2 Dagens straffegjennomføring i Norge

2.1 Hvorfor straffer vi?

Straffens formål er å styre adferd. Den skal forebygge uønsket adferd, og forebygge sosial uro i kjølvannet av at noen utviser uønsket adferd.1 Forebyggingen har en individualpreventiv og en allmennpreventiv side. På individnivå skal straff virke uskadeliggjørende, avskrekkende og forbedrende. Overfor allmennheten skal straffen virke avskrekkende, og ha en vanedannende og holdningsskapende virkning. Målet med straffen er rehabilitering til et verdig og samfunnsnyttig liv. Skal dette oppfylles, må straffegjennomføringen ha et hensiktsmessig innhold.

Historisk sett sto gjengjeldelse sterkt i straffetradisjonen. Etter Magnus lagabøtes landslov fra 1274 ble hevnretten fjernet, men straff var i stor grad fortsatt fysisk, i form av pisking, brenning, gapestokk og dødsstraff. Utover på 1700-tallet vokste humanistiske verdier fram, slaveri og tvangsarbeid ble avskaffet, og beskyttelse av menneskets iboende verdi kom til uttrykk i blant annet Grunnloven av 1814, hvor også legemsstraffen ble avskaffet. Botsfengselet i Oslo, som var det første sivile fengselsbygget i Norge, sto ferdig i 1851. Dette ble bygd etter den såkalte Philadelphia-modellen, som blant annet innebar at de innsatte skulle skjermes fra hverandre.

Senere vokste det fram en ny behandlingsideologi med arbeid og kunnskap som virkemidler. På 1970-tallet ble det etablert en rekke nye fengsler med en mer funksjonell arkitektur, og som bedre la til rette for en differensiert straffegjennomføring. Tidligere guttehjem, spesialskoler og militærleire ble omgjort til åpne fengsler, eller til kontraktsavdelinger under lukkede fengsler. Eksempler på dette er Bastøy fengsel, Innlandet fengsel, Ilseng avdeling, og Verdal fengsel. Dagens straffegjennomføringslov § 3 angir at det ved gjennomføringen av fengselsstraff og forvaring så vidt mulig skal skje en gradvis overgang fra fengsel til full frihet, og gis tilbud om deltakelse i fritidsaktiviteter.

NOVA og Oslo Met publiserte i 2022 en oppdatert kartlegging av holdninger til kriminalitet og straff i den norske befolkningen.2 Rapporten presenterer en kartlegging av holdninger til kriminalitet, straff og straffegjennomføring. Halvparten av deltakerne i undersøkelsen svarte på generelle spørsmål at de synes at straffenivået i Norge i dag er passende. Sammenlignet med tidligere studier, har den generelle straffevilligheten gått ned. De fant også at deltakerne var positive til bruk av alternative straffegjennomføringsformer som erstatning for fengselsstraff, som elektronisk kontroll (fotlenke) og samfunnsstraff. På et generelt spørsmål om hva formålet med samfunnets reaksjon på kriminalitet burde være, var det rehabilitering av gjerningspersonen som ble løftet fram som det viktigste. For noen typer lovbrudd viste undersøkelsen et ønske om strengere straffer i befolkningen, men også at deltakerne i stor grad trodde at straffenivået var lavere enn det faktisk er.

2.2 Hvem straffer?

2.2.1 Myndighet til å ilegge straff

Det hører under domstolene å idømme straff, men straff kan i noen grad ilegges også av påtalemyndigheten eller en tjenesteperson med delegert foreleggsmyndighet. Fengsel, forvaring, ungdomsstraff, samfunnsstraff, bot og rettighetstap er straff i straffelovens forstand. I tillegg finnes det andre strafferettslige reaksjoner som idømmes eller ilegges etter fastsatte straffeprosessuelle former.

Tallmessig ilegges de fleste straffereaksjonene av påtalemyndigheten. Dette er først og fremst forelegg, men også påtaleunnlatelse med eller uten vilkår, ungdomsoppfølging og overføring til mekling i konfliktråd er eksempler på reaksjoner som kan ilegges av påtalemyndigheten.

Den som fastsetter straff, skal innenfor rammen av straffeloven vurdere hvilken straff som er riktig i det enkelte tilfellet. Det følger av straffeloven § 29 at ved kombinasjon av flere strafferettslige reaksjoner, skal den samlede reaksjonen stå i et rimelig forhold til lovbruddet.

2.2.2 Gjennomføring av straff

Det er flere etater som har ansvar for å gjennomføre straff.

Statens innkrevingssentral krever inn bøter og forelegg. Politiet skal følge opp de vilkårene som fastsettes i påtaleunnlatelser og betingede dommer der ansvaret ikke er lagt til kriminalomsorgen eller konfliktrådet. Dette kan for eksempel være vilkår om ruskontroll.

Kriminalomsorgen gjennomfører de fleste kategorier reaksjoner idømt av domstolene. Kriminalomsorgen skal fullbyrde ubetingede fengselsdommer, forvaringsdommer og dommer på samfunnsstraff. I tillegg gjennomfører kriminalomsorgen bøtetjeneste, narkotikaprogram med domstolskontroll og program mot ruspåvirket kjøring.

En dom på ubetinget fengsel gjennomføres i utgangspunktet i fengsel, men kan etter nærmere regler i straffegjennomføringsloven §§ 12 og 13 også gjennomføres som heldøgns opphold i sykehus eller en annen institusjon som ikke hører under kriminalomsorgen. Etter straffegjennomføringsloven §§ 16 og 16 a kan en fengselsstraff i noen tilfeller også gjennomføres utenfor fengsel eller en institusjon, i praksis ofte med elektronisk kontroll.

Konfliktrådet gjennomfører ungdomsstraff, ungdomsoppfølging, oppfølging i konfliktråd og mekling i konfliktråd. Gjenopprettende prosess tilrettelagt av konfliktrådet skal for øvrig være et tilbud under straffegjennomføring både i og utenfor fengsel, og kan være en del av innholdet i samfunnsstraffen.

2.2.3 Oppgaver og organisering

2.2.3.1 Kriminalomsorgen

Kriminalomsorgen er organisert i tre nivåer. Kriminalomsorgsdirektoratet har det overordnede etatsansvaret, mens de fem regionene nord, øst, vest, sørvest og sør er overordnet kriminalomsorgens enheter i de respektive regionene. Det er i dag 57 fengsler, 34 friomsorgskontorer og to sentre for narkotikaprogram med domstolskontroll (ND).

Friomsorgskontorene gjennomfører straff med eller uten elektronisk kontroll utenfor fengsel, samfunnsstraff og bøtetjeneste, narkotikaprogram med domstolskontroll og program mot ruspåvirket kjøring, og følger opp prøveløslatte som er ilagt møteplikt for kriminalomsorgen. Videre har friomsorgen ansvar for sikkerheten knyttet til forvaringsdømte som er prøveløslatt med vilkår om opphold i institusjon eller kommunal boenhet etter straffeloven § 45.

Kriminalomsorgen har også øvrige oppgaver i straffegjennomføringen. I likhet med påtalemyndigheten, kan kriminalomsorgens regionale nivå føre saker om brudd på vilkår under ungdomsstraff. Kriminalomsorgen gjennomfører også elektronisk kontroll av ungdommer dersom domstolen fastsetter elektronisk kontroll som vilkår i ungdomsstraffen.

Foruten å gjennomføre straff, stiller kriminalomsorgen fengselsplasser til rådighet for varetekt. Kriminalomsorgen vil også få ansvar for varetekt som gjennomføres utenfor fengsel som oppholdspåbud med elektronisk kontroll.3 I tillegg utfører kriminalomsorgen personundersøkelser, og gir politiet teknisk og praktisk bistand med bruk av elektronisk kontroll som vilkår ved rettighetstap i form av kontaktforbud etter straffeloven § 57 eller besøksforbud etter straffeprosessloven § 222 g flg., såkalt omvendt voldsalarm, og overvåker alle sakene digitalt.

Illustrasjon: Anna Joëlson, Tibe.

Illustrasjon: Anna Joëlson, Tibe.

Illustrasjon: Anna Joëlson, Tibe.

Illustrasjon: Anna Joëlson, Tibe.

Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS er kompetansesenter for kriminalomsorgen i Norge, og er den eneste institusjonen som tilbyr grunnutdanning for fengselsbetjenter gjennom en toårig høgskolekandidatutdanning. Aspirantene er midlertidig ansatt i kriminalomsorgen, og får lønn under utdanning. KRUS har også ansvar for en videreutdanning som kvalifiserer for graden til bachelor i straffegjennomføring. I tillegg gjennomfører KRUS forsknings- og formidlingsarbeid, og tilbyr etatsrettet utdanning for verksbetjenter, og etter- og videreutdanning for ansatte i kriminalomsorgen og hos samarbeidspartnere.

2.2.3.2 Konfliktrådet

Også konfliktrådet er sentral i straffegjennomføringen i Norge. Sekretariatet for konfliktrådene har det overordnede etatsansvaret. Konfliktrådet gjennomfører de strafferettslige reaksjonene mekling i konfliktråd, oppfølging i konfliktråd, ungdomsoppfølging og ungdomsstraff, og behandler sivile saker som bringes inn av partene eller offentlige myndigheter. Samfunnsoppdraget inkluderer også en bredere kriminalitetsforebyggende rolle gjennom bidrag til kunnskapsbasert kriminalitetsforebygging. Konfliktrådet forvalter SLT-modellen, som er en modell for å samordne rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak for barn og unge. Gjennom å koordinere informasjon, kunnskap og ressurser mellom kommunale aktører og politi, næringsliv og frivillige organisasjoner, skal modellen fremme gode og trygge oppvekstsvilkår. Alle norske kommuner kan ta i bruk SLT-modellen, som i dag benyttes i rundt 200 kommuner/bydeler. I 2025 ble det bevilget 10 millioner kroner til en ny tilskuddsordning for SLT. Den skal forvaltes av Sekretariatet for konfliktrådene. Tilskuddet skal gå til kommuner/bydeler som har særlige utfordringer med kriminalitet, og til målrettede tiltak som er bygget på etablert kunnskap om hva som virker. I tillegg forvalter Sekretariatet for konfliktrådene tilskuddsordningene for forebygging av kriminalitet, for forebygging og bekjempelse av vold i nære relasjoner, og for forebygging av radikalisering og ekstremisme.

Det er 12 konfliktråd på til sammen 22 lokasjoner, som dekker hele landet. Konfliktrådet har ca. 140 medarbeidere og om lag 450 frivillige meklere. Meklere rekrutteres lokalt ut fra personlig egnethet, og oppnevnes i verv for perioder på fire år. Meklere er upartiske, og skal i dialog med partene legge til rette for gjenopprettende møte mellom dem. Konfliktrådet følger opp avtaler som blir inngått mellom partene.

Illustrasjon: Anna Joëlson, Tibe.

2.3 Overordnede rammer for straffegjennomføring

2.3.1 Grunnloven og menneskerettighetene

Ileggelse av straff er ett av de kraftigste maktmidlene en stat kan ta i bruk overfor sine borgere. Menneskerettighetene setter en rekke skranker og rammer for bruken av dette maktmiddelet. Grunnloven § 92 understreker statlige myndigheters plikt til å respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i Grunnloven og traktater som Norge er bundet av. For straffegjennomføringen innebærer dette blant annet å sikre at innsattes rettigheter ivaretas, herunder for eksempel å sikre at innsatte kan opprettholde kontakt med familien. Videre må myndighetene avstå fra å behandle innsatte på en måte som kan innebære et brudd med menneskerettighetene, slik som forbudet mot å utsette noen for umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. I tillegg til å overholde disse forpliktelsene, må staten ivareta tryggheten i samfunnet. Noen ganger kan hensyn til den enkelte og hensyn til samfunnsvernet stå i et visst spenningsforhold.

Utgangspunktet er at alle som gjennomfører straff, har de samme rettighetene som befolkningen for øvrig, med de begrensninger som følger av straffen. De absolutte rettighetene, slik som retten til liv og vernet mot tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, kan aldri begrenses. De relative rettighetene vil derimot kunne begrenses når andre hensyn – herunder til samfunnsvernet – gjør det nødvendig, og tiltaket er forholdsmessig. Retten til privatliv og familieliv, og til ytrings- og religionsfrihet, er eksempler på relative rettigheter. Det følger blant annet av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter at alle som er berøvet friheten, skal behandles humant, og med respekt for menneskets iboende verdighet.

Gjennom Mandelareglene4 og de europeiske fengselsreglene har både FN og Europarådet vedtatt minimumsstandarder for forhold, vilkår og rettigheter for innsatte. Standardene er anbefaleringer, men både nasjonale og internasjonale kontrollinstanser vurderer ofte forhold og avvik opp mot disse standardene.

Det følger av Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Prinsippet gjelder både i konkrete saker om et enkelt barn, og for avgjørelser på mer overordnet nivå. Forpliktelsen krever at hensyn til barnets beste tillegges den nødvendige vekt ved gjennomføring av andre rettigheter, og ved skjønnsutøvelsen etter lovbestemmelser som berører barn. FNs komite for barns rettigheter har i generell kommentar nr. 14 (2013) gitt uttrykk for at artikkel 3 nr. 1 både er en substansiell rettighet, et tolkningsprinsipp og en saksbehandlingsregel.5 Selv om barnets beste ikke alltid kan være avgjørende, skal det ha stor vekt – det er ikke bare ett av flere momenter i en helhetsvurdering. Barnets interesser skal danne utgangspunktet, løftes spesielt fram og stå i forgrunnen.

FNs barnekonvensjon artikkel 12 fastslår prinsippet om barnets rett til å bli hørt. Staten er forpliktet til å garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, rett til fritt å gi uttrykk for disse i alle forhold som vedrører barnet, og til å tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barnet skal særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett.

FNs barnekonvensjon artikkel 37 og 40 gir særlige rettigheter til barn i konflikt med loven. Rettighetene gjelder både straffesaksbehandlingen og straffegjennomføringen. Artikkel 37 bokstav b og c sier blant annet at pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av barn bare skal benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom, og at barn som er berøvet friheten, skal behandles med menneskelighet og med respekt for barnets iboende verdighet og på en måte som tar hensyn til barnets behov. Uttrykket «siste utvei» innebærer at mindre restriktive tiltak er prøvd og funnet eller vurdert som utilstrekkelige.

Etter artikkel 40 nr. 1 har ethvert barn som beskyldes for, anklages for eller finnes å ha begått et straffbart forhold, rett til å bli behandlet på en måte som fremmer barnets følelse av verdighet og egenverd, som styrker barnets respekt for andres menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og som tar hensyn til barnets alder og ønskeligheten av å fremme barnets reintegrering, slik at det påtar seg en konstruktiv rolle i samfunnet. Dette må ses i sammenheng med barnets iboende rett til liv og optimal utvikling, jf. barnekonvensjonen artikkel 6 og artikkel 27. FNs barnekomites tolkninger er utdypet i generell kommentar nr. 24 (2019) om barns rettigheter i rettssystemet for behandling av barn.6

Det er også utviklet mer detaljerte anbefalinger og minstestandarder på internasjonalt nivå som supplerer barnekonvensjonen på dette området, slik som Guidelines of the Committee of Ministers of the Council of Europe on child-friendly justic7, FNs minstestandarder for håndtering av ungdomskriminelle vedtatt 29. november 1985 (A/RES/40/33, Beijing-reglene) og FNs regler for beskyttelse av mindreårige som er fratatt friheten.8 Disse reglene er ikke rettslig bindende, men de er vedtatt av FNs Generalforsamling, inkludert av Norge. FNs barnekomité refererer jevnlig til de nevnte minimumsreglene i sine generelle kommentarer.

I likhet med den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FNs barnekonvensjon, gjelder FNs kvinnediskrimineringskonvensjon som norsk lov, med forrang foran motstridende lover, jf. menneskerettsloven §§ 3 og 2. Konvensjonen gir en særskilt rett til likebehandling. FNs generalforsamling har vedtatt minimumsregler for kvinnelige innsatte9, og det er gitt retningslinjer for kvinner under Mandelareglene.

Det følger av FN-konvensjonen om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 14 nr. 2 at partene skal sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne som berøves sin frihet, har krav på garantier på lik linje med andre i samsvar med internasjonale menneskerettighetsbestemmelser, og skal behandles i samsvar med målene og prinsippene i konvensjonen.

FNs konvensjon mot etnisk diskriminering forbyr diskriminering på grunn av rase, hudfarge, avstamning eller nasjonal eller etnisk opprinnelse. Forbudet er konkretisert i artikkel 5, ved at konvensjonspartene skal forby og avskaffe enhver form for rasediskriminering, og skal sikre enhver likhet for loven, herunder retten til lik behandling for domstolene og alle andre organer som håndhever lov og rett.

2.3.2 Lovreguleringen om straffegjennomføring

Straffeloven og straffeprosessloven inneholder enkelte regler om gjennomføring av straff, herunder regler om i hvilken grad det kan fastsettes vilkår for noen av straffereaksjonene. I hovedsak er det imidlertid straffegjennomføringsloven og konfliktrådsloven som regulerer hvordan straff skal gjennomføres. Etter straffegjennomføringsloven § 2 skal straff gjennomføres på en måte som ivaretar formålet med straffen, motvirker nye straffbare handlinger, er betryggende for samfunnet og, innenfor disse rammene, sikrer de innsatte tilfredsstillende forhold.

Straffegjennomføring under kriminalomsorgen skal være sikkerhetsmessig forsvarlig og bygge på de tiltakene kriminalomsorgen har til rådighet for å fremme domfeltes tilpasning til samfunnet. Innholdet skal legge til rette for at den domfelte kan gjøre en egen innsats for å motvirke et kriminelt handlingsmønster. Kriminalomsorgen skal samarbeide med andre offentlige organer, og legge til rette for at innsatte og domfelte skal få de tjenestene som lovgivningen gir dem krav på, jf. straffegjennomføringsloven § 4. For straff som gjennomføres i kriminalomsorgens regi, har domfelte aktivitetsplikt. Aktiviteten kan være arbeid, samfunnsnyttig tjeneste, opplæring, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet.

Konfliktrådets virksomhet skal bygge på en gjenopprettende prosess som legger til rette for at partene og andre som er berørt av et lovbrudd eller en konflikt, i fellesskap bestemmer hvordan virkningene skal håndteres, jf. konfliktrådsloven § 1 femte ledd. Straffereaksjonen mekling i konfliktråd handler om at det tilrettelegges for gjenopprettende prosess mellom gjerningspersonen og fornærmede, som regel tilrettelagt gjennom ett eller flere fysiske møter. De strafferettslige reaksjonene ungdomsstraff, ungdomsoppfølging og oppfølging i konfliktråd bygger også på gjenopprettende prosess og relasjonsbygging, jf. konfliktrådsloven § 22. I tillegg stiller disse reaksjonene krav om at gjerningspersonen følger en plan med tiltak, og følges opp av et tverretatlig team der relevante tjenester deltar med tiltak under straffegjennomføringen. Slike tiltak kan for eksempel være skole, arbeid, behandling, samtaler, fritidsaktiviteter mv. Konfliktrådet skal samarbeide med offentlige organer og andre tjenesteytere for å gi ungdommen et helhetlig og samordnet tjenestetilbud under straffegjennomføringen. I tillegg skal konfliktrådet samarbeide med offentlige organer og andre tjenesteytere slik at konfliktrådet og de andre organene og tjenesteyterne kan ivareta sine oppgaver etter lov og forskrift, jf. konfliktrådsloven § 22 a.

2.3.3 Prinsipper og verdier

Formålet med straffen, og verdier som humanistisk menneskesyn, rettssikkerhet og likebehandling, er ansett som viktige for gjennomføringen av frihetsstraff, jf. blant annet NOU 1988: 37 Ny fengselslov, St.meld. nr. 37 (2007–2008) Straff som virker – mindre kriminalitet – tryggere samfunn – (kriminalomsorgsmelding) og Meld. St. 12 (2014–2015) Utviklingsplan for kapasitet i kriminalomsorgen.

Straffegjennomføringen i og utenfor fengsel bygger på verdivalg og prinsipper utviklet over tid. Foruten de verdiene som er nevnt ovenfor, har rettighetsprinsippet, normalitetsprinsippet og nærhetsprinsippet vært trukket fram, sammen med prinsippet om at domfelte har gjort opp for seg når straffen er fullbyrdet, at ingen skal gjennomføre strengere straff enn nødvendig, og at det skal skje en gradvis overgang fra fengsel til full frihet.

Rettighetsprinsippet slår fast at domfelte ikke mister retten til lovbaserte tjenester selv om hen er i fengsel. Det innebærer blant annet at innsatte ikke mister medlemskapet i folketrygden.10 Prinsippet er ikke til hinder for at enkelte ytelser som er innvilget personer utenfor fengsel, opphører under fengselsoppholdet. Eksempler på dette er livsoppholdsytelser som alderspensjon, uføretrygd, sykepenger, arbeidsavklaringspenger og grunn- og hjelpestønad.11

Normalitetsprinsippet viser til at livet under og etter straffegjennomføring skal være mest mulig likt. Nærhetsprinsippet innebærer at en skal gjennomføre straff nærmest mulig hjemstedet, og kommer til uttrykk blant annet i straffegjennomføringslovens bestemmelse om innsetting i fengsel.

Formålet med konfliktrådsbehandling er at partene selv skal beholde eierskapet til egne konflikter, og gjennom gjenopprettende prosesser finne fram til enighet om hvordan virkningene best kan håndteres, jf. konfliktrådsloven § 1. Ideen om gjenopprettende prosesser vokste fram internasjonalt fra 1970-tallet. I 1999 ble Europeisk Forum for Restorative justice etablert. Dette er et internasjonalt anerkjent forum for praktikere, forskere og embetsfolk, hvor Norge har vært en sentral bidragsyter. Norge forholder seg til Europarådets anbefaling om mekling i straffesaker12 og etterfølgende Veneziaerklæring om at mekling skal være tilgjengelig på alle stadier i en straffesaksprosess, det vil si før, under og etter domstolsbehandling.13 FNs barnekomites generelle kommentar nr. 24 (2019) utdyper innholdet i barnekonvensjonen artikkel 40, og sier blant annet at alternativ konfliktløsning bør være den foretrukne måten å håndtere barn på i de fleste tilfeller.14

Konfliktrådet har utarbeidet ti grunnprinsipper for konfliktrådsprosessen.15 Disse kan stikkordsmessig oppsummeres som at prosessen skal være frivillig, deltakende, fortrolig og trygg. Mekleren skal være upartisk og bidra til en prosess som er åpen, utforskende og fleksibel, og som kan bidra til partenes forståelse, endring og håp.

2.3.4 Ikke-diskriminering, likeverdige gjennomføringsforhold og tilrettelegging

Flere menneskerettskonvensjoner inneholder forbud mot forskjellsbehandling ved utøvelse av konvensjonens rettigheter og friheter.16 Enkelte konvensjoner, slik som FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og rasediskrimineringskonvensjon, er i seg selv et uttrykk for krav om likebehandling. I FNs konvensjon om rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne, kommer likeverd til uttrykk i kravet om rimelig tilrettelegging og garantier på lik linje med andre frihetsberøvede.17

Likestillings- og diskrimineringsloven slår fast at det er forbudt å diskriminere på grunnlag av blant annet kjønn, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, alder, etnisitet, religion og livssyn, seksuell orientering og funksjonsnedsettelse. Forbudet omfatter diskriminering på grunn av eksisterende, antatte, tidligere eller framtidige forhold, og også hvis en person blir diskriminert for sin tilknytning til en annen person på grunn av de nevnte grunnlagene.

Diskrimineringsforbudet omfatter direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter andre bestemmelser i likestillings- og diskrimineringsloven. Direkte forskjellsbehandling innebærer at en person behandles dårligere enn andre personer blir, har blitt eller ville ha blitt i en tilsvarende situasjon. Indirekte forskjellsbehandling gjelder tilsynelatende nøytrale bestemmelser, betingelser, praksis, handlinger eller unnlatelser, som vil stille personer dårligere enn andre. Felles for direkte og indirekte forskjellsbehandling er at behandlingen må ha sammenheng med et eller flere av diskrimineringsgrunnlagene, eller en kombinasjon av disse.

I enkelte tilfeller kan forskjellsbehandling være lovlig.18 Dette gjelder for eksempel hvis forskjellsbehandlingen har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet, og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles.

Videre inneholder likestillings- og diskrimineringsloven absolutte forbud mot trakassering, herunder seksuell trakassering, gjengjeldelse, instruering om å diskriminere, trakassere eller gjengjelde, samt forbud mot medvirkning til å diskriminere, trakassere, gjengjelde eller instruere.

Offentlige og private virksomheter som er rettet mot allmennheten eller en mer spesifisert målgruppe som er generelt avgrenset, har plikt til universell utforming av fysiske forhold ved virksomhetens alminnelige funksjon. Dette skal sikre at blant annet fengselsceller, fellesskapsarealer, lufteområder mv. skal kunne brukes av flest mulig uavhengig av funksjonsnedsettelse. Plikten gjelder også IKT som er rettet mot, eller stilt til rådighet for, brukere. Både for fysiske forhold og IKT gjelder plikten utformingen og tilretteleggingen av hovedløsningene, og det er begrensninger for utforming og tilrettelegging som innebærer en uforholdsmessig byrde for virksomheten.

Det følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 24 at offentlige myndigheter skal jobbe aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering. Dette omfatter blant annet å forebygge trakassering, seksuell trakassering og kjønnsbasert vold. Plikten gjelder på alle samfunnsområder, og ved all myndighetsutøvelse og tjenesteyting, blant annet utforming og tildeling av tjenester, regelverksutforming, budsjettering og samfunnsplanlegging.19 Det skal også jobbes aktivt og målrettet for å fremme universell utforming av IKT innen egen virksomhet.

2.4 Straffegjennomføring i fengsel

2.4.1 Innsettelse på ulike sikkerhetsnivåer

Fengslene har ulike sikkerhetsnivå. Et fengsel med høyt sikkerhetsnivå har som regel mur eller et høyt gjerde rundt fengselsområdet, og alle dører er i hovedsak låste. Innsatte skal som hovedregel være i aktivitet i form av arbeid, skole eller programvirksomhet. Så lang det er praktisk mulig, skal innsatte ha adgang til fellesskap med andre innsatte under arbeid, opplæring, program, og i fritiden. Når de innsatte ikke er i aktivitet eller har felleskap i avdelingen under kontroll av fengselsbetjentene, er de innelåst på egen celle. Innsatte skal ikke gå fritt rundt i fengselsbygget.

Hovedregelen for innsettelse i fengsel er at personer som er dømt til fengsel i mer enn to år skal innsettes i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Innsatte der kan få korte opphold utenfor fengsel ved framstillinger i følge med fengselsbetjenter, og etter hvert permisjoner. Etter å ha gjennomført en del av straffen, kan det vurderes om domfelte skal overføres til fengsel med lavere sikkerhetsnivå.

I enkelte tilfeller kan det av sikkerhetsmessige grunner være behov for innsettelse på særlig høyt sikkerhetsnivå. Plasser i fengsler med høyt sikkerhetsnivå kan tilrettelegges for dette. Innsatte på særlig høyt sikkerhetsnivå skal vurderes for overføring til høyt sikkerhetsnivå minst hver sjette måned. Det er bare et lite antall domfelte som gjennomfører straffen på særlig høyt sikkerhetsnivå.

Fengsler med lavere sikkerhetsnivå har færre sikkerhetstiltak enn fengsler med høyt sikkerhetsnivå. Fengselsområdet er vanligvis inngjerdet, og innsatte har ikke lov til å forlate området uten særskilt tillatelse. Fengselsbygningene er låst om natten, men de innsatte låses ikke inn i celler, og de kan bevege seg friere i fengselet enn innsatte på høyt sikkerhetsnivå. For å oppnå en gradvis overgang fra fengsel til livet etter at straffen er gjennomført, legges det betydelig vekt på muligheten for ulike typer utganger fra fengsel med lavere sikkerhetsnivå, for eksempel i framstilling i følge med fengselsbetjent, permisjon eller frigang til utdanning eller arbeid. Fengslene er forskjellige, og det vil være lokale variasjoner.

Kriminalomsorgen skal vurdere om innsatte kan settes direkte inn i fengsel med lavere sikkerhetsnivå dersom det er idømt fengselsstraff på inntil to år. Direkte innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå skal bare besluttes dersom formålet med straffen og sikkerhetsmessige grunner ikke taler imot det, og det ikke er grunn til å anta at domfelte vil unndra seg gjennomføringen.

2.4.2 Forvaring

Det følger av straffeloven § 40 at domstolene, i noen tilfeller hvor fengselsstraff ikke anses tilstrekkelig til å verne andres liv, helse eller frihet, kan avsi dom på forvaring. Ved idømmelse av forvaring fastsetter domstolen en tidsramme for forvaringen, og i mange tilfeller også en minstetid. Reaksjonen er tidsubestemt, i den forstand at forvaringen kan forlenges med inntil fem år av gangen. Det er ingen øvre grense for hvor lenge forvaringsstraffen kan vare. I prinsippet kan straffen dermed vare livet ut. Forvaringsinstituttet bygger imidlertid på en grunntanke om rehabilitering og mulighet for tilbakeføring til samfunnet utenfor fengsel.

Da forvaring i dagens form ble innført i 2002, var intensjonen at reaksjonene først og fremst skulle være aktuell i saker som ellers kvalifiserte til en kort eller middels lang fengselsstraff. I dag er det praksis for idømmelse av forvaring også for svært alvorlig kriminalitet.

Forvaringsdømte skal ha et særskilt innhold i straffegjennomføringen, og mulighet til å endre sin adferd. Adferdstrening, arbeidstrening og deltakelse i programmer, undervisning og fritidsaktiviteter vil typisk være viktige elementer i straffegjennomføringen. Innholdet i forvaringen skal tilrettelegges slik at den domfelte kan få en gradvis tilpasning til livet utenfor fengsel. Samtidig står hensynet til samfunnsvernet sentralt i gjennomføringen av forvaring.

Som grunnlag for å vurdere den domfelte og dennes utvikling, er det behov for kartlegging av den domfeltes situasjon og forutsetninger, systematiske gjennomføringsplaner og observasjoner. Gjennomføring av forvaring krever fagkompetanse på ulike områder, og omfattende samarbeid med andre offentlige instanser og frivillige organisasjoner. Forvaringsdømte skal settes inn i en fengselsavdeling som er særskilt tilrettelagt for dette, og som hovedregel ikke plasseres sammen med domfelte som ikke er idømt forvaring.20

Ved prøveløslatelse fra forvaring kan det stilles ulike typer vilkår. Når prøveløslatelse besluttes av en domstol, kan det blant annet stilles vilkår om at den domfelte skal ha opphold i en institusjon eller kommunal boenhet utover ett år. Avhengig av hva domstolen har besluttet, kan den domfelte være underlagt strenge restriksjoner der. Tilsynsrådet for kriminalomsorgen skal føre tilsyn med forholdene også for forvaringsdømte som er prøveløslatt under denne ordningen. I juni 2025 traff Stortinget et vedtak hvor regjeringen bes komme tilbake til Stortinget med forslag til endring av forvaringsstraffen, herunder innstramning i reglene for å begjære prøveløslatelse, krav om bruk av elektronisk kontroll ved permisjon og prøveløslatelse, og en sikrere risikovurdering av domfelte med forvaringsstraff (vedtak 931).

2.4.3 Kort om vurdering av risiko

Sikkerheten i et fengsel ivaretas gjennom både statiske og dynamiske sikkerhetstiltak. Statisk sikkerhet er fysiske sikkerhetstiltak, mens dynamisk sikkerhet er den sikkerhetsmessige gevinsten som oppnås ved at det er kontakt, samhandling og mellommenneskelige relasjoner mellom ansatte og innsatte. Det foretas risikoanalyser ved å kartlegge farer og uønskede hendelser, og å analysere årsaker, sannsynlighet og konsekvenser av eventuelle hendelser.

Kriminalomsorgen bruker ulike metoder og verktøy for å analysere risiko. Én metode er sikker jobbanalyse (SJA) for ulike enkeltoppgaver som skal løses. Dette er en metode hvor oppgaven konkretiseres, sammen med de verdiene som skal beskyttes og hvilket beskyttelsesnivå verdiene har. Videre skal trusler (tilsiktede uønskede hendelser) og farer (ulykker som ikke er tilsiktet) identifiseres sammen med mulige årsaker. Ut fra hvilke ressurser og virkemidler en har til rådighet, konkretiseres det hva som mangler for at tiltaket skal gjennomføres med et akseptabelt risikonivå.

Et annet verktøy er risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS). Her identifiseres de verdier og mål som skal beskyttes. I analysen foretas en vurdering av sannsynligheten for at uønskede hendelser kan inntreffe, med påfølgende konsekvensvurdering. Både sannsynligheten og konsekvensene skaleres i ulike alvorlighetsgrader. Deretter foretas en vurdering av hvilke risikoreduserende tiltak som foreligger, eller som må iverksettes, enten for å få ned sannsynligheten, eller konsekvensreduserende tiltak dersom hendelsen likevel skulle inntre.

Et eksempel på en risikofaktor som er omtalt i regjeringens stortingsmelding om radikalisering og voldelig ekstremisme, er radikalisering.21 Radikalisering kan skje også i fengsel, for eksempel ved at personer med ekstremistiske ideologier møter andre innsatte som er mottakelige for det samme tankesettet. Over tid kan kontakten da medføre radikalisering. Kriminalomsorgen skal forebygge radikalisering gjennom ulike tiltak som regionale radikaliseringskontakter, mentorordning og en fast struktur for informasjonsutveksling mellom kriminalomsorgen, politiet og PST.

Når forebyggings- og sikkerhetstiltak er implementert, vil det fortsatt være en restrisiko. Restrisikoen vil variere alt etter hvilke verdier som er involvert. På flere samfunnsområder er det etablert kriterier for hvilken restrisiko som kan aksepteres. Dette er ikke gjort for straffegjennomføring.

2.4.4 Begrensning i fellesskap og isolasjon. Bruk av kontrolltiltak og tvangsmidler

I tillegg til selve frihetsberøvelsen, preges fengselstilværelsen i noen grad av begrensninger i fellesskapet, isolasjon og bruk av kontrolltiltak og tvangsmidler. Kriminalomsorgen kan etter nærmere regler beslutte at innsatte helt eller delvis skal utelukkes fra fellesskapet. Varetektsinnsatte kan være underlagt domstolsbesluttede restriksjoner hva gjelder fellesskap, brev, besøk og adgangen til medier. I tillegg velger noen innsatte selv å avstå fra fellesskap med andre innsatte.

Selv om innsatte så langt mulig skal ha fellesskap under arbeid, opplæring, programvirksomhet og i fritiden, forutsetter fellesskap at det er lokaler og bemanning som gjør dette mulig. Flere fengselsbygg er uegnet for fellesskap mellom innsatte, og i praksis setter også bemanningen grenser for hvor mye fellesskap som kan gjennomføres. Kriminalomsorgsdirektoratet krever at hvert fengsel skal ha en dagsorden som innebærer at innsatte skal ha tilbud om minst to timers fellesskap per dag, med en tilhørende avviksregistrering. Det framgår av kapittel 7 at det er framsatt betydelig kritikk av at det er for mye isolasjon i norske fengsler. Utfordringene med isolasjon er primært knyttet til fengsler med høyt sikkerhetsnivå. I fengsler med lavere sikkerhetsnivå er muligheten for fellesskap større.

Kriminalomsorgen kan ta i bruk mer avgrensede kontrolltiltak, som også innebærer et inngrep overfor den innsatte. Det gjennomføres kroppsvisitasjoner for å hindre at innsatte bringer inn narkotika eller andre gjenstander som kan utgjøre en sikkerhetsrisiko, og innsattes rom og eiendeler kan undersøkes. Videre kan kontakt med noen utenfor fengselet i form av besøk, telefonkontakt og postsendinger etter nærmere regler begrenses eller kontrolleres.

I nærmere angitte situasjoner kan det benyttes tvangsmidler i form av innsettelse i sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, jf. straffegjennomføringsloven § 38. I praksis kan dette være aktuelt når det er nødvendig for å avverge alvorlig angrep eller skade på person. Slike inngripende tiltak stiller særskilte krav til vurdering, dokumentasjon og rapportering. Videre kan det i noen situasjoner være aktuelt å benytte fysiske tvangsmidler som bodycuff eller spyttbeskytter. Dette kan være aktuelt blant annet for å hindre rømning under transport.

2.4.5 Aktivitetstilbudet i fengslene

Arbeidsdriften er den største og mest omfattende arenaen som aktiviserer innsatte i fengsel med høyt og lavere sikkerhetsnivå. Oppgavene til arbeidsdriften er å:

• Aktivisere for å bygge mestring ved å legge til rette for at innsatte får trening i ulike arbeidssituasjoner og i å arbeide i et fellesskap, og å motvirke skadevirkninger av isolasjon.

• Kvalifisere og gjøre de innsatte rustet til å kunne delta i arbeidslivet. Arbeidsdriften skal søke å gi de innsatte et tilbud som gir kompetanse og opplæring i samsvar med etterspørselen på arbeidsmarkedet.

Arbeidsdriften består av ulike aktiviteter og drifts- og servicetjenester. Arbeidsdriften er den viktigste samarbeidspartneren til skolen.

Skolen er en sentral del av aktivitetstilbudet til innsatte. Innsatte har samme rettigheter og plikter til opplæring som andre. I tillegg kan de søke om opptak til høyere utdanning, og få plass dersom de oppfyller de formelle kravene for opptak. Statsforvalteren i Vestland har et faglig koordineringsansvar for det samlede undervisningstilbudet i fengsel. Den enkelte fylkeskommunen der fengselet er lokalisert er skoleeier, og har det pedagogiske ansvaret. Opplæringen kan gjennomføres både på grunnskole- og videregående skolenivå, som høyere utdanning, eller som korte kompetansegivende kurs. Det finnes skoleavdelinger ved alle fengslene. Kriminalomsorgen har ansvaret for å tilrettelegge for at innsatte får tilbud fra skolen, og for å samarbeide med skolen.

Opplæringen er viktig for å kvalifisere den enkelte for arbeid eller videre utdanning etter gjennomført straff. Den kan foregå i samarbeid med arbeidsdriften, som tilbyr praksis i yrkesfaglig videregående opplæring og samarbeider med skolen om innsatte som tar fagbrev i ulike fag. Opplæring og høyere utdanning forutsetter i stor grad digitale tilganger, både for å delta i undervisning og gruppearbeid, kommunisere med lærerne, lese fagstoff og levere oppgaver, prøver og eksamener. Dette kan by på utordringer i institusjoner med begrenset digital tilgang. Flere skoler har også ansvar for oppfølgingsklasser for domfelte som er løslatt fra fengsel og gjennomfører straff utenfor fengsel.

Videre omfatter aktiviseringstilbudet tiltak særlig rettet mot sårbare innsatte som ikke kan delta i det ordinære aktivitetstilbudet i fengselet. Aktiviserings- og ressursteamene legger til rette for en stor andel av dette tilbudet for innsatte med psykiske lidelser eller utviklingshemming, og for andre innsatte som isolerer seg selv eller er utelukket fra fellesskap.

Programvirksomhet gjennomføres både i og utenfor fengslene. Programvirksomheten kan bestå av undervisning, ferdighetstrening og strukturerte samtaler gruppevis eller individuelt. Programmet kan eksempelvis rette seg mot problemer med rusbruk, vold og seksuallovbrudd, eller forbedre ferdigheter. Formålet med programvirksomheten er å gi ny kunnskap og motivasjon til å stimulere den domfeltes ressurser og kompetanse til å mestre et liv uten kriminalitet. Programvirksomheten skal fremme kriminalomsorgens mål om å legge til rette for at den domfelte skal kunne gjøre en egen innsats for å motvirke et kriminelt handlingsmønster, blant annet gjennom metoder basert på kognitiv teori.

Videre skal kriminalomsorgen, så langt det er praktisk mulig og forenlig med sikkerheten, tilrettelegge for at innsatte kan praktisere sin tro eller sitt livssyn under straffegjennomføringen. I 2021 fikk Kriminalomsorgsdirektoratet i oppdrag å gjennomføre et forsøksprosjekt med livssynsteam/-medarbeider i kriminalomsorgen som skulle tilrettelegge bedre for at innsatte kan praktisere sin tro eller sitt livssyn, og med dette redusere risikoen for diskriminering og radikalisering. Prosjektet ble gjennomført ved Kriminalomsorgen Innlandet avdeling utenlandske innsatte, høy sikkerhet, Kongsvinger. Hovedinntrykket fra prosjektevalueringen fra 2023 er at prosjektet har gitt gode resultater. Prosjektet er videreført i 2024 og 2025.

2.4.6 Overgangsbolig

Overgangsboligene er enheter hvor de innsatte som hovedregel har frigang til arbeid eller utdanning ute i samfunnet. De er bemannet av personer med kompetanse som er relevant for bo- og arbeidstrening og sosial trening. Det legges vekt på individuell oppfølging og samarbeid med velferdstjenestene.

Domfelte kan vurderes overført fra et vanlig fengsel til overgangsbolig når en del av straffen er gjennomført. I tillegg til at det ikke kan være sikkerhetsmessige grunner som taler imot, eller grunn til å anta at domfelte vil unndra seg gjennomføringen, er det et krav for opphold i overgangsbolig at domfelte har et særlig behov for bo- eller sosial trening, planlegging av løslatelse, nettverksarbeid mv.

2.5 Straffegjennomføring utenfor fengsel

2.5.1 Innledning

Med gjennomføring av straff utenfor fengsel er det mulig å opprettholde stabile boforhold og deltakelse i arbeidslivet og utdanningsløp. Dette er faktorer som erfaringsvis øker mulighetene for vellykket straffegjennomføring og reduserer risikoen for tilbakefall til kriminalitet. Samtidig skal ikke straffegjennomføringen medføre unødig belastning for fornærmede, etterlatte, pårørende, lokalsamfunnet eller den domfelte selv.

Både straffeloven, straffegjennomføringsloven, konfliktrådsloven og straffeprosessloven hjemler reaksjoner eller gjennomføringsformer som ikke innebærer opphold i fengsel. I praksis har utviklingen gått i retning av mer straffegjennomføring utenfor fengsel. Av de om lag 7 500 dommene på ubetinget fengsel som kriminalomsorgen mottok i 2023, ble 40 prosent gjennomført utenfor fengsel.

Varetekt gjennomføres normalt i fengsel. Med virkning fra 15. august 2025 får straffeprosessloven § 184 b en hjemmel for at retten etter nærmere omstendigheter kan beslutte at varetekt skal gjennomføres som opphold på bestemte steder med elektronisk kontroll.

2.5.2 Ulike reaksjoner og gjennomføringsformer utenfor fengsel

Nedenfor følger en kort beskrivelse av noen straffereaksjoner og gjennomføringsformer. Beskrivelsen er ikke uttømmende, og straffereaksjoner som ligger utenfor kriminalomsorgen og konfliktrådets ansvarsområde omtales i hovedsak ikke.

Samfunnsstraff kan forenklet sagt idømmes som alternativ til ubetinget fengsel i inntil ett år. I dommen fastsettes et antall timer, fra 30 til 420 timer. Det fastsettes også en subsidiær fengselsstraff som må gjennomføres ved alvorlige brudd på vilkår for samfunnsstraffen. I tillegg fastsettes en gjennomføringstid som vanligvis tilsvarer den subsidiære fengselsstraffen. I henhold til straffegjennomføringsloven § 53 kan innholdet i samfunnsstraffen være samfunnsnyttig tjeneste, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Samfunnsnyttig tjeneste gjennomføres hos frivillige organisasjoner eller offentlige virksomheter. Arbeidet er ulønnet, og det legges til rette for at tjenesten gjennomføres utenom skole og arbeidstid. Annet innhold kan være endringsprogrammer, individuelle samtaler, behandling og gjenopprettende prosesser. Hvis domfelte bryter de fastsatte vilkårene, kan kriminalomsorgen fastsette innskjerpingsvilkår.

Hvis domfelte på nytt bryter vilkårene, kan kriminalomsorgen bringe saken inn for tingretten med begjæring om at den subsidiære straffen helt eller delvis skal fullbyrdes. Samfunnsstraff er i forarbeidene trukket fram som et mer forebyggende alternativ enn fengselsstraff, spesielt for unge lovbrytere, førstegangsdømte og personer som har begått mindre alvorlige lovbrudd.22

Narkotikaprogram med domstolskontroll og program mot ruspåvirket kjøring kan fastsettes som særvilkår for betinget fengsel, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav f. Domfelte må samtykke til å gjennomføre slike programmer, og det er friomsorgskontorene i kriminalomsorgen som gjennomfører begge reaksjonene. For narkotikaprogram med domstolskontroll er det et vilkår at lovbruddet domfelte gjennomfører straff for, er narkotikarelatert. For program mot ruspåvirket kjøring er det et vilkår at domfelte er dømt for forhold etter vegtrafikkloven som omhandler kjøring i rus. Ruspåvirkning kan skyldes bruk av både alkohol og andre berusende eller bedøvende midler. Programmet har som formål å motvirke nye straffbare handlinger ved kjøring i rusmiddelpåvirket tilstand, skape et tryggere trafikkmiljø og minske antall trafikkulykker.

Bøtetjeneste betyr at domfelte som ikke evner å betale bot, kan gjennomføre den subsidiære straffen i form av bøtetjeneste utenfor fengsel. Bøtetjeneste innebærer at en utfører to timer samfunnsnyttig tjeneste for hver dag av den subsidiære straffen. Målet med ordningen er å gi bøtelagte mulighet til å gjøre opp for seg ved samfunnsnyttig tjeneste i stedet for å gjennomføre den subsidiære straffen i fengsel.

Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging er straffereaksjoner for ungdom med et oppfølgingsbehov. Ungdomsstraff idømmes av domstolen, mens ungdomsoppfølging ilegges av påtalemyndigheten. Straffereaksjonene er basert på gjenopprettende prosess og tett tverrfaglig oppfølging, se punkt 2.6. Hvis en ungdom som er idømt ungdomsstraff bryter de fastsatte vilkårene, kan konfliktrådet fastsette innskjerpingsvilkår. Hvis ungdommen på nytt bryter vilkårene, kan kriminalomsorgen bringe saken inn for tingretten med begjæring om at den subsidiære straffen helt eller delvis skal fullbyrdes, omgjøres til betinget fengsel eller samfunnsstraff, eller at ungdomsstraffen fortsetter med kontakt- eller oppholdsrestriksjoner med elektronisk kontroll (fotlenke).

Mekling i konfliktråd (gjenopprettende prosess) kan ilegges av påtalemyndigheten eller idømmes av domstolen som særvilkår for betinget fengsel, og har ingen aldersgrense. Mekling i konfliktråd handler om å gjennomføre ett eller flere gjenopprettende møter mellom den siktede eller domfelte og fornærmede. Det er et vilkår at både fornærmede og siktede samtykker, og at saken egner seg for slik behandling. Her kan partene snakke sammen på en trygg måte om det som skjedde, hvilke konsekvenser det har hatt, og hva som er viktig for partene framover. Siktede eller domfelte får anledning til å ta ansvar, og så godt som mulig reparere den skade og urett som er begått.

Oppfølging i konfliktråd kan være aktuelt der det er behov for oppfølging utover ordinær mekling i konfliktråd. Reaksjonen kan ilegges av påtalemyndigheten eller idømmes av domstolen som særvilkår for betinget fengsel. Oppfølging i konfliktråd har ingen aldersgrense, men anses særlig egnet for unge voksne som begår lovbrudd etter fylte 18 år. Straffereaksjonen inneholder mange av de samme elementene som ungdomsoppfølging og ungdomsstraff. Det skal tilrettelegges for gjenopprettende prosess, og lovbryteren forplikter seg til å følge en plan med tiltak. Planen skal tilpasses den enkeltes forutsetninger og utfordringer, og kan typisk inneholde tiltak som jobb eller skole, behandling hos psykolog eller kriminalitetsforebyggende samtale med politi. I motsetning til ungdomsoppfølging og ungdomsstraff, forutsetter oppfølging i konfliktråd samtykke fra fornærmede. Oppfølging i konfliktråd er i dag en lite benyttet reaksjon.

Straffegjennomføring med elektronisk kontroll i egen bolig er en måte å gjennomføre ubetinget fengselsstraff på, enten hele straffen på inntil seks måneder, eller de siste seks månedene av en lengre fengselsstraff. Gjennomføring med elektronisk kontroll kan innvilges hvis det er hensiktsmessig for å sikre en positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet og er sikkerhetsmessig forsvarlig og i tråd med formålet med straffen. Gjennomføringen innebærer at domfelte får en fotlenke festet rundt ankelen og en mottaker installert i hjemmet. Med dette utstyret kan kriminalomsorgen kontrollere at den domfelte overholder vilkåret om opphold i eget hjem til avtalt tid. Ved eventuelle brudd på vilkåret eller forsøk på å ta av lenken, utløses en alarm som varsler kriminalomsorgen. Hvis dette ikke anses tilstrekkelig, kan kriminalomsorgen beslutte at det skal benyttes sporing, hvor sporingen aktiveres dersom domfelte bryter vilkår om oppholdssted (situasjonsbestemt sporing). Brudd håndteres fortløpende, om nødvendig med direkte innsettelse i fengsel.

Gjennomføringen innebærer at den domfelte skal oppholde seg i hjemmet under hele straffegjennomføringen, utenom ved innvilgede opphold utenfor boligen. Det er et vilkår at domfelte har bopel, at eventuelle myndige samboende samtykker, at domfelte ikke bruker rusmidler, og at domfelte er sysselsatt, for eksempel gjennom arbeid eller opplæring.

Personer over 18 år som er dømt for seksuallovbrudd og alvorlig eller gjentatt vold, kan ikke gjennomføre fengselsstraffen med elektronisk kontroll. For domfelte under 18 år, eller som er varig soningsudyktig, gjelder ikke de nevnte begrensningene med hensyn til hvor lang den idømte straffen kan være eller hvor lang tid av straffen som gjenstår.

Straffegjennomføring i egen bolig kan i særlige tilfeller også gjennomføres uten elektronisk kontroll, jf. straffegjennomføringsloven § 16. Denne ordningen brukes sjeldent.

Straffegjennomføringsloven § 12 åpner for at en fengselsstraff kan gjennomføres helt eller delvis i institusjon utenfor kriminalomsorgen, dersom dette er nødvendig av hensyn til domfeltes habilitering eller rehabilitering. Mange overføringer gjøres til rusbehandlingsinstitusjoner, men overføringer gjøres også til andre typer institusjoner, både institusjoner drevet av kommuner, private og ideelle organisasjoner.

Prøveløslatelse med møteplikt innebærer at kriminalomsorgen kan løslate domfelte på prøve når vedkommende, medregnet mulig varetektsopphold, har gjennomført to tredjedeler av fengselsstraffen og minst 60 dager. Kriminalomsorgen kan sette vilkår for prøveløslatelsen som innebærer en forsterket oppfølging i prøvetiden med tilpasset innhold ut ifra den løslattes oppfølgingsbehov. Målet med prøveløslatelsen er å bidra til at overgangen fra fengsel til livet utenfor fengsel blir mindre sårbar.

Når det foreligger særlige grunner, kan retten beslutte prøveløslatelse av forvaringsdømte med vilkår om opphold i institusjon eller kommunal boenhet i over et år, jf. straffeloven § 45. Ordningen er beskrevet nærmere blant annet i NOU 2025: 2 Samfunnsvern og omsorg.

2.6 Straffegjennomføring for barn og unge

2.6.1 Strafferettslige reaksjoner overfor barn og unge

2.6.1.1 Innledning

Mindreårige kan idømmes eller ilegges de samme straffereaksjonene som voksne.

De siste tiårene har det vært en utvikling der straffereaksjoner for mindreårige i større grad har et individualpreventivt formål, med sikte på endringsarbeid og forebygging. Dreiningen har bakgrunn blant annet i FNs barnekonvensjon artikkel 37, som setter en høy terskel for fengsling av barn, og barnekonvensjonens artikkel 40, som blant annet legger vekt på at barn som begår lovbrudd har rett til behandling som fremmer deres verdighet og som tar hensyn til deres alder og reintegrering i samfunnet, se punkt 2.3. FNs barnekomité har understreket viktigheten av alternative straffereaksjoner for mindreårige, og at påtalemyndigheten bør prøve å unngå rettssak, gjennom alternativ konfliktløsning eller andre tiltak.23

Den største andelen av strafferettslige reaksjoner overfor unge, gis i form av betinget påtaleunnlatelse, forenklet forelegg og forelegg.

Straffeprosessloven § 161 a har regler om personundersøkelse av siktede som var under 18 år på handlingstidspunktet. Reglene er ment å styrke straffesaksaktørenes grunnlag for å henholdsvis påstå, utmåle og gjennomføre en eventuell straff. Det følger av bestemmelsen at når siktede var under 18 år på handlingstidspunktet, og det tas ut tiltale, bør det foretas personundersøkelse før saken pådømmes. Ved avgjørelsen om slik personundersøkelse skal gjennomføres, skal det særlig legges vekt på sakens alvor og om saken kan opplyses tilstrekkelig på annen måte.

2.6.1.2 Fengsel og forvaring

Det følger som nevnt av FNs barnekonvensjon artikkel 37 bokstav b at pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av barn skal skje på lovlig måte og bare benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom.

Straffeloven § 33 slår fast at den som var under 18 år på handlingstidspunktet, bare kan idømmes ubetinget fengselsstraff når det er særlig påkrevd. Utgangspunktet er at barn skal gjennomføre straff i samfunnet.

Når vilkårene etter straffeloven § 40 er oppfylt, kan barn dømmes til forvaring. Det følger imidlertid av bestemmelsen at dersom siktede er under 18 år, kan forvaring ikke idømmes med mindre det foreligger helt ekstraordinære omstendigheter. Dagens forvaringsstraff trådte i kraft i 2002. De første årene deretter ble det ikke avsagt noen dommer på forvaring for handlinger begått av personer under 18 år. Dette endret seg litt før og rundt 2020, hvor det i en periode ble avsagt flere dommer på forvaring for handlinger begått av unge under 18 år.

FNs barnekomité har anbefalt at barn ikke skal kunne dømmes til forvaring, og at denne praksisen vurderes.24 I likhet med to tidligere utvalg, har flertallet i utvalget bak NOU 2025: 2 gått inn for at barn ikke bør kunne idømmes forvaring.

2.6.1.3 Samfunnsstraff

Siktede under 18 år kan idømmes samfunnsstraff, og kan, i motsetning til voksne, idømmes samfunnsstraff selv om den alternative straffen ville vært strengere enn fengsel i ett år, jf. straffeloven § 48.

For barn og unge i skolealder tilrettelegges gjennomføringsplanen opp mot barnets opplæringstilbud, slik at gjennomføring av tiltak med kriminalitetsforebyggende innhold legges til etter skoletid. Samfunnsstraffen tar utgangspunkt i de unges ressurser og behov. Tilpassede tiltak kan styrke evnen til å forebygge ny kriminalitet. Det gjør samfunnsstraff til en godt egnet reaksjon også for unge lovbrytere. Det har vært en nedgang i antall dommer på samfunnsstraff gjennomført av mindreårige.

2.6.1.4 Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging

I 2014 fikk vi to nye straffereaksjoner for mindreårige – ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Ungdomsstraff ble innført som et alternativ til ubetinget fengselsstraff, og har bidratt til å redusere antallet mindreårige som må gjennomføre straff i fengsel. Regelverket for de to ungdomsreaksjonene ble justert ved lov 20. desember 2023 nr. 110 og lov 29. november 2024 nr. 73, i kraft fra 1. september og 1. desember 2024. Formålet med endringene var blant annet å legge til rette for raskere reaksjoner, forenkle regelverket og sikre god ivaretakelse av fornærmede, se også kapittel 8.

Ungdomsstraff idømmes av domstolene med hjemmel i straffeloven § 52 a flg., og kan vare mellom 120 dager og to år. Dersom den fengselsstraff som ville ha blitt idømt uten ungdomsstraff er klart lengre enn to år, kan det fastsettes en gjennomføringstid på inntil tre år. Ungdomsoppfølging ilegges av påtalemyndigheten med hjemmel i straffeprosessloven § 71 a andre ledd, og kan vare fra 120 dager til ett år.

Både ungdomsstraff og ungdomsoppfølging forutsetter at ungdommen har et oppfølgingsbehov, og at en slik reaksjon anses egnet. For ungdomsoppfølging kreves det også at ungdommen samtykker. Målet for begge reaksjonene er å hjelpe ungdommen til et liv uten kriminalitet ved bruk av gjenopprettende prosess, tett tverretatlig oppfølging og en individuelt tilpasset ungdomsplan. Ved både ungdomsstraff og ungdomsoppfølging skal det fastsettes en individuelt tilpasset ungdomsplan. Konfliktrådet skal legge til rette for en gjenopprettende prosess og relasjonsbygging gjennom hele straffegjennomføringen.

2.6.1.5 Mekling i konfliktråd og oppfølging i konfliktråd

Gjenopprettende prosess er trukket fram av FNs barnekomité som et egnet tiltak overfor ungdom som begår lovbrudd.25 I ca. 40 prosent av de sakene konfliktrådet mottar til mekling i konfliktråd som straffereaksjon, var gjerningspersonen mellom 15 og 17 år på gjerningstidspunktet. Den gjenopprettende prosessen som benyttes, handler om at ungdommen, fornærmede og eventuelle andre som er berørt, kan snakke sammen under trygge forhold om det som skjedde, og om konsekvensene og hva som er viktig for dem framover. I tillegg til en straffereaksjon for personer over 15 år, kan mekling i konfliktråd være et frivillig tiltak for personer under 15 år dersom saken er egnet, og gjerningspersonen, fornærmede og vergene samtykker.

2.6.2 Gjennomføring av fengselsopphold for barn

Det er nedfelt i barnekonvensjonen artikkel 37 at mindreårige ikke skal fengsles sammen med voksne, med mindre dette anses å være til beste for barnet. Barn og unge er en utsatt gruppe, i særdeles ved innsettelse i varetekt. Noen kan ha behov for helsehjelp, og noen har en utagerende atferd som gjør det vanskelig å oppfatte hvilken oppfølgning det er behov for.

I kriminalomsorgen er det etablert tre egne ungdomsenheter for mindreårige: Agder fengsel, Ungdomsenhet sørvest (midlertidig), Bjørgvin fengsel, Ungdomsenhet vest og Romerike fengsel, Ungdomsenhet øst. Per april 2025 hadde disse enhetene til sammen 12 plasser. Regjeringens innsats for å øke kapasiteten ved ungdomsenhetene beskrives i kapittel 8.

Ungdomsenhetene tar imot varetektsinnsatte og domfelte. Enhetene tilfredsstiller kravene til et høysikkerhetsfengsel, men kan også tilpasses til en mindre restriktiv gjennomføringsform. Ungdomsenhetene skal ha en tverrfaglig basisbemanning, og ha tverretatlige team for å sikre deltakelse fra ulike etater. Ungdomsenhetene iverksetter et tverretatlig team når de får melding om innsettelse. Teamene har kompetanse innen barnevern, psykisk helse og opplæring, og skal ivareta de unges behov under fengselsoppholdet og forberede tiden etter løslatelse. Teamene har også et faglig oppfølgingsansvar for innsatte under 18 år i tilfeller hvor slike innsettes i andre fengsler.

2.6.3 Straffegjennomføring med elektronisk kontroll (fotlenke) for domfelte under 18 år

Det følger av straffegjennomføringsloven § 16 a at i alle tilfeller hvor domfelte til ubetinget fengsel er under 18 år, skal kriminalomsorgen vurdere om domfelte oppfyller vilkårene for å gjennomføre straffen med elektronisk kontroll utenfor fengsel. For denne gruppen domfelte kan elektronisk kontroll innvilges uavhengig av straffens lengde, gjenstående tid, og type lovbrudd.

2.7 Straffegjennomføring for kvinner

2.7.1 Innledning

Det er langt færre kvinner enn menn som dømmes til straff. Blant de som blir dømt, gjennomfører om lag tre av fire straffen utenfor fengsel. Av innsatte i fengsel, utgjør kvinner således bare en liten gruppe. Historiske tall og prognoser indikerer at det til enhver tid vil være omtrent 200 kvinner i fengsel.

Så langt som mulig, skal kvinner gjennomføre fengselsopphold i egne fengsler eller fengselsavdelinger tilrettelagt for kvinner. Begrunnelsen for dette er blant annet at det reduserer faren for uønsket seksuell oppmerksomhet og vold. Kvinner gjennomfører i dag fengselsstraff i Bredtveit fengsel (høyt sikkerhetsnivå, for tiden lokalisert i Romerike fengsel, Ullersmo avdeling), Bredtveit fengsel avdeling B2 (lavere sikkerhet), Telemark fengsel, avdeling Skien (høy sikkerhet), Ravneberget fengsel (lavere sikkerhet), Trondheim fengsel (høy sikkerhet), Bergen fengsel, avdeling A (høy sikkerhet varetekt) og Bergen fengsel, avdeling D (lavere sikkerhet). Kvinnene er dømt for ulike typer lovbrudd, hvorav narkotikalovbrudd, drap, tyveri og seksuallovbrudd utgjør hovedtyngden. Den største gruppen er domfelte for narkotikalovbrudd.

2.7.2 Enkelte særskilte utfordringer

Kvinnelige domfelte og varetektsinnsatte har ofte andre helseplager enn menn, og et annet behov for helsetjenester. Kvinnelige innsatte er i større grad enn mannlige innsatte utsatt for seksuelle overgrep, en erfaring som ofte fører til traumer, skam og skyldfølelse. Videre viser en levekårsundersøkelse fra 2024 at kvinnelige innsatte hadde høyere forekomst av psykiske lidelser enn mannlige innsatte (75 prosent av kvinnene, mot 59 prosent av mennene).26 Kvinnehelseutvalget viser i sin NOU til at:

Selv om det er færre kvinner enn menn som har rusmiddellidelser, skiller kvinners rusavhengighet seg fra menns på flere områder. Kvinner blir raskere rusavhengige enn menn, og de går raskere gjennom de ulike stadiene i utviklingen av rusavhengighet. Samtidig er det en større andel unge menn enn unge kvinner som utvikler rusavhengighet og rusmiddellidelser, men kjønnsforskjellene ser ut til å minke. Undersøkelser tyder også på at kvinner oftere har en psykisk lidelse med et rusproblem i tillegg, mens menns rusbruk ofte fører til en psykisk lidelse. Blant de rusavhengige som kommer i behandling, havner menn oftest i rusfeltet, mens kvinner havner i psykisk helsevern.27

Kvinnelige innsattes behov for helsetjenester er større enn i befolkningen generelt, og behovet avviker noe fra mannlige innsattes behov.

Det er kommunen der fengselet ligger som har ansvar for kommunale helse- og omsorgstjenester til de innsatte. Spesialisthelsetjenestene har ansvar for å tilby innsatte spesialiserte tilbud, deriblant behandling for psykiske lidelser. Det arbeides med å etablere en nasjonal forsterket felleskapsavdeling for kvinner i Telemark fengsel, avdeling Skien. Den skal stå ferdig i 2025. Avdelingen skal bemannes med helsefaglig og kriminalomsorgsfaglig personell, og vil styrke forutsetningene for å ivareta innsatte med psykiske lidelser, utagering, selvmordsforsøk og selvskadingsproblematikk.

Fordi det er få kvinnelige innsatte, og disse er samlet i relativt få enheter, gjennomfører kvinner oftere fengselsstraffen lengre vekk fra hjemstedet enn det menn gjør. Geografisk avstand, og et stigma ved å være i fengsel samtidig som en har en omsorgsforpliktelse, kan være tyngende for kontakten med egne barn. Kriminalomsorgen legger til rette for videobesøk, besøk og telefonisk kontakt. Videre kan det være vanskelig for kvinner å oppnå overføring til et lavere sikkerhetsnivå fordi det er få enheter med lavere sikkerhet for kvinner, og ingen overgangsboliger bare for kvinner.

2.8 Straffegjennomføring for utenlandske innsatte

I januar 2025 hadde 27 prosent av de innsatte utenlandsk statsborgerskap.28 De innsatte uten norsk statsborgerskap har forskjellig oppholdsstatus – fra ulovlig opphold i Norge til midlertidig eller permanent oppholdstillatelse. Utenlandske innsatte skal behandles på linje med andre innsatte ved permisjoner, overføring til et lavere sikkerhetsnivå mv., men et utenlandsk statsborgerskap kan etter omstendighetene være av betydning for vurderingen av unndragelsesfare eller rømningsfare. Selv om en domfelt ikke har lovlig opphold i Norge etter endt straffegjennomføring, skal kriminalomsorgen legge til rette for at den domfelte kan gjøre en egen innsats for å endre et handlingsmønster med kriminalitet.

Uavhengig av oppholdsgrunnlag, har utenlandske innsatte rett til opplæring og utdanning i henhold til Europarådets og FNs konvensjoner. Videre har utenlandske innsatte tilnærmet samme rett til nødvendig helsehjelp som andre innsatte. Etter en lovendring i 2024 gjelder dette også nødvendig tannhelsetilbud.29 Innsatte uten lovlig opphold i landet har imidlertid ikke krav på helsehjelp dersom den kan utsettes til frihetsberøvelsen er over uten nevneverdige konsekvenser for den innsatte. Retten til individuelle tjenester etter sosialtjenesteloven er i visse situasjoner begrenset for utenlandske statsborgere, inkludert innsatte.

Det følger av tolkeloven at kriminalomsorgen og andre tjenester skal bruke tolk når dette er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller yte forsvarlig hjelp. I vurderingen av om det er nødvendig å bruke tolk, skal det blant annet legges vekt på om samtalepartene kan kommunisere forsvarlig uten tolk, og på sakens alvorlighet og karakter.

Utenlandske statsborgere som straffedømmes i Norge, kan utvises eller bortvises etter særskilte regler om dette. Videre kan utenlandske innsatte bli utlevert eller overlevert til fullbyrding av straff eller straffeforfølgning i et annet land. Dersom den som begjæres utlevert eller overlevert er under soning for straffbare forhold begått i Norge, kan vedkommende utleveres midlertidig eller ved løslatelse.

På bakgrunn av ulike konvensjoner og bilaterale avtaler kan utenlandske statsborgere som er domfelt i Norge, overføres til sitt hjemland for å gjennomføre straffen der. I praksis skjer slike overføringer hovedsakelig til de andre nordiske landene, og til andre europeiske land. Soningsoverføring er særlig aktuelt for domfelte som ønsker å gjennomføre straffen i et land som de har kulturell og språklig tilhørighet til, og hvor de har sin familie. For overføring til et annet nordisk land eller et land som Norge har en bilateral avtale med, eller hvor den domfelte er utvist fra Norge, kan overføring skje uavhengig av den domfeltes eget ønske. Med en soningsoverføring vil straffen kunne gjennomføres i det samfunnet som den domfelte etter hvert skal løslates til. I tillegg reduserer slike overføringer belastningen på norske fengsler. Under pandemien, og i noe tid etter, er det gjennomført færre soningsoverføringer fra Norge enn i årene før pandemien.

2.9 Straffegjennomføring for andre mindretallsgrupper

2.9.1 Rettslig utgangspunkt

I tråd med prinsippet om likebehandling og ikke-diskriminering, skal alle innsatte ha samme muligheter. Det er et grunnleggende mål at tallmessig mindre grupper av innsatte ikke skal komme systematisk dårligere ut enn majoriteten. Der mindretallsgruppen omfattes av et diskrimineringsgrunnlag, kan slike forskjeller utgjøre direkte og indirekte diskriminering. Formålet med straffen er felles for alle innsatte, og det er samme krav til innhold.

2.9.2 Eldre innsatte

Gjennomsnittsalderen i befolkningen øker. Med også skjerpede straffer for seksuallovbrudd, at flere blir dømt for seksuallovbrudd, og en økning i den generelle gjennomsnittlige lengden på fengselsstraffen for de som er i fengsel, blir det flere eldre innsatte. Samme tendens finnes i noen grad også i andre land.

Flere eldre under straffegjennomføring kan medføre større behov for pleie- og omsorgstjenester og tilrettelegging i fengselet. Det kan også være behov for å tenke nytt om hvilke straffegjennomføringsformer som bør være tilgjengelig for eldre som skal gjennomføre straff.

Høy alder og aldersrelaterte utfordringer kan kreve flere vurderinger om soningsutsettelse, straffavbrudd og gjennomføring av straff på sykehus eller i en annen institusjon. Ved en sterkt redusert helse kan personer i noen tilfeller bli vurdert som varig soningsudyktige. For slike tilfeller åpner straffegjennomføringsloven i stor grad for å gjennomføre straff med elektronisk kontroll utenfor fengsel.

I 2020 leverte en intern arbeidsgruppe i Kriminalomsorgsdirektoratet sin rapport Eldre innsatte i norske fengsler.30 Rapporten peker på at kriminalomsorgen i større grad må legge til rette for å ivareta eldre innsattes behov. Hovedanbefalingen fra arbeidsgruppa er å utarbeide en nasjonal strategi for å håndtere eldre innsattes særskilte behov, hvor tiltak som økt samarbeid med ulike helse- og omsorgstjenester, økt kunnskap til ansatte, økt bruk av alternative gjennomføringsformer, og eventuelt å vurdere eget regelverk og egne enheter for eldre innsatte.

I 2023 startet Frelsesarmeen Cameo-prosjektet i Bergen fengsel. Prosjektet har i stor grad fulgt opp de anbefalte tiltakene i Kriminalomsorgsdirektoratets rapport, og startet et tilbud for eldre innsatte. Blant annet er det tilsatt helsefaglig personell i prosjektet. Evalueringsrapporten fra prosjektet viser at tilbudet gir økt livskvalitet for den enkelte, og at fengselet har redusert graden av isolasjon blant eldre innsatte.31 Cameo drives og finansieres av Frelsesarmeen, og har mottatt midler til videre drift i 2025. Kriminalomsorgen skal i 2025 se nærmere på erfaringene med Cameo for å se om dette er en arbeidsmetode som kan brukes ved andre enheter for å ivareta eldre innsatte på en god måte.

2.9.3 Samiske innsatte

Samiske språk er urfolksspråk i Norge, og de samiske språkene og norsk er likeverdige språk. Det følger av Grunnloven § 108 at staten skal sikre samenes rett til sitt språk og sin kultur. Norge har også folkerettslige forpliktelser til å legge forholdene til rette for at samer skal få bevare og utvikle sitt språk og sin kultur. Sameloven § 3-1 nr. 1 definerer forvaltningsområdet for samisk språk, og for kriminalomsorgens enheter i Troms og Finnmark gjelder i tillegg følgende:

• Innsatte har rett til å bruke samisk overfor hverandre og overfor sine pårørende.

• Innsatte har rett til å bruke samisk ved muntlig rettsmiddelerklæring til fengselsmyndigheten.

• Innsatte har utvidet rett til å bruke samisk i helse- og sosialsektoren.

Det er utarbeidet en tiltaksplan for god og likeverdig straffegjennomføring for samiske innsatte og domfelte. Planen er utarbeidet i samarbeid mellom Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region nord og Sametinget. Den ble iverksatt i 2014. Kriminalomsorgens region nord har ansvar for oppfølgingen, og rapporterer årlig til Kriminalomsorgsdirektoratet. Tiltaksplanen gjelder primært for forvaltningsområdene for samiske språk, og har fire satsingsområder:

1. Sikre språklige rettigheter for innsatte og domfelte.

2. Videreutvikle kvalitet på hverdagen i fengsel og under straffegjennomføring i samfunnet.

3. Øke rekruttering av ansatte i kriminalomsorgen med kompetanse i samisk kultur og språk.

4. Øke bruk av konfliktrådsbehandling i straffegjennomføringen.

I praksis er kriminalomsorgen avhengig av å kjøpe språktjenester fra samisk språkkompetansemiljø.

2.9.4 Innsatte med funksjonsvariasjoner

Norge har ratifisert FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, som blant annet sikrer rett til frihet og personlig sikkerhet, og respekt for fysisk og psykisk integritet. Artikkel 14.2 i konvensjonen slår fast at personer med nedsatt funksjonsevne som berøves sin frihet har krav på samme garantier som andre i samsvar med internasjonale menneskerettighetsbestemmelser, og at det skal skje ved gjennomføring av rimelig tilrettelegging. Regjeringen arbeider med inkorporering av FN-konvensjonen i menneskerettsloven.

Personer med funksjonsvariasjoner er en stor og sammensatt gruppe. Variasjonene kan gjelde fysiske eller psykiske forutsetninger hos den enkelte, eller menneskeskapte barrierer og hindringer. Uegnede bygg, ensformig kommunikasjon, lite kunnskap hos ansatte, og liten tilgang på hjelpemidler, er eksempler på forhold som kan medføre at den enkelte får lavere funksjon. Nedsatt syn, hørsel eller bevegelighet, utfordringer med talespråk eller nedsatt kognitiv funksjon er andre eksempler på forhold av betydning.

Det er et problem at det kan mangle kunnskap om innsattes funksjon før innsettelse i fengsel, og at den heller ikke kartlegges grundig nok når den innsatte kommer i fengsel. Innsatte med kognitive funksjonsnedsettelser kan derfor være i fengsel uten at helsetjenesten i fengsel eller kriminalomsorgen er kjent med dette. Enkelte tilpasser seg fengselshverdagen og deltar i enkel arbeidsdrift, men unngår ellers fellesskap med andre innsatte. Da kan de bli sittende mye alene på cella.

På oppdrag fra Barne- ungdoms- og familieetaten, gjennomførte Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS en undersøkelse om forhold for personer med utviklingshemming i fengsel. Rapporten Innsatte med utviklingshemming fra februar 2020 konkluderer med at rettssikkerheten er god på flere områder, men ikke muligheten for reell brukermedvirkning, deltakelse i kulturliv, fritidsaktiviteter, og idrett.32 Kun 20 prosent av fengslene oppga at de har tilbud som egner seg for personer med utviklingshemming. Et annet funn var at det – i henhold til helsepersonell som jobber i fengsel – varierer om det blir sørget for utredning av psykiske lidelser hos personer med utviklingshemming i fengsel. Rapporten anbefaler at personer med utviklingshemming bør klassifiseres som en sårbar gruppe, og at nødvendige løsninger for tilrettelegging og oppfølging bør være på agendaen i styringsdokumenter som kriminalomsorgen rapporterer etter.

Fengsler er omfattet av kravet til universell utforming av hovedløsninger ved de fysiske forholdene. I sin handlingsplan om universell utforming 2022–2025 har imidlertid Statsbygg unntatt fengsler fra målet om å gjøre alle arbeids- og publikumsbygninger universelt utformet innen 2025. Gamle, verneverdige bygg og sikkerhetsmessige vurderinger er blant det som kan medføre at universell utforming av fysiske forhold tar lang tid eller kan innebære en uforholdsmessig byrde. Enkelte fengsler med høyt sikkerhetsnivå har noen celler som er tilrettelagt for innsatte med fysiske funksjonsnedsettelser.

Innsatte med fysiske funksjonsnedsettelser skal få bistand fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten til tjenester som de ville hatt krav på om de bodde i sitt eget hjem. Dette kan gjelde for eksempel trening, habilitering og rehabilitering. For mange er oppfølging fra fysioterapeut eller ergoterapeut viktig for å opprettholde eller styrke sin funksjon. For kriminalomsorgen er det en utfordring at en del oppgaver ligger i grenseland mellom ansvarsområdene for etatene. I praksis må disse oppgavene ofte besørges av kriminalomsorgen.

Innsatte med fysiske funksjonsnedsettelser har rett til fysiske og tekniske hjelpemidler fra kommunen og Nav på linje med befolkningen utenfor fengsel. Bygningsmessige forhold i fengselet og kontrolltiltak kan imidlertid gjøre det vanskelig å bruke nødvendige hjelpemidler. Resultatet kan da bli et dårlig aktivitets- og treningstilbud, mer isolasjon og flere innskrenkinger i bevegelsesfriheten enn det frihetsberøvelsen tilsier.

For personer med nedsatt syn, dysleksi og noen motoriske utfordringer, kan det være avgjørende å kunne kommunisere digitalt. Blant annet kan dette gjelde å motta informasjon digitalt for å kunne lese den selv, skrive søknader og andre henvendelser til advokat eller offentlige etater, og å lese aviser, tidsskrifter og bøker. Tilgangen til digitale verktøy er svært begrenset i fengsel. Dette kan redusere funksjonen, utfordre rettssikkerheten og bidra til et svakt innhold i straffegjennomføringen.

2.9.5 Transpersoner

Kriminalomsorgsdirektoratet fastsatte i 2018 retningslinjer for transpersoner under varetekt og straffegjennomføring. Bakgrunnen for retningslinjene var lov om endring av juridisk kjønn og de rettslige konsekvensene av endring av juridisk kjønn. Formålet med retningslinjene er å ivareta og sikre likebehandling av transpersoner som er i fengsel, og hindre at de diskrimineres eller trakasseres på grunnlag av kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk. Retningslinjene omfatter transpersoner uavhengig av om de har endret juridisk kjønn.

Noen få fengsler, herunder kvinnefengsler, har erfaringer med transpersoner. Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS gir en viss opplæring i kjønns- og seksualmangfold i utdanningen av fengselsbetjenter. FRI – Foreningen for kjønns- og seksualmangfold ved fagavdelingen Rosa kompetanse, tilbyr kurs og kompetansehevning til kriminalomsorgens ansatte om kjønns- og seksualmangfold, herunder om transpersoner. Enkelte fengsler har også arbeidet med kompetanseutvikling om seksuell helse finansiert av Helsedirektoratet.

2.10 Kort om straff og straffegjennomføring i andre land

2.10.1 Generelt

Det er mange likhetstrekk mellom de nordiske landene når det gjelder straff og straffegjennomføring. I det følgende gis en kort beskrivelse av enkelte sider ved ordningen i de andre nordiske landene og i Nederland.

Formålet med straffegjennomføringen er i stor grad felles for alle landene, med vekt på at den domfelte skal avstå fra kriminalitet, samfunnsbeskyttelse og forebygging av tilbakefall til kriminalitet. Straffegjennomføringen skal gi innsatte verktøy for å kunne bidra i samfunnet på en positiv måte. Utdanning, arbeidstrening og programmer er viktige elementer som skal styrke mulighetene for en vellykket overgang til livet etter endt straff.

Reaksjonsformene i de nordiske landene varierer noe, men samfunnsstraff, elektronisk kontroll og betingede dommer er vanlige alternativer til fengselsstraff, og det er ulike sikkerhetsnivåer avhengig av risiko.

Straffegjennomføring med ulike sikkerhetsnivåer i fengslene, er også felles. Fengsler med høy sikkerhet brukes for innsatte som har lange dommer, eller hvor risikobildet er høyt. Det er strenge kontrolltiltak i slike fengsler, med fokus på sikkerhet og samfunnsbeskyttelse. Fengsel med lavere sikkerhetsnivå, med større oppmerksomhet mot å forberede den enkelte på løslatelse, er vanlig for mindre alvorlige forbrytelser, eller mot slutten av straffegjennomføringen. Nederland har i større grad enn de nordiske landene valgt en straffegjennomføring hvor innsatte med lav risiko kan være i åpne fengsler eller overgangsboliger.

Som i Norge, varierer kontrolltiltakene fra strenge tiltak i høysikkerhetsfengsler til friere forhold i fengsel med lavere sikkerhet. Rutinemessige ransakelser, kameraovervåking og kontroll av kommunikasjon er vanlige tiltak i høysikkerhetsfengsler i alle landene. Elektronisk kontroll brukes som en kontrollmekanisme utenfor fengsel, der innsatte overvåkes ved hjelp av fotlenker. Dette brukes ofte for personer i overgangsfasen før løslatelse. I Nederland er gjennomføringsregimet lagt opp ut fra risikovurdering og individuell tilpasning av kontrolltiltak basert på den innsattes risikoprofil. Dette legger til rette for at innsatte som vurderes å ha liten risiko for tilbakefall kan få mindre restriksjoner enn andre innsatte.

Ettervern er en viktig del av en vellykket overgangsprosess. Arbeid, bolig og helsetjenester er de viktigste elementene i ettervernstiltakene. Nederlandske fengsler samarbeider tett med arbeidsmarkedet for å lette overgangen for innsatte. Systemet for arbeidsmarkedsintegrasjon gjør det mulig for innsatte å få jobbtilbud allerede før de løslates, gjennom samarbeid med private bedrifter og offentlige tiltak.

2.10.2 Velferdstjenester til innsatte

Innsatte i de nordiske landene har samme rett til helse- og velferdstjenester som personer utenfor fengsel. Det er imidlertid en viss forskjell i hvordan tjenesteytelsen er organisert.

Den norske importmodellen innebærer at det er de ordinære tjenestene som yter tjenester også til innsatte i fengsel, men slik at kriminalomsorgen skal legge til rette for at de innsatte kan motta tjenestene. Danmark har i større grad en blandingsmodell for helsetjenester. Spesialisthelsetjenesten for innsatte er en importert tjeneste. En stor del av den kommunale helsetjenesten utføres av de ordinære tjenestene, men fengslene har også ansatt helsepersonell selv. I rusbehandlingsavdelingene er helsepersonell ansatt i de kommunale helsetjenestene. I Sverige er helsetjenestene i stor grad en importert tjeneste til fengslene. I tillegg har alle fengsler og varetektsfengsler minst en sykepleier ansatt av kriminalomsorgen. I Finland er Institutet för hälsa och välfärd ansvarlig for helsetjenestene i fengsler. Helsetjenesten er statlig finansiert, og instituttet ligger innenfor Social- och hälsovårdsministeriets forvaltningsområde. Helsetjenesten anses likevel å være en særomsorg for innsatte. I tillegg har Finland et eget psykiatrisk sykehus for innsatte.

For tilbud om utdanning, følger Finland i stor grad en importmodell. Opplæringen gis av lærere som er ansatt ved eksterne utdanningsinstitusjoner. Fengslene tilbyr for det meste yrkesfaglige utdanninger, og fengslenes arbeidsdrift fungerer som læringsmiljø for yrkesopplæringen. I fengsler med lavere sikkerhetsnivå kan en innsatt gis frigang til høyere utdanning utenfor fengslet. Etter løslatelse kan den enkelte fortsette med en utdanning som er påbegynt i fengsel. I Danmark gis opplæringen i fengslene i hovedsak av lærere ansatt i den danske kriminalforsorgen. Innsatte kan i noen tilfeller følge opplæring utenfor fengslene dersom de oppfyller kravene for frigang. Sverige følger også en variant av selvforsyningsmodellen. Innsatte har rett og plikt til voksenopplæring ut fra sine behov. Det finnes læringssentre ved hver institusjon med lærere ansatt i kriminalomsorgen. Samtidig følger opplæringen nasjonalt regelverk og er gjenstand for nasjonalt tilsyn som resten av det svenske skolesystemet.

2.10.3 Gjenopprettende prosess

Ordninger med en gjenopprettende prosess («restorative justice») er stadig mer utbredt i Norden og internasjonalt. Norge var forholdsvis tidlig ute på dette feltet, med en lovregulert nasjonal konfliktrådsordning fra 1991, og ungdomsstraff og ungdomsoppfølging fra 2014. Etter straffegjennomføringsloven § 2 skal det gis tilbud om gjenopprettende prosess under straffegjennomføringen.

Ivaretakelse av fornærmedes behov, reintegrering av gjerningspersoner, kriminalitetsforebygging og fokus på relasjoner og trygge lokalsamfunn, er sentrale hensyn bak utviklingen av gjenopprettende prosesser. Slike prosesser anerkjennes og inkluderes i stadig flere sammenhenger som et bidrag i møte med kriminalitet, konflikt og polarisering, jf. også Veneziaerklæringen.33

De nordiske landene har ordninger for gjenopprettende prosess eller mekling i forbindelse med straffesaker, men med ulike modeller og varierende grad av implementering. Mekling mellom fornærmede og gjerningsperson er den mest utbredte gjenopprettende praksis i Norden. Ordningene ble lovfestet i Norge ved konfliktrådsloven i 1991, i Sverige i 200234, i Finland i 200635, og i Danmark i 2009.36

Det finnes statistikk for meklingsordningene i Finland, Norge og Danmark. Det må tas forbehold om ulikheter i registrering mv., men tallene antas å gi en viss pekepinn på utbredelsen i praksis. Danmark har om lag 400 til 500 saker per år, mens Finland har om lag 13 000 saker per år. Konfliktrådene i Norge mottar hvert år i størrelsesorden 7 000 til 8 000 saker.37

I Norge, Finland og Danmark er det statlige ordninger med frivillige meklere. I Danmark er ansvaret lagt til politiet. Finland benytter ulike tjenesteleverandører (kommuner, velferdstjenester og frivillige organisasjoner). I Sverige er ansvar for meklingsordningen lagt til kommunene, som selv bestemmer hvordan tjenesten skal organiseres. En ny lov for sosialtjenesten trer i kraft 1. juli 2025, og legger ansvar for å tilby mekling til «socialnämnden». Mens ansvaret for meklingstjenesten ligger til justismyndighetene i Norge og Danmark, ligger det til sosialmyndigheter i Finland og Sverige. I Finland er ansvaret for meklingsordningen planlagt flyttet fra Sosial- og helsedepartementet til Justisdepartementet innen 2027.

Mekling er et tilbud utenfor straffesaksbehandlingen i Danmark, Finland og Sverige, men en vellykket mekling kan få innvirkning på valg av reaksjon og straffeutmåling. Mekling er tilgjengelig uavhengig av alder, men det er samtidig et særskilt fokus på barn og unge i straffesaker. I Sverige er det primært et tilbud til unge under 21 år.

Nederland har hatt gjenopprettende prosess siden 2010, og fra 2017 er det lovregulerte nasjonale ordninger for gjenopprettende prosess både i straffesaker og i sivile saker. Mekling kan tilbys på ulike trinn i forbindelse med straffesaksbehandling, og et positivt meklingsresultat før rettsak kan være av betydning for sakens videre gang og resultat. Mekling kan tilbys uavhengig av alder, men er særlig vektlagt for barn og unge.