse til å vedta en forholdsmessig reduksjon ble erstattet med kompetansen til å vedta en reduksjon som innebærer et likt reintall for alle siidaandelene. Dette ble foreslått som en unntaksbestemmelse i tilfeller hvor siidaen ikke blir enig om en egen reduksjonsplan.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene er positive til forslaget om å endre reglene for reduksjon av reintall, inkludert å styrke siidaens mulighet til å utarbeide en egen reduksjonsplan. Advokatforeningen, Alta kommune, Finnmark fylkeskommune, Landbruksdirektoratet, Nordkalottfolket, Norges Bondelag, Norske Reindriftsamers Landsforbund, Reinbeitedistrikt 4/5 B, Reindriftsstyret, Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, Statsforvalteren i Trøndelag, Troms fylkeskommune og Trøndelag fylkeskommune stiller seg i stor grad positiv til forslaget slik det er hørt.

Videre støtter Čorgaš reinbeitedistrikt, Kautokeino flyttsamelag, Nordland reindriftssamer, NORSKOG og Sør-Trøndelag og Hedmark reinsamelag høringsuttalelser som er positiv til forslaget.

Norske Reindriftsamers Landsforbund uttaler at den foreslåtte reduksjonsmodellen «vil ha en utjevnende effekt, og vil sikre at flere kan leve av reindrifta og man vil opprettholde reindrifta som en viktig næring og bærebjelke i det samiske samfunnet».

Landbruksdirektoratet støtter forslaget om ny modell for reintallsreduksjoner, og vurderer at forslaget «vil redusere gevinsten av posisjonering og gi distriktsstyrene bedre verktøy til å forvalte reintallet internt». Reindriftsstyret vurderer at forslaget til ny § 60 a «følger opp styrets tidligere påpekte behov i regelverket om insentiv for å realisere reduksjonsplaner gjennom selvstyre, samt hensynet til å motvirke posisjonering på bekostning av fellesskapet».

Statsforvalteren i Nordland skriver i sin høringsuttalelse at innretningen på den foreslåtte bestemmelsen om reduksjon av reintall kan «skape mer legitimitet og etterlevelse i næringen», og at den kan «føre til at utfordringen med posisjonering blir mindre». Statsforvalteren i Troms og Finnmark påpeker behovet for en klar hjemmel for regulering av reintall, og stiller spørsmål ved om mindretallsvernet i forslaget bør problematiseres nærmere. Statsforvalteren i Troms og Finnmark savner også en nærmere kobling mot vurdering av beitegrunnlaget på alle årstidsbeiter i utformingen av reduksjonsregelen.

Noen av høringsinstansene er kritiske til forslaget i sin helhet, mens noen av høringsinstansene har uttrykt misnøye med enkeltelementer i forslaget. Lákkonjárga reinbeitedistrikt og enkelte privatpersoner er kritiske til forslaget om at reindriftsstyret i siste instans skal kunne vedta en reduksjon som innebærer et likt reintall. Nord-Senja reinbeitedistrikt og Ringvassøy reinbeitedistrikt er kritisk til forslaget om at det skal foretas en forholdsmessig reduksjon i tilfeller hvor den øvre grensen siidaen har satt ikke er tilstrekkelig. Høringsinstansene som er kritiske til denne delen av forslaget uttaler at regelen bør være slik at den øvre grensen skal ta hele den nødvendige reduksjonen.

Ingen av høringsinstansene som er kritisk til forslaget har kommet med et forslag til en alternativ reduksjonsmodell.

Et fåtall privatpersoner uttaler at de ønsker å beholde dagens reduksjonsmodell.

Norske Reindriftsamers Landsforbund, Sametinget, Landbruksdirektoratet, Kautokeino flyttsamelag og noen privatpersoner ønsker økt oppmerksomhet på slakte- og produksjonskrav i reindriften, og argumenterer for at økt oppmerksomhet på produksjon vil bidra til at det sjeldnere vil være behov for å gjennomføre reintallsreduksjoner.

En del av høringsinstansene viser til uttalelsen fra FNs menneskerettskomité, som kom under høringsperioden, hvor Høyesteretts dom i HR-2017-2428-A kritiseres for å være i strid med FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27. Lákkonjárga reinbeitedistrikt, Finnmárku Sámelistu, Karasjok kommune, Kautokeino flyttsamelag, Kautokeino kommune, Joahkonjárga reinbeitedistrikt og Sametingets ungdomspolitiske utvalg mener lovarbeidet må stanses inntil Landbruks- og matdepartementet har gitt menneskerettskomitéen svar på hvordan uttalelsen vil bli fulgt opp. Alta kommune, forskergruppen for same- og urfolksrett ved UiT Norges arktiske universitet og Kautokeino flyttsamelag uttaler med henvisning til menneskerettskomitéens uttalelse at det bør gjelde et bunnfradrag som unntar reineiere med færre enn 200 rein fra å delta i en reintallsreduksjon. Reindriftsstyret stiller også spørsmål ved om det bør være et slikt bunnfradrag for å unngå potensielle utfordringer en matematisk reduksjonsprosess kan gi. Norske Reindriftsamers Landsforbund uttaler på sin side at den foreslåtte modellen i § 60 a, hvor siidaen ved flertallsvedtak har mulighet til å sette en øvre grense i en reduksjonsprosess, vil hindre at det i fremtiden oppstår en liknende situasjon som var tilfellet i HR-2017-2428-A.

Selv om departementet ikke har foreslått noen endringer i reglene om fastsetting av reintall, har noen av høringsinstansene gitt innspill som omhandler fastsettelse av reintall. Dette gjelder Alta kommune, Karasjok kommune, Nord-Senja reinbeitedistrikt, Spalca reinbeitedistrikt, Statsforvalteren i Troms og Finnmark og Statsforvalteren i Trøndelag. Statsforvalteren i Nordland har gitt innspill om at språket i reindriftsloven § 60 om fastsettelse av reintall også bør endres, slik at det fremgår klart og tydelig «hvem som skal fastsette hva når det gjelder reintall».

Høringsinstansene som har kommentert høringsforslaget om å skille reglene om fastsettelse av reintall og reglene om reduksjon av reintall ut i egne bestemmelser, i henholdsvis § 60 og § 60 a, stiller seg positiv til forslaget.

Forskergruppen for same- og urfolksrett ved UiT Norges arktiske universitet understreker, med henvisning til den tidligere nevnte uttalelsen fra FNs menneskerettskomité, viktigheten av «samisk deltakelse i beslutningsprosesser relatert til reintallsreduksjon», og at «sterkere involvering av samiske organisasjoner er påkrevd». Forskergruppen mener dette eksempelvis kan skje «ved å reetablere regionale områdestyrer med samisk deltakelse», eventuelt at det «inntas andre ordninger som sikrer reell samisk deltakelse i beslutninger relatert til reintallsreduksjon».

En privatperson uttaler at det eksisterer for mange siidaandeler til at det er lønnsomt å drive reindrift som helhet, og at det bør tilbys avviklingstilskudd for siidaandeler som har et reintall under 400 rein. En annen privatperson er i sin uttalelse innom en liknende problemstilling. Vedkommende mener det må settes et «klarere skille på den kulturelle retten og næring», og at en eventuell reintallsreduksjon ikke må svekke «næringsutøvere mer enn absolutt nødvendig».

Norske Reindriftsamers Landsforbund og Kautokeino flyttsamelag mener det må vurderes om det skal gis adgang til midlertidig økning av reintallet i en siidaandel ved inngåelse eller opphør av ekteskap, med henvisning til Norske Reindriftsamers Landsforbund og Sametingets reindriftslovutvalg, som foreslår dette.

En av privatpersonene som er kritisk til forslaget uttaler at reintallsproblematikken kan skyldes manglende oppfølging fra forvaltningen, blant annet statsforvalterens manglende oppfølging av nåværende § 60 femte ledd i reindriftsloven.

Sametinget ønsker en avklaring av om reduksjonsreglene også kan benyttes av distrikt som ikke er over sitt øvre fastsatte reintall, men som likevel opplever behov for justering av intern fordeling av reintallet. Sametinget slår også fast at det bør «gjennomføres en fullstendig gjennomgang av reintallsreduksjonsprosessen og en oppsummering av de mange og vekslende virkemidlene og tiltakene som staten har iverksatt over tid angående reintallsreduksjoner».

Både Sametinget og Samisk høgskole uttaler at det er behov for å vurdere forslaget til ny § 60 a opp mot reglene om reineiers vern av den private eiendomsretten til dyrene.

Samisk høgskole uttaler også at det er behov for en avklaring om siidaandelslederne og reineierne som ikke har bidratt til en reintallsøkning skal måtte bidra i en reintallsreduksjon.

Svahken sitje uttaler at problemstillingen i flere områder er «at det er for lite rein sett opp mot tilgjengelige beiteressurser», og at det i denne sammenheng vil «være naturlig å følge opp de lovforslagene som NOU 2007: 13 Den nye sameretten foreslo i sin tid».

6.2.4 Departementets vurdering

Om utgangspunktet for departementets forslag til § 60 a

Regulering av reintall er et tema som lenge har fått stor oppmerksomhet, og som har krevd betydelig arbeid, både i næringen og hos myndighetene. Dette gjelder både lovens krav om at det skal fastsettes et reintall for den enkelte sommersiida, og oppfølgingen gjennom prosesser for reduksjon av et reintall som overstiger det fastsatte.

Departementet fastholder at dagens regelverk for reduksjon av reintall ikke er hensiktsmessig, og at regelverket bør endres. Hovedformålet med endringen er å få bukt med posisjonering, og å gi siidaen større mulighet til selv å utforme en egen reduksjonsplan. I høringsrunden har det ikke blitt foreslått noen forslag til en alternativ helhetlig reduksjonsmodell, slik at det eneste reelle alternativet til lovforslaget synes å være at dagens system beholdes.

I store deler av reindriftsnæringen er det misnøye med dagens reduksjonsmodell i reindriftsloven § 60, og hvordan regelverket åpner for posisjonering. Ordningen med forholdsmessig reduksjon har liten aksept, noe som illustreres av de mange klagene på reindriftsstyret sine vedtak i 2013 og 2014. I mangel av enighet i distriktene har prosessen med tvungen forholdsmessig reduksjon vært nødvendig, men konsekvensene ut over reduksjon ned til det fastsatte reintallet, har vært uønskede.

Prosessen bidro til å skape en mistillit til myndighetene, som fortsatt preger dagens forvaltning av reintallet. Det er saken i HR-2017-2428-A et illustrerende eksempel på. Posisjoneringen som reduksjonsbestemmelsen åpner for har også medført et dårligere samarbeidsklima internt i reindriften.

Departementet har tidligere forsøkt å avbøte muligheten for posisjonering gjennom innføringen av reindriftsloven § 60 femte ledd, med tilhørende forskrift. Her åpnes det for at statsforvalteren kan fastsette reintall på siidaandelsnivå for inntil fem år av gangen, når særlige grunner foreligger. Hensikten med denne endringen var å stoppe nye runder med reintallsøkning og posisjonering (Meld. St. 32 (2016–2017) punkt 7.2.3.3).

Tilbakemeldingen fra reindriftsnæringen, blant annet under innspillsmøtene, er at bestemmelsen ikke løser problemet med posisjonering, den utsetter bare posisjoneringen i noen år. Departementet har fått tilbakemelding om at dersom en siida får fastsatt reintall på siidaandelsnivå, hjelper dette i første del av femårsperioden, men deretter starter enkelte av siidaandelene en tilpasning av reintallet fram mot utløpet av perioden. Om reintallet i siidaen igjen går over det fastsatte, vil det mest sannsynlig ikke oppnås enighet om en reduksjonsplan. I slike tilfeller vil man stå igjen med to muligheter. Det kan enten fastsettes øvre reintall per siidaandel for en ny periode. Dette kan på nytt utsette posisjoneringen. Alternativt må det foretas en ny forholdsmessig reduksjon med utgangspunkt i siste melding om reindrift, som kan gi nye uheldige utslag på grunn av posisjonering. I begge tilfeller vil dette skape en usikker situasjon for reineierne i siidaen.

Etter departementets vurdering støtter dagens system heller ikke i tilstrekkelig grad opp om de reindriftspolitiske målene om en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift. Et system som er reintallsdrivende utfordrer det reindriftspolitiske målet om en økologisk bærekraftig reindrift. Videre bidrar gjeldende regel om forholdsmessig reduksjon til en uforholdsmessig skjevfordeling av reintallet i siidaen. Skjevfordelingen kan bidra til at færre kan leve av reindriften og at utøvere til slutt velger å gå ut av næringen. En slik utvikling er verken i samsvar med målet om økonomisk eller kulturell bærekraft.

Departementet foreslår at dagens ordning med forholdsmessig reduksjon erstattes med en regel som ikke åpner for samme grad av posisjonering, og som heller ikke er reintallsdrivende. Forslaget har som hovedformål å få bukt med posisjonering av reintall og gi siidaen større mulighet til selv å utforme en egen reduksjonsplan.

Om utgangspunktet for dagens system i reindriftsloven § 60 står det i Ot.prp. nr. 25 (2006–2007) punkt 8.18:

«Et system for styring og forvaltning som mangler legitimitet i næringen, vil stå i fare for å være uten nevneverdig praktisk effekt i forhold til de målsettinger som ligger til grunn. Utfordringen er derfor å utforme regler der prosessen med reintallsfastsettelse starter hos næringen selv, samtidig som det også finnes effektive mekanismer for offentlig ressurskontroll. Her er det behov for et mer fleksibelt sanksjonsapparat der reduksjon av reinflokk med tvang kun vil være aktuelt i helt spesielle og ekstraordinære tilfeller.»

Departementet er klar på at det samme utgangspunktet fortsatt bør ligge til grunn for reglene om reintallsregulering, herunder at prosessen starter hos næringen selv. For å lykkes med dette ser departementet det som avgjørende med en revitalisering av siidaens mulighet for selv å utarbeide en reduksjonsplan. Dagens situasjon, hvor en enkelt siidaandel har vetorett til å blokkere en reduksjonsplan som siidaen ellers er enig om, anses som en uønsket situasjon.

Departementet er klar på at det kun er dersom siidaen overstiger sitt øvre fastsatte reintall at det vil være nødvendig med en reduksjonsprosess. En siida som er innenfor sitt øvre fastsatte reintall, og som vil gjennomføre en intern justering av reintallet, vil med andre ord ikke kunne gjøre dette etter forslag til reindriftsloven § 60 a. Siidaen kan likevel ta i bruk prinsippene i bestemmelsen på eget grunnlag, så lenge det er enighet om dette.

Departementet fastholder også forslaget om å dele opp nåværende § 60 i to bestemmelser. Dette innebærer at bestemmelsene om fastsettelse av reintall beholdes i § 60, mens bestemmelsene om reduksjon av reintall gis i en egen bestemmelse i § 60 a.

Departementets forslag til § 60 a første ledd

Departementets forslag til § 60 a første ledd regulerer når en reintallsreduksjon skal igangsettes. Overstiger reintallet i siidaen det reintallet som er fastsatt etter § 60, skal siidaen utarbeide og gjennomføre en reduksjonsplan. Om siidaen ikke gjør dette, vil reindriftsstyret be siidaen om å utarbeide en reduksjonsplan innen en gitt frist. En reduksjonsplan skal sørge for at siidaens reintall kommer ned til det øvre fastsatte reintallet. I reduksjonsplanen skal siidaen beskrive hvordan reduksjonen skal fordeles mellom siidaandelene og innenfor hvilken frist den skal gjennomføres. I siidaens reduksjonsplan kan det også settes frister underveis i reduksjonsperioden. Når siidaen har utarbeidet en reduksjonsplan som det er oppnådd tilstrekkelig enighet om, sendes den til reindriftsstyret. Når siidaens reduksjonsplan er vedtatt av reindriftsstyret, skal siidaandelene gjennomføre planen.

Reindriftsstyret har en viktig rolle med å veilede siidaen om hva planen bør inneholde og innen hvilken frist reduksjonen bør være gjennomført. Reindriftsstyret kan vurdere om det bør sendes forhåndsvarsel om eventuell reduksjon etter forslag til § 60 a femte ledd, for de tilfeller siidaen ikke selv utarbeider en reduksjonsplan i tråd med lovens krav.

Departementets forslag til § 60 a annet ledd

Departementet foreslår at siidaen gis to muligheter ved utarbeidelsen av en reduksjonsplan. Disse fremkommer i § 60 a annet og tredje ledd. Etter forslag til § 60 a annet ledd kan siidaen bli enig om et ulikt reintall per siidaandel. En slik beslutning krever enstemmighet blant alle siidaandelslederne. Selv om denne muligheten allerede i dag finnes i § 60 tredje ledd første punktum, mener departementet at siidaen i langt større grad vil være tjent med å ta i bruk denne muligheten sammen med de øvrige foreslåtte endringene. Departementet mener også det er viktig at siidaen beholder en slik fleksibilitet. Av hensyn til en klar og tydelig ordlyd i bestemmelsen foreslås det at siidaen kan bli enig om «et ulikt reintall for hver siidaandel», så lenge det er enstemmighet. I realiteten har siidaen full frihet til å bestemme hvordan en reduksjon skal skje, så lenge det er full enighet om prosessen og reduksjonsmetoden oppnår det overordnede målet om en reduksjon ned til siidaens øvre fastsatte reintall.

En siidas mulighet for utarbeidelse av en reduksjonsplan etter § 60 a annet eller tredje ledd, kan beskrives med et eksempel, hvor vi tenker oss en siida som består av fire siidaandeler, og som har et øvre fastsatt reintall på 1600 rein, se tabell 6.1.

I løpet av året øker reintallet til 2100 rein, slik at siidaen har 500 rein for mye i forhold til det øvre fastsatte reintallet, se tabell 6.2.

Siidaen må utarbeide en reduksjonsplan. I eksempel 1, jf. tabell 6.3 nedenfor, illustreres en reduksjonsplan etter § 60 a annet ledd, i henhold til departementets forslag.

Departementets forslag til § 60 a tredje ledd

Den andre muligheten siidaen har ved utarbeidelse av en reduksjonsplan fremkommer i forslag til § 60 a tredje ledd.

Etter forslag til § 60 a tredje ledd kan siidaen, ved flertall, beslutte at siidaandelene som overstiger en bestemt grense må redusere. En viktig forutsetning er at grensen er lik for alle siidaandelene, ettersom en forskjellsbehandling krever enstemmighet, jf. forslag til § 60 a annet ledd. Siidaen kan eksempelvis beslutte at grensen skal settes på et slikt nivå at den vil ta hele den nødvendige reduksjonen. Dette illustreres i eksempel 2, jf. tabell 6.4.

I eksempel 2 har siidaen besluttet en lik øvre grense på 500 rein. Dette innebærer at siidaandelene med mer enn 500 rein må redusere. Videre forutsetter denne planen at siidaandelene med et reintall under 500 rein ikke kan øke reintallet i reduksjonsperioden, fordi det ville medført at siidaen overstiger sitt øvre fastsatte reintall. Reduksjonsreglene må imidlertid ikke forveksles med reglene for fastsetting av reintall. Det vil si at når siidaens reduksjonsplan er gjennomført, så er ikke siidaandelene lengre bundet av reduksjonsplanen.

Hvis vi tenker oss en annet eksempel hvor flertallet i siidaen har besluttet at den like øvre grensen settes til et likt reintall per siidaandel som i sum ikke overstiger siidaens øvre fastsatte reintall, kan siidaandelene som er under denne grensen øke opp til grensen. Dette illustreres i eksempel 3, jf. tabell 6.5.

I eksempel 3 har siidaen besluttet en lik øvre grense på 400 rein. Med en slik grense kan siidaandel D øke opp til grensen uten at det øvre fastsatte reintallet til siidaen overstiges.

Ytterligere et annet alternativ er at siidaen ved flertall kan beslutte at grensen skal settes på et slikt nivå at den tar deler av reduksjonen, men ikke hele. Om flertallet i siidaen beslutter en reduksjonsplan med en øvre grense som ikke tar hele reduksjonen, må hver siidaandel bidra i en forholdsmessig reduksjon av det overskytende antall rein, jf. forslag til § 60 a tredje ledd annet punktum. En slik reduksjonsplan innebærer at siidaandelene som overstiger den øvre grensen må redusere ned til den øvre grensen, og i tillegg foreta en forholdsmessig reduksjon av det resterende overskytende antallet. Siidaandelene som er under den øvre grensen, må foreta en forholdsmessig reduksjon i henhold til reduksjonsplanen.

Ved denne metoden har flertallet i siidaen muligheten til å sette den øvre grensen høyt, noe som vil nødvendiggjøre en større forholdsmessig reduksjon. En annen mulighet er at flertallet i siidaen kan sette den øvre grensen lavt, slik at siidaandelene med høyest reintall må ta en større del av reduksjonen. På denne måten har flertallet i siidaen stor fleksibilitet, og kan på en effektiv måte velge å skjerme siidaandelene med et lavt reintall. Det er siidaen selv som har best forutsetninger for å vurdere og beslutte hvor den øvre grensen bør settes, ut ifra siidaens eget behov.

Dersom flertallet i siidaen har besluttet en lik øvre grense etter § 60 a tredje ledd, som ikke tar hele den nødvendige reduksjonen, skal den forholdsmessige reduksjonen beregnes ut fra siidaens reintall med fratrekk for reintallet som overstiger den øvre grensen som flertallet har bestemt. Dette illustreres i eksempel 4, jf. tabell 6.6. I eksempel 4 beslutter siidaen at det settes en grense på 650 rein. Denne grensen vil ikke ta hele den nødvendige reduksjonen på 500 rein. Siidaandelen som har et reintall over den øvre grensen må redusere ned til den øvre grensen. De resterende 250 rein må samtidig reduseres forholdsmessig på alle fire siidaandeler. Alle siidaandelene må redusere sitt reintall under den øvre grensen med 13,5 prosent.

I løpet av reduksjonsperioden vil det, etter forslag til § 60 a tredje ledd, ikke være anledning for noen av siidaandelene å øke reintallet, med mindre siidaen vedtar en reduksjonsplan som illustrert i eksempel 3.

Reduksjonsreglene må ikke forveksles med reglene for fastsetting av reintall. Det vil si at når siidaens reduksjonsplan er gjennomført, så er ikke siidaandelene lengre bundet av reduksjonsplanen. Om reintallet imidlertid igjen overstiger det øvre fastsatte reintallet, så vil det utløse en ny reduksjonsprosess.

Noen av høringsinstansene er kritisk til at en reintallsreduksjon fortsatt skal gjennomføres forholdsmessig, og er tydelig på at den øvre grensen må ta hele den nødvendige reduksjonen. Departementet vurderer at en forholdsmessig reduksjon etter det foreslåtte systemet skiller seg klart fra en forholdsmessig reduksjon som skjer etter dagens regelverk. Etter dagens regelverk blir den forholdsmessige reduksjonen pålagt av reindriftsstyret, og den kan fremtvinges av en enkelt siidaandel som motsetter seg siidaens egen reduksjonsplan. Etter forslag til ny reduksjonsbestemmelse i § 60 a er det flertallet i siidaen selv som beslutter om det skal foretas en forholdsmessig reduksjon, og i så fall hvor stor denne skal bli, ut fra hvor den like øvre grensen settes.

Departementet vurderer at dette vil gi siidaen en større fleksibilitet til selv å beslutte hvordan den interne fordelingen av reduksjonen skal bli for siidaandelene. Det kan oppstå situasjoner hvor en reduksjon etter den foreslåtte bestemmelsen vil gi seg utslag i en større reduksjon for en enkelt siidaandel, avhengig av konkrete forhold som siidaens reintall og antall siidaandeler. Departementet har vært bevisst på at reduksjonsbestemmelsen som foreslås skal ivareta flere forhold som må balanseres mot hverandre. Det overordnede formålet som begrunner en reintallsreduksjon, er hensynet til en økologisk bærekraftig reindrift, som myndighetene har et ansvar for å ivareta. Det er derfor nødvendig at regelverket på en effektiv måte gjør siidaen i stand til å redusere sitt reintall ned til det øvre fastsatte reintallet. Samtidig har departementet vært bevisst på at regelverket skal legge til rette for at siidaen i så stor grad som mulig kan utøve et selvstyre og ha stor fleksibilitet ved utarbeidelsen av en reduksjonsplan. Dette fordi det er siidaen selv som er best egnet til å vurdere hvordan den interne fordelingen av reduksjonen bør skje mellom siidaandelene. Samtidig er det viktig at reduksjonsbestemmelsen også på en god og effektiv måte ivaretar et mindretallsvern, slik at et flertall i siidaen ikke har muligheten til å påtvinge mindretallet en urimelig eller usaklig forskjellsbehandling med tanke på reintallet.

Av den grunn er reduksjonsbestemmelsen bygd opp etter et likebehandlingsprinsipp, i tilfeller hvor det ikke oppnås enighet. I forslag til § 60 a tredje ledd er flertallet begrenset til å beslutte en lik øvre grense, og en forholdsmessig reduksjon som innebærer en lik prosentvis reduksjonsbyrde for siidaandelene.

Videre har mindretallet anledning til å anlegge sak for jordskifteretten, som det nå åpnes for, jf. forslag til ny § 62 a i reindriftsloven.

Noen av høringsinstansene har tatt opp behovet for et bunnfradrag i reduksjonsbestemmelsen. Et bunnfradrag i denne sammenheng er en regel som slår fast at en siidaandel som har et reintall under en bestemt grense, for eksempel færre enn 200 rein, skal holdes utenfor en reduksjon. Departementet vurderer at den foreslåtte reduksjonsbestemmelsen er bedre egnet enn et bunnfradrag, om siidaen ønsker å skjerme de minste siidaandelene. En siida som ønsker å skjerme de minste siidaandelene kan gjøre dette på flere måter. Eksempelvis kan siidaen ved enstemmighet bestemme et differensiert reintall etter § 60 a annet ledd, som helt eller delvis skjermer de minste siidaandelene. Alternativt kan flertallet i siidaen gjennom § 60 a tredje ledd beslutte at det skal settes en lik øvre grense som tar hele eller deler av den nødvendige reduksjonen. Om de minste siidaandelene må delta i en reduksjon, og i så fall i hvilken grad, avhenger av hvor flertallet bestemmer at den øvre grensen skal settes.

Departementets forslag til § 60 a fjerde ledd

Departementet foreslår i § 60 a fjerde ledd å videreføre reindriftsstyrets overordnede ansvar for reduksjonsprosessen. Det foreslås at reindriftsstyret skal godkjenne siidaens reduksjonsplan om den er tilstrekkelig. Uttrykket «tilstrekkelig» vil her si at reduksjonsplanen må være utarbeidet i henhold til lovens krav og den må sørge for at siidaens faktiske reintall blir i tråd med det øvre fastsatte reintallet ved utløpet av reduksjonsperioden.

Det foreslås også at reindriftsstyret skal sette klare frister både for utarbeidelse og gjennomføring av reduksjonsplanen. I reindriftsstyrets vedtak om å godkjenne siidaens reduksjonsplan, skal det også settes en frist for gjennomføringen av planen. Fristen kan være i tråd med siidaens forslag, men reindriftsstyret har også muligheten til å sette egne frister for å sikre effektivitet i prosessen av hensyn til den økologiske bærekraften. Dersom reindriftsstyret ikke godkjenner siidaens reduksjonsplan kan reindriftsstyret gi siidaen en ny mulighet til å utarbeide en plan, eller reindriftsstyret kan benytte sin kompetanse til å vedta en reduksjon som innebærer et likt reintall for siidaandelene, jf. forslag til § 60 a femte ledd.

Departementet foreslo i høringen at hvis siidaen kom til enighet om en reduksjonsplan, så skulle reindriftsstyret ha kompetanse til følge opp planen dersom noen av siidaandelene ikke fulgte den. Departementet bemerker at reindriftsstyret allerede i dag har myndighet til å gi nødvendige pålegg for å stanse ulovlige forhold som strider mot vedtak gjort i medhold av reindriftsloven, jf. reindriftsloven § 75. Denne kompetansen kan derfor benyttes for å følge opp en siidaandel som ikke følger den vedtatte reduksjonsplanen til siidaen. Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at den foreslåtte kompetansehjemmelen er overflødig, og at det derfor ikke er nødvendig med en slik spesialregel. Departementet forutsetter at reindriftsstyret vil følge opp eventuelle brudd på en vedtatt reduksjonsplan overfor den enkelte siidaandel.

Departementets forslag til § 60 a femte ledd

Om siidaen ikke kommer til enighet om en reduksjonsplan, enten med et ulikt reintall eller en lik øvre grense, foreslås det, som en siste utvei, at reindriftsstyret kan vedta en reduksjon som innebærer et likt reintall for alle siidaandelene. I praksis vil dette skje ved at reindriftsstyret fatter likelydende vedtak som innebærer et likt reintall for hver siidaandel som tilhører siidaen. Reindriftsstyret fatter også i dag likelydende vedtak for alle siidaandelene i siidaen, men da med en forholdsmessig reduksjon. Forskjellen mellom dagens bestemmelse og departementets forslag er at beregningsmetoden endres.

I tabell 6.7 illustreres en reduksjon etter forslag til § 60 a femte ledd.

Noen av høringsinstansene er kritiske til denne delen av forslaget, men noe av kritikken synes å bero på en misforståelse om at det foreslås at det skal fastsettes et likt reintall for siidaandelene. Departementet understreker at forslaget går ut på at reindriftsstyret, om siidaen ikke selv har besluttet en reduksjonsplan, skal vedta en reduksjon som innebærer et likt reintall. Det skjer altså ingen fastsettelse av reintallet, og etter reduksjonsperioden står siidaandelene fritt til å tilpasse reintallet, så lenge dette skjer innenfor rammen av siidaens øvre fastsatte reintall.

Departementet er klar på at reindriftsstyret må ha kompetansen til å vedta en reduksjon, i tilfeller hvor siidaen ikke selv lykkes med å utarbeide en reduksjonsplan. Videre er departementet klar på at denne kompetansen må bygge på et likebehandlingsprinsipp. Da er det slik departementet vurderer det to muligheter.

Enten kan reindriftsstyret beholde dagens kompetanse til å vedta en forholdsmessig reduksjon, noe som medfører en lik prosentuell byrdefordeling mellom siidaandelene ved en reduksjon. Det andre alternativet er at reindriftsstyret kan vedta en reduksjon som innebærer et likt faktisk reintall for alle siidaandelene i siidaen. I valget mellom disse to alternativene har departementet vurdert det siste som det mest hensiktsmessige. Departementet vil igjen understreke at dette er ment å være en siste utvei for å gjennomføre reduksjonen, for å sikre det overordnede målet om en økologisk bærekraftig reindrift. Departementet er enig med høringsinstansene som påpeker at reindriftsstyrets kompetanse i en reduksjonsprosess forhåpentligvis kan motivere siidaene til selv å utarbeide og gjennomføre en reduksjonsplan.

Departementets forslag til § 60 a sjette ledd

Etter gjeldende reindriftslov § 60 fjerde ledd kan det fastsettes et øvre reintall per siidaandel. Bestemmelsen kan være aktuell i forbindelse med gjennomføring av ulike strukturelle tiltak i siidaen (Ot.prp. nr. 25 (2006-2007) merknadene til § 60). Bestemmelsen kan for eksempel være aktuell som et virkemiddel for å etablere nye siidaandeler innenfor det fastsatte reintallet for siidaen, jf. HR-2017-2428-A avsnitt 74. En siida kan imidlertid ikke benytte reglene om fastsetting av et øvre reintall per siidaandel i en reduksjonsprosess, jf. HR-2017-2428-A avsnitt 55-88.

I tilfeller hvor en siida har fastsatt et øvre reintall per siidaandel, og deretter havner i en reduksjonsprosess, så er det etter departementets vurdering viktig at siidaen kan være trygg på at det fastsatte øvre reintallet per siidaandel fortsatt skal gjelde. I motsatt tilfelle vil en enkelt siidaandel som er misfornøyd med fastsettingen kunne fremtvinge en reduksjonsprosess, for på den måten å tilsidesette siidaens beslutning.

For å sikre at det øvre fastsatte reintallet per siidaandel også skal gjelde i en reduksjonsprosess foreslår departementet å innta et nytt sjette ledd i forslag til § 60 a. Bestemmelsen slår fast at dersom det er fastsatt et øvre reintall per siidaandel etter § 60 tredje ledd, så skal reduksjonen skje med grunnlag i det fastsatte reintallet. Det betyr at det fastsatte reintallet skal virke istedenfor en lik øvre grense etter forslag til § 60 a tredje ledd første punktum. En forholdsmessig reduksjon etter forslag til § 60 a tredje ledd annet punktum vil skje dersom en reduksjon ned til det øvre fastsatte reintall per siidaandel ikke er tilstrekkelig. Dette er likevel ikke til hinder for at siidaen enstemmig kan bli enig om en annen reduksjonsmetode, jf. forslag til § 60 a annet ledd.

Ved en inkurie var departementets forslag til § 60 a sjette ledd ikke en del av høringen.

Samlet om departementets forslag til § 60 a

Samlet sett vurderer departementet at forslaget til ny § 60 a kan gi siidaen økt mulighet og motivasjon til å utarbeide en reduksjonsplan. Dagens regel om forholdsmessig reduksjon gir, som redegjort for ovenfor, en siidaandel som har posisjonert seg et klart insentiv til å motsette seg en reduksjonsplan. Ved å åpne for at et flertall i siidaen kan vedta en lik øvre grense, jf. forslag til § 60 a tredje ledd, vil det kunne gi en annen dynamikk i prosessen med å utarbeide en reduksjonsplan. Etter forslaget vil det være siidaandelen som gjennom posisjonering har økt reintallet sitt på bekostning av de andre, som har størst insentiv til å komme til enighet om en reduksjonsplan, slik at det ikke vedtas en reduksjon etter forslag til § 60 a femte ledd.

At det i større grad legges til rette for at det er siidaen selv som skal beslutte hvordan en reduksjon skal gjennomføres, vurderer departementet som positivt. Det kan gi reduksjonsplanen større legitimitet, noe som igjen kan føre til at den i større grad respekteres og følges opp uten at reindriftsstyret må involveres. På bakgrunn av dette vurderer departementet at det bare unntaksvis vil være behov for at reindriftsstyret vedtar en reduksjon ned til et likt reintall. Dette er i tråd med hvordan den nåværende reintallsreguleringsmodellen var ment å fungere.

Om det foreslåtte systemet skal fungere etter målsettingen, vurderer departementet det som avgjørende at reindriftsstyret gis en hjemmel til å vedta en reduksjon ned til et likt reintall for alle siidaandelene, i tilfeller hvor siidaen ikke blir enig om en reduksjonsplan. En slik hjemmel kan gi siidaandelene som har posisjonert seg et insentiv til å bidra i utarbeidelsen av siidaens reduksjonsplan. Om det nåværende systemet med forholdsmessig reduksjon beholdes, vil disse siidaandelene fortsatt tjene på at det ikke oppnås enighet om en reduksjonsplan, og at saken går til reindriftsstyret.

En konsekvens av lovforslaget er at nåværende reindriftslov § 60 femte og sjette ledd om statsforvalterens kompetanse til å fastsette øvre reintall per siidaandel tas bort. Det foreslås for øvrig ingen materiell endring i reglene om fastsettelse av reintall.

Om forholdet mellom reglene om reintallsreduksjon og SP artikkel 27 og EMK P1-1

Noen av høringsinstansene har tatt opp forholdet mellom reglene om reintallsreduksjon og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 (SP artikkel 27).

Hvorvidt myndighetenes kompetanse til å gjøre inngrep i en siidaandel sitt reintall er i tråd med SP artikkel 27 og/eller Den europeiske menneskerettskonvensjon protokoll 1 artikkel 1 (EMK P1-1), var gjenstand for prøving i Høyesteretts avgjørelse i HR-2017-2428-A. I den konkrete saken la Høyesterett vekt på at regelverket om reintallsreduksjon var gitt i reindriftsutøvernes interesse som gruppe, og hadde en rimelig og objektiv begrunnelse. Høyesterett la også vekt på at reindriftsloven sin primære løsning var at siidaen selv kunne bestemme hvordan reduksjon skulle skje og at man også kunne bli enige om å skjerme de minste reineierne ved å selv fastsette reintall på siidaandelsnivå. Dette fikk avgjørende betydning for at Høyesterett konkluderte med at vedtaket var gyldig og i tråd med SP artikkel 27 og EMK P1-1.

Høyesteretts avgjørelse i HR-2017-2428-A ble klaget inn for FNs menneskerettskomité, som kom med sin uttalelse 19. juli 2024 (CCPR/C/141/D/2588/2019). Komiteens flertall kom til at kulturvernet etter SP artikkel 27 var krenket. Komiteens flertall anerkjente behovet for å redusere reintallet ned til et bærekraftig nivå, men kunne ikke se at staten hadde påvist en rimelig og saklig begrunnelse for å gå bort fra Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund sitt ønske om å skjerme siidaandeler med færre enn 200 rein.

Reindriftslovutvalget hadde i forslaget til bestemmelsen som ble vedtatt som reindriftsloven § 60, foreslått at siidaandeler med mindre enn 200 rein skulle skjermes i en forholdsmessig reduksjon, se NOU 2001: 35 punkt 11.9.4. Både Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund støttet lovutvalgets forslag om å skjerme siidaandelene med lavest reintall fra en reduksjon. Departementet gikk imidlertid ikke inn for utvalgets forslag. Departementets begrunnelse var at dette «på sikt kunne føre til en uheldig næringsstruktur som både svekker den totale og den gjennomsnittlige lønnsomheten i siidaen», se Ot.prp. nr. 25 (2006–2007) punkt 8.18.

Staten hadde etter flertallets syn heller ikke påvist at det var nødvendig å pålegge de minste siidaandelene å ta en del av reduksjonsbyrden av hensyn til reindriftsnæringens fortsatte levedyktighet.

Etter departementets vurdering representerer forslaget til ny reduksjonsmodell en klar forbedring i forhold til reduksjonsmodellen som ble vurdert av Høyesterett i HR-2017-2428-A, og som ble kritisert av FNs menneskerettskomité. Departementet viser til at menneskerettskomitéen anerkjente behovet for å redusere reintallet ned til et bærekraftig nivå. Kritikken var rettet mot en mangelfull begrunnelse for hvorfor staten så bort fra Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund sitt ønske om et bunnfradrag, og en mangelfull begrunnelse for hvorfor det i dette konkrete tilfellet var nødvendig at en av de minste siidaandelene måtte ta en del av reduksjonsbyrden.

Departementet understreker at situasjonen vil stille seg vesentlig annerledes med forslag til § 60 a i reindriftsloven enn hva som var tilfellet i HR-2017-2428-A. Det vises til omtalen av konsultasjonene i punkt 2.2.4.

Etter den foreslåtte reduksjonsbestemmelsen har flertallet i siidaen mulighet til å sette en lik øvre grense som enten kan fjerne behovet for en forholdsmessig reduksjon eller kraftig redusere behovet. Siidaen har da selv muligheten til å skjerme de minste siidaandelene, slik at disse ikke behøver ta del i en reduksjon. Departementet vurderer det som positivt at siidaen gis en slik fleksibilitet til selv å ta stilling til om de minste siidaandelene skal skjermes, og eventuelt hvor grensen for skjerming skal gå.

Om siidaen ikke utarbeider en reduksjonsplan, og saken derfor går til reindriftsstyret, så er deres kompetanse begrenset til å vedta en reduksjon som innebærer et likt reintall. Ved en slik reduksjon vil det være siidaandelene med høyest reintall som får hoveddelen av reduksjonsbyrden. I de fleste tilfeller vil det ikke være nødvendig for de minste siidaandelene å ta del i reduksjonen.

Samlet sett vurderer departementet at forslaget til ny reduksjonsbestemmelse i reindriftsloven hensyntar kritikken fra FNs menneskerettskomité, og at regelverket er i tråd med SP artikkel 27.

Noen av høringsinstansene har også tatt opp forholdet mellom reindriftsloven sine bestemmelser om reintallsreduksjon og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen protokoll 1 artikkel 1 (EMK P1-1).

EMK P1-1 gir ikke noe særskilt minoritetsvern, men bestemmelsen gir et generelt eiendomsvern. Dette innebærer, slik Høyesterett slo fast i HR-2017-2428-A avsnitt 99, «at minoritetsaspektet ikke kommer inn slik det gjør ved vurderingen under SP artikkel 27». Samtidig er det på det rene at en reintallsreduksjon i utgangspunktet regnes som et inngrep i eiendomsretten til dyrene, noe som er vernet etter EMK P1-1 (HR-2017-2428-A avsnitt 97).

I et tilfelle hvor en reineier blir pålagt en reintallsreduksjon, så vil vedkommende kunne realisere verdien av dyrene ved å slakte eller selge dem. Dette har Høyesterett lagt til grunn i blant annet HR-2017-2428-A og HR-2019-2395-A. Vurderingen av om et reduksjonsvedtak representerer en krenkelse av EMK P1-1 vil derfor bli, slik Høyesterett formulerte problemstillingen i HR-2019-2395-A avsnitt 127, om reineierens «virksomhet blir begrenset ved at [vedkommende] etter gjennomføring av vedtaket i reindistriktet vil måtte basere sin fremtidige virksomhet på færre rein enn før».

Slik tilfellet var i både HR-2017-2428-A og HR-2019-2395-A vil dette måtte vurderes opp mot den såkalte kontrollregelen i EMK P1-1 annet ledd. Det er for det første et krav om at lovreglene må være tilgjengelige, presise og forutsigbare. Departementet legger til grunn at forslaget til ny reduksjonsbestemmelse oppfyller disse kravene. For det andre er det et krav at et eventuelt inngrep må være begrunnet i en samfunnsinteresse. Departementet legger også til grunn at bestemmelsen om reintallsreduksjon oppfyller dette kravet, da regelen er nødvendig for å ivareta beitegrunnlaget og den økologiske bærekraften til reindriften.

Til sist kreves det at et eventuelt inngrep også må være forholdsmessig, herunder at en person ikke må påføres en individuell og overdreven byrde, jf. blant annet HR-2017-2428-A. At kompetansen til flertallet i siidaen og reindriftsstyret etter forslag til § 60 a er begrenset til å kun omfatte beslutninger som innebærer likebehandling vil etter departementets vurdering ivareta kravet om at ingen påføres en individuell og overdreven byrde.

Samlet sett vurderer departementet derfor at forslaget til ny reduksjonsbestemmelse i § 60 a er i samsvar med EMK P1-1.

Det vises for øvrig til merknad til bestemmelsene i kapittel 11.

6.3 Distriktsplan

6.3.1 Gjeldende rett

Hvert reinbeitedistrikt skal ha en egen distriktsplan som skal inneholde de opplysninger om virksomheten i distriktet som er nødvendig for offentlig planlegging, jf. reindriftsloven § 62. Formålet med distriktsplanen er å synliggjøre reindriften og de særlige hensyn som gjør seg gjeldende overfor offentlige myndigheter.

Reindriftsloven § 62 annet ledd lister opp hva distriktsplanen skal inneholde. Dette inkluderer distriktets arealbruk, gjerder, anlegg, flyttleier, kalvingsområder mv.

6.3.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet at distriktsplanen skal inneholde oversikt over reindriftens gjeterhytter i distriktet.

6.3.3 Høringsinstansenes syn

Finnmarkseiendommen, Finnmark Fylkeskommune, Holtålen kommune, Landbruksdirektoratet, Statskog, Statsforvalteren i Nordland og Statsforvalteren i Trøndelag er positive til forslaget.

Finnmarkseiendommen og Statskog peker på at en oversikt over gjeterhytter i distriktet også bør omfatte hvem i siidaen som disponerer hvilke gjeterhytter. Det vises til at dette er nødvendig for at det offentlige skal kunne foreta en reell nødvendighetsvurdering etter reindriftsloven § 21 første ledd ved søknad om godkjenning av gjeterhytte. Videre pekes det på at det vil kunne bli lettere å følge opp bruken og oppsettelse av byggverk i utmark, som ikke er en del av, eller som har gått ut av, reindriften.

Det vises forøvrig til omtalen av Forsvarsdepartementets høringssvar i punkt 6.1.3.1.

Reinbeitedistrikt 4/5 b – Skogerøya/Spurveneset viser til at det bør spesifiseres nærmere hvilken type oversikt som skal utarbeides i distriktsplanen.

Holtålen kommune og Karasjok kommune peker på at det er ønskelig at kommune, fylkeskommune og statsforvalter orienteres og gjøres kjent med innholdet i distriktsplaner før de vedtas.

Det er en privatperson som ikke støtter forslaget og uttaler:

«Forslaget om at distriktsplan skal inneholde en oversikt over reindriftens gjeterhytter støttes ikke. Det er ikke tydelig ut fra forslaget hva som skal være hensikten med dette forslaget. Vi kan ikke se at forslaget vil bidra til at den offentlig planlegging bedre skal kunne hensynta reindriften. Reindriftens gjeterhytter er oppført i matrikkelen og kan finnes der, som andre hytter.»

6.3.4 Departementets vurdering

Departementet har fått innspill om at det i dag mangler en oversikt over reindriftens gjeterhytter oppført med hjemmel i reindriftsloven § 21. For å ivareta formålet til distriktsplanen om å synliggjøre reindriften og de særlige hensyn som gjør seg gjeldende, vurderer departementet at det kan være hensiktsmessig at distriktsplanen skal inneholde en oversikt over den geografiske lokaliseringen til gjeterhyttene i distriktet.

Departementet vurderer at det kan være en fordel å få synliggjort gjeterhyttene som en nødvendig del av reindriftens arealbruk. En synliggjøring av distriktets gjeterhytter vil kunne gjøre det enklere å hensynta reindriften i den offentlige planleggingen.

Enkelte høringsinstanser peker på at distriktsplanen også bør angi hvem som disponerer de ulike gjeterhyttene. Departementet mener det ikke er relevant i denne sammenheng at distriktsplanen skal angi hvem som disponerer de ulike hyttene, og viser til formålet til distriktsplanen som kun er å synliggjøre distriktets bruk av områdene. Departementet foreslår at det kun er beliggenheten til de ulike gjeterhyttene i distriktet som skal angis, jf. forslag til § 62 annet ledd ny nummer 6.

I høringsrunden har Forsvarsdepartementet, Statskog og Finnmarkseiendommen pekt på at de har et behov for innsyn i bruksreglene, for å kunne forvalte sine interesser. Eksempelvis understreker Forsvarsdepartementet at tilgang til distriktets bruksregler er nødvendig for at Forsvaret skal kunne planlegge sin virksomhet i skyte- og øvingsfeltene og samtidig ta hensyn til reindriftens planer i feltene. De peker særlig på at det er opplysninger på siidanivå som det kan være av betydning for forsvaret å kjenne til.

Departementet vil på den ene siden peke på at formålet med å unnta bruksreglene offentlighet er at disse skal bli et godt styringsverktøy for reindriften. For å oppnå dette vurderer departementet det som nødvendig at reindriftens interne anliggender unntas offentlighet. På den annen side mener departementet at høringsinstansene peker på legitime behov som også bør ivaretas. Etter en vurdering har departementet kommet til at dette kan imøtekommes ved at distriktsplanen også skal inneholde nødvendige opplysninger om beitebruken til de ulike siidaene i distriktet. Etter dagens regelverk skal distriktsplanen gi opplysninger om arealbruk på distriktsnivå. Departementet foreslår at opplysningene i distriktsplanen, jf. forslag til § 62 annet ledd nummer 1 og nummer 2, skal angis på siidanivå, for å gi det offentlige myndigheter den nødvendige informasjonen om arealbruken.

Dette vil være i tråd med intensjonen om at det er distriktsplanen som skal gi det offentlige nødvendige opplysninger om reindriftens arealbruk, ikke bruksreglene. Forslaget er ment å ivareta både hensynet til reindriftens behov for at bruksreglene skal være unntatt offentlighet for å bli et bedre internt styringsverktøy, og hensynet til myndighetenes behov for opplysninger om reindriften på siidanivå for å kunne ivareta sine interesser.

Departementet understreker at det fortsatt er viktig med god og tidlig dialog med reindriften ved planlegging av aktivitet i reindriftsområdet, ettersom distriktsplanen kun kan gi et overblikk over arealbruken. Den faktiske bruken i det konkrete tidsrom kan variere ut ifra værforholdene.

For øvrig vises det til punkt 5.1, hvor det foreslås at myndighet overføres fra distriktsstyret til årsmøtet. En konsekvens av dette er at distriktsplanen etter reindriftsloven § 62 skal vedtas av årsmøtet, i motsetning til dagens situasjon hvor det er distriktsstyret som vedtar distriktsplanen.

Det vises for øvrig til merknad til bestemmelsene i kapittel 11.