2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Anskaffelsesutvalget

Anskaffelsesutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 4. november 2022. Utvalget ble ledet av professor Halvard Haukeland Fredriksen ved Universitetet i Bergen. Utvalget hadde som mandat å gjennomgå regelverket om offentlige anskaffelser og komme med forslag til endringer. Mandatet var tredelt.

Den første delen handlet om anskaffelsesregelverkets struktur. I mandatet ble det pekt på at anskaffelsesregelverket har en komplisert struktur, og at dette kan føre til betydelig ressursbruk for både oppdragsgiver og leverandør. Det ble lagt vekt på at det er ønskelig med et mer oversiktlig regelverk.

I den andre delen fikk utvalget i oppdrag å foreslå forenkling av innholdet i regelverket, både over og under EØS-terskelverdi. Mandatet pekte på at det er mindre rom for forenkling i den delen av regelverket som bygger på EØS-rett.

I den tredje delen skulle utvalget foreslå forenkling og tydeliggjøring av bestemmelsene om klima og miljø og andre samfunnshensyn. Mandatet pekte på at anskaffelsesregelverket vil bli et stadig viktigere virkemiddel for å nå ulike samfunnsmål, og at dette øker kompleksiteten i regelverket. Utvalget skulle derfor se regelverket og de ulike samfunnshensynene i sammenheng, blant annet i lys av målet om effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Anskaffelsesutvalget la frem sine utredninger 10. november 2023 og 16. mai 2024. Utredningene er trykket som NOU 2023: 26 Ny lov om offentlige anskaffelser – første delutredning og NOU 2024: 9 Ny lov om offentlige anskaffelser – andre delutredning.

I NOU 2023: 26 foreslo utvalget en ny struktur for regelverket der flere regler flyttes fra forskrift til lov. Utvalget kom med forslag til forenkling av regelverket, og gjennomgikk reglene om samfunnshensyn, og særlig klima- og miljøhensyn.

I NOU 2024: 9 foreslo utvalget endringer i regler om håndheving og tilsyn med regelverket, herunder reglene om erstatning. I tillegg så utvalget nærmere på enkelte spørsmål, blant annet sikkerhet og beredskap i offentlige anskaffelser og hensynet til lokale og regionale leverandører.

2.2 Høring

2.2.1 NOU 2023: 26 Ny lov om offentlige anskaffelser – første delutredning

Departementet sendte NOU 2023: 26 på høring 10. november 2023 med høringsfrist 10. februar 2024.

Høringen ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Direktorater og tilsyn

• Klagenemnda for offentlige anskaffelser

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksrevisjonen

• Statens vegvesen

• Kommunene

• Fylkeskommunene

• Landets regionale helseforetak

• Høgskolene i Norge

• Universitetene i Norge

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arkitektbedriftene i Norge

• Bellona

• Circular Norway

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Dommerforening

• Etisk Handel Norge

• Forening for forsvars- og sikkerhetsindustrien

• Framtiden i våre hender

• Frivillighet Norge

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Greenpeace

• Grønn Byggallianse

• Hovedorganisasjonen Virke

• IKT Norge

• KS – Kommunesektorens Organisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge

• LCC Forum

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Miljømerking Norge

• Miljøstiftelsen Zero

• Natur og Ungdom

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Naturvernforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Rådgivende Ingeniørers Forening

• Skift – næringslivets klimaledere

• SMB Norge

• Standard Norge

• Stiftelsen Miljøfyrtårn

• Transparency International Norge

• Unio

• WWF (Verdens Naturfond)

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Inventura

Følgende instanser kom med realitetsmerknader til forslagene i NOU-en:

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Brønnøysundregistrene

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

• Fiskeridirektoratet

• Forsvarets forskningsinstitutt

• Forsvarets logistikkorganisasjon

• Forsvarsmateriell

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Konkurransetilsynet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Miljødirektoratet

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Norad – Direktoratet for utviklingssamarbeid

• Politidirektoratet

• Politiets fellestjenester

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Sjøfartsdirektoratet

• Skattedirektoratet

• Språkrådet

• Statens vegvesen

• Statistisk sentralbyrå

• Statsbygg

• Arendal kommune

• Asker kommune

• Bergen kommune

• Bærum kommune

• Herøy kommune

• Hitra kommune

• Hå kommune

• Indre Østfold kommune

• Kinn kommune

• Kragerø kommune

• Kristiansand kommune

• Levanger kommune

• Lier kommune

• Lillesand kommune

• Notodden kommune

• Oslo kommune

• Porsgrunn kommune

• Regionalt Innkjøp i Kongsvingerregionen

• Skien kommune

• Steinkjer kommune

• Strand kommune

• Sør-Aurdal kommune

• Time kommune

• Tromsø kommune

• Trondheim Kommune

• Ulstein kommune

• Viken Vest Innkjøpssamarbeid

• Øvre Romerike Innkjøpssamarbeid

• Øvre Eiker Kommune

• Innlandet fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Telemark fylkeskommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Vestland fylkeskommune

• Bane NOR SF

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Norsk helsenett SF

• Norsk Nukleær Dekommisjonering

• OFA IKS

• Sykehusbygg HF

• Sykehusinnkjøp HF

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• UiT Norges arktiske universitet

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Advokatforeningen

• Akademikerforbundet

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arkitektbedriftene i Norge

• Avfall Norge

• Bokhandlerforeningen

• Bygghåndverk Norge

• Coretta og Martin Luther King Institutt for fredsarbeid

• Egalia senter mot diskriminering

• Elektroarbeidernes Fagforening Vestland

• Etisk handel Norge

• Entreprenørforeningen Bygg- og Anlegg

• Fagforbundet og Norsk Folkehjelp

• Fairtrade Norge

• Forum for utvikling og miljø

• Framtiden i våre hender

• Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening

• Frivillighet Norge

• Grønn Byggallianse

• Hovedorganisasjonen Virke

• Ideelt Nettverk

• IKT Norge & GoforIT

• Kirkens Bymisjon

• Kollektivtrafikkforeningen

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Leverandørutviklingsprogrammet

• Landsorganisasjonen i Norge

• Lystgården og Bybonden i Bergen

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Miljømerking Norge

• Nelfo

• NHO Luftfart

• NHO Transport

• Norges Døveforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv

• Norges Kristne Råd

• Norges Naturvernforbund

• Norsk Arkivråd

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Industri

• Norsk kommunalteknisk forening

• Norsk Redaktørforening

• Norsk tolkeforening

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Raftostiftelsen

• Redd Barna

• Regnskap Norge

• Rådgivende ingeniørers forening

• Samfunnsbedriftene

• Skift – Næringslivets klimaledere

• SMB Norge

• Standard Norge

• Stiftelsen Miljøfyrtårn

• Stopp Diskrimineringen

• Transparency International Norge

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• ZERO

• Abakus AS

• Advokatfirmaet Haavind AS

• Atea AS

• Heidelberg Materials Norway AS

• Innkjøpskontoret AS

• Inventura og Inventura Advokat

• Kommunal Landspensjonskasse

• Nordea Bank Abp

• Sichuan Road & Bridge Corporation Ltd.

• Universell Utforming AS

• Vaar Advokat AS

Følgende instanser svarte at de ikke hadde merknader til forslagene:

• Sokkeldirektoratet

2.2.2 NOU 2024: 9 Ny lov om offentlige anskaffelser – andre delutredning

Departementet sendte NOU 2024: 9 høring 16. mai 2024. Høringsfristen var 31. august 2024. Følgende instanser ble oppfordret til å avgi høringssvar:

• Departementene

• Direktorater og tilsyn

• Bane NOR SF

• Klagenemnda for offentlige anskaffelser

• Landets regionale helseforetak

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksrevisjonen

• Statens vegvesen

• Statsbygg

• Kommunene

• Fylkeskommunene

• Universitetene i Norge

• Høgskolene i Norge

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arkitektbedriftene i Norge

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Dommerforening

• Etisk Handel Norge

• Forening for forsvars- og sikkerhetsindustrien

• Frivillighet Norge

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Hovedorganisasjonen Virke

• IKT Norge

• Kollektivtrafikkforeningen

• KS – Kommunesektorens Organisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge

• LCC Forum

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norsk bonde- og småbrukarlag

• Norsk industri

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Rådgivende Ingeniørers Forening

• Samfunnsbedriftene

• SMB Norge

• Standard Norge

• Transparency International Norge

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Inventura

Følgende instanser kom med realitetsmerknader til forslagene i NOU-en:

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Bane NOR

• Brønnøysundregistrene

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

• Distriktssenteret

• Domstoladministrasjonen

• Folkehelseinstituttet

• Forsvarets logistikkorganisasjon

• Forsvarsbygg

• Forsvarsmateriell

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Klagenemndssekretariatet

• KOFA ved Klagenemndssekretariatet

• Konkurransetilsynet

• Kystverket

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Oslo tingrett

• Norsk helsenett SF

• Politiets fellestjenester

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Sjøfartsdirektoratet

• Statens vegvesen

• Statnett SF

• Statsbygg

• Sykehusinnkjøp HF

• Asker kommune

• Aurskog-Høland kommune

• Bergen kommune

• Drammen kommune

• Dønna kommune

• Felles anskaffelsesenhet Gjøvikregionen

• Gjesdal kommune

• Herøy kommune

• Indre Østfold kommune

• Kristiansand kommune

• Lyngen kommune

• Nord-Troms Innkjøpstjeneste

• Nordmøre Interkommunale Innkjøpssamarbeid

• Oslo kommune

• Regionalt Innkjøp i Kongsvingerregionen

• Sarpsborg kommune

• Tromsø kommune

• Trondheim Kommune

• Viken Vest Innkjøpssamarbeid

• Øvre Romerike Innkjøpssamarbeid

• Ålesund kommune

• Akershus fylkeskommune

• Buskerud fylkeskommune

• Innlandet fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Telemark fylkeskommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Vestland fylkeskommune

• Østfold fylkeskommune

• Forsvarets forskningsinstitutt

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• UiT Norges arktiske universitet

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Advokatforeningen

• Akademia for palestinsk frigjøring

• Arkitektbedriftene i Norge

• Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett

• Elektronisk Forpost Norge

• Entreprenørforeningen Bygg- og Anlegg

• Etisk handel Norge

• Fagforbundet og Norsk Folkehjelp

• Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening

• Fornybar Norge

• Forsvar Folkeretten

• Framtiden i våre hender

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Hovedorganisasjonen Virke

• International Commission of Jurists, ICJ-Norge

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Matvalget – Debio

• Melanor

• NHO Byggenæringen

• NHO Service og Handel

• NHO Transport

• Norges Handikapforbund

• Norsk Arbeidsmandsforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Industri

• Norsk kommunalteknisk forening

• Norsk Presseforbund

• Norsk Journalistlag

• Norsk Redaktørforening

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Redd Barna

• RIF – Rådgivende ingeniørers forening

• Samfunnsbedriftene

• Tax Justice Norge

• Transparency International Norge

• Unio

• Utdanningsforbundet Oslo

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Advokatfirmaet Føyen AS

• Advokatfirmaet Haavind AS

• Advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig AS

• Advokatfirmaet Wiersholm

• Anskaffelsesakademiet

• CMS Kluge Advokatfirma AS

• Cobrief AS

• Diffia AS

• Entur AS

• Fagne AS

• Inventura og Inventura Advokat

• KPMG Law Advokatfirma AS

• Lasse Simonsen

• Lyse AS

• Ole Aldric

• TESS

• Vaar Advokat AS

• Vygruppen AS

Følgende instanser svarte at de ikke hadde merknader til forslagene:

• Arkivverket

• Finanstilsynet

• Fiskeridirektoratet

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Norsk akkreditering

• Sokkeldirektoratet

• Språkrådet

• Statistisk sentralbyrå

Hovedsynspunkter i sentrale høringsuttalelser gjengis i proposisjonen. Høringsuttalelsene er tilgjengelige i sin helhet på departementets nettside.

Flere høringsinnspill gjelder forslag til bestemmelser som ikke er behandlet i denne proposisjonen. Disse høringsinnspillene vil bare bli gjengitt, kommentert og vurdert der de har betydning for lovforslagene i proposisjonen.

2.3 Lovrevisjonen og andre prosesser

2.3.1 Revisjon av anskaffelsesdirektivene

Da Europakommisjonens president Ursula von der Leyen lanserte sitt politiske program i forbindelse med valget til president for Europakommisjonen, varslet hun en revisjon av anskaffelsesdirektivene.

I forkant av von der Leyens initiativ behandlet Det europeiske råd (Rådet) en rapport fra EU Revisjonsretten fra 4. desember 2023, European Court of Auditors Special report 28/2023 Public procurement in the EU – Less competition for contracts awarded for works, goods and services in the 10 years up to 2021. Rapporten viste at konkurransen om offentlige kontrakter i EU er redusert de siste ti årene. Det var få anskaffelser på tvers av landegrensene. I tillegg ble bare en liten andel kontrakter tildelt små og mellomstore bedrifter. Rapporten konkluderte med at anskaffelsesdirektivene fra 2014 i liten grad hadde hatt ønsket effekt.

I tillegg hadde Enrico Letta i april 2024 lagt frem sin rapport med en rekke anbefalinger knyttet til offentlige anskaffelser, Enrico Letta: Much more than a market – Speed, Security, Solidarity, Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU Citizens. Letta ba Europakommisjonen vurdere om regelverket burde gjøres om til en forordning, for å hindre fragmentering av regelverket ved gjennomføring i de ulike landenes nasjonale rett.

Rådet oppfordret på bakgrunn av dette Europakommisjonen til å vurdere en revisjon av EUs anskaffelsesregelverk i løpet av kommisjonsperioden 2024–2029.

Revisjonen omfatter alle de fire anskaffelsesdirektivene, direktiv 2014/24/EU om offentlige anskaffelser, direktiv 2014/25/EU om anskaffelser innen vann, energi, transport- og posttjenester, direktiv 2014/23/EU om tildeling av konsesjonskontrakter og direktiv 2009/81/EF om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser. Direktivet om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser behandles imidlertid i en annen prosess enn de tre øvrige direktivene.

Revisjonen av anskaffelsesdirektivene er omtalt i Europakommisjonens konkurranseevnekompass, og er en del av EUs grønne industripakke, som ble lansert 26. februar 2025, se Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, The Clean Industrial Deal: A joint roadmap for competitiveness and decarbonisation, (COM(2025) 85). Det følger av denne planen at Europakommisjonen tar sikte på at revisjonen av anskaffelsesdirektivene skal ferdigstilles i 2026. Direktivrevisjonen bør også ses i sammenheng med Europakommisjonens fokus på regelverksforenklinger, som blant annet har kommet til uttrykk i Europakommisjonens første Omnibus-pakke, publisert 26. februar 2025 (COM(2025) 81).

Europakommisjonen har signalisert at den i første omgang ønsker å evaluere de eksisterende direktivene, før det foreslås endringer. Det følger av fremstillingen i EUs nye grønne industripakke at Europakommisjonen forfølger flere mål med revisjonen. Den vil legge til rette for bærekraft, motstandsdyktighet (resilience) og europeiske preferansekriterier i strategiske sektorer. Europakommisjonen viser til at den vil konsolidere og klargjøre samspillet mellom bestemmelser om offentlige anskaffelser på tvers av ulike rettsakter, for å gjøre regelverket lettere tilgjengelig for oppdragsgiver. Europakommisjonen viser videre til at alle forvaltningsnivåer, fra nasjonalt til lokalt, skal være i stand til å bruke regelverket. Dette kan tilsi at det tas sikte på forenklinger i regelverket.

2.3.2 Nærmere om departementets lovarbeid

Arbeidet med revisjon av anskaffelsesdirektivene påvirker departementets arbeid med det norske anskaffelsesregelverket.

Anskaffelsesregelverket er i all hovedsak et prosedyreregelverk. Formålet med Europakommisjonens revisjon av den EØS-baserte delen av regelverket er blant annet forenkling av disse prosedyrene. På denne bakgrunn anser departementet det som lite hensiktsmessig på dette tidspunktet å foreslå nye regler om prosedyrer for anskaffelser som omfattes av direktivene. I utvalgets mandat stod forenkling sentralt, også for den EØS-baserte delen av regelverket. Utvalget har foreslått strukturelle og materielle grep i denne delen av regelverket. Departementet vil imidlertid vente med å følge opp disse forslagene. Departementet legger ved denne vurderingen særlig vekt på at Europakommisjonen synes å ta sikte på å fullføre revisjonen av direktivene i løpet av 2026. En alternativ fremgangsmåte ville påført oppdragsgiver og leverandører administrative kostnader ved å tilpasse seg to runder med omfattende endringer i regelverket på få år. Dette ville etter departementets vurdering være uheldig.

Av den grunn følger departementet i denne proposisjonen ikke opp utvalgets forslag om å ta forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 (anskaffelsesforskriften), forskrift 12. august 2016 nr. 975 om innkjøpsregler i forsyningssektorene (forsyningsforskriften) eller forskrift 12. august 2016 nr. 976 om konsesjonskontrakter (konsesjonskontraktforskriften) inn i lov. På bakgrunn av den pågående direktivrevisjonen er det etter departementets vurdering hensiktsmessig å vente med et slikt grep.

Når det gjelder den EØS-baserte delen av regelverket, legger departementet blant annet vekt på at anskaffelsesdirektivene vil kunne erstattes med forordninger. Forordninger skal gjennomføres i norsk rett som de er, ved henvisning. Det er dermed ingen mulighet til å bearbeide og tilpasse tekst, slik som er tilfellet ved direktiver.

Departementet foreslår heller ikke i denne proposisjonen å ta de nasjonale prosedyrereglene inn i lov, men foreslår foreløpig å beholde gjeldende struktur med regulering i forskrift. Etter departementets vurdering er det av hensyn til brukervennlighet og sammenheng i regelverket hensiktsmessig å ha prosedyrereglene samlet på samme sted.

Utvalgets forslag til nye prosedyreregler under EØS-terskelverdi vil i utgangspunktet ikke påvirkes av den pågående revisjonen av anskaffelsesdirektivene. Etter departementets vurdering ville det vært uheldig å utsette gjennomføringen av disse prosedyrereglene. I denne proposisjonen foreslår derfor departementet endringer i loven som legger til rette for å vedta enklere regler for rent nasjonale anskaffelser i forskrift.

I tillegg følger departementet opp utvalgets forslag knyttet til endringer i lovens formålsbestemmelse og bestemmelser om samfunnshensyn. Bestemmelsene om samfunnshensyn kan også bli påvirket av direktivrevisjonen. I dag er bestemmelsene imidlertid i hovedsak rent nasjonale regler. Etter departementets vurdering bør det derfor ryddes i regelverket, selv om det kan komme endringer som følge av direktivrevisjonen.

Lovproposisjonen følger i hovedsak opp enkelte av forslagene i utvalgets første delutredning, NOU 2023: 26. Proposisjonen følger også opp enkelte forslag i utvalgets andre delutredning, NOU 2024: 9, særlig forslag knyttet til sikkerhet og beredskap som samfunnshensyn i regelverket.

Denne lovproposisjonen er første steg i departementets arbeid med en revisjon av anskaffelsesregelverket. Departementet arbeider videre med utvalgets øvrige forslag fra første og andre delutredning. Dette innebærer at departementet vil komme tilbake til lov- eller forskriftsendringer som følger opp forslag knyttet til de konkrete prosedyrereglene for mindre anskaffelser, prosedyreregler i den EØS-baserte delen av regelverket og regler om håndheving av og tilsyn med regelverket. Utvalget foreslo tre separate lover for henholdsvis klassisk sektor, forsyningssektorene og konsesjonskontrakter. De fleste forslagene i denne proposisjonen gjelder anskaffelser i klassisk sektor. Departementet vil komme tilbake til reglene for forsynings- og konsesjonskontrakter.

Forsvarsdepartementet har startet et eget arbeid med å revidere forskrift 4. oktober 2014 nr. 1185 om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser. Det fremmes derfor ikke forslag til lovendringer med virkning for forsvars- og sikkerhetsanskaffelser i denne lovproposisjonen.