1 Hovedinnholdet i stortingsmeldingen

1.1 Straff som virker – i dag og i framtida

Formålet med straffelovgivningen er å forebygge kriminalitet. Hvordan vi straffer, og formålet med gjennomføringen av straff, sier mye om et samfunn. Etter straffegjennomføringsloven § 2 skal straff gjennomføres på en måte som tar hensyn til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger, som er betryggende for samfunnet, og som innenfor disse rammene sikre de domfelte og innsatte tilfredsstillende forhold.

Regjeringen Stoltenberg II framla i 2008 St.meld. nr. 37 (2007–2008) Straff som virker – mindre kriminalitet – tryggere samfunn (kriminalomsorgsmelding). Meldingen oppstilte et nytt ambisjonsnivå for straffegjennomføringen i Norge. Den hadde en helhetlig tilnærming til kriminalpolitikken, og beskrev en balansert straffegjennomføringspolitikk som skulle tilrettelegge for et liv uten kriminalitet. Et hovedbudskap, var at straff som virker er avgjørende for å bekjempe kriminalitet og skape trygge samfunn. Det ble vektlagt at straffen må innrettes på en måte som reduserer tilbakefallet til kriminalitet. Dette innebar at straffegjennomføringen måtte være kunnskapsbasert, og i større grad evne å sørge for rehabilitering av straffedømte. Det ble framhevet behov for fleksibilitet innenfor rammene av den idømte straffereaksjonen, med effektfulle virkemidler både innenfor og utenfor fengsel. Videre ble det omtalt behov for en mer planmessig og «sømløs» gjennomføring av straffen, med kontinuitet og koordinering av tiltak uten skott mellom fengsel og friomsorg, og med et tett samarbeid med andre virksomheter. Meldingen presenterte også tilbakeføringsgarantien, som videreførte tankegangen om nødvendig oppfølging ved løslatelse.

Med denne meldingen ønsker regjeringen å videreføre og videreutvikle den helhetlige tilnærmingen i St.meld. nr. 37 (2007–2008). Dagens samfunn og utfordringsbilde setter en annen ramme for straffegjennomføringen, men forsterker viktigheten av det sentrale budskapet fra meldingen fra 2008. Regjeringen vil framheve og vektlegge et humanistisk menneskesyn, rettssikkerhet og ikke-diskriminering. Kriminalpolitikken og straffegjennomføringen må være kunnskapsbasert. Innholdet i straffen må ha høy kvalitet, være relevant og sette domfelte i stand til å leve gode liv uten kriminalitet etter straff. Lykkes vi med dette, får vi en straff og straffegjennomføring som virker, for et tryggere Norge.

1.2 Målene med denne meldingen

1.2.1 Innledning

Regjeringen vil føre en politikk som sørger for at Norges befolkning er trygg. Derfor har vi hatt en kraftig satsning på politiet. Grunnfinansieringen av politiet er økt, blant annet for å få flere politifolk i gatene. Vi har også satt politiet bedre i stand til å bekjempe kriminelle nettverk og gjenger, økonomisk kriminalitet og organisert kriminalitet. Vi har kommet med et solid rettssikkerhetsløft, med både økonomiske og strukturelle grep for å styrke arbeidet i domstolene. Vi vektlegger et handlekraftig totalforsvar, innrettet mot dagens sikkerhetspolitiske situasjon, som stiller større krav til beredskap, motstandsdyktighet og digital sikkerhet. Videre har vi satset betydelig på forebygging av barne- og ungdomskriminalitet.

Regjeringen mener at det er viktig å se hele straffesakskjeden i sammenheng. Styrking av politiet og domstolene krever styrking også av kriminalomsorgen. Det er en viktig del av regjeringens helhetlige trygghetssatsning å sørge for en straffegjennomføring som setter domfelte bedre i stand til å leve uten kriminalitet etter endt straff.

De nordiske landenes vektlegging av en relativt human fengselspolitikk har blitt karakterisert som «nordisk eksepsjonalisme» av internasjonale forskere. Den står i kontrast til en politikk hvor påføring av straff er et mål i seg selv, heller enn at straffen skal motvirke ny kriminalitet. Nyere forskning har framhevet at det nå i større grad er snakk om en norsk modell, ikke en nordisk.1 Modellen har vektlagt kriminalitetsforebyggende innhold, og ansatte som møter innsatte med respekt og et ønske om å bidra til en endringsprosess for innsatte som trenger det. Forskning har vist at straffegjennomføring i Norge har hatt en kriminalitetsforebyggende effekt, som ikke gjenfinnes i mange andre land.2 Nå står imidlertid særlig kriminalomsorgen overfor flere alvorlige utfordringer.

Bemanningssituasjonen i kriminalomsorgen gir grunn til bekymring. Hver fjerde nyutdannede fengselsbetjent slutter kort tid etter utdannelsen, og en stadig større andel av de ansatte nærmer seg pensjonsalder. Et presset arbeidsmarked gjør det utfordrende å erstatte de som slutter. Arbeidsbelastningen øker ytterligere på de gjenværende, også fordi flere av de innsatte i fengsel er dømt for mer alvorlig kriminalitet, og andelen innsatte med psykiske lidelser, selvmordsforsøk og selvskading øker. Omfanget av vold og trusler mellom innsatte og mot ansatte har økt. Spesielt kvinnlige innsatte kan ha en vanskelig situasjon i fengsel. Staten er flere ganger dømt for menneskerettighetsbrudd. Fengselsbyggene har store vedlikeholdsbehov, og mange av byggene gir begrensede muligheter for å sikre fellesskap mellom innsatte, relevant innhold og aktivitet i straffegjennomføringen. Forekomsten av utelukkelse fra fellesskapet og faktisk isolasjon er større enn ønskelig.

Problemene medfører en risiko for at innholdet i straffegjennomføringen i fengsel, og den kriminalitetsforebyggende effekten, forvitrer, til skade både for den enkelte og for samfunnet som helhet. Regjeringen vil gjennomføre tiltak som motvirker problemene og verner om suksessfaktorene i den norske modellen for straffegjennomføring. Derfor har meldingen følgene hovedmål:

• Straffegjennomføringen skal ha et meningsfullt og forsvarlig innhold som virker kriminalitetsforebyggende.

• Bemanningen og arbeidsforholdene for de ansatte i kriminalomsorgen skal bli bedre.

• Det skal være en helhetlig og langsiktig forvaltning av straffegjennomføringskapasiteten.

Disse målene skal bidra til at straffegjennomføringen i Norge øker tryggheten i samfunnet, er human og mer kriminalitetsforebyggende. Det vil være til gode for ofrene for kriminalitet, men også for pårørende, domfelte, ansatte og samfunnet som helhet. En forebyggende, forsvarlig og forholdsmessig straffegjennomføring innebærer at straffen gjennomføres i tråd med straffens formål, samtidig som vi reduserer risikoen for brudd på menneskerettighetene. Dette krever økt oppmerksomhet mot å tilby et forsvarlig innhold i straffegjennomføringen, at inngrep krever gode risikovurderinger og er forholdsmessige, og at ressursene brukes der de trengs mest.

Meldingen vektlegger særskilt likeverdige straffegjennomføringsforhold for kvinner, straffegjennomføring for barn og unge, og domfelte og innsatte med psykiske lidelser.

1.2.2 Framtidas straffegjennomføring er mer ressurseffektiv

Et premiss for å kunne videreutvikle den norske straffegjennomføringsmodellen, er at den blir mer ressurseffektiv. Det er gjentatte ganger dokumentert at det vil bli begrensede offentlige ressurser i framtiden, blant annet på grunn av økte behov for velferdstjenester til en aldrende befolkning. Dette bidrar til å sette rammene også for framtidas straffegjennomføring. Samtidig er det samfunnsøkonomisk sett svært lønnsomt med en straffegjennomføring som reduserer tilbakefall til kriminalitet. Kostnadene ved kriminalitet er anslått til 144 milliarder kroner årlig (i 2019-kroner).3 Regjeringen vil vektlegge tiltak som gir mer kriminalitetsforebyggende straffegjennomføring, ved at ressursene i større grad settes inn der risikoen eller behovene er størst. Dette innebærer blant annet å vurdere endringer i uhensiktsmessige regler og praksis.

I hovedsak har fengslene i Norge to sikkerhetsnivåer – høyt sikkerhetsnivå og lavere sikkerhetsnivå (og dessuten enkelte avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå, og overgangsboliger). Straffegjennomføring på høyt sikkerhetsnivå er mer kostbart enn på lavere sikkerhetsnivå. Etter dagens regelverk har kriminalomsorgen begrensede muligheter til å differensiere bruken av de ulike sikkerhetsnivåene ut fra faktisk behov. Dette kan være til hinder for å bruke ressursene mest mulig effektivt. Samtidig vil også standardisering av sentrale elementer i straffegjennomføringens forløp, og i hvordan kriminalomsorgen jobber med etablering av nye fengsler, bidra til en mer ressurseffektiv drift.

Straffegjennomføring med mye isolasjon og tvang kan være i strid med menneskerettighetene, og er dessuten kostbart. Regjeringen sendte derfor i 2023 forslag til endringer i regelverket om fellesskap, utelukkelse og bruk av tvangsmidler i fengsel på høring.4 Oppfyllelse av menneskerettigheter og en mer målrettet bruk av straffegjennomføringsressursene er risikoreduserende for den enkelte, og gir bedre sikkerhet for samfunnet.

1.2.3 Et meningsfullt og forsvarlig innhold som virker kriminalitetsforebyggende

Det gir gevinst både for den enkelte og for samfunnet at straffegjennomføringen motvirker tilbakefall til kriminalitet. Regjeringen mener at straffegjennomføringen mer enn i dag bør sikre at den domfelte tilpasses til det samfunnet som vedkommende skal delta i når straffen er gjennomført. Dynamisk sikkerhet, mulighet for individuelle tilpasninger og involvering av pårørende, frivillige og nærmiljøer, er sentrale stikkord for å oppnå dette.

Det er selve frihetsberøvelsen eller frihetsbegrensningen som er straffen. Domfelte skal ikke tape andre borgerrettigheter. Innsatte og domfelte skal ha et kompetent og tilstrekkelig offentlig tjenestetilbud fra de samme aktørene som alle andre. En av utfordringene knyttet til dette, er en mangelfull kartlegging av innsattes individuelle forutsetninger, sårbarheter og oppfølgingsbehov, herunder av behovet for helse-, opplærings- og velferdstjenester. Riksrevisjonen påpekte dette i 2022. Kriminalomsorgen og velferdstjenestene trenger kunnskap i forkant av straffegjennomføringen for at de ansatte skal kunne gjøre jobben på en god måte. Regjeringen mener derfor at kartleggingen av straffedømte både før og under straffegjennomføringen bør bli bedre. Et godt tjenestetilbud øker mulighetene for å lykkes på veien mot et kriminalitetsfritt liv.

For mange vil utdanning og arbeid være veien til et liv uten kriminalitet, og økte muligheter til å leve det livet en ønsker. Derfor er utdanningstilbudet og arbeidsdriften under straffegjennomføring sentralt. Regjeringen vil iverksette tiltak for å gi domfelte og innsatte bedre tilgang til formelt kvalifiserende innhold som skaper grunnlag for arbeid eller videre utdanningen etter endt straff. For å øke mulighetene for kontakt med, og deltakelse i, arbeidslivet og i det samfunnet den domfelte skal bidra inn i også etter straff, bør det utredes å gjøre endringer i reglene for frigang til utdanning og arbeid.

I dag er nesten alle samfunnsarenaer i større eller mindre grad digitalisert. Dette bør gjenspeiles også i straffegjennomføringen. Innsatte bør få mulighet til å tilegne seg relevant digital kompetanse, og unngå digitalt utenforskap. Videre bør den enkelte innsatte kunne ta et større ansvar for eget liv også når det forutsetter digitale tjenester, og å delta på hensiktsmessige digitale arenaer. Mulighetene må vurderes opp mot sikkerhetsrisiko og ivareta nødvendige begrensninger, herunder en særskilt risiko for kriminalitet ved bruk av digitale verktøy.

Innholdet i straffen er viktig for alle typer straffegjennomføringer og alle domfelte. Barn og unge, kvinner og forvaringsdømte er mindretallsgrupperinger i dagens straffegjennomføring. Regjeringen ønsker å se på hvordan vi kan styrke innholdet i, og samhandlingen under, gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. For å lykkes med rehabilitering av domfelte med størst voldspotensiale, bør det videre etableres et tilstrekkelig antall forvaringsplasser med et tilpasset innhold. Det er dessuten nødvendig å styrke innholdet og aktivitetstilbudet for kvinner i fengsel.

1.2.4 Styrket bemanning og kompetanse i straffegjennomføringen

Straff gjennomføres med både tekniske innretninger og menneskelige ressurser, men det er først og fremst menneskene – særlig de ansatte i kriminalomsorgen og de samarbeidende tjenestene – som legger grunnlaget for å oppnå positiv endring. De ansatte er nøkkelen til den gode modellen for straffegjennomføringen i Norge. I denne meldingen foreslår regjeringen betydelige tiltak som skal styrke forutsetningene for å videreføre og videreutvikle denne. Kriminalitetsbildet er endret, og de innsatte er mer ressurskrevende enn tidligere. Svaret på utfordringene er at det skal være nok ansatte på jobb, et godt arbeidsmiljø, og tilstrekkelig kompetanse.

Våre skandinaviske naboland har en stund hatt rekrutterings- og bemanningsutfordringer i fengslene. I dag er dette en realitet også i norsk kriminalomsorg. Regjeringen vil iverksette flere tiltak for å øke bemanningen og styrke kompetansen på enhetsnivå i kriminalomsorgen. Det er prioritert økte midler for å ansette flere de seneste årene, men dette har ikke løst rekrutteringsutfordringene. Derfor vil regjeringen i tillegg gjøre strukturelle endringer som sikrer økt rekruttering. For det første må vi utdanne flere. Dette krever økt opptak ved Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS.

Det er en utfordring at mange nyutdannede fengselsbetjenter slutter kort tid etter å ha gjennomført utdanningen, som er lønnet. I perioden 2014–2019 tapte kriminalomsorgen rundt 400 millioner kroner på å utdanne personer som raskt gikk over i andre sektorer. De utdannede oppgir for lav lønn og utfordrende arbeidsforhold som årsaker til overgangen. Ved å endre dagens toårige lønnede utdanning til treårig bachelorutdanning uten lønn, vil lønnsmidlene kunne benyttes til å finansiere endringen av utdanningen, økt lønn i kriminalomsorgen, og også ellers styrke kriminalomsorgen i tråd med målet om en ressurseffektiv straffegjennomføring. En noe lenger utdanning vil gjøre det mulig å heve kompetansen for de som gjennomfører utdanningen, og styrke mestringsfølelsen og forutsetningene for å utføre jobben på en god måte. Endringen i utdanningen kan dessuten bidra til å øke statusen for utdanningen og yrket, og dermed gjøre det lettere å rekruttere og beholde personell. Det å ha en kompetente kolleger ved sin side, er helt sentralt både for å kunne utføre jobben på en god måte, og for å for lysten til å bli værende over tid.

Det er behov for kompetente ansatte i alle deler av landet, og det må rekrutteres personell fra hele landet. Fengselsbetjentutdanning bør legges opp på en måte som ivaretar dette. Det etableres derfor en nett- og samlingsbasert utdanning, slik at betydningen av geografiske avstander reduseres. Med studier på deltid vil noen også kunne studere og jobbe i kriminalomsorgen parallelt.

En slik desentralisert fengselsbetjentutdanning vil bidra til å redusere geografisk avstand som en barriere for å kunne utdanne seg som fengselsbetjent. Videre bør det vurderes om det skal gjennomføres også ytterligere tiltak som kan styrke rekrutteringen til kriminalomsorgen og arbeidet med innsatte, herunder om andre enn de som har gjennomført grunnutdanningen som fengselsbetjent i større grad bør kunne gå inn i yrket.

I tillegg til bedre arbeidsvilkår for de ansatte, vil flere ansatte og mer kompetanse også gi en mer konstruktiv hverdag for de innsatte. Mulighetene for aktivisering og fellesskap blir bedre, og det kan bli mindre isolasjon. Økt bemanning var det viktigste tiltaket for mange av de innsatte som bidro under innspillsprosessen i arbeidet med denne meldingen.

1.2.5 Straffegjennomføring i hele landet

Nærhetsprinsippet innebærer at domfelte, så langt som mulig, settes inn i fengsel i nærheten av hjemstedet. Formålet med prinsippet er å bevare båndene til familie, arbeid og andre bånd som den domfelte kan ha til lokalsamfunnet. Nærhetsprinsippet utfordres gjennom ulike krav til rammer og innhold for særskilte grupper av innsatte, for eksempel at barn som er innsatt så langt mulig skal være i en ungdomsenhet. Nærhetsprinsippet er likevel et verdifullt element i norsk straffegjennomføring, blant annet fordi det kan understøtte kontakt mellom foreldre og mindreårige barn, og tilbakeføringen til samfunnet etter endt straff. Nærhetsprinsippet tilsier også at det fortsatt bør være fengsler, friomsorgs- og konfliktrådskontorer i hele landet.

Vedlikeholdsetterslepet i fengslene er stort, og en del av byggene er uhensiktsmessige for fengselsdriften. I tillegg vil behovet for fengselskapasitet øke. Dagens praksis for prioritering og planlegging av fengselskapasitet er ikke tilstrekkelig, og tiltak kommer ofte for sent til å ivareta behovene. Det er viktig å sikre forutsigbarhet og en god prioritering av prosjekter. Regjeringen vil derfor legge fram en langsiktig plan for framtidig fengselskapasitet i Justis- og beredskapsdepartementets Prop. 1 S (2025–2026).

De siste årene har det vært en utvikling mot økt bruk av straffegjennomføring utenfor fengsel, spesielt ved bruk av elektronisk kontroll (fotlenke). Regjeringen mener dette er en hensiktsmessig utvikling, gitt forskning som viser at det er en reduksjon i tilbakefall til kriminalitet ved straffegjennomføring med fotlenke sammenlignet med straffegjennomføring i fengsel.5 Kontakt med familie, utdanning og jobb, vil ofte fremme muligheten for å leve uten kriminalitet, og til å bidra produktivt i samfunnet. Dette taler for at flere bør kunne sluttføre straffen sin med fotlenke. Regjeringen vil følge opp høringen av forslag om å utvide adgangen til straffegjennomføring med elektronisk kontroll (fotlenke), og bruk av digitale kontrolltiltak blant annet ved permisjoner og prøveløslatelse fra fengsel og forvaring.

1.2.6 Bedre ivaretakelse av domfelte og innsatte med psykiske lidelser

Mye tilsier at forekomsten av psykiske lidelser blant innsatte i fengsel har økt. Mange har helsemessige utfordringer når de kommer inn i fengsel, og noen utvikler psykiske lidelser i løpet av fengselsoppholdet. Fysiske og psykiske helseskader skal forebygges gjennom gode gjennomføringsforhold.

Innsatte har samme rett til helsetjenester som andre innbyggere, herunder til å innlegges på sykehus når helsetilstanden tilsier det. Kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte kan motta helsetjenester fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten når de har behov for det. I dette ligger også å gi tydelig beskjed til helsetjenestene når kriminalomsorgen oppfatter at det foreligger et udekket behov for helsehjelp. Kriminalomsorgens kompetanse innen psykisk helse bør styrkes, jf. ovenfor. Dette kan bidra til en bedre og mer helhetlig ivaretakelse av innsattes helse.

Omfanget av selvmordsforsøk og selvskading i fengsel er for høyt. Noen innsatte utagerer på andre måter som er belastende både for den enkelte selv, for andre innsatte og for ansatte. Det er etablert en forsterket fellesskapsavdeling for menn ved Ila fengsel- og forvaringsanstalt, med innsatte med en adferd som ikke er forenlig med å være i et alminnelig fengselsfellesskap, og som ikke kan utelukkes å ha en alvorlig psykisk lidelse. Avdelingen har personell både fra kriminalomsorgen og fra psykisk helsevern, og gir mulighet for samvær og fellesskap innenfor særskilte rammer. En tilsvarende avdeling for kvinner er under etablering ved Telemark fengsel, Skien avdeling. Regjeringen vil utrede behovet for slike avdelinger også andre steder i landet.

Blant øvrige tiltak som er iverksatt for å redusere isolasjon og risikoen for helseskader, er at det er etablert særskilte ressurs- og aktiviseringsteam for oppfølgning av innsatte med særskilte behov. Det er gode erfaringer med slike team. Regjeringen vil vurdere å etablere flere ressurs- og aktiviseringsteam.

1.2.7 Ikke-diskriminerende straffegjennomføring uavhengig av kjønn

Likhet og ikke-diskriminering er et viktig prinsipp for norsk straffegjennomføring. Ingen innsatte skal behandles dårligere enn andre innsatte på bakgrunn av kjønn eller andre kjennetegn ved personen. Straffegjennomføringsforholdene for kvinner i fengsel har over tid vært for dårlige. Kvinnene utgjør en liten gruppe, men har høy forekomst av psykiske lidelser, sosiale problemer og rusrelaterte utfordringer. Selv om kvinnene utgjør bare rundt 5 prosent av de innsatte, ble likevel hele 75 prosent av selvmordsforsøkene og 65 prosent av selvskadetilfellene i 2023 utført av kvinnelige innsatte. En stor andel av tilfellene hvor det ble benyttet inngripende tvangsmidler som sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, gjaldt kvinner. Årsaksforholdene er sammensatte, men det er på det rene at de fleste fengselsbyggene er bygd og organisert etter mannlige innsattes behov, og at aktivitetstilbudet for kvinnelige innsatte har vært langt mer begrenset enn for menn. Sivilombudet har påpekt at kvinner i fengsel har større risiko for isolasjon enn menn.

Regjeringen har igangsatt en utredning om bygging av et nytt kvinnefengsel på dagens fengselstomt på Bredtveit i Oslo, som også inkluderer en forsterket fellesskapsavdeling. Dette vil bidra til bedre straffegjennomføringsforhold for kvinnelige innsatte. Det samme gjelder tiltakene med å øke bemanningen i kriminalomsorgen, styrke ansattes kompetanse innen psykisk helse, og å etablere flere aktiviserings- og ressursteam. Det bør etableres flere ungdomsteam, herunder ett for kvinner.

Ettersom det er få kvinnelige innsatte, er det også få kvinnefengsler. Dette begrenser mulighetene til å gjennomføre straffen nær familie og nettverk. Regjeringen ønsker derfor å utrede ytterligere kompenserende tiltak for denne gruppen, spesielt med tanke på muligheten for å opprettholde god kontakt med barn og øvrig familie.

1.2.8 Raske og effektive straffereaksjoner for barn og unge

De fleste barn og unge begår ikke kriminalitet. Siden 2015 har det likevel vært en tydelig økning i registrert kriminalitet begått av barn. Dette inkluderer også alvorlige lovbrudd. Samtidig er det bare en liten gruppe barn som begår gjentatt og alvorlig kriminalitet.

Når det begås kriminalitet, skal den møtes med en rask og treffsikker reaksjon. Dette er spesielt viktig for barn og unge som begår straffbare handlinger.

Regjeringen vil iverksette tiltak for å hindre at kriminalitet begått av barn og ungdom brer om seg, og sikre at de som allerede har begått kriminalitet, får en straff som virker. Dette er til det beste for den enkelte selv, men også for potensielle ofre for kriminalitet fra barn og unge, som ofte selv er unge. Arbeidet må blant annet ha som mål å hindre at barn og unge rekrutteres til kriminelle nettverk.

I mars 2025 fikk regjeringen overlevert rapporten Det er våre barn – om å holde hodet kaldt og hjertet varmt, utarbeidet av en ekspertgruppe ledet av Knut Storberget.6 Departementet vil gjennomgå og vurdere anbefalingene i denne rapporten.

Videre vil regjeringen utvide den særskilte innsatsen for hurtigere behandling av straffesaker der gjerningspersonen er under 18 år, til hele landet.

Barn skal ikke være i fengsel sammen med voksne. Regjeringen vil sørge for at det er et tilstrekkelig antall plasser i ungdomsenhetene i kriminalomsorgen. Ungdomsenhetene har tverrfaglige team, og sørger for et innhold som er tilpasset den innsatte. Det er også viktig å oppnå en bedre overgang fra ungdomsenhetene til ordinære fengsler for de som fyller 18 år. Det arbeides derfor med å styrke oppfølgingen av innsatte mellom 18 og 24 år.

1.3 Avgrensninger og begrepsbruk i meldingen

1.3.1 Avgrensninger

Denne meldingen gjelder straffegjennomføring i regi av kriminalomsorgen og konfliktrådene. Straff som Statens innkrevingssentral, påtalemyndigheten eller politiet har ansvaret for gjennomføringen av, beskrives ikke særskilt. Det samme gjelder andre reaksjoner som springer ut av strafferettslige prosesser, slik som dom til overføring til tvungent psykisk helsevern eller til tvungen omsorg.

Straffbare handlinger kan ha stor innvirkning på den videre tilværelsen for fornærmede og etterlatte. Regjeringen er opptatt av at rettssystemet ivaretar hensynet til ofrene for kriminalitet på en god måte og har derfor hørt et forslag til endringer i reglene om kriminalomsorgens varsling for å styrke fornærmedes og etterlattes stilling. Selv om fornærmede og etterlatte ikke er et eget tema i meldingen, er dette et tema som regjeringen følger opp. Regjeringen sendte i desember 2024 forslag til endringer i reglene om varsling for å styrke fornærmedes og etterlattes stilling på høring.7 I høringsnotatet er det foreslått at dagens skjønnsmessige adgang til å varsle fornærmede eller etterlatte skal erstattes av en plikt for kriminalomsorgen til å varsle i tilfeller hvor behovet for varsling antas å være størst. Videre foreslås det at ordningen med varsling utvides til å omfatte flere situasjoner under straffegjennomføring enn det som ligger i dagens regler.

1.3.2 Begrepsbruk i meldingen

Barn og unge

Personer under 18 år omtales som mindreårige, barn eller ungdommer. Uttrykket ungdommer eller unge vil ofte inkludere også aldersgruppen 18–24 år.

Domfelte

Personer som gjennomfører straff i eller utenfor fengsel omtales som domfelte. For enkelhets skyld benyttes uttrykket domfelte også i felles omtale av ungdomsstraff og ungdomsmoppfølging, selv ungdomsoppfølgning besluttes av påtalemyndigheten.

Innsatte

Personer som er i fengsel på grunnlag av en dom eller en kjennelse om varetektsfengsling omtales som innsatte.

Progresjon

Ordet benyttes som en fellesbetegnelse på en prosess med gradvis lemping av sikkerhetstiltak under straffegjennomføringen. Ordinær permisjon eller overføring til et lavere sikkerhetsnivå i fengsel er eksempler på progresjonstiltak. Etter straffegjennomføringsloven § 3 skal det så vidt mulig skje en gradvis overgang fra fengsel til full frihet for personer som gjennomfører fengselsstraff eller forvaring.

Sikkerhetstiltak

Sikkerhetstiltak er tiltak for å oppnå sikkerhet. Dette kan gjelde sikkerheten for den innsatte selv, andre innsatte, ansatte, besøkende, ofre og etterlatte, eller samfunnet mer generelt. Det er vanlig å skille mellom dynamisk sikkerhet, statisk sikkerhet og organisatorisk sikkerhet.

Dynamisk sikkerhet er den sikkerhetsmessige gevinsten som ligger i menneskelige relasjoner og systematiske former for samhandling mellom innsatte og ansatte.

Statisk sikkerhet er materielle tiltak, som for eksempel ringmur, gitter, kameraer, alarmanlegg og kontrolltiltak som tilsyn under lufting, visitasjoner og telling.

Organisatorisk sikkerhet er tiltak for sikkerhet blant annet i informasjonsbehandlingen, dokumentasjons- og saksbehandlingssystemer, vaktordninger, sammensetningen av personell, beredskapsplaner, og verktøy for risikoanalyse og avvikshåndtering.

Soning

Begrepet soning er tradisjonelt brukt som en betegnelse for det å gjennomføre straff. Uttrykket er ikke helt treffende for det å motvirke nye lovbrudd, som er det primære formålet med straff. I meldingen her brukes derfor uttrykket straffegjennomføring framfor soning.

Straff i samfunnet

Tradisjonelt skilles det gjerne mellom straff i fengsel og straff i samfunnet. Uttrykksmåten er litt uheldig fordi den gir inntrykk av at fengsel ikke er en del av samfunnet, men uttrykket brukes likevel i denne meldingen. Meldingen inneholder ulike tiltak som kan bidra til mer kontakt mellom straffegjennomføring i fengsel og ulike aktører og personer i samfunnet, blant annet som ledd i å kvalifisere innsatte til deltakelse i arbeidslivet etter at straffen er gjennomført.

Tilbakeføring til samfunnet

Tradisjonelt beskrives det gjerne at en domfelt skal tilbakeføres til samfunnet etter at straffen er gjennomført. Også denne uttrykksformen er litt uheldig, dels fordi formålet med straffegjennomføringen i mange tilfeller vil være å oppnå endring, og dels fordi det indikerer at straffegjennomføring skjer utenfor og adskilt fra samfunnet for øvrig. I meldingen her brukes heller uttrykksformer som «overgang til livet etter endt straff» eller lignende. Denne terminologiske nyansen innebærer ingen nedprioritering av viktigheten av å forberede og legge til rette for livet etter at straffen er gjennomført.

1.4 Involvering og innspill til meldingen

Arbeidet med denne stortingsmeldingen har involvert mange. Det ble avholdt et innledende innspillsmøte i mars 2024 med muntlige innlegg fra organisasjoner og relevante aktører, med skriftlige innspill etter møtet. Videre er det avholdt to møter mellom departementets ledelse og fagforeningene på feltet, og et eget innspillsmøte med organisasjoner, fagforeninger, relevante etater og andre aktører om prinsipper for, og hensyn under, straffegjennomføringen.

Det er sendt ut informasjon til en rekke fengsler og friomsorgskontorer med oppfordring om å sende skriftlige innspill. Det er mottatt over 70 innspill fra domfelte, med mange gjennomarbeidede budskap om hva som fungerer bra og hva som bør bli bedre.

Innspillene har vært viktige for arbeidet med meldingen. Ikke alt er omtalt her, men alle innspillene er gjennomgått, og har vært av verdi både for dette arbeidet og for departementets løpende arbeid for å forbedre straffegjennomføringen. Blant de budskapene som mange har framhevet, er behovet for økt bemanning. Det å bedre arbeidsforholdene og styrke rekrutteringen til kriminalomsorgen, står da også sentralt for tiltakene i denne meldingen.

1.5 Oppsummering av det sentrale budskapet i meldingen

Kapittel 4 Prinsipper og innhold for framtidas straffegjennomføring

Regjeringen vil:

• At utviklingen av straffegjennomføringen skal bygge på etablerte prinsipper, og på prinsipper om forebygging, forholdsmessighet og forsvarlighet. Forebygging er å unngå ny kriminalitet. Forholdsmessighet refererer til at kriminalomsorgen må unngå unødvendige eller overdrevne inngrep. Forsvarlighet gjelder trygghet for alle.

• Gjennomgå regelverket om straffegjennomføring for å sikre et meningsfullt innhold som forebygger kriminalitet, samtidig som trygghet og sikkerhet ivaretas. I arbeidet skal det blant annet vurderes:

  • hvordan reglene om innsettelse i fengsel, valg av gjennomføringsform og overføring mellom sikkerhetsnivåer bør være utformet

  • tilpasninger i reglene om kontrolltiltak og frigang

  • om ikke-diskriminering og likeverdige gjennomføringsforhold er tilstrekkelig sikret

  • behovet for kompenserende tiltak for kvinner og andre grupper som ikke kan gjennomføre fengselsstraff nær hjemstedet

  • behovet for livssynsteam eller livssynsmedarbeidere i kriminalomsorgen.

• At framtidig straffegjennomføring skal være basert på et godt kunnskapsgrunnlag, og at kriminalomsorgen utarbeider systemer for god og systematisk dokumentasjon av blant annet avveininger og risikovurderinger.

• Videreutvikle tjenestetilbudet til innsatte i tråd med innsattes rettigheter og tilbudet ellers i samfunnet.

• Modernisere aktivitetstilbudet i fengslene, blant annet ved å styrke innsattes muligheter for å opparbeide seg relevant yrkeskompetanse, og at arbeidsdriften i større grad skal samsvare med de utdanningsprogrammene som opplæringssektoren tilbyr.

• At programmer som har effekt og er relevante for de innsatte utvides, slik at de blir mer tilgjengelige.

• Styrke de innsattes digitale deltakelse ved å gjennomgå regelverk om tilgang til IKT-utstyr og digitale løsninger, herunder digitale løsninger for opplæring og utdanning.

• Videreutvikle kartleggingen før og under straffegjennomføring, og styrke kartleggingen av varetektsinnsatte. Kartleggingen skal resultere i konkrete oppfølgingsplaner for innsatte og domfelte.

• Utrede de viktigste hindrene for tilgang til høyere utdanning i fengsel, og foreslå løsninger som styrker mulighetene til å gjennomføre høyere utdanning.

• Utrede muligheten til å gi verksbetjenter mer relevant kompetanse, ved blant annet å se på mulighetene for en fagskoleutdanning for verksbetjenter.

• Utrede hvordan pårørende, frivillige og nettverk i større grad kan benyttes som en ressurs i straffegjennomføringen.

• Utrede om «tilbakeføringssentermodellen» er en hensiktsmessig modell som bør benyttes flere steder i landet. I slike sentre får straffedømte hjelp fra forskjellige aktører til å engasjere seg i aktiviteter som jobb, utdanning eller lignende.

• Styrke situasjonen for personer som er rammet av kriminalitet ved å følge opp høringen om endring av regelverket for varsling av fornærmede og etterlatte.

Kapitel 5 Bemanning og kompetanse

Regjeringen vil:

• Iverksette tiltak for å sikre bedre bemanning og kompetanse i kriminalomsorgen, gjennom å:

  • prioritere ressurser for å styrke bemanningen (rekruttere og beholde personell)

  • øke opptaket til utdanningen ved Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS

  • etablere en desentralisert utdanning

  • omgjøre dagens grunnutdanning til fengselsbetjent til en treårig bachelorgrad i straffegjennomføring.

• Vurdere ytterligere tiltak som kan styrke rekrutteringen til kriminalomsorgen, herunder om det bør åpnes for at også andre enn de som har gjennomført fengselsbetjentutdanningen i større grad skal kunne gå inn i yrket.

• Styrke relevant etter- og videreutdanning for ansatte i kriminalomsorgen, for å sikre tilstrekkelig kompetanse.

• At KRUS starter en prosess for å bli institusjonsakkreditert som høyskole. En slik akkreditering vil gi mulighet til å etablere og endre studier på bachelornivå uten å søke NOKUT om akkreditering.

• Gi de ansatte mer veiledning i arbeidet gjennom gode faglige retningslinjer og rutiner. Slike verktøy skal blant annet bidra til likeverdig behandling av de som gjennomfører straff.

Kapittel 6 Straffegjennomføringskapasitet i hele landet

Regjeringen vil:

• Ta i bruk nye plasser ved Romerike fengsel, Ullersmo avdeling så raskt som mulig, for å sikre erstatningskapasitet for Oslo fengsel.

• Prioritere videre framdrift i arbeidet med å etablere nytt fengsel på dagens fengselstomt på Grønland, for å sikre erstatningskapasitet for Oslo fengsel.

• Prioritere videre framdrift i arbeidet med å etablere nytt kvinnefengsel på dagens tomt på Bredtveit, for å sikre tilstrekkelig kapasitet for kvinnelige innsatte.

• Utrede etablering av nytt fengsel i Mosjøen-området.

• Utrede etablering av nytt fengsel i Ålesund-området.

• Prioritere byggeprosjektet ved Innlandet fengsel, Ilseng avdeling, for å sikre erstatningskapasitet for Oslo fengsel.

• Utrede hvordan innretningen av husleien i større grad kan brukes til å finansiere behovet for funksjonsoppgraderinger og vedlikehold i fengselsbyggene.

• Fortsette arbeidet med et lovforslag om bruk av elektronisk kontroll og digitale kontrolltiltak i kriminalomsorgen.

Kapittel 7 Forebygging av isolasjon og bedre ivaretakelse av innsatte med psykiske lidelser

Regjeringen vil:

• Fortsette arbeidet med et lovforslag om tiltak for å redusere omfanget av isolasjon i norske fengsler.

• Følge opp høringen og vurdere forslagene i NOU 2025: 2 Samfunnsvern og omsorg.

• Etablere en forsterket fellesskapsavdeling ved et nytt kvinnefengsel på Bredtveit i Oslo, for en bedre ivaretakelse av kvinnelige innsattes psykiske helse.

• Utrede behovet for flere forsterkede fellesskapsavdelinger for en bedre ivaretakelse av innsattes psykiske helse.

• Vurdere å etablere flere aktiviseringsteam og ressursteam for å ivareta innsatte og redusere skadevirkningene av isolasjon.

Kapittel 8 Raskere og bedre straffereaksjoner for barn og unge

Regjeringen vil:

• Følge opp rapporten fra ekspertgruppen om tiltak for barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet.

• Vurdere å utvide den særskilte innsatsen for hurtigere behandling av straffesaker der gjerningspersonen er under 18 år til landets øvrige politidistrikter.

• Utrede hvilke virkemidler som er formålstjenlige for å styrke innholdet i, og samhandlingen under, gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, herunder en tydeligere lovregulering.

• Avvikle praksis med at barn under 18 år plasseres i fengsel for voksne når det ikke er vurdert å være til barnets beste.

• Avvikle tilpasset tilbud for mindreårige ved Indre Østfold fengsel, Eidsberg avdeling, i lys av Sivilombudets anbefaling.

• Doble fengselskapasiteten for mindreårige i kriminalomsorgen i 2025, og nær tredoble kapasiteten i 2026.

• Utrede behovet for etablering av nye, permanente ungdomsenheter.

• Vurdere å etablere flere ungdomsteam, inkludert et eget team for kvinner.

• Vurdere å etablere flere ungdomsansvarlige i kriminalomsorgen.

• Vurdere hvordan en kan legge til rette for at barnets beste og andre grunnleggende prinsipper i FNs barnekonvensjon etterleves i vurderinger og avgjørelser etter konfliktrådsloven og straffegjennomføringsloven.