4 Prinsipper og innhold for framtidas straffegjennomføring

4.1 Innledning

Regjeringen ønsker et trygt samfunn med mindre kriminalitet. Straffegjennomføringen er et sentralt virkemiddel får å oppnå dette. Staten skal ivareta samfunnsvernet og reagere effektivt på uønskede handlinger. Samtidig må mennesker som er frihetsberøvet ivaretas på en måte som oppfyller kravene etter Grunnloven og menneskerettighetene. Rollen som straffegjennomfører er både viktig, krevende og gjenstand for mye oppmerksomhet. Mange er berørt, og ulike hensyn og interesser skal ivaretas og avveies mot hverandre. Kriminalomsorgen forvalter et av statens sterkeste maktmidler, og ansvaret må utøves på en forsvarlig og balansert måte.

Regjeringen vil bevare og videreutvikle den humane tilnærmingen til straffegjennomføringen som ligger til grunn for stortingsmeldingen fra 2008,1 samtidig som fornærmede og etterlatte skal ivaretas. Kriminalomsorgen skal fortsatt bygge på etablerte prinsipper om rettigheter og rettssikkerhet, likebehandling, normalitet, progresjon og nærhet mv. Videre skal straffegjennomføringen ha et relevant innhold og forebygge ny kriminalitet. Dette styrker domfeltes forutsetninger for å takle livet utenfor fengsel uten ny kriminalitet. En straffegjennomføring hvor domfelte opparbeider seg relevant utdannings- eller yrkeskompetanse og deltar i positive mestrings- og endringsprosesser, har kriminalitetsforebyggende effekt.2 En slik effekt er til gode både for samfunnet som helhet, og for den enkelte. Vektleggingen av dette i norsk kriminalomsorg har høstet anerkjennelse utover landegrensene. Slik bør det fortsatt være.

Samfunnet endrer seg. Selv om norsk straffegjennomføring verdimessig står på et solid fundament, er det behov for videreutvikling og justeringer. De siste tiårene har det blitt økt oppmerksomhet om menneskerettigheter. En moderne straffegjennomføring må favne dette, og unngå forhold som kan innebære tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling, eller andre menneskerettsbrudd.3 Videre påpeker Perspektivmeldingen fra 2024 at vi vil ha begrensede offentlige ressurser i framtida, og at ressursene derfor må brukes mer effektivt. Dette vil gjelde også for straffegjennomføringen.

I lys av utviklingen, er det grunn til å supplere prinsippene for god kriminalomsorg, se punkt 4.2 nedenfor. I punkt 4.3 pekes det på mer konkrete tiltak for å styrke kvaliteten i innholdet i straffegjennomføringen. Punkt 4.4 gjelder særlig tiltak av betydning for aktiviseringen i fengslene, med sikte på å styrke relevansen av innholdet for livsmestringen utenfor fengsel.

4.2 Videreutvikling av prinsippene for en god straffegjennomføring

4.2.1 Innledning – dilemmaer i straffegjennomføringen

Straffegjennomføring kjennetegnes blant annet ved at virksomheten byr på en rekke dilemmaer og avveininger. Straff og gjennomføring av straff er vesentlig for samfunnsvernet – det vil si å beskytte andre innbyggere og samfunnet som helhet mot personer som har begått straffbare forhold. Samtidig må straffegjennomføring i fengsel sikre de innsatte akseptable forhold, både fordi menneskerettighetene krever det, og fordi det er dette som gir størst håp om at den enkelte vil fortsette livet uten ny kriminalitet når straffen er gjennomført. Statens forpliktelser til å beskytte den enkelte gjelder overfor alle innbyggere, men har særskilt relevans og aktualitet for personer som er fratatt friheten og er under statens kontroll, slik som ved innsettelse i fengsel. Mennesker i en slik situasjon har færre muligheter enn andre til å påvirke sin egen livssituasjon – de er prisgitt livsbetingelsene der hvor de er plassert.

Det er mange ulike typer tiltak som kan bidra til at innsatte i fengsel rehabiliteres til et liv uten ny kriminalitet. Kontakt med ansatte, fellesskap med andre innsatte, besøk fra familie eller en ideell organisasjon, utdanning og permisjoner er eksempler dette. Særlig tiltak som innebærer utgang fra fengselet, må alltid måtte vurderes opp mot hensyn til sikkerhet i og utenfor fengselet. Det samme gjelder spørsmål om i hvilken form innsatte skal motta tjenester som de har en lovbestemt rett til å motta, slik som nødvendige og forsvarlige helsetjenester. Ofte kan en få inntrykk av at hensynet til ivaretakelse og progresjon for den innsatte står i motsetning til hensynet til trygghet og samfunnsvern. For eksempel kan formålsbestemmelsen i straffegjennomføringsloven gi et slikt inntrykk. Den sier at straffen skal gjennomføres på en måte som tar hensyn til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger, som er betryggende for samfunnet og som innenfor disse rammene sikrer de innsatte tilfredsstillende forhold. Det sikkerhetsmessig forsvarlige er også et overordnet premiss i mange av lovens øvrige bestemmelser om forholdene for de innsatte. Selv om hensynene til sikkerhet, progresjon og ivaretakelse i praksis ofte kan tale i forskjellige retninger i den daglige virksomheten, står de grunnleggende sett ikke nødvendigvis i motsetning til hverandre. På sikt er god ivaretakelse og en gradvis progresjon vesentlig for at den innsatte skal få en positiv utvikling framover. Oppnås dette, er også samfunnsvernet styrket.

Videre forutsetter straffegjennomføringen et godt samarbeid mellom kriminalomsorgsetaten, helsetjenestene og de øvrige tjenestene som inngår i forvaltningssamarbeidet om kriminalomsorgen. De samarbeidende tjenestene styres imidlertid av hver sine regelverk, og de har ulike roller. Derfor kan samarbeid mellom de ulike tjenestene være krevende. I NOU 2025: 2 Samfunnsvern og omsorg beskrives forholdet mellom kriminalomsorg og helsepersonell blant annet slik:

Helsepersonells funksjon er å hjelpe, mens kriminalomsorgens funksjon dypest sett er å gjennomføre den tvangen som ligger i å gjennomføre straffen i fengsel, herunder å sørge for sikkerhet både mellom innsatte, mellom innsatte og ansatte, og for samfunnet utenfor fengselet, og tilrettelegge for rehabilitering. Helsepersonell vil gjerne oppleve det som viktig for å kunne fylle sin funksjon, og oppnå den tilliten som er nødvendig for å kunne komme i posisjon til å yte hjelp, at det ikke skapes usikkerhet rundt funksjonen som hjelper. Samtidig arbeider særlig de stedlige helsetjenestene innenfor det regimet med sikkerhet og tvang som et fengsel er og har.

Kriminalomsorgens personell på sin side er generelt svært bevisst på at de utøver tvang, men også på at det ikke trenger å være en motsetning mellom tvang og hjelp. Kriminalomsorgens rolle er i stor grad nettopp å hjelpe innsatte, og det finnes mange eksempler på at tvangen i fengsel har opplevdes som nyttig for innsatte som del av prosessen for å finne sin vei videre. I mange tilfeller vil et godt samarbeid mellom kriminalomsorgen og helsetjenestene være preget av et felles ønske om å ville hjelpe innsatte. Men det kan også oppstå uenigheter mellom kriminalomsorgen og helsetjenestene om når, hvor og hvordan helsehjelpen til innsatte skal ytes.4

Det er ikke bare for helsetjenestenes vedkommende at ulikheter i regelverk og roller kan medføre utfordringer for forvaltningssamarbeidet om kriminalomsorgen. Det samme kan gjelde for opplæringssektoren, for eksempel når den generelle utviklingen av digitale læringsverktøy skal forenes med kriminalomsorgens behov for sikkerhet og kontroll.

4.2.2 En forebyggende, forholdsmessig og forsvarlig straffegjennomføring

På et område preget av ulike hensyn og dilemmaer kan det være nødvendig eller hensiktsmessig å etablere noen prinsipper som kan legges til grunn for utviklingen av regelverk og praksis på området. Over tid er det utviklet et knippe grunnleggende prinsipper og verdier for straffegjennomføring, om rettssikkerhet og likebehandling, normalitet, rettigheter, progresjon og nærhet mv. Både prinsippene og vekten av dem avhenger av hvilken grad de er realisert i lovgivningen. I tillegg kan betydningen av dem endres gjennom mer faktiske endringer på området. For eksempel vil det, når et barn under 18 år må i fengsel, normalt være mer avgjørende for den geografiske plasseringen hvor kriminalomsorgens ungdomsenheter er lokalisert, enn at enn at barnet settes inn nærmest mulig hjemstedet.

De etablerte prinsippene har fortsatt gode grunner for seg. De kan imidlertid med fordel suppleres gjennom nye formuleringer som forsterker sider ved straffegjennomføringen som det i dag er grunn til å framheve. I angivelse av retningen framover, er det behov for å understreke at straffegjennomføringen skal være forebyggende, forholdsmessig og forsvarlig. Disse stikkordene bør være førende både for regelverksutformingen på området, når planer og systemer skal utformes, for beslutninger vedrørende den enkelte domfelte, og i hverdagslige handlinger og praktiske gjøremål i straffegjennomføringen. Prinsippene er ikke ment å gi grunnlag for nye juridiske rettigheter eller forpliktelser, men løfter fram sentrale elementer som allerede inngår i regelverket. Foruten å gi en retning for politikken på området, vil disse prinsippene ha verdi som en støtte for ansatte i deres arbeid.

Forebygging konkretiserer hovedformålet med straffen, som er å unngå nye lovbrudd. Det å unngå nye lovbrudd bør være styrende både for rammene for straffegjennomføringen mens den fortsatt pågår, men også for innholdet – som bør være egnet til å forebygge nye lovbrudd etter at straffen er fullført. Videre bør hensynet til å forebygge nye lovbrudd stå sentralt i alle vurderinger om utganger fra fengsel, og ved utforming av vilkår for prøveløslatelse mv. Forebygging er nært forbundet med forsvarlighet og sikkerhet, men vil ha en ekstra verdi som prinsipp ved at det framhever behovet for å tenke langsiktig. Ansatte i norsk kriminalomsorg er vant til å tenke utviklingsorientert og langsiktig, og et prinsipp om forebygging vil ikke representere noe nytt for dem. Ikke minst for den innsatte selv, kan imidlertid prinsippet bidra til å understreke at det sentrale poenget med straffen er å unngå nye lovbrudd.

Straffegjennomføringen må være i tråd med statens menneskerettslige forpliktelser. Innsatte skal behandles humant og med respekt for sin iboende verdighet, slik at ikke den absolutte retten til liv og til å unngå tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling, krenkes. Videre må inngrep i den enkeltes rett til frihet, privatliv og familieliv, tros- og ytringsfrihet mv. ha tilstrekkelig presis hjemmel, forfølge et legitimt formål og være forholdsmessige, og dessuten kunne begrunnes. Blant annet Høyesteretts dom i sak om rutinemessige kroppsvisitasjoner kan ses som et uttrykk for at tyngende vilkår og restriksjoner i fengsel i større grad må baseres på konkrete vurderinger enn det som tidligere ble lagt til grunn. Erfaring tilsier at det formuleres et prinsipp om at straffegjennomføringen skal være forholdsmessig, som en påminnelse om de rettslige kravene for dette. Rettslig sett er det ikke tvilsomt at det gjelder et krav om forholdsmessighet ved vurderingen blant annet av om det skal benyttes tyngende kontrolltiltak, utelukkelse fra fengselsfellesskapet eller tvangsmidler. Prinsippet vil være en påminnelse om å unngå unødvendige eller overdrevne sikkerhetstiltak. Å styre mer etter hvilke inngrep som er forholdsmessig, vil også bidra til at ressursene kan settes inn der risikoen eller behovene er størst.

At straffegjennomføringen skal være forsvarlig, har for det første en side til samfunnsvernet. Denne siden er tydelig forankret i dagens straffegjennomføringslov, blant annet gjennom formålsbestemmelsens angivelse av at straffen skal gjennomføres på en måte som motvirker nye straffbare forhold og er betryggende for samfunnet. For det andre vil et prinsipp om forsvarlighet vise til at det er behov for faglige standarder som sikrer god kvalitet i straffegjennomføringen for de innsatte. Prinsippet kan bidra blant annet til at det utformes skriftlige begrunnelser når forholdene tilsier det, og til å unngå vilkårlighet i straffegjennomføringen. Kravet til forsvarlighet har nær sammenheng med kravet til forholdsmessighet.

Forebygging, forholdsmessighet og forsvarlighet favner hensyn til både samfunnsvern og ivaretakelse av den enkelte, og dekker essensen i kravene til en oppdatert og effektiv straffegjennomføring. Prinsippene vil ikke frita hverken lovgiver, kriminalomsorgen eller andre etater for vanskelige avveininger, men bidra til en tydelig overbygning som er gjenkjennbar for alle parter.

Utviklingen av norsk kriminalomsorg framover skal kjennetegnes ved vektlegging av forebygging, forholdsmessighet og forsvarlighet.

4.3 Konkrete tiltak for å styrke kvaliteten i straffegjennomføringen

4.3.1 Innledning – om å lære av erfaringer

Personer som gjennomfører straff, befinner seg i svært ulike situasjoner. Det mest omfattende og inngripende, er frihetsberøvelse ved innsettelse i fengsel. Noen av de som settes inn i fengsel er robuste, har fått tid til å forberede seg på at de skal gjennomføre en dom, og kjenner kanskje livet i fengsel fra før. Andre kan være innsatt i varetekt uten å være forberedt på det, preget av dramatiske hendelser, sterkt bekymret for noe eller noen ute i samfunnet, og redd for hva som møter dem i fengsel. Noen har kjente sykdommer, mens andre kan ha udiagnostiserte psykiske eller somatiske lidelser. Utgangspunktet – og den enkeltes forutsetninger og behov for oppfølging– kan således være vidt forskjellig.

Kriminalomsorgen og den kommunale helse- og omsorgstjenesten kartlegger de som kommer inn i fengsel, for å få et bilde av den enkeltes situasjon. Kartleggingen skal gi informasjon som er vesentlig for å ivareta den innsatte. Men det kan forekomme svikt, enten i kartleggingen eller i den videre oppfølgingen. Det foreligger rettsavgjørelser og andre beskrivelser av tilfeller hvor innsatte i fengsel ikke har fått nødvendig oppfølging. Dette var tilfelle også da en 20 år gammel gutt tok livet sitt i Agder fengsel i 2021.

Det aller viktigste er å unngå at oppfølgingen av den enkelte svikter. Når det likevel skjer, er det vesentlig å identifisere læringspunkter, og forbedre virksomheten gjennom systematisk arbeid med disse. Behov for å styrke ansattes kompetanse om psykiske lidelser og selvmordsrisiko, bedre rutiner og arbeidsmetoder for iverksetting av tiltak som kan redusere selvmordsfare, en styrket skriftlighetskultur, og bedre systemer for samhandling og informasjonsutveksling mellom kriminalomsorgen og helsetjenestene, er blant forbedringspunktene. En god internkontroll og kultur for avvikshåndtering er andre viktige forutsetninger for å sikre en god læringsprosess.

Kriminalomsorgsdirektoratet arbeider med revidering av de nasjonale retningslinjene om forebygging og håndtering av selvmordsforsøk, selvmord og selvskading i kriminalomsorgen, og Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS med en veileder til disse retningslinjene.

4.3.2 En kunnskapsbasert straffegjennomføring

Det er viktig at straffereaksjonene, og de måtene straffen gjennomføres på, bidrar til redusert kriminalitet og positive effekter for ofre og domfelte. Dette trenger vi kunnskap om. En kunnskapsbasert tilnærming tar utgangspunkt i forskning og evidens om hva som fungerer. I internasjonal forskning har det blant annet kommet fram at i det store bildet, medfører ikke opphold i fengsel redusert tilbakefall til ny kriminalitet. I følge Loeffler og Nagin, viser de fleste studier at opphold i fengsel ikke påvirker sannsynligheten for tilbakefall. Noen få studier påviser at fengsel fører til økt risiko for ny kriminalitet. Forfatterne identifiserer én studie som viser at fengselsopphold reduserer tilbakefall til kriminalitet. Denne studien er fra Norge, som kommenteres som «et land med en forpliktelse til å tilby et intensivt rehabiliterende tilbud til fengslede. Det er en viktig påminnelse om at effekten av fengsel er avhengig av det som skjer innenfor fengselsmurene».5

Kriminalomsorgens årlige budsjett er på noe over 6 milliarder kroner. I tillegg er de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til kriminalitet anslått å være 144 milliarder kroner per år (beregnet i 2019-kroner). Mye av utgiftene gjelder kostnader vedrørende ofrene for kriminalitet, inkludert utgifter i helsesektoren. Tallene viser at det også økonomisk er mye å vinne på å ha en straffegjennomføring som faktisk virker og fører til mindre kriminalitet på både kort og lang sikt. Kunnskap om effekter, og økt kompetanse, er viktige stikkord for å videreutvikle straffegjennomføringen.

For å sikre adekvate tiltak og en god ressursdisponering, er det viktig at kriminalpolitikken og straffegjennomføringen er kunnskapsbasert. Det finnes eksempler på tiltak iverksatt med formål om å redusere kriminalitet, som faktisk har ført til mer kriminalitet. Et eksempel er såkalte «scared straight» – programmer. Disse programmene tar unge lovbrytere med på besøk til fengsler, hvor de møter innsatte som deler sine erfaringer og advarer dem om konsekvensene av kriminalitet. Evaluering av programmene har vist at de ikke reduserer, men øker sannsynligheten for at deltakere begår kriminalitet i etterkant.6 Et annet eksempel er reduksjon i kriminell lavalder. I 2010 ble den kriminelle lavalderen satt ned fra 15 til 14 år i Danmark, med formål å redusere ungdomskriminaliteten. Etter 20 måneder ble lovendringen reversert. Dette skapte muligheter for forskere til å undersøke effekten av å redusere den kriminelle lavalderen.7 Analysen viste at kriminaliteten ikke ble redusert. De fant tvert imot en liten økning i kriminalitet blant de som var 14 år i reformperioden. Videre fant forskerne blant annet at 14-åringene fra reformperioden hadde raskere tilbakefall til ny registrert kriminalitet, og 10 prosent høyere tilbakefall etter 18 måneder sammenlignet med 14-åringer før reformen. Det ble også undersøkt om 13-åringer begikk mer kriminalitet under reformen. Resultatene viste at dette ikke var tilfellet. Dersom kriminalitetsforebyggende tiltak ikke evalueres eller forskes på, kan med andre ord resultatet paradoksalt nok være økt kriminalitet.

Forskning på virksomheten i kriminalomsorgen og konfliktrådene forutsetter at det legges til rette for det, gjennom tilgjengeliggjøring av dokumentasjon og anonymisert statistikk.

Ikke bare forskning, men også erfaringsbasert kunnskap må verdsettes. Kunnskap fra praksisfeltet har en viktig rolle i straffegjennomføringen, og kan være en verdifull ressurs for å utvikle mer effektive metoder. Det å inkludere praktisk innsikt i forskningen gir viktige perspektiver, og erfaringer kan bidra til å justere og forbedre eksisterende praksis.

Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS er sentral for å sikre relevant forskning og utviklingsarbeid om straff og straffegjennomføring. For å styrke KRUS som forsknings- og utdanningsinstitusjon, mener regjeringen at det er riktig å sette i gang en prosess for institusjonsakkreditering av KRUS, se kapittel 5.

For å sikre en straffegjennomføring som trygger befolkningen, fører til redusert tilbakefall til kriminalitet og er ressurseffektiv, må også framtidig straffegjennomføring baseres på et oppdatert kunnskapsgrunnlag.

4.3.3 Bedre kartlegging før og under gjennomføringen av straff i fengsel

Det er et hinder for å kunne tilby godt innhold i straffegjennomføringen at det i noen tilfeller mangler relevant informasjon om den innsattes forutsetninger og oppfølgingsbehov. For å kunne utøve arbeidet på en god måte, trenger kriminalomsorgen og velferdstjenestene oppdatert kunnskap om den enkelte og dennes behov.

Det gjennomføres kartlegging av domfelte og andre innsatte i dag. Blant annet Riksrevisjonens undersøkelse om forvaltningssamarbeidet har vist at det er mangler ved kartleggingen av innsattes forutsetninger, og behov for helse-, opplæring – og velferdstjenester.

Allerede på det stadiet hvor en person blir siktet for en straffbar handling, kan kriminalomsorgen bli anmodet om å gjennomføre en personundersøkelse.8 Personundersøkelse av siktede skal som regel foretas når det antas å ha betydning for avgjørelsen om straff eller andre forholdsregler, og det skal gjennomføres en personundersøkelse når det er aktuelt å idømme forvaring (med mindre det oppnevnes sakkyndige for å foreta en rettspsykiatrisk undersøkelse). Ved avgjørelsen om personundersøkelse skal foretas, skal det særlig legges vekt på siktedes alder og miljøforhold, sakens alvor, undersøkelsens betydning for sakens avgjørelse og om undersøkelsen vil kunne føre til en uheldig forsinkelse av saken. Formålet med undersøkelsen er å skaffe opplysninger om siktedes personlighet, livsforhold og framtidsmuligheter, til bruk for avgjørelse av saken. Det er gitt egne regler for personundersøkelser av mindreårige.

Videre har kriminalomsorgen utviklet et digitalt kartleggingsverktøy BRIK (Behovs- og ressurskartlegging i kriminalomsorgen).9 Dersom domfelte samtykker, blir det foretatt en kartlegging av aktuelle behov for oppfølging fra enkelte velferdstjenester. Det kan eksempelvis være behov for egnet bolig, økonomi, behandling, arbeid/utdanning mv. Dette gjøres for at kriminalomsorgen skal få innsikt i elementer som er vesentlige for å kunne tilrettelegge straffen best mulig for den enkelte. Dersom kartleggingen avdekker behov for oppfølging fra opplæringssektoren, helsetjenesten- eller andre velferdstjenester, ber kriminalomsorgen om samtykke fra domfelte til at resultatet av kartleggingen på det konkrete område videreformidles til relevante forvaltningssamarbeidspartnere. I årsrapport fra 2024 opplyser kriminalomsorgen at om lag 3 700 domfelte fikk tilbud om kartlegging, og at i underkant av 1 400 avslo tilbudet. Videre opplyses det at ressurs- og bemanningsmessige forhold er en av grunnene til mangelfull kartlegging og ikke systematisk oppfølging.

Det er gode grunner til å utvide bruken av kartlegging og oppfølgingsplaner under straffegjennomføring. Slike verktøy gir kriminalomsorgen en bedre oversikt, og styrker dermed mulighetene for en systematisk og god gjennomføring. Videre kan disse verktøyene gi mer forutsigbarhet for domfelte, pårørende og andre tjenesteleverandører, som i seg selv er av verdi for en god utvikling. Forskning fra andre land tyder på at den forebyggende effekten av fengsel blant annet har sammenheng med kartlegging og et innhold som tilpasses enkelte.10

Utvidet bruk av kartlegging og oppfølgingsplan gir også mulighet for mer målrettet og effektiv kapasitetsutnyttelse. Det blir lettere å se hvilke behov og hvilken risiko som knytter seg til den enkelte innsatte, og dermed større mulighet til å agere på akkurat dette. Slik informasjon er både viktig før oppstart av straffegjennomføring, men også underveis i gjennomføringen for å sikre en god overgang til frihet. Kartleggingen og oppfølgingsplan bør innrettes slik at de blant annet bidrar til at innsatte får oppfylt sine rettigheter, uavhengig av hvem som er kontaktbetjent og hvilken betjent som er på jobb. Samtidig vil det å dokumentere ulike tiltak, når tiltak skal iverksettes og hvem som er ansvarlige for iverksettingen, gjøre det mulig med etterfølgende kontroll og måling av kriminalomsorgens innsats.

Kriminalomsorgen skal i tillegg arbeide videre med å utvikle verktøy for pre-kartlegging som skal gi alle domfelte tilbud om å gjennomføre en innledende kartlegging før oppstart av straffegjennomføringen. Det er tenkt at kartleggingen skal føre til en gjensidig forpliktende intensjonsavtale mellom kriminalomsorgen og den domfelte om gjennomføringsløpet for den enkelte. En forbedret kartlegging som følges av gjennomføringsplaner bidrar til god dokumentasjon og mulighet for økt bevissthet rundt faglig kvalitet, og intern og ekstern kontroll. Sist, men ikke minst, betyr tidlig involvering av domfelte at domfelte selv i større grad kan ta aktivt ansvar for sin egen situasjon, sette seg gode og realistiske mål og at straffegjennomføringen blir mest mulig meningsfull.

Kartleggingen innebærer innsamling av store mengder personopplysninger. I en videreutvikling av verktøy og regelverk for kartlegging må derfor personvernkonsekvenser vurderes. Det tas høyde for ivaretakelse av rettighetene til den registrerte, betryggende oppbevaring og regler og rutiner for tilgang, deling og sletting i tråd med rettslige rammer. Målet er at kartleggingen i sum skal øke innsattes rettssikkerhet.

Regjeringen vil at kartleggingen både før og under straff forbedres, og at kartleggingen skal resultere i konkrete oppfølgingsplaner for innsatte og domfelte. Kartleggingen skal dessuten tilbys personer som gjennomfører varetekt. Regjeringen vil også vurdere hvordan de rettslige rammene for kartlegging kan forbedres og be kriminalomsorgen intensivere arbeidet med å informere om fordelen ved å gjennomføre BRIK-kartlegging, slik at andelen som takker ja til kartlegging under straffegjennomføring økes betraktelig.

God og oppdatert kartlegging med tilhørende planer gjør det mulig å skreddersy løp for de som trenger det, men på den andre siden forenkle et forutsigbart og mer standardisert løp der det er mulig, eksempelvis der det er få oppfølgingsbehov. Kriminalomsorgen mener at et slikt forenklet løp vil kunne følges for majoriteten av de domfelte. Det å standardisere enkelte deler av straffegjennomføringen, vil bidra til at kriminalomsorgen har en straffegjennomføring som holder et faglig forsvarlig nivå.

Formålet med å standardisere deler av straffegjennomføringens forløp i større grad er økt kvalitet, mer effektiv ressursbruk, lik praksis og standardiserte arbeidsprosesser, som støtter ansatte i sin yrkesutøvelse og gir økt forutsigbarhet. En økt kartlegging og større grad av standardisering av straffegjennomføringsløpet for enkelte, vil ikke medføre en utvidelse av innsattes rettigheter til helse- og velferdstjenester, men gi mer forutsigbarhet og strukturert samhandling.

Regjeringen vil at sentrale element av straffegjennomføringens forløp i større grad standardiseres der hvor dette er mulig og forsvarlig.

4.3.4 Bedre gjennomføring av forvaring

Både fra Sivilombudet11 og i NOU 2025: 2 er det rettet kritikk mot at flere forvaringsdømte gjennomfører forvaringsstraff i avdelinger som ikke er tilrettelagt for det, uten at dette er en del av et planlagt løp for den enkelte. Regjeringen mener at det å sørge for tilstrekkelig antall forvaringsplasser, er viktig. Samtidig må ressurser brukes effektivt, og der hvor behovene er størst.

I 2024 omdisponerte kriminalomsorgen midler for å etablere syv nye forvaringsplasser. I 2025 vil kriminalomsorgen opprette til sammen 20 nye plasser for forvaring. Det er tidligere også etablert 12 progresjonsplasser for forvaringsdømte i fengsler med lavere sikkerhetsnivå, for å imøtekomme straffegjennomføringslovens krav om å tilrettelegge for endring.12 10 av plassene ble etablert i 2016, mens ytterligere to plasser ble etablert i 2022. En forvaringsplass krever flere ansatte enn en ordinær fengselsplass. Nok ansatte er derfor en nøkkelfaktor også for å kunne ha nok forvaringsplasser. I tillegg krever oppfølging av forvaringsdømte kompetanse som ikke alle fengsler disponerer. I NOU 2025: 2 er det også pekt på ytterligere tiltak for å styrke oppfølgingen av forvaringsdømte, blant annet i større grad å involvere pårørende under straffegjennomføringen.13 Kriminalomsorgsdirektoratet er i gang med å følge opp Sivilombudets øvrige kritikk av at forvaringsdømte gjennomfører straffen i avdelinger som ikke er tilrettelagt for forvaring.

Kriminalomsorgsdirektoratet har tatt opp at det i dag mangler effektive kontrolltiltak under prøveløslatelse av forvaringsdømte.14 I mai 2024 sendte regjeringen på høring forslag til endringer i straffegjennomføringsloven og tilhørende forskrift.15 Forslagene gjelder blant annet å benytte digitale kontrolltiltak ved permisjoner og prøveløslatelser fra fengsel og forvaring. Høringssaken er til behandling i departementet.

4.3.5 Reduksjon av risikoen for diskriminering og utilsiktet forskjellsbehandling

4.3.5.1 Generelt

Etter Grunnloven § 98 er alle like for loven. Ingen skal utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Dette gjelder på alle samfunnsområder, også under gjennomføring av straff. Å gjennomføre straff begrenser den enkeltes frihet, men medfører ikke tap av flere rettigheter enn det som følger av reaksjonen. Diskrimineringsregelverket gjelder under straffegjennomføring, men det er likevel noen grupper som får et dårligere innhold i straffegjennomføringen enn andre. Blant annet gjelder dette tallmessig små grupper, slik som kvinner i fengsel. Dette kan også gjelde personer med funksjonsvariasjoner på grunn av fysiske forutsetninger eller menneskeskapte hindringer. Uegnede bygg, mangel på bruk av ulike språk og kommunikasjonsformer, lite kunnskap hos ansatte, dårlig tilgang til riktig helsetjeneste eller hjelpemidler, kan i seg selv gi innsatte lavere funksjon.

Innsatte i fengsel er en uensartet gruppe, med variasjon blant annet i etnisitet, kultur, religion, funksjon, alder, kjønn, kjønnsuttrykk og seksuell orientering. De tiltakene som denne meldingen tar opp, skal være til fordel for alle innsatte. Flere av de generelle tiltakene vil kunne utgjøre en merkbar forbedring av gjennomføringsforholdene for personer som er omfattet av et diskrimineringsgrunnlag eller er i tallmessig mindretall.

Som nevnt i kapittel 2, kan det skje at innsatte har kognitive funksjonsnedsettelser uten at verken helsetjenesten i fengsel eller kriminalomsorgen er kjent med tilstanden. Resultatet kan vær at den innsatte blir sittende mye alene på cella. Styrket bemanning og bedre kartlegging av innsattes situasjon vil bidra til å unngå dette, og til at den innsatte kan få et relevant og tilpasset innhold. I tillegg vil økt kompetanse hos de ansatte, både gjennom endring i grunnutdanningen og gode etter- og videreutdanningsløp, føre til bedre ivaretakelse av mangfoldet av innsatte, blant annet innen kjønns- og seksualmangfold.

Videre vil arbeidet med å øke tilgangen til digitale tjenester og opparbeidelse av digital kompetanse bidra positivt til å kunne tilby aktiviteter som er relevante og meningsfulle for innsatte med ulike forutsetninger. For personer med nedsatt syn, dysleksi og motoriske utfordringer, vil økt mulighet for digital kommunikasjon være avgjørende for å lese brev, tidsskrifter og bøker, og for selv å kunne skrive.

Det er fortsatt behov for å løfte fram ikke-diskriminering og likeverdige gjennomføringsforhold som en prioritering i utviklingen av kriminalomsorgen. Dette gjelder eksempelvis fysisk utforming ved renovering og nye byggeprosjekter, valg av IKT-løsninger og tilrettelegging av innholdet i straffen, utforming av aktivitetstilbud og tilgang til opplæring, høyere utdanning, arbeidsdrift, programvirksomhet og fritidsaktiviteter. Det følger av St.meld. nr. 8 (2022–2023) Menneskerettar for personar med utviklingshemming at regjeringen vil sikre at progresjon og tilrettelagte aktiviteter for personer med utviklingshemming som sitter i fengsel, blir prioritert. Samme melding varsler også en oppfølging av rapporten Innsette med utviklingshemming hvor det anbefales at det innføres egne bestemmelser i straffegjennomføringsloven om tilrettelegging for sårbare grupper, blant annet personer med utviklingshemming.

Regjeringen vil gjennomgå regelverket om straffegjennomføring for å vurdere om ikke-diskriminering og likeverdige gjennomføringsforhold er tilstrekkelig sikret.

Også innsatte skal ha tros- og livssynsfrihet. Innsatte rapporterer om utfordringer, særlig når det gjelder tros- og livssynsfrihet for religiøse minoriteter og livssynsminoriteter. Dette kan gjelde tilgangen til mat i tråd med den enkeltes religion, men også tilgangen til tros -og livssynstjenester, slik som regelmessig tilgang til sjelesorg og religiøs eller livssynsorientert veiledning. Behovet for ordningen med livssynsteam eller livssynsmedarbeidere i kriminalomsorgen skal utredes.

4.3.5.2 Straffegjennomføring for kvinner

Kvinner utgjør bare om lag fem prosent av de som er i fengsel. Samtidig er det enkelte særtrekk ved denne gruppen, som for eksempel at en uforholdsmessig stor andel har vært utsatt for overgrep. Helsemessige utfordringer og belastninger i form av redusert sosialt nettverk, negativ sosial kontroll mv. er dessuten ofte en del av situasjonen for kvinnelige domfelte.

Kvinner skal være i egne fengsler eller i fengselsavdelinger tilrettelagt for kvinner. Begrunnelsen for dette er at det reduserer risikoen for uønsket seksuell oppmerksomhet, utnytting, trakassering og vold.

Domfelte kvinner skal gjennomføre straff med et likeverdig innhold som menn. Straffegjennomføringen må ta hensyn til de behovene som kvinner i fengsel kan ha, og innholdet må være tilrettelagt for dem. Blant annet Sivilombudet har kritisert ubegrunnede forskjeller i soningsforholdene for menn og kvinner, og at kvinner har et dårligere tilbud under straffegjennomføring enn for menn. Dette gjelder blant annet sammensetning av bemanningen, innholdet i aktivitetene, tilgangen på helsetjenester og håndtering av utfordringer knyttet til omsorgsoppgaver.

Siden kvinnene utgjør en så liten del av de som er innsatt i fengsel, er det få fengsler og fengselsavdelinger for kvinner, og det er lang avstand mellom aktuelle fengsler. Dette medfører en del ulemper, blant annet vil det for noen begrense mulighetene til å gjennomføre straffen i nærheten av familie og nettverk, og dermed redusere mulighetene for fysisk kontakt. Regjeringen vil se på kompenserende tiltak for kvinner og andre mindretallsgrupperinger som må gjennomføre straff langt fra hjemstedet. Spesielt vil anledning til å opprettholde god kontakt med familie, og særlig barn, og barnets rett til samvær med foreldre være en viktig prioritering.

Videre er det for stor forskjell på innholdet i de aktivitetene som tilbys kvinner og menn i fengsel. Arbeidsdriften ved kvinnefengslene gir i mindre grad muligheter for relevant og formell kompetansebygging, og utvalget av aktiviteter er langt smalere. Skal kriminalomsorgen kunne tilby et likeverdig tilbud til kvinnelige innsatte, må tilbudet ved fengsler med kvinnelige innsatte bli bredere. De få enhetene som finnes for kvinner, må ha et relevant og tilfredsstillende aktivitetstilbud. I tillegg til å være meningsfullt der og da, bør innholdet kvalifisere best mulig for et liv uten kriminalitet etter endt straff. Det nye Bredtveit kvinnefengsel skal videreføre viktige tilbud til innsatte innen helse og psykiatri, grunnopplæring og høyere utdanning, arbeid, sosiale tjenester og frivillige aktører.

Det er også viktig at ansatte som arbeider med kvinnelige innsatte har riktig kompetanse om de utfordringene som særlig gjør seg gjeldende for kvinnelige innsatte. Kompetansen må spesielt omfatte kunnskap om kvinnehelse, overgrepserfaring og psykisk helse. Dette bør sikres gjennom fengselsbetjentutdanningen og relevant etter- og videreutdanning for ansatte i kriminalomsorgen.

4.3.6 Sikkerhet og kontrolltiltak

4.3.6.1 Generelt

Gjennomføring av straff i fengsel innebærer frihetsberøvelse. Foruten en begrenset bevegelsesfrihet, medfører opphold i fengsel en rekke øvrige begrensninger, blant annet begrensninger i hva en kan gjøre, hvilke gjenstander og eiendeler en kan oppbevare, og for når og hvordan en kan ha kontakt med personer utenfor fengselet.

Kriminalomsorgen skal sørge for sikkerheten ved fengselsdriften. Dette har mange aspekter. For det første skal opphold i fengsel beskytte resten av samfunnet mot nye lovbrudd fra de innsatte. Kriminalomsorgen må derfor sørge for at de innsatte ikke forlater fengselet uten at det er gitt tillatelse til det. Videre skal de innsatte beskyttes mot hverandre, og ansatte skal beskyttes mot de innsatte. I tillegg skal både innsatte og ansatte beskyttes mot personer utenfra som kan ønske å angripe eller påvirke fengselsdriften, enten alene eller i samarbeid med innsatte. Det finnes også ytterligere risikofaktorer som kriminalomsorgen må ivareta, blant annet å sikre at innsatte ikke utsettes for maktmisbruk fra ansatte, at innsatte ikke utsettes for farlige fysiske forhold, og at innsatte i noen situasjoner må beskyttes mot seg selv.

For å sikre at vurderinger av restriksjoner og begrensninger er forsvarlige og forholdsmessige, er det nødvendig å utvikle treffsikre risikoanalyser på ulike nivåer. En risikoanalyse utføres ved å kartlegge farer og uønskede hendelser, og deretter analysere årsaker, sannsynlighet og konsekvenser av hendelsene. Konsekvenser kan være tap av liv, helseskader, miljømessige tap og materielle tap.16 Slike analyser bør foreligge før direktorat eller departement velger virkemidler og innretning av regler, men også som grunnlag for konkrete avgjørelser og enkelthandlinger. Eksempler på det sistnevnte kan være å vurdere om framstilling, permisjoner eller overføringer kan gjennomføres, eller om det må innføres restriksjoner for bruk av ulike digitale nettsider eller tjenester. Kriminalomsorgen bruker i dag ulike metoder og verktøy for å analysere risiko. Med mer konkrete eller individuelle risikovurderinger, er det viktig med en bevisst holdning til restrisiko, dvs. risiko som kan aksepteres. Det ligger i kriminalomsorgens mandat at det ikke skal tas for stor risiko. Samtidig bør unødvendig strenge sikkerhets- og kontrolltiltak unngås, siden dette kan redusere mulighetene for en gradvis utprøving og rehabiliterende tiltak, og dessuten være lite ressurseffektivt. Videre er det viktig med god og systematisk dokumentasjon av avveininger og risikovurderinger som er tatt. Regjeringen vil derfor at kriminalomsorgen skal utarbeide systemer for god og systematisk dokumentasjon av avveininger og risikovurderinger.

4.3.6.2 Vurdere regelverket for innsettelse og sikkerhetsnivå

Fengslene har ulike sikkerhetsnivåer. Kriminalomsorgens bygningsmasse bærer preg av å være bygd i ulike tidsepoker, og har til dels svært uensartet utforming, med ulike utgangspunkter for den statiske sikkerheten. Teknologi og digital utvikling åpner for nye virkemidler for kontroll, registrering av avvik og aktiviteter enn de som var aktuelle i 2002, da dagens straffegjennomføringslov trådte i kraft.

Som det framgår av kapittel 3, gjennomfører stadig flere straff utenfor fengsel. De som er i fengsel, er ofte dømt til lengre fengselsstraff. Samtidig er det betydelige rekrutterings- og bemanningsutfordringer i kriminalomsorgen. Mange av fengselsbyggene og de øvrige rammene for straffegjennomføring er ikke oppdatert mot nåtidens krav om effektiv drift og oppfyllelse av menneskerettigheter, og gir begrensede muligheter for deltakelse i fellesskap og aktiviteter.

Utgangspunktet etter straffegjennomføringsloven § 11 er at domfelte skal settes inn i fengsel med høyt sikkerhetsnivå med mindre loven sier noe annet. Som hovedregel skal domfelte med dom på fengselsstraff i mer enn to år settes inn i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Dette gjelder med mindre det foreligger særlige tilfeller som gjør at de kan settes inn på et annet nivå. Et særlig tilfelle, kan for eksempel være at den domfelte er i gang med rehabiliteringstiltak som ikke vil kunne videreføres i et fengsel med høyt sikkerhetsnivå.17 Dersom den idømte fengselsstraffen er kortere, skal domfelte vurderes for lavere sikkerhetsnivå. Domfelte skal imidlertid settes inn på høyt sikkerhetsnivå dersom formålet med straffen eller sikkerhetsmessige grunner taler imot å benytte lavere sikkerhetsnivå, eller det er grunn til å anta at domfelte vil unndra seg gjennomføringen. På samme vilkår skal kriminalomsorgen vurdere direkte innsettelse i overgangsbolig for personer med dom på under ett år.

Drift av fengsler med høyt sikkerhetsnivå er i gjennomsnitt dyrere enn fengsler med lavere sikkerhetsnivå, og krever mer hva gjelder både bygninger og personell. Begrensningene og kontrolltiltakene overfor de innsatte er mer omfattende, både etter sin art, antall og varighet. Dette medfører at det må brukes betydelige ressurser også på å avhjelpe negative virkninger av selve regimet. I tillegg må ansatte forholde seg til innsattes forutsetninger og fungering, og til utfordringer innen blant annet rus og psykiatri.

Det vil være flere fordeler ved å endre regelverket om innsettelse, ved i større grad å åpne for en konkret vurdering av hvilket sikkerhetsnivå det er behov for i det enkelte tilfelle, basert på en risikovurdering. En slik endring vil i større grad legge til rette for innsettelse på et «riktig» sikkerhetsnivå, ut fra den domfeltes situasjon og risikobildet. For det andre vil det i noen tilfeller kunne bli lettere å ivareta målsetningen om at straff skal gjennomføres nær hjemstedet. For det tredje kan det gi en mer hensiktsmessig sammensetning av innsatte på de ulike sikkerhetsnivåene. Sist, men ikke minst, vil det gjøre det mulig å sette inn ressursene der risikoen eller oppfølgingsbehovene er størst. Dette er i tråd med regjeringens arbeid med å gi økt tillit til og handlingsrom for lokalt personell samtidig som ressursene brukes mer effektivt. Forutsetningen for at en slik regelverksendring vil virke etter sin hensikt, vil være at det gjennomføres gode kartlegginger.

Dagens hovedregel om innsettelse på høyt sikkerhetsnivå, med domslengde som den sentrale faktoren, kan være for rigid. Derfor vil regjeringen igangsette et arbeid med å vurdere endringer i reglene om innsettelse.

Videre kan det være hensiktsmessig å vurdere hvordan regler om overføring mellom sikkerhetsnivåer bør være innrettet, blant annet for å ivareta behovet for en forholdsmessig straffegjennomføring. Målet er at straffen i størst mulig grad skal forebygger framtidige lovbrudd fra den innsatte, og ivareta tryggheten for de som er berørt av kriminaliteten, og for samfunnet. For å oppnå dette, kan det være viktig å tilpasse gjennomføringen til den domfeltes forutsetninger, grad av risiko og oppfølgingsbehov. Regjeringen vil derfor vurdere hvordan valg av gjennomføringsform og overføringer mellom sikkerhetsnivåer best bør utformes for å sikre et meningsfullt innhold som forebygger kriminalitet, samtidig som trygghet og sikkerhet ivaretas.

Vektleggingen av dynamisk sikkerhet er en av suksessfaktorene ved norsk kriminalomsorg. Dynamisk sikkerhet forutsetter kjennskap til den innsatte, og kunnskap om metodikk for relasjonsbygging, konflikthåndtering og miljøterapi. Arbeidsmåten krever mer bemanning enn om sikkerheten utelukkende skulle oppnås gjennom statiske midler slik kompetanse. Samtidig bidrar den dynamiske sikkerheten til å redusere potensialet for konflikter og uønsket adferd, og til trygghet for både innsatte og ansatte i fengslene, og den er helt sentral for det endringsarbeidet som straffegjennomføringen skal romme. Styrket bemanning er en av regjeringens viktigste innsatsfaktorer. Regjeringen vil øke bruken av dynamisk sikkerhet, og vurdere om det er behov for flere sikkerhetsnivåer i kriminalomsorgen, eller andre former for differensiering av sikkerhetstiltak innenfor enhetene.

4.3.6.3 Kontrolltiltak

Det følger av straffegjennomføringsloven § 3 første ledd at innholdet i straffegjennomføringen skal være sikkerhetsmessig forsvarlig. I tillegg til lovens formålsbestemmelse om at straffen skal gjennomføres på en måte som forebygger og motvirker straffbare handlinger og som er betryggende for samfunnet, er det også gitt regler om ulike kontrolltiltak. Loven har regler blant annet om undersøkelse av innsattes rom, eiendeler, andre personer og gjenstander, kroppsvisitasjoner og rusmiddelkontroller. I tillegg er det åpnet for restriksjoner på kommunikasjon og kontroll med postsending, telefonsamtaler og besøk.

Straffegjennomføringsloven har vært i kraft i over 20 år, og mye har endret seg i løpet av denne tiden. Teknologien er en helt annen i dag enn ved tusenårsskifte. Dette gjelder både utvikling av kommunikasjonsformer og av kontrolltiltak. Videre har rettsutviklingen på menneskerettsfeltet vært betydelig, Grunnloven ble endret i 2014, og det er større bevissthet enn før rundt individets rettigheter og krav til inngrep i disse. Staten har vært part i flere saker om menneskerettsbrudd på kriminalomsorgens område. Domstolen har ved flere anledninger konstatert at innsattes rettigheter har blitt brutt, og i enkelte saker har staten selv erkjent krenkelse. Grunnloven og konvensjoner inntatt i norsk rett pålegger staten forpliktelser som håndheves både nasjonalt og ved internasjonale domstoler. Forpliktelsene kan etter omstendighetene blant annet innebære at staten må iverksette rimelige tiltak for å forebygge at innsatte tar sitt liv i fengsel. Dette kan være akutte tiltak som reduserer faren på kort sikt, slik som ekstra tilsyn eller fjerning av gjenstander som kan brukes til selvmordsforsøk, og tiltak som reduserer og forebygger selvmordsrisiko på lengre sikt, slik som helseoppfølging, aktivisering og støttende menneskelig kontakt.

I forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling etter EMK artikkel 3, har EMD innfortolket en plikt til å iverksette beskyttelsestiltak for sårbare personer som er under myndighetenes kontroll, slik som blant annet fengselsinnsatte er. Etter EMK artikkel 3 kreves det at fengselsoppholdet ikke utsetter den innsatte for større belastninger enn det nivået av lidelse som en frihetsberøvelse uunngåelig nok vil innebære.

For å sikre at innretningen på kontrolltiltakene i fengsel er i tråd med dagens krav og standarder, og for å kunne ta høyde for ytterligere utvikling, kan det være behov for en revisjon av reglene om kontrolltiltak. Kriminalomsorgsdirektoratet har fått i oppdrag å utrede dette nærmere. I forlengelsen av dette arbeidet kan det være aktuelt å se på utforming av noen av bestemmelsene i straffegjennomføringsloven, og hvordan sikkerhetsaspektet best skal ivaretas innenfor de nevnte rammene. Regjeringen vil følge opp utredningen i Kriminalomsorgsdirektoratet av reglene om kontrolltiltak, og vurdere behovet for endringer.

4.3.7 Økte muligheter for frigang til utdanning, arbeid mv.

Det å gjennomføre grunnopplæring, høyere utdanning og arbeid kan være avgjørende for rehabiliteringen og å avstå fra ny kriminalitet. Straffegjennomføringslovens bestemmelse om frigang åpner i noen gang for utganger for et slikt formål. Bestemmelsen sier at kriminalomsorgen kan gi innsatte tillatelse til å delta i arbeid, opplæring, program eller andre tiltak utenfor fengsel dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det, og det ikke er grunn til å anta at innsatte vil unndra seg gjennomføringen av straffen.18 I dag er maksimal tillatt tidsperiode i frigang to år til studier og ett år til arbeid. Som hovedregel skal frigang kun innvilges på dagtid på ukens hverdager. I 2024 ble frigang til arbeid og skole utenfor fengsel benyttet av syv prosent av de innsatte, hvorav frigang til arbeid utgjorde fem prosent, og frigang til utdanning kun to prosent.

Mange har i sine innspill til stortingsmeldingen påpekt at reglene for frigang og permisjon ikke er hensiktsmessige. For eksempel uttaler stiftelsen WayBack at «Kriminalomsorgens begrensninger på adgang til frigang til skole og arbeid hindrer effektiv tilbakeføring». Organisasjonen Sammen for livet, som jobber med å få straffedømte ut i ordinære jobber, har spilt inn at «Frigangsregelverket må revideres. I dag hindrer det i mange tilfeller godt tilbakeføringsarbeid, eksempelvis må utetid i større grad reguleres ift. arbeidslivets åpningstider.».

Lovverket bør ikke ha flere skranker enn det som er nødvendig for å oppnå en straffegjennomføring som er forebyggende, forholdsmessig og forsvarlig. Muligheten for utganger bør baseres på konkrete risikovurderinger framfor «firkantede» tidsangivelser. Utvidede muligheter til å delta i utdanning og arbeid utenfor fengsel kan blant annet bidra til å sikre tryggere og mer robuste overganger fra fengselsopphold til løslatelse. Regjeringen vil derfor vurdere behovet for tilpasninger, blant annet i regelverket knyttet til frigang, for at innsatte i større grad skal kunne ta utdanning og skaffe seg relevant arbeidserfaring.

4.4 Styrke innholdet i aktiviteten under straffegjennomføring

4.4.1 Utfordringer ved dagens innhold i straffegjennomføringen

Et meningsfullt og forsvarlig innhold i straffen er nøkkel til en straffegjennomføring som forebygger ny kriminalitet, til fordel både for den enkelte og for samfunnet. I denne meldingen legges det stor vekt på at straffegjennomføringen skal ha et innhold som i størst mulig grad vil virke kriminalitetsforebyggende.

Tilbakefallsraten i Norge er noe redusert de seneste årene. Fortsatt blir imidlertid i gjennomsnitt rundt 40 prosent av domfelte siktet på nytt etter fem år. Personer som har en tettere tilknytning til arbeid, utdanning og et nettverk etter straff, har lavere tilbakefall.

Særlig straffegjennomføringen i fengsel preges i dag av enkelte betydelige utfordringer. Én av dem er at mange innsatte i fengsel sitter innelåst på cellen en stor del av døgnet, uten meningsfylte aktiviteter.19 Denne situasjonen har flere årsaker, herunder for liten bemanning i kriminalomsorgen og mange innsatte med psykiske lidelser. For å kunne tilby et godt og tilpasset innhold må det være nok ansatte på jobb, som har den rette kompetansen. Videre er det svakheter i tjenestetilbudet til de innsatte fra helse- og velferdstjenestene.20

Det har vært en nedgang i andelen innsatte som tar utdanning. Mens nesten 60 prosent av personer som gjennomførte straff i fengsel deltok i utdanning i 2014, var det 37 prosent som deltok i utdanning i 2024.21 Disse tallene må ses i lys blant annet av at flere enn før gjennomfører fengselsstraff med elektronisk kontroll utenfor fengsel, men understreker likevel at det er behov for mer kompetansegivende aktivitet i fengslene, også fordi formell utdanningen i stadig større grad er en forutsetning for å få jobb. Forskning viser at færre løslatte kommer i jobb etter straff nå enn før.22 Andelen med registrert yrkesinntekt i året etter løslatelse fra fengsel har falt fra 50 prosent til 42 prosent mellom 2010 og 2022. For domfelte som har gjennomført straffen i samfunnet, har andelen vært stabil på knapt 70 prosent.

Aktivisering i fengsel har en egenverdi, men det er også viktig at innholdet i aktiviteten er relevant for dagens samfunn. En undersøkelse om opplæringsbehov hos norske innsatte viste at det største hinderet, slik det oppleves av de innsatte som ikke deltar i opplæring under straffegjennomføringen, var at tilbudet ikke var i tråd med de innsattes utdanningsønsker.23 I en rapport fra 2025 som kartlegger innsattes motivasjon for utdanning skisseres tre hovedutfordringer for deltakelse. Den første er manglende tilgang til digitale læringsverktøy og internett, som gjør det utfordrende å delta i moderne undervisning. Den andre er hyppige overføringer mellom institusjoner eller kort gjennomføringstid. Den tredje er innsattes tidligere negative erfaringer med skolesystemet, for eksempel lese- og skrivevansker.24

Det mangler muligheter for å ta høyere utdanning ved flere fengsler. I noen grad har dette sammenheng med utfordringer med digitale tilganger. De mangler som gjør seg gjeldende med hensyn til å få et kompetansegivende innhold i straffegjennomføringen i fengsel, treffer aller sterkest de gruppene av innsatte som er i tallmessig mindretall, slik kvinner er.

Manglende digitale tilganger er for øvrig en utfordring med et bredere nedslagsfelt enn som et hinder for formell utdanning. I dag er folks hverdag i stor grad digitalisert. Digitalt utenforskap og manglende digital kompetanse kan derfor være en barriere når domfelte møter samfunnets krav til digital deltakelse etter gjennomført straff.

4.4.2 Videreutvikle importmodellen og bedre tverrsektorielt samarbeid

Personer som gjennomfører straff utenfor fengsel mottar helsetjenester og andre typer velferdstjenester fra fastlege, kommunene og spesialisthelsetjenesten, utdanningsmyndigheten i kommune eller fylkeskommune, offentlige og private utdanningsinstitusjoner, og arbeids- og velferdsforvaltningen.

Innsatte i fengslene mottar tjenester etter importmodellen. Modellen innebærer at det er de ordinære tilbyderne av helse- og velferdstjenester skal levere tjenester også til innsatte. Det ligger i importmodellen at kriminalomsorgen vanligvis ikke skal utvikle egne tiltak for funksjoner som andre offentlige tjenesteytere står ansvarlige for. Eventuelle særordninger i regi av kriminalomsorgen vil være begrunnet i at eksisterende tjenester av sikkerhetsmessige grunner ikke kan benyttes, eller at de er utilgjengelige.

Innføringen av importmodellen har skjedd gradvis. I 1969 ble ansvaret for utdanning overført fra fengslene til utdanningssektoren. Siden har bibliotektjenesten, helse- og omsorgstjenesten, prestetjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen kommet etter. Innsatte skal ha tjenester etter samme faglige standarder som gjelder utenfor fengsel. Samtidig viser blant annet Riksrevisjonens undersøkelse at det er mangler i tjenestetilbudet til innsatte, blant annet tilbud fra arbeids- og velferdsforvaltningen, helse og opplæring.25

Et alternativ til importmodellen kunne vært å etablere egne tjenester organisert i kriminalomsorgen. Det ville bety at kriminalomsorgen måtte ansette helsepersonell, lærere og så videre. Med en slik løsning kunne tjenestene lettere spisses inn mot de som gjennomfører straff. Personer som gjennomfører fengselsstraff er imidlertid en uensartet gruppe, og mange har sammensatte utfordringer. Dette stiller store krav til kvaliteten i tjenestene. Det at tjenestene leveres av de samme etatene til innsatte som til befolkningen for øvrig, gir størst trygghet for at tjenestene utvikles og gis etter samme faglige standard innenfor som utenfor fengslene. Videre er nærliggende å anta at det ville bli vanskelig å rekruttere tilstrekkelig kompetente ansatte dersom kriminalomsorgen skulle ansette alle de relevante kategoriene personell. Det er også ansett som en fordel ved importmodellen at den medfører at det er flere grupper ansatte som arbeider innenfor fengselsmurene. Dette bidrar til åpenhet om forholdene der, og dermed også til innsattes rettssikkerhet.

Det er påpekt blant annet i NOU 2025: 2 at importmodellen medfører at det ikke er én etat som har det helhetlige ansvaret for den innsattes situasjon.26 Modellen stiller store krav til samarbeid mellom ulike etater. Det er imidlertid ikke foreslått noe alternativ til denne organiseringen. Regjeringen ser de svakhetene som er påpekt, men heller ikke at det foreligger et aktuelt alternativ til importmodellen. En eventuell endring av dagens ordning ville kreve betydelig utredning, og gevinsten vil være usikker. Importmodellen sikrer at de ansatte som skal sørge for tjenester til innsatte, tilhører et større fagmiljø, og dermed forutsetningsvis tar del i den faglige utviklingen på sitt område. Dette er trolig spesielt viktig for helse- og omsorgstjenester. Ved å beholde importmodellen, vil også tilsynsorganer utenfor justissektoren føre tilsyn med tjenester som gis til innsatte, noe som bidrar til kvalitet og kontroll. Strukturer, system og kultur i kriminalomsorgen må videreutvikles for i enda større grad å legge til rette for samarbeid med andre tjenester. Regjeringen vil at importmodellen skal bestå, og videreutvikles i tråd med framtidas behov.

Det å bli dømt til en straff som forutsetter at andre tjenester enn kriminalomsorg eller konfliktråd skal bidra inn, utvider ikke domfeltes rettigheter utover det som andre i samfunnet har. Samtidig viser forskning at deltakelse i utdanning og yrkesliv er blant beskyttelsesfaktorene for å unngå å begå lovbrudd.27 Regjeringen har derfor bedt om at Kriminalomsorgsdirektoratet, sammen med Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet, Politidirektoratet og Utdanningsdirektoratet utreder hvilke hindringer og muligheter som finnes for tverrsektorielt samarbeid, for aldersgruppen 18–24 år, samt velferdstjenestenes deltakelse før, under og etter straffegjennomføring. Utredningen skal leveres 15. juni 2025 og Justis- og beredskapsdepartementet vil følge opp arbeidet sammen med andre relevante departement. Både hindringene og forslag til løsninger kan gjelde uavhengig av alder.

For barn og unge som gjennomfører ungdomsoppfølging eller ungdomsstraff, er det spesielt viktig å tilrettelegge for godt tverrsektorielt samarbeid og et godt innhold, slik at reaksjonene bidrar til at barn og unge raskt kommer seg ut av et kriminelt miljø. Samarbeidet bør forbedres, og det er behov for å utrede hvilke virkemidler som kan iverksettes for ytterligere å styrke innholdet i og samhandlingen under gjennomføring.

4.4.3 Styrket programvirksomhet

Domfeltes aktivitetsplikt i fengsel innebærer at de skal delta i arbeid, opplæring, skole eller programmer. Mestrings- og endringsprogrammer omtales som programvirksomhet. Programvirksomheten i kriminalomsorgen skal gi domfelte verktøy til å mestre egen livssituasjon, ved å legge til rette for at den domfelte selv kan – ut fra sine forutsetninger – kan motvirke et kriminelt handlingsmønster. Programmer kan tilbys både til varetektsinnsatte og til domfelte til fengselsstraff og samfunnsstraff. Deltakelse i program er frivillig med mindre det er en del av innholdet i straffereaksjonen, for eksempel i narkotikaprogram med domstolskontroll, eller program mot ruspåvirket kjøring.

Selv om programvirksomheten over tid kun har utgjort ca. en prosent av det totale aktivitetstilbudet i kriminalomsorgen, kan programmene være viktige for mange domfelte. Programmene retter seg hovedsakelig mot forhold som bør håndteres eller bearbeides før domfelte kan delta i annen aktivitet, knyttet for eksempel til rusmiddelavhengighet, sinnemestring eller problematisk seksuell atferd. Programmene kan også supplere annen aktivitet.

Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS har utarbeidet en programbank. Den inneholder informasjon om overordnede føringer for programvirksomheten, krav til godkjent programvirksomhet, godkjenningsprosedyrer og oversikt over alle godkjente programmer. For programmer som eies av KRUS, inneholder også programbanken programressurser for gjennomføring av det enkelte program. Dette skal bidra til ensartet praksis, kvalitetssikring og øke bruken av godkjente programmer. Det er imidlertid varierende kunnskap om effekten av ulike programmer, både for tilbakefall til kriminalitet, men også for andre parametere som bedre helse, mestring av rusmiddelproblem etc. Videre har fengslene og friomsorgskontorene forskjellig tilbud og ulikt omfang. En anstrengt bemanningssituasjon medfører også uforutsigbarhet, variasjon og et redusert tilbud.

For å motvirke konsekvenser av redusert bemanning og sykefravær, har programvirksomheten vært prioritert gjennom øremerkede midler de seneste årene. I 2022 var det 1 291 innsatte som deltok i programmer, mens tallet for 2023 var 1 444. I 2024 var deltakelsen 1 463.

Både endringer i gruppen innsatte og andre samfunnsendringer påvirker premissene for programvirksomheten. Programmer med relevans og effekt opp mot volds- og seksuallovbrudd, bør være tilgjengelig over hele landet. Videre bør det trekkes konsekvenser av at tilknytning til familie, nettverk og samfunnet generelt er sentralt for en vellykket overgang til livet etter gjennomført straff. Dette tilsier at nettverk og frivillige bør brukes mer systematisk som en viktig ressurs. Et eksempel på slik involvering er programmet CoSA – Circles of Support and Accountability. Programmer skal ikke være et substitutt for helsehjelp, men det er grunn til å tro at programvirksomhet kan ha en særlig verdi for innsatte med moderate psykiske plager, se punkt 4.4.10.

4.4.4 Tilgang til grunnopplæring

Grunnopplæring i fengsel leveres av fylkeskommunen. Skolene i hvert fylke har tilbud om ulike utdanningsprogram. For personer som gjennomfører straff, kan mulighet til grunnopplæring og videre utdanning på høyere nivå spille en avgjørende, forebyggende rolle, fordi det gir et grunnlag for å fortsette utdanningsløpet eller å få seg jobb etter endt straff. Dette bidrar til økt forsørgerevne, tilhørighet og bedre trivsel, noe som er blant faktorene som reduserer faren for ny kriminalitet.

Deltakelse i og fullføring av grunnopplæring er en grunnleggende rettighet, tydeliggjort i ny opplæringslov. Med grunnopplæring siktes det til opplæring på grunnskole- og videregående skolenivå. Dette omfatter generell studiekompetanse eller yrkeskompetanse. Retten til videregående opplæring gjelder fram til eleven har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse, og er ikke lenger begrenset i tid. Personer som har yrkes- eller studiekompetanse, har rett til videregående opplæring for voksne for yrkesmessig rekvalifisering, det vil si fram til en ny yrkesmessig sluttkompetanse. Elever har rett til så mange omvalg av utdanningsprogram som de ønsker fram til fylte 19 år.

I praksis er det ikke mulig for hvert fengsel å tilby alle utdanningsprogrammer. Samtidig er det viktig å ivareta innsattes mulighet til å fortsette og fullføre et påbegynt opplæringsløp. Særlig økt bruk av kartlegging og gjennomføringsplaner kan styrke innsattes muligheter til å delta i relevante opplæringsløp. Gjennomsnittslengden på en ubetinget fengselsdom er ca. 300 dager.28 For mange vil fengselsoppholdet dermed være for kort til å gjennomføre et normert, flerårig skoleløp. Ved å etablere en plan for oppfølgingen kan kriminalomsorgen, i samarbeid med opplæringsetaten i hjemstedsfylket og fengselsfylket, samordne opplæringstilbudet og straffegjennomføring.

For voksne innsatte kan modulstrukturert opplæring være aktuelt. Fra skoleåret 2024/2025 er modulisert opplæring hovedmodellen for opplæring for voksne etter opplæringsloven. Dette gjelder både på nivået under videregående som i den nye opplæringsloven heter forberedende opplæring for voksne (FOV), og i utvalgte lærefag i videregående opplæring for voksne (VOV). Modulstrukturert opplæring innebærer at læreplanen i faget er delt inn i moduler som kan tas uavhengig av hverandre. Dette er mer fleksibel opplæring tilpasset voksnes behov. Deltakerne blir kartlagt og innplasseres på riktig nivå eller modul i det enkelte fag. På denne måten kan det legges til rette for at den enkelte voksne får et opplæringsløp som gir akkurat det som hen trenger for å oppnå ønsket sluttkompetanse. Voksne skal ikke måtte lære noe de kan fra før, men bygge videre på tidligere opplæring og formell og uformell kompetanse. Tilpasningen gjøres på bakgrunn av en realkompetansevurdering, og den voksne kan få godkjent hele eller deler av moduler før opplæringen starter, og dermed få et avkortet løp. Det er ingen fastsatt opplæringstid på modulene. I ny opplæringslov åpnes det for at fylkeskommunen kan gi videregående opplæring til voksne som ikke har fullført grunnskoleopplæring eller tilsvarende, slik at voksne kan få opplæring i moduler både på grunnskolenivå og videregående nivå samtidig. Dette kan gi et kortere og mer effektive opplæringsløp. Læreplanene i VOV er laget for opplæring som skjer i nær tilknytning til arbeidslivet, og de kan brukes i både lærebedrifter og i skoler.

Arbeidsdriften i fengsel kan være lærebedrift. Lærebedriften og fylkeskommunen inngår avtaler om fordeling av ansvar for opplæring. Dersom ikke fengselet kan tilby en læreplass som er aktuell for den innsatte, kan tilpasninger i regelverket for mulige utganger til opplæring og arbeid, gi rom for frigang til opphold i lærebedrift utenfor fengselet. Dette vil styrke muligheten for relevant kompetansebygging uavhengig av tilbudet i fengslene, og det vil øke lokalsamfunnets bidrag til det forebyggende arbeidet. Kompetansebyggingen øker mulighetene for arbeid også etter gjennomført straff.

For å tilby et mer relevant opplæringstilbud, og øke andelen innsatte som deltar i opplæringstilbudet, må strukturene for samarbeid og koordinering mellom kriminalomsorgen og opplæringssektoren videreutvikles. Det vil også være sentralt å oppnå enda bedre samsvar mellom arbeidsdriftens tilbud og de utdanningsprogrammene som opplæringssektoren tilbyr.

For å øke tilgangen til opplæring, kan det være hensiktsmessig å avhjelpe enkelte hindringer i regelverk eller praksis. Sivilombudet har påpekt at terskelen for tilgang til digitale hjelpemidler i fengselet etter forskrift om straffegjennomføring, er for høy.29 Dette kom til uttrykk i en uttalelse om avslag på søknad fra en innsatt om å få bruke datasystemet «Desktop for skolen» i forbindelse med gjennomføring av videregående opplæring. Sivilombudet uttalte at kriminalomsorgen skulle ha vurdert om tilgang til dataløsningen hadde betydning for den innsattes rett og mulighet til å gjennomføre utdanning, og om en begrensning i tilgangen var forholdsmessig sett i lys av straffegjennomføringsloven § 2 og EMK tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 2. Når dette ikke var gjort, ble regionens avgjørelse ansett som et brudd på plikten til å hensynta den enkelte innsattes behov og rettigheter ved avgjørelser av betydning for sikkerheten, og på EMKs bestemmelse om retten til utdanning.

4.4.5 Tilgang til høyere utdanning

Alle har rett til høyere utdanning som de er kvalifisert til. Utdanningsløpene er svært ulikt utformet. Enkelte studier kan i hovedsak gjennomføres som fjernundervisning og ved selvstudier, mens andre krever stor grad av fysisk oppmøte. Felles for de fleste studier er likevel at det kreves bruk av digitale løsninger for informasjon, fagstoff, levering av oppgaver og eksamen. Sivilombudet viser i en uttalelse 18. april 2024 til at kriminalomsorgens tilretteleggingsplikt «må ses i lys av betydningen høyere utdanning kan ha for rehabilitering av innsatte, jf. straffegjennomføringsloven § 2 første ledd.» Saken gjaldt en innsatt som ønsket å ta høyere utdanning under fengselsstraff, men fikk avslag på søknaden om frigang for å følge studiene han var kommet inn på. Selv om det i kartleggingen ble lagt vekt på at han burde få gjennomført utdanningen han hadde startet på, kunne ikke skolen tilrettelegge for studiene i fengselet på grunn av manglende digitale tilganger. Avslag på framstilling til studiestedet førte til at klageren ikke fikk benyttet seg av studieplassen tilbudt av Universitet i Tromsø. Sivilombudet kritiserte klageorganets vurderinger og begrunnelse i den konkrete saken, blant annet at klageorganet ikke hadde vurdert, veiledet eller innhentet informasjon om eventuelle muligheter for tilrettelegging på andre måter.

For å styrke tilgangen til høyere utdanning, må domfelte og innsatte i større grad enn i dag kunne gjennomføre høyere utdanning på fagskole, universitet eller høgskolenivå. Både frihetsberøvelsen og manglende digital tilgang kan være utfordringer for å beholde studieplass og gjennomføre høyere utdanning. Mange studiesteder krever fysisk oppmøte til forelesninger og kurs, eller fysisk deltakelse i gruppearbeid og levering av gruppeoppgaver. Endrede rammer for utganger for å kunne delta i utdanning på høyere nivå som krever fysisk oppmøte, vil kunne gjøre det mulig for flere å gjennomføre slik utdanning. Både faglitteratur, forelesninger og innlevering av oppgaver og eksamener gjøres stadig oftere ved bruk av digitale løsninger. Videreutvikling av tilgang til digitale verktøy vil dermed gjøre det lettere å sikre at den innsatte får oppfylt sin rett til utdanning på samme måte som den øvrige befolkning. I tillegg vil også økt digital tilgang kunne gjøre det mulig med fjernundervisning og annen tilrettelegging fra studiestedet.

Regjeringen vil be om at Kriminalomsorgsdirektoratet tar denne tematikken opp med Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, for å utrede de viktigste hindrene for tilgang til høyere utdanning i fengsel, og foreslå løsninger for hvordan tilgangen til høyere utdanning for innsatte kan forbedres.

4.4.6 Arbeidsdrift tilpasset samfunnets krav og etterspørsel

Arbeidsdriften er den mest omfattende delen av aktivitetstilbudet i fengslene, og utgjør den største daglige sysselen for innsatte i norske fengsler.30 Arbeidsdriften skal blant annet gi arbeidstrening til de som har vært utenfor arbeidslivet lenge, eller har lite eller ingen arbeidserfaring. Arbeidstreningen skal skape motivasjon for videre yrkesaktivitet etter endt straffegjennomføring. Målet er å gi individuell og tilpasset opplæring og erfaring som gir økte kvalifikasjoner for å delta i arbeidslivet etter fullført straff.

Arbeidsdriften og skolen i fengselet samarbeider. Det hører under kriminalomsorgen å dokumentere og beskrive arbeidsoppgaver utført i arbeidsdriften, herunder varigheten av dem (praksisattest). Skolen kan bistå med å beskrive arbeidsoppgavene i slike attester opp mot aktuelle kompetansemål fra læreplanen, og formidle dette til kriminalomsorgen.

Verkstedene bemannes av personer med relevant yrkesfaglig kompetanse og pedagogisk utdannelse. I noen tilfeller kan innsatte også jobbe utenfor fengselet under frigang. Innsatte kan delta i ulike lærlingeordninger og arbeidsdriften kan også fungere som lærebedrift, slik at innsatte kan ta fagprøve i løpet av straffegjennomføringen.

Riksrevisjonen har vist til at det er mange innsatte som ikke får opparbeidet relevant kompetanse i arbeidsdriften. Dagens arbeidsmarked inneholder stadig færre ufaglærte stillinger, og det er økte krav til formell kompetanse. En del fengsler aktiviserer innsatte i tradisjonell verkstedsdrift, vedlikeholdsarbeid og skogbruk. I mange tilfeller gir ikke dette innsatte arbeidserfaring og kompetanseutvikling som er relevant for dagens arbeidsliv. Sikkerhetsmessige vurderinger og sammensetning av innsatte kan setter begrensninger. For eksempel er begrenset tilgang til internett og digitale virkemidler en barriere som bidrar til å hindre en nødvendig modernisering av arbeidsdriften mot dagens krav. Riksrevisjonen viste til at et bedret samarbeid mellom skolen og kriminalomsorgens arbeidsdrift kunne bidratt til å styrke det yrkesfaglige tilbudet og gi flere læreplasser.31 Tilbudet må være relevant med tanke på samfunnets behov og etterspørsel, og i tråd med hva opplæringssektoren tilbyr.

Riksrevisjonens undersøkelse viste videre at det er stor variasjon mellom fengslene når det gjelder innhold og kvalitet i arbeidsdriften. Fengsler rundt om i landet er forskjellige, og det er variasjon i arbeidsdriften. Noen fengsler kan ha arbeidstilbud som er knyttet til fengselslokasjonen, for eksempel gårdsdrift, som det ikke er mulig å ha andre steder. Lokal variasjon i arbeidsdriften bør brukes på en hensiktsmessig måte, i sammenheng med bedre kartlegging før straffegjennomføring. Men alle innsatte skal få et godt og relevant tilbud, uavhengig av lokasjon. Regjeringen mener at arbeidsdriften i enda større grad skal være en sentral del av kriminalomsorgens forebyggingsarbeid. En arbeidsgruppe nedsatt av Kriminalomsorgsdirektoratet utreder nå arbeidsdriftens framtid. Det er et mål at arbeidsdriften i større grad skal kvalifisere innsatte til arbeid etter endt straff, også i samarbeid med skolen og andre aktører. Aktivitetstilbudet i fengsel bør bli mer relevant for dagens samfunn, blant annet gjennom å styrke mulighetene til å opparbeide relevant yrkeskompetanse, og at arbeidsdriftens tilbud i større grad samsvarer med de utdanningsprogrammene som opplæringssektoren tilbyr.

4.4.7 Styrking av verksbetjentenes kompetanse

Verksbetjenter i kriminalomsorgen arbeider med vedlikehold, drift av fengselet, opplæring, og i arbeidsdriften i fengsel. Arbeidsdriften bidrar til god forberedelse til livet utenfor fengsel. For å bli verksbetjent, må en ha relevant erfaring innenfor de aktuelle fagområdene. I tillegg må de som ansettes ta en verksbetjentutdanning etter tilsetting. I dag er verksbetjentutdanningen en intern etatsutdanning ved Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS, som tilbys faste ansatte. Opplæringen fokuserer i stor grad på praktiske ferdigheter og konkrete oppgaver som er relevante for arbeidet til verksbetjentene i kriminalomsorgen. Det er også et begrenset tilbud om etter- og videreutdanning for verksbetjenter.

Verksbetjentene er blant de ansatte som bruker mest tid med innsatte, og deres kunnskap er sentral for å skape et trygt og strukturert miljø i arbeidsdriften. Riktig og tilstrekkelig kompetanse har blitt stadig viktigere i tråd med at flere innsatte har sammensatte utfordringer. De ansatte i arbeidsdriften skal tilrettelegge slik at aktivitetene er relevante, strukturerte og tilpasset innsattes forutsetninger og interesser. De bør være oppdaterte på yrkesfaget sitt, og dessuten ha kompetanse om straffegjennomføring og miljø- og endringsarbeid. Med god kompetanse vil arbeidsdriften kunne integreres bedre i kriminalomsorgens helhetlige arbeid for å oppnå utvikling og kompetanseheving for innsatte. Regjeringen vil utrede muligheten for å gi verksbetjenter mer relevant straffegjennomføringskompetanse, ved blant annet å se på mulighetene for en fagskoleutdanning for verksbetjenter.

4.4.8 Tilgang til økonomisk rådgivning

Generelt har personer som gjennomfører straff mindre gjeld enn andre, fordi mange av dem ikke har boliglån. Det er imidlertid en betydelig andel som har forbrukslån og gjeld på grunn av idømt erstatning både i og utenfor straffesak.32 Utgangspunktet er at den som er idømt erstatningsansvar må bære dette økonomiske ansvaret, og det kan bety mye for voldsutsatte at gjerningspersonen må gjøre opp for seg.33 Fordi de ikke har mulighet til å skaffe seg en alminnelig inntekt under straffegjennomføringen, er domfelte til fengsel eller forvaring fritatt for å betale forsinkelsesrente på krav etter voldserstatningsloven mens de gjennomfører straffen.

Personer som får dekket utgifter til livsopphold og bolig av det offentlige, som for eksempel ved opphold i fengsel, har ikke rett til lån og stipend i Lånekassen i den samme perioden, jf. forskrift om utdanningsstøtte §18. Samtidig kan personer som har studiegjeld i Lånekassen og har gjennomført fengselsstraff i minst 12 måneder sammenhengende, og dermed har lite inntekt, på gitte vilkår ha rett til sletting av renter på studiegjeld for den perioden fengselsoppholdet varte, jf. forskrift om tilbakebetaling av utdanningslån § 38.

Erstatningskrav og forbruksgjeld kan innebære at domfelte og innsatte må håndtere en relativt tung gjeldsbyrde. De har samme rett til rådgivning fra arbeids- og velferdsforvaltningen om økonomi og gjeld som andre. Uten slik veiledning på et tidlig tidspunkt for de som trenger det, er det risiko for at utfordringene øker, samtidig som muligheten for skadebegrensning reduseres. For å sikre en god håndtering av gjeld og andre økonomiske utfordringer, er det viktig at arbeids- og velferdsforvaltningens rådgivnings- og veiledningstjenester er tilgjengelig for innsatte i fengsel, og tilbys på et riktig tidspunkt i straffegjennomføringen. Kriminalomsorgen skal legge til rette for at de innsatte kan motta tjenesten. Det bør bli enklere for innsatte å selv ta ansvar for egen situasjon ved å benytte offentlige digitale tjenester. Det er også viktig at eventuelle utfordringer med gjeld og økonomisk situasjon avdekkes allerede i den forbedrede kartleggingen.

4.4.9 Økt digital kompetanse og bedre tilgang til digitale løsninger under straffegjennomføring

I dag er så å si alle arenaer i samfunnet digitaliserte i større eller mindre grad. Derfor er det viktig å redusere den digitale sårbarheten og hindre digitalt utenforskap. I regjeringens Handlingsplan for auka inkludering i eit digitalt samfunn for 2023-2026 vises det til fire faktorer som påvirker digital sårbarhet.34 Ifølge SSB er disse faktorene ulike tilgangsbarrierer, digitale ferdigheter, kompetanse om oppbygning og språk i offentlig forvaltning, og helse- og livssituasjon. Tre grupper står i fare for å falle utenfor det digitale fellesskapet. Dette er personer med høy alder, med lav inntekt, eller som står utenfor utdannings- og arbeidslivet.35 Mange som gjennomfører straff tilhører en eller flere av disse gruppene.

Innsatte har rett til helsehjelp, opplæring og arbeids- og velferdstjenester på lik linje med andre borgere. Stadig flere offentlige velferdstjenester er nettbaserte. For eksempel foregår brukerdialogen med velferdsetater ofte gjennom chat eller innlogging på «Min side»-løsninger. Dette skaper utfordringer for innsatte med begrenset tilgang til internett. Riksrevisjonen har pekt på manglende tilgang til, og tilrettelegging av, digitale tjenester til innsatte, i sin undersøkelse av helse-, opplærings- og velferdstjenester til innsatte i fengsel. Sivilombudet har i en uttalelse fra 2. november 2023 kritisert den forskriftsbestemmelsen som regulerer tilgang til datautstyr, og vurderinger gjort etter denne bestemmelsen.36

I grunnopplæringen er digital kompetanse løftet opp som en grunnleggende ferdighet på linje med lesing, regning, skriving og muntlige ferdigheter. Kompetanse i å bruke digitale verktøy for å løse ulike oppgaver, og å opparbeide seg god digital dømmekraft, er gjennomgående i alle fag. Bruk av digitale verktøy for å få informasjon, levere oppgaver og ta eksamen, er en forutsetning også på høyere utdanningsnivå. De fleste bruker IKT for å løse ulike oppgaver i yrkeslivet. Det er en langt større andel av de innsatte som ikke har fullført videregående opplæring enn i befolkningen ellers. Manglende digitale ferdigheter vil i stadig økende grad utgjøre en risikofaktor for digitalt utenforskap, med negative konsekvenser for samfunnsdeltakelse og dårligere forutsetninger på utdannings- og arbeidsmarkedet.

I den nevnte handlingsplanen står det blant annet at et stadig mer digitalisert samfunn innebærer en felles forpliktelse for både offentlig, privat og frivillig sektor til å hjelpe de innbyggerne som av en eller annen grunn har problemer med å benytte seg av det digitale tilbudet, eller som ikke kan eller ønsker å bruke digitale verktøy og tjenester.37

Siden straffegjennomføring i fengsel er en arena med høy risiko for digitalt utenforskap, må kriminalomsorgen jobbe aktivt og målrettet for at også innsatte skal kunne få eller opprettholde tilstrekkelig digital kompetanse under straffegjennomføringen. Dette skal skje blant annet gjennom å sikre tilgang til digitale løsninger.38

Regjeringen vil gjennomgå relevant regelverk om blant annet tilgang til IKT-utstyr for å sikre at det er forsvarlig og forholdsmessig, og i tråd med rammene for en moderne straffegjennomføring.

Innsatte og domfelte bør være mest mulig selvhjulpne i hverdagen, og ha bedre muligheter til å administrere oppgaver knyttet til egen skatt, betalingsforpliktelser og økonomi, ulike typer søknader, levere skoleoppgaver, gjennomføre eksamen med videre. Samtidig må det foretas gode risikovurderinger. Kriminalomsorgen har over tid jobbet med å utvikle en digital plattform for adgang til sikre sider for å kunne benytte dette i straffegjennomføringen. Formålet er å gi innsatte og domfelte begrenset tilgang til internett. KOMPASS er en ny plattform som ble prøvd ut i 2024. Løsningen kan tilpasses ulike sikkerhetsnivåer og kontrollbehov. Banker, nasjonale plattformer (Altinn, Brønnøysundregistrene mv.), Digipost, Gjeldsregistrene, Arbeids- og velferdsetaten, Lånekassen og kommuner er eksempler på tjenester som finnes i løsningen. Løsningen er dynamisk, og andre nettsider kan legges inn etter en vurdering. Løsningen skal rulles ut til alle fengsler i 2025.

Dagens digitale løsning for skole – Desktop for skole – møter ikke innholds- og funksjonsmessige krav i opplæringssektoren og kriminalomsorgen, og har mangelfulle muligheter blant annet for eksamensgjennomføring. Dette utfordrer muligheten til å oppfylle de innsattes rettigheter og plikter etter opplæringsloven. Det er pilotert arbeidet med en ny digital løsning med navnet Utvei. Denne er prøvd ut i Agder fengsel. Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet vil i fellesskap vurdere hvordan resultatene fra piloten skal følges opp.

4.4.10 Bruk av frivillige og nettverk som ressurser

Kontakt med nettverk og familie er en viktig del av en forebyggende og forsvarlig straffegjennomføring. I NOU 2025: 2 tas til orde for at pårørende i større grad bør ses som en mulig ressurs for ivaretakelse av frihetsberøvede, herunder for innsatte med psykiske lidelser og forvaringsdømte.39 Støtte og involvering fra pårørende kan ha positiv effekt i seg selv, og informasjon fra pårørende kan være avgjørende for en god oppfølging. I utredningen foreslås det blant annet å utpekes en pårørendeansvarlig tilsvarende dagens ordning med barnansvarlig i kriminalomsorgens enheter. Videre foreslår det at det utvikles en samlet pårørendestrategi for involvering av pårørende i kriminalomsorgen, og at det utvikles gode rutiner for systematisk å spørre den som er frihetsberøvet om samtykke til å oppheve taushetsplikten overfor pårørende.

Likepersonsorganisasjoner setter innsatte i kontakt med andre i samme situasjon, både underveis og etter straffegjennomføring. Det finnes også mange tilbud i frivillig sektor for meningsfylt fritid, etablering av nettverk og yrkesaktivitet.

Kriminalomsorgen samarbeider med ulike frivillige organisasjoner. Frelsesarmeen, Røde Kors og WayBack gir et landsdekkende tilbud til innsatte og løslatte. For Fangers Pårørende (FFP) er en landsdekkende organisasjon som gir hjelp og støtte til pårørende. I tillegg er det en mengde lokalt forankrede tilbud som er viktige aktører for situasjonen rundt løslatelse. Justis- og beredskapsdepartementet stiller midler til disposisjon over Tilskuddsordning for frivillige og ideelle organisasjoner, aktive på kriminalomsorgens virksomhetsområde. Kriminalomsorgsdirektoratet har ansvaret for forvaltningen av disse midlene. I 2024 ble det fordelt i overkant av 40 millioner kroner til 48 ulike mottakere. Tilsvarende er Sekretariatet for Konfliktrådene ansvarlige for tilskudd til forebygging av kriminalitet, særlig blant barn og unge. Dette er en tilskuddsordning hvor frivillige organisasjoner kan søke, og i 2024 var det 8,5 millioner kroner som ble tildelt.

Det er vesentlig å utvikle straffegjennomføringen til å bli bedre, mer relevant i dagens samfunn, og mer forebyggende. Som eksempel på utviklingsarbeid, nevnes at Oslo friomsorgskontor prøver ut en modell ved navn CoSA – Circles of Support and Accountability. Modellen skal bidra til tryggere tilbakeføring av seksuallovbruddsdømte til samfunnet. CoSA er en internasjonal modell hvor frivillige i lokalsamfunnet støtter en person som er dømt for seksuallovbrudd etter løslatelse. Målgruppen har medium til høy risiko for tilbakefall til seksuallovbrudd, og samtidig et stort behov for sosial støtte. En sirkel består av 3–5 frivillige som møtes jevnlig sammen med den domfelte. Alle frivillige får god opplæring og veiledning underveis. De frivillige bidrar til refleksjon og støtte i de utfordringene domfelte møter etter løslatelse. I tillegg til jevnlige sirkelmøter, tilbys sosiale aktiviteter og hjelp med å bygge nettverk. Sirkelkoordinator er ansatt ved friomsorgskontoret, som gir opplæring og veiledning til de frivillige og har kontakt med helsetjenesten og andre relevante tjenester. Hvis de frivillige i den indre sirkelen er bekymret for økt risiko for tilbakefall, skal den ytre sirkelen, hjelpeapparatet, informeres og involveres.40

Det er kriminalomsorgen, konfliktrådet og velferdstjenestene som har det formelle ansvaret for innholdet i straffen, men både pårørende, nettverk og lokalmiljøer representerer betydelige ressurser. Regjeringen vil utredes hvordan pårørende og nettverk i større grad kan bidra inn til en god straffegjennomføring.

4.5 Overgangen til livet etter straff

4.5.1 Innledning

Overganger kan innebære en særskilt risiko for en uønsket utvikling. Ikke minst gjelder dette overgangen fra straffegjennomføring til et liv i frihet. En god overgang til livet etter straff er positivt både for den domfelte og for det samfunnet som vedkommende skal være en del av. Ved kartlegging under straffegjennomføringen kan det framkomme informasjon blant annet om behov, ønsker og ressurser av verdi for overgangen fra fengsel.

4.5.2 Stimulab-prosjektet

Riksrevisjonens undersøkelse fra 2022 om helse-, opplærings- og velferdstjenester til innsatte viste at mange som blir løslatt fra fengsel manglet bolig, inntekt og jobb. Helsedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Utdanningsdirektoratet og Kriminalomsorgsdirektoratet har fått tilskudd til et Stimulab-prosjekt, som har som mål å styrke tverrfaglig og samordnet innsats i løslatelsesprosessen for å tette glippsoner i overgangen ut fra fengsel, med unge mellom 18 og 24 år som målgruppe. Prosjektet startet opp i januar 2024, og har identifisert noen sentrale forutsetninger for å få til en god overgang. Utvikling av gode relasjoner mellom domfelte, kontaktbetjent og samarbeidspartnere, og å sikre nødvendig støtte og struktur, er sentrale stikkord. Behovet for relasjonell, og ikke bare strukturell koordinering av aktørene i laget rundt den domfelte, er én av prosjektets viktige innsikter.

Samarbeid er viktig for å oppnå en god overgang. Det er behov for samarbeid både internt i fengselet og med instanser utenfor. Knapphet på tid og ressurser er av mange pekt på som hovedårsak til at tilrettelegging før løslatelse ikke får tilstrekkelig oppmerksomhet. Behov for å styrke bemanningen er en viktig satsning fra regjeringen. Samtidig har innsiktsarbeidet vist at det også kan være kulturelle elementer i dette. Stor oppmerksomhet mot sikkerhet og risiko kan overskygge andre funksjoner i kontaktbetjentarbeidet. Ansatte har gitt uttrykk for at det er rom for å prioritere arbeidet med overgang til livet etter straff dersom det planlegges for det, og både ansatte og ledelsen understøtter det. Disse erfaringene kan være relevante for flere prosesser med utvikling av kriminalomsorgen.

4.5.3 Tilbakeføringssentre

I 2017 tok Røde kors ved Nettverk etter soning initiativ til å starte landets første tilbakeføringssenter. Grønland voksenopplæring (skole), arbeids- og velferdsforvaltningen, Røverradion, kriminalomsorgen og Nettverk etter soning er involvert i dette. Et tilsvarende senter ble åpnet i Stavanger i 2022. TAFU Rogaland (Tilbakeføring gjennom arbeid, fritid og utdanning) er et noe lignende konsept. Her kan straffedømte få hjelp til å få jobb i det åpne arbeidsmarkedet, fullføre utdanning og kurs, og delta i sosiale aktiviteter. Effekten av disse tiltakene er ikke evaluert, men mye tilsier at det har positive effekter å samle ulike aktører på ett sted. har positive effekter. Ved å samle et bredt spekter av tilbud og oppfølging under samme tak bidrar tilbudet til at deltakerne lettere kan legge bak seg et liv med rusmiddelutfordringer og kriminalitet. Regjeringen mener at flere straffedømte bør få bedre hjelp til å komme i gang med livet etter gjennomført straff, og vil utrede om tilbakeføringssentermodellen er en hensiktsmessig modell for utvidelse også til andre deler av landet.