6 Styrke laget rundt barn og unge

6.1 Innledning

Barn og unge forholder seg til mange arenaer og velferdstjenester gjennom oppveksten. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten møter nesten alle familier og barn fra før barna er født og i starten på livet. De fleste barn deltar i barnehage, alle går på skolen, og de tilbringer mye av tiden sin der. Mangfoldet blant barn og unge er stort. For at alle skal kunne trives og utvikle seg, må fellesarenaene for barn og unge være rustet til å håndtere dette mangfoldet. Dette innebærer at fellesarenaene selv må ha eller ha tilgang til ulike fagkompetanser, slik at det universelle tilbudet blir best mulig for flest mulig. En bredt sammensatt fagkompetanse er også viktig for å fange opp barn og unges ulike behov tidlig, og for å kunne følge opp behovene raskt og godt med målrettet innsats. I barnehager og skoler betyr dette at det må være ansatte med ulik fagkompetanse som kan bidra til gode fellesskap, der flest mulig utvikler seg, lærer og trives innenfor det ordinære tilbudet, men som også kan støtte de som trenger noe ekstra. Noen barn og unge og deres familier har behov som gjør at de trenger støtte også fra andre velferdstjenester, som barnevern, pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten), helsestasjons- og skolehelsetjenesten, Nav-kontorene og andre relevante aktører. For at barn og unge skal oppleve at de får den hjelpen de trenger når de trenger den, må barnehager, skoler og støttetjenester samarbeide om å gi et helhetlig tilbud. Det må bygges et lag rundt barn og unge som bidrar til at alle får delta, trives, utvikle seg og lære i et fellesskap, uavhengig av forutsetninger.

Kommunene har ansvar for de fleste av fellesarenaene og velferdstjenestene for barn og unge. De har ansvar for planleggingen av tilbudet til innbyggerne og at tjenestene er gode og sammenhengende, på tvers av sektorer. Staten kan gjennom koordinert virkemiddelbruk støtte opp under kommunenes arbeid med helhetlige tjenester på tvers av sektorer. I dette kapittelet omtales ulike innsatser som skal bidra til bedre tverrsektoriell samhandling på statlig og kommunalt nivå, herunder tiltak for å forebygge at barn og unge havner i kriminalitet.

Regjeringen vil

• legge bedre til rette for at kommunene kan gi et helhetlig tilbud og bygge et godt lag rundt barn og unge

• styrke arbeidet med å forebygge barne- og ungdomskriminalitet

For å støtte opp om dette vil regjeringen

• ta sikte på å etablere et tverrsektorielt tilskudd for helhetlig og forebyggende innsats i kommunene (programfinansiering)

• bidra til lederutvikling på tvers av sektorer og nivåer i kommunene, for bedre samordning av tjenester rettet mot barn og unge på lokalt nivå

• vurdere kommunenes forebyggende ansvar overfor barn og unge, herunder ansvar for barne- og ungdomskriminalitet

• styrke barn og unges medvirkning i lokal og nasjonal tiltaks- og politikkutvikling

• videreutvikle og styrke ivaretakelsen av barnets beste-vurderinger i sektorene

• ta sikte på å gjennomføre et nasjonalt prøveprosjekt med henvisningsrett for helsesykepleiere til barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP)

• igangsette et individuelt tverrsektorielt oppfølgingsløp for barn og unge og deres familier i utvalgte kommuner som har store utfordringer med barne- og ungdomskriminalitet

• utrede muligheten for å utvide den særskilte innsatsen for hurtigere behandling av straffesaker der gjerningspersonen er under 18 år (hurtigspor), til flere politidistrikter

• sette ned en ekspertgruppe med mandat om å utrede bedre tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling ved forebygging av barne- og ungdomskriminalitet, ekstremisme og mishandling i nære relasjoner.

6.2 Utfordringer i arbeidet for et helhetlig tjenestetilbud

Barn og unge kan av ulike grunner ha behov for støtte og oppfølging i kortere eller lengre perioder. Det kan dreie seg om utfordringer som språkvansker, lærevansker og liknende eller problemer i barnehage- og skolemiljøet, og det kan dreie seg om barn med dårlig psykisk eller fysisk helse. Utfordringene kan også henge sammen med utfordringer i familien, som fattigdom, vanskelig bosituasjon, helseproblemer, rusmiddelproblemer, vold eller omsorgssvikt. Barn fra familier med lav sosioøkonomisk status har større risiko for helseproblemer, skolefravær, frafall i videregående skole og lavere deltakelse i arbeidslivet senere. Disse familiene har dermed større sannsynlighet for å ha kontakt med hjelpeapparatet og behov for hjelp fra flere tjenester, og de er avhengige av at disse fungerer sammen.

Den norske velferdsstaten har et godt utbygd tjenesteapparat i alle sektorer. Det er likevel stor variasjon i kvaliteten på tjenestene, og det er en utfordring at tjenestene ikke alltid er tilpasset dem som trenger tjenestene mest. Det kan være ulike årsaker til dette. Det kan dreie seg om manglende kompetanse, for liten kapasitet eller at organiseringen av tjenestene ikke tar nok hensyn til mangfoldet i målgruppene. Videre er det ofte ikke god nok samhandling mellom tjenestene. En av konsekvensene er at for mange barn og unge opplever at de ikke får riktig hjelp til riktig tid. Særlig barn og unge som har behov for hjelp fra flere tjenester, får ikke alltid et tjenestetilbud som er godt nok samordnet, eller at tiltakene ikke er tilpasset deres behov. Når tjenestene svikter de mest utsatte barna, er det ofte fordi samordningen svikter, eller at tiltaket ikke treffer behovet. Faktorer som kan virke negativt på samarbeidet, er blant annet manglende felles forståelse om mål, uklare roller og ansvarsfordeling, lav prioritering av samarbeid, manglende systemer for deling av informasjon, mangel på opplæring og ulike kulturer i tjenestene. Når ingen tar eierskap til helheten i utfordringene, øker risikoen for at utsatte barn og unge ikke får den hjelpen de trenger (159) (160) (161).

Disse utfordringene er tydelige også i innsatsen for å forebygge barne- og ungdomskriminalitet. Hjelpen til barn, unge og familier i dette arbeidet kommer ofte for sent, innsatsen er for dårlig koordinert, og det iverksettes i for liten grad tiltak som har dokumentert effekt (160) (162).

Kommunene har ansvar for en rekke velferdstjenester som er viktige for at alle barn og unge får en god oppvekst. Mange steder har kommunene utfordringer med å skaffe tilstrekkelig kompetanse og bemanning. Et stadig større behov for arbeidskraft i velferdstjenestene sammen med en synkende andel av befolkningen i arbeidsfør alder, legger press på tjenestene (163).

Det er ikke enkelt å sikre god kommunikasjon og samarbeid mellom aktører som barnehage, barnevern, skole, helsetjeneste, Nav og politi. Det krever tid og ressurser i den enkelte tjenesten, og det fordrer at det er høy grad av tillit og samarbeid mellom familiene og tjenesteyterne. Både kommunale tjenester og andre aktører må dessuten ivareta regelverket knyttet til taushetsplikt og personvern, noe som kan komplisere informasjonsdeling mellom aktørene.

Manglende samordning på statlig nivå kan føre til overlappende eller motstridende tiltak rettet mot de kommunale tjenestene, noe som også reduserer effektiviteten av innsatsen lokalt. En av utfordringene er at nasjonal politikk og faglige anbefalinger ikke alltid samsvarer med lokale forhold og behov. Det er nødvendig å finne løsninger som utnytter ressursene bedre.

6.3 Samarbeid for å gi riktig hjelp til riktig tid i barns oppvekst

Et helhetlig og velfungerende tjenestetilbud er avgjørende i kommunenes forebyggende arbeid. Ulike tjenester og sektorer må samarbeide godt for å møte behovene til barn og unge på en helhetlig måte, slik at tjenestene fungerer som et sikkerhetsnett for å hindre at barn og unge faller utenfor. Kommunen har ansvaret for at alle innbyggerne har tilgang på velferdstjenester som fungerer godt for dem, og de står fritt til å organisere det forebyggende arbeidet med utgangspunkt i lokale forhold. Det kommunale ansvaret for forebygging er nedfelt i flere lovverk med ulike formål og til dels overlappende mål og virkemidler. Ansvaret oppfylles gjennom kommunens samlede tjenestetilbud til barn, unge og familier, og omfatter tiltak rettet mot alle barn og grupper av barn med særlige levekårsutfordringer.

Å bygge sterkere lag rundt barna handler både om å gi bedre og mer helhetlige tjenester til dem som trenger hjelp fra flere tjenester, og om å samarbeide om tilbudet på fellesarenaene, slik at flest mulig får den støtten de trenger innenfor det ordinære tilbudet. Det er nødvendig at tjenestene og profesjonene i tjenestene samarbeider før det er behov for hjelpetiltak for enkeltbarn. Barnehagen, skolen og helsestasjons- og skolehelsetjenesten er de store fellesarenaene for barn og unge, og de tar med seg et mangfold av utfordringer til disse arenaene. Fellesarenaene er viktige for at utfordringene skal fanges opp og følges opp. Det krever at de ansatte har eller har tilgang til ulike typer kompetanse. For eksempel kan tilgang til ulike typer fagkompetanse i barnehager og skoler bidra til bedre barnehage- og skolemiljø, som legger bedre til rette for mangfoldet blant barn og elever, og som forebygger at det oppstår problemer på individnivå. Dette forutsetter to ulike samarbeidsformer. For det første handler det om at ulike yrkesgrupper i barnehagen og skolen samarbeider godt, for eksempel at helsesykepleiere, miljøarbeidere, sosiallærere og barne- og ungdomsarbeidere samarbeider godt med lærerne og ledelsen. Dette omtales ofte som tverrfaglig samarbeid. Den andre samarbeidsformen handler om det tverrsektorielle samarbeidet. Det innebærer at ulike typer tjenester i kommunen som er viktige for å bidra til at barn og unge for en god oppvekst, samarbeider med hverandre og med barnehagen og skolen. Dette kan for eksempel være PP-tjenesten, barnevernet, barne- og ungdomspsykiatrien, fritidsklubber og frivillige i kultur- og idrettsaktiviteter. Tidlig innsats forutsetter at tjenestene samarbeider om å forebygge og å identifisere barn med utfordringer. Mange barnefamilier med lav inntekt og levekårsutfordringer mottar ytelser fra Nav, og Nav-kontoret kan ha en viktig rolle i å hjelpe familiene med å komme i kontakt med andre tjenester og hjelpetilbud tidlig. Se kapittel 3 om helhetlig oppfølging av lavinntektsfamilier.

En helhetlig tilnærming er nødvendig for å kunne gi barn og unge riktig hjelp til riktig tid. Det handler om å se barn og unges oppvekst i et bredt perspektiv der man tar hensyn til ulike faktorer som påvirker deres oppvekstvilkår og utvikling. Tjenestene og tilbudene må ha tilstrekkelig kunnskap om hverandres ansvarsområder og ha gode samarbeidsrutiner, slik at de i fellesskap kan sikre barnet og familien nødvendig støtte og hjelp. Foreldre eller andre voksne rundt barnet og ungdommen er oftest de som er nærmest til å hjelpe, gi råd, bidra til å regulere atferd og gi omsorg. Samtidig kan det være store forskjeller på de voksnes muligheter til å hjelpe barn og unge. For noen foreldre kan det holde med litt støtte i form av foreldreveiledning. I andre tilfeller er utfordringene så store og sammensatte at det er behov for hjelp fra flere tjenester.

Det er viktig at veien til spesialisert kompetanse ikke blir for lang, når de som jobber tett på barn og unge, avdekker et behov. Regjeringen vil ta sikte på å gjennomføre en nasjonal prøveordning med henvisningsrett for helsesykepleiere til barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP). Målet er å legge til rette for bedre oppfølging og behandling av barn og unge med psykiske plager og lidelser og riktigere bruk av helsepersonellets og helsetjenestens ressurser. Helsedirektoratet har utredet ordningen og tilrår at det etableres samarbeidsavtaler mellom helsestasjons- og skolehelsetjenesten, allmennlegetjenesten og andre kommunale tjenester med relevans for barnet. Henvisningsretten skal begrenses til helsesykepleiere som er ansatt i helsestasjons- og skolehelsetjenesten.

Mange kommuner jobber systematisk med å styrke det tverrfaglige og tverrsektorielle samarbeidet for å bygge et godt lag rundt barn og unge. Organisering av tjenestene og samarbeidet mellom dem er også viktig for å utnytte ressursene og kompetansen i tjenestene best mulig. Når alle involverte tjenester har et felles mål om å ivareta barnets beste, kan det fremme bedre samarbeid og kommunikasjon mellom tjenestene. Dette kan redusere risikoen for at viktige behov blir oversett, og at tjenestene koordinerer innsatsområder og ressurser mer effektivt. I vurderinger av barnets beste er det sentralt å inkludere barnets perspektiver og at tjenestene og tiltakene blir bedre tilpasset barnets ønsker og behov. Dette krever at tjenestene involverer barna før tiltak settes inn, og at de lytter til hva barna selv mener at de trenger. Det er også viktig at kommunene og tjenestene lar barn og unge medvirke på systemnivå, i arbeidet med å utvikle tjenestene generelt. Se omtale av vurderinger av barnets beste i delkapittel 6.4.5 og om barn og unges medvirkning i 6.4.6.

6.4 Statlig styring og støtte for bedre tverrsektoriell samhandling for barn og unge

God koordinering av den statlige virkemiddelbruken er viktig for at kommunene skal kunne utvikle en helhetlig og effektiv innsats for barn og unge. Sektordepartementene legger en rekke føringer som påvirker det handlingsrommet kommuner, direktorater og etater har til å utvikle tjenestene. Departementenes styring av underliggende virksomheter bør innrettes slik at sektoransvaret ikke står i veien for tverrsektorielt arbeid. Det er behov for at departementene i større grad gir konsistente og sammenhengende styringssignaler nedover i systemet (164).

Det har derfor blitt satt i gang tiltak for å koordinere og styrke samordningen mellom departementene og direktoratene og mellom forvaltningsnivåene. 0–24-samarbeidet, som varte i fem år og ble avsluttet i 2021, hadde som mål å støtte utsatte barn og unge. Tiltakene la vekt på samarbeid og løsninger for å hindre at barn og unge falt utenfor. Erfaringene viste at det var behov for sterkere forankring på departementsnivå og etablering av varige samarbeidsstrukturer. I 2021 ble det opprettet kjernegrupper for flere områder som anses som gjenstridige samfunnsproblemer. Et helhetlig tjenestetilbud til utsatte barn og unge er et eksempel på et slikt område. Kjernegruppe for utsatte barn og unge (KUBU) består av åtte departementer, støttet av et samarbeid mellom 13 direktorater, etater og institutter. KUBU skal blant annet bidra til bedre og mer enhetlig styring av underliggende etater og statsforvalter, og koordinert bruk av virkemidler for målgruppen barn og unge.

Regjeringens tillitsreform har som mål å gi brukere og innbyggere bedre velferd og tjenester ved å gi mer tillit og handlingsrom til ansatte i offentlig sektor. Offentlig sektor står overfor komplekse samfunnsutfordringer som krever nye arbeidsmåter, og førstelinjens kompetanse skal fremme fornying og innovative tjenester. Reformen gjelder hele offentlig sektor, og kommuner og fylkeskommuner skal få større handlingsrom gjennom mindre detaljstyring og unødvendig rapportering.

Faglige støtte- og veiledningsressurser til kommunen omtales ofte som pedagogiske virkemidler, som kan innbefatte alt fra veiledere og rundskriv til opplæringstiltak. De pedagogiske virkemidlene utvikles primært sektorvis. Departementene og direktoratene lager veiledere, rundskriv, nettressurser og annet for å støtte de kommunale tjenestene på deres sektorområder. I en intern kartlegging av tverrsektorielle støtte- og veiledningsressurser fant man hele 124 veiledere, retningslinjer og verktøy for kompetanseheving for tverrsektorielt arbeid med utsatte barn, unge og deres familier (165). Støtte- og veiledningsressursene som utarbeides, er ofte ukoordinerte, de overlapper hverandre og er tilpasset hver enkelt sektor. Dette resulterer i at kommunene må forholde seg til et system som kan være relevant for én sektor, men som samlet sett er lite koordinert, og gjør det krevende for kommunene å utvikle tjenestene på en helhetlig måte (165). Dette er avveininger som må gjøres når det vurderes å opprette ny fagstøtte og nye veiledere. Det er derfor behov for å ha god oversikt over ressursene som allerede finnes, og kontinuerlig dialog mellom de ulike sektorene, blant annet gjennom Kjernegruppe for utsatte barn og unge (KUBU).

Regelverk er et sentralt statlig styringsverktøy overfor kommunene. Det er viktig at de juridiske rammene tilrettelegger for mulighetene til samarbeid om utsatte barn og unge. Stortinget har vedtatt endringer i flere velferdstjenestelover fra 1. august 2022 for at barn og unge med sammensatte behov og familiene deres skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud (se kapittel 6.4.1). Lovverket om taushetsplikt og praktisering av dette blir ofte pekt på som en utfordring når det gjelder informasjon om det enkelte barn eller familie. I 2021 ga Justis- og beredskapsdepartementet ut en veileder som gir en grundig og praktisk innføring i reglene om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt som gjelder i offentlig forvaltning (166). Etter innføringen av EUs personvernforordning ble det gjort endringer i flere regelverk, blant annet knyttet til overføring av informasjon om den enkelte ved bytte av skole.

Økonomiske rammebetingelser, satt av staten, legger også føringer for kommunens arbeid. Kommunesektorens inntekter består av frie og bundne inntekter. De frie inntektene er skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten, og utgjør vel 70 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Ut over frie inntekter mottar kommunene også enkelte øremerkede overføringer. Dette er tilskudd som kommunene må benytte til de bestemte formålene som er angitt i statsbudsjettet. I tillegg inngår egenbetaling og gebyrer i kommunenes bundne midler, som betaling for barnehage, skolefritidsordning (SFO), tekniske tjenester med mer. Anslagsvis kom om lag seks prosent av kommunenes inntekter i 2023 fra øremerkede tilskudd. Selv om øremerkede tilskudd utgjør en relativt liten del av kommunenes inntekter, er det likevel snakk om relativt store overføringer. Dette er midler som kan gi kommunene mulighet til å prioritere forebyggende arbeid, oppgaver som ikke er lovpålagte og å målrette bruken i større grad ut fra lokale behov. Samtidig er de øremerkede tilskuddene ofte sektorrettede, og de gir som regel bare insentiver til virksomhetene innenfor egne sektorområder framfor et helhetlig utviklingsarbeid. Tilskuddsordningene kan på den måten begrense kommunenes handlingsrom og bidra til silotenkning, hindre samarbeid mellom velferdstjenestene og begrense mulighetene til å bruke midlene effektivt. En viktig problemstilling er hvordan de statlige tilskuddene kan utnyttes bedre som virkemiddel for å nå målet om mer helhetlige og koordinerte tjenester til barn og unge. Regjeringen tar derfor sikte på å innføre en tilskuddsforvaltning som i større grad ivaretar lokale behov og utfordringer, og hvor midlene ikke i like stor grad sektorstyres, men målgruppestyres, se kapittel 6.4.2.

6.4.1 Kommunenes helhetlige ansvar for forebygging

Kommunen har et forebyggende ansvar som skal bidra til at barn og unge har gode oppvekstvilkår. Kommunenes ansvar for forebygging på oppvekstfeltet er beskrevet i flere lover, både sektorovergripende og sektorspesifikke, som sammen gir et helhetlig bilde av kommunens ansvar. For eksempel krever barnevernsloven at kommunen skal fremme gode oppvekstvilkår gjennom tiltak for å forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer hos barn og unge. Med barnevernsreformen har kommunen fått et tydeligere ansvar for å fremme gode oppvekstvilkår gjennom tiltak for å forebygge at barn og unge blir utsatt for omsorgssvikt eller utvikler atferdsproblemer. Kommunen er pålagt å utarbeide en plan for hvordan de arbeider med dette. Bestemmelsen om forebygging og plan er forankret i barnevernsloven, men omfatter flere etater i kommunene, og tiltak gjelder alle barn eller grupper av barn med særlig risiko.

Kommunene har etterspurt veiledning blant annet om innhold og handlingsrom i sitt ansvar for å forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer etter barnevernsloven § 15-1. Kommunenes oppmerksomhet i det forebyggende arbeidet er i stor grad rettet mot tjenester og tiltak som er i direkte kontakt med barn og unge, og i mindre grad mot tjenester og tiltak som har en indirekte effekt på oppvekstvilkår (167). Mangelen på helhetlig tilnærming til hva som bygger gode oppvekstvilkår, kan henge sammen med variasjoner i lovverkets bruk av forebyggingsbegrepet, noe som kan bidra til uklarheter.

Velferdstjenestene har plikt til å samarbeide med andre offentlige instanser og andre tjenesteytere. Endringer i 14 velferdstjenestelover trådte i kraft i august 2022 (Prop. 100 L (2020–2021)). Lovendringene harmoniserer og forsterker kravene til at velferdstjenestene samarbeider, samordner og koordinerer tjenestetilbudet til den enkelte, på tvers av sektorer. Samarbeidsplikten gjelder i enkeltsaker, men innebærer også en plikt til å samarbeide på systemnivå. Formålet med endringene er å styrke oppfølgingen og samarbeidet rundt utsatte barn, unge og deres familier. Lovendringene er under implementering, og det er utarbeidet en nasjonal veileder (Samarbeid om tjenester til barn, unge og deres familier). Temaet i veilederen er samarbeid og koordinering for å forebygge problemutvikling blant barn og unge, og den beskriver sammenhengen mellom samordningsplikten og andre bestemmelser om samordning og koordinering. NTNU Samfunnsforskning skal i fem år undersøke om lovendringene fører til at barn, unge og deres familier opplever mer helhetlige og koordinerte tjenester, blant annet hvordan lovendringene fortolkes og iverksettes av sentrale aktører. Evalueringen skal også fange opp praksisendringer som følge av lovendringene. Videre skal det over tid undersøkes om lovendringene oppnår formålet om en styrket oppfølging av utsatte barn og unge og deres familier gjennom økt samarbeid mellom velferdstjenestene. Evalueringen viser til nå små endringer i kommunene som følge av lovendringene. Samtidig har de kun virket i to år og arbeidet med å implementere endringene vil fortsette. Dersom regelverksendringene ikke får den ønskede effekten, vil det vurderes å se på andre mulige tiltak.

Regjeringen har satt i gang flere arbeider som skal styrke kommunenes evne til å prioritere og styrke det forebyggende arbeidet på sikt. Kunnskapsdepartementet har blant annet etablert tilskuddsordninger for skolemiljøteam og beredskapsteam for å forbedre skolemiljøet og bekjempe ungdomskriminalitet, se nærmere omtale i kapittel 5.3.2. Sosiale tjenester og sosialfaglig arbeid er også viktig for å forebygge sosiale problemer, og Arbeids- og inkluderingsdepartementet har utviklet et program for forebyggende sosialt arbeid for å hindre at folk faller utenfor arbeids- og samfunnsliv.

Helse- og omsorgsdepartementet har startet et nasjonalt program for å forebygge rusmiddelbruk blant barn og unge. Programmet implementerer kunnskapsbaserte verktøy og metodikk, og Helsedirektoratet leder arbeidet med å styrke kunnskapsformidling og gi bedre tilgang til informasjon om rusmiddelbruk. Helsedirektoratet har også ledet et arbeid for bedre samordning av rusmiddelforebyggende tiltak på tvers av sektorer, og foreslår tiltak og modeller for å styrke denne samordningen på statlig nivå. Departementet har også satt i gang en nasjonal satsing på utvikling og implementering av oppsøkende metodikk i kommunene med mål om å kunne tilby likeverdige og ungdomsvennlige tjenester for barn og unge. Oppsøkende sosial- og helsefaglige tjenester spiller blant annet en viktig rolle i å kunne identifisere barn som kan ha behov tiltak etter barnevernsloven. Disse tjenestene fungerer som et supplement til ansvaret som ligger hos hver enkelt tjeneste.

Det er behov for klarere retningslinjer og å vurdere krav til innholdet i forebyggende planer for å få en mer samordnet forståelse og tilnærming til forebygging. Direktoratene som er knyttet til Kjernegruppe for utsatte barn og unge (KUBU), har fått i oppdrag å vurdere kommunenes forståelse av forebyggingspliktene i sektorlovgivningen. Videre har de fått i oppdrag å utarbeide veiledning om kommunenes forebyggende ansvar innen oppvekstområdet. Det vurderes også tiltak for å styrke det forebyggende arbeidet med barne- og ungdomskriminalitet.

6.4.2 Økt handlingsrom for kommunene gjennom bedre innretning av tilskudd

Kommunene står overfor ulike utfordringer i barne- og ungdomsarbeidet. Det finnes mange øremerkede tilskuddsordninger for barn og unge til avgrensede formål innenfor hver enkelt sektor. Dette gir imidlertid kommunene mindre fleksibilitet til å bruke midlene på de tiltakene de vurderer som mest relevante lokalt. Dette kan føre til silotenkning og hindre samarbeid mellom ulike velferdstjenester samt begrense mulighetene for å tenke bredt og innovativt om bruken av tilskuddsmidler. Kommunene opplever at det er for mange ordninger å forholde seg til. Det er også ressurskrevende for kommunene å søke på mange ulike ordninger, og det er ikke alltid at kommunene som har størst behov for tilskuddene, har ressurser til å søke.

Det er viktig å gi kommunene handlingsrom til å kunne målrette innsatsen lokalt. På den måten kan statlige tilskudd som virkemiddel utnyttes bedre for å oppnå mer helhetlige, forebyggende og koordinerte tjenester til utsatte barn og unge. I en områdegjennomgang (168) av øremerkede tilskudd til kommunesektoren i 2017 anbefalte ekspertgruppen at statlig styring av kommunesektoren må rette oppmerksomheten mer mot målgrupper og livshendelser, og erstatte dagens sektortilnærming.

Regjeringen vil fram mot statsbudsjettet for 2026 vurdere hvordan man bør innrette dagens tilskuddsordninger til kommunesektoren som gjelder tiltak til utsatte barn og unge. Målet er å øke det lokale handlingsrommet og kommunenes mulighet til å se ressurser og utviklingsbehov i sammenheng og på tvers av sektorer, ved økt mulighet for bedre samarbeid mellom tjenestene. Programfinansiering kan være en løsning ved at midler som i dag er øremerket til et bestemt tiltak eller aktivitet innen ett sektorområde, i større grad samles til ett tilskudd som styres mot behovene for målgruppen. Dermed gis det rom for at kommunen i større grad kan prioritere ut fra lokale behov.

6.4.3 Tverrsektorielle kompetansetiltak

Relevant kompetanse hos de som arbeider med barn og unge, er avgjørende for gode velferdstjenester og for å kunne tilby utsatte barn og unge med sammensatte utfordringer riktig hjelp til riktig tid.

Staten initierer, tilbyr og finansierer kompetanseutvikling innenfor ulike sektorer eller områder. Det dreier seg om videreutdanning, etterutdanning, programmer, nettressurser, veiledninger, temasatsninger og utviklingsprosjekter. De statlige kompetansetilbudene som finnes i dag, skjer i all hovedsak i tråd med kompetansebehovene i den enkelte sektor. Dette er både bra og riktig – ansatte og ledere i ulike sektorer og tjenester har og skal ha ulikt ansvar, roller og kompetanse. Men dette kan samtidig gjøre det vanskelig å bygge nødvendig kompetanse på tvers. Det er et mål at tjenestene i større grad drar nytte av hverandres kompetansetiltak, og også utvikler flere felles tiltak. Dette vil bidra til at tjenestene får bedre forståelse og innsikt i hverandres problemstillinger, at tjenestene «finner» hverandre og kan utvikle mer helhetlige tjenestetilbud, samt bidra til mer effektiv ressursbruk. Det er krevende for kommunene og fylkeskommunene å se de ulike kompetansetiltakene i sammenheng. Innretningen ivaretar heller ikke godt nok et tverrsektorielt perspektiv på oppvekst og utvikling hos barn og unge. I det følgende beskrives noen av kompetansetiltakene.

Kompetanseløft 2025 i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og den fylkeskommunale tannhelsetjenesten er en plan for rekruttering, kompetanseutvikling og fagutvikling. Planen løfter fram fire hovedutfordringer: knapphet på helse- og sosialfaglig personell, mangel på kompetanse og kunnskapsgrunnlag, for lite brukermedvirkning og tverrfaglighet samt svakheter i ledelsen og organiseringen av tjenestene. Målet er å sikre tilstrekkelig og kompetent bemanning. Kompetanseløftet består av fire strategiske områder med tiltak som rekruttering, brukermedvirkning, tjenesteutvikling og tverrfaglig samarbeid. Programmet er organisert i Helsedirektoratet og samarbeider med ulike aktører på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå.

Kompetansestrategien for det kommunale barnevernet inneholder tiltak for å styrke kompetanse og kvalitet i barnevernstjenestene. Dette inkluderer etter- og videreutdanningstiltak rettet mot tjenester og enkeltansatte, med temaer som utrednings- og tiltaksarbeid og arbeid med barn og familier med minoritetskompetanse. Statsforvalteren forvalter midler til utviklingsprosjekter og kommunale læringsnettverk for å stimulere til kompetanse- og tjenesteutvikling. Strategien ble avsluttet i 2024, og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har startet arbeidet med å utvikle en ny kompetansemodell for barnevernet. Formålet er å etablere en helhetlig struktur for hvordan barnevernet skal jobbe med å utvikle og vedlikeholde kompetanse hos ansatte. Kompetansemodellen skal inneholde tiltak både nyansatte og erfarne ansatte samt tiltak for ledere. Innholdet i modellen vil bygge på tiltakene som ble etablert gjennom kompetansestrategien for det kommunale barnevernet.

I 2025 bruker regjeringen nærmere 2,9 milliarder kroner på kompetansetiltak rettet mot lærere og andre ansatte i barnehage, SFO, grunnskole, videregående opplæring, PP-tjenesten, opplæring for voksne og kulturskolen. De statlige midlene støtter opp under eiers ansvar for at de ansatte har riktig og nødvendig kompetanse. Regjeringen la våren 2025 fram en ny strategi for kompetanse- og karriereutvikling for ansatte i barnehage og skole (202). Strategien beskriver et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling, som erstatter og bygger videre på strategiene som utgår i 2025: kompetansestrategien for ansatte i barnehagen Kompetanse for fremtidens barnehage, videreutdanningsstrategien for lærere i skolen Kompetanse for kvalitet og satsingen på fag- og yrkesopplæringen Yrkesfaglærerløftet.

Hovedtiltakene i systemet består av profesjonsfaglig veiledning for nyutdannede lærere, videreutdanning, kollektiv kompetanseutvikling, lederutvikling, spesialiserte roller og funksjoner, og oppfølgingsordningen. Tiltakene skal ses i sammenheng, bygge på og forsterke hverandre. Systemet skal vare over tid, og det vil gi et stort handlingsrom for kommuner, fylkeskommuner og private eiere til å legge langsiktige planer for de ansattes deltakelse i ulike kompetansetiltak ut fra lokale behov, og til å se de ulike tiltakene i sammenheng. Dette skal bidra til bedre kvalitet i barnehager og skoler.

Ett av hovedgrepene i det nye systemet er at flere lærere og andre yrkesgrupper i barnehage og skole skal få like vilkår til å delta på videreutdanning. Andre yrkesgrupper kan for eksempel være spesialpedagoger, miljøterapeuter, barne- og ungdomsarbeidere eller andre fagarbeidere som er ansatt i barnehage, grunnskole, skolefritidsordningen (SFO) og videregående opplæring.

Fra høsten 2025 utvides tilskuddsordningen for veiledning for nyutdannede lærere til å omfatte barnehage og videregående skole, og ordningen er styrket med 75 mill. kroner. Veiledning av nyutdannede lærere er viktig for å gi hver enkelt en god overgang fra utdanning til yrke og vil bidra til at nyutdannede blir lenger i yrket.

Tilskuddsordningene for kollektiv kompetanseutvikling omfatter alle ansatte i barnehage og skole og skal bidra til kompetanseutvikling på arbeidsplassen ut fra lokale behov. Kunnskapsdepartementet har videreutviklet tilskuddsordningene, og fra 2026 vil det være én ordning for barnehage og grunnskole og én ordning for videregående opplæring. Kollektiv kompetanseutvikling skal bidra til å styrke det profesjonelle læringsfellesskapet i barnehage og skole og forbedre det tverrfaglige samarbeidet i laget rundt barna og elevene. Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis vil fra 2026 ivaretas i de to nye tilskuddsordningene. Forskriftene til ordningene for kollektiv kompetanseutvikling og tilskuddet til videreutdanning, som nå er på høring, har et felles overordnet mål om blant annet å bygge kompetanse for å forebygge utenforskap, fremme inkludering og gi et tilpasset pedagogisk tilbud til alle barn og elever, inkludert de som får individuelt tilrettelagt tilbud og opplæring. Kompetanseløftet har fra det startet i 2020 åpnet for deltakelse fra ansatte i andre sektorer i laget rundt barna og elevene barnehage og skole. Nå vil dette gjelde for begge tilskuddsordningene for kollektiv kompetanseutvikling.

Oppfølgingsordningen gir treårig støtte til kommuner som har svake resultater på sentrale områder av opplæringen over tid. Gjennom oppfølgingsordningen skal kommunene få tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å ta ansvar for kvalitets- og kompetanseutvikling i skolen, slik at de også kan dra bedre nytte av de andre kompetansetiltakene i det helhetlige systemet. Oppfølgingsordningen skal videreutvikles og ses i sammenheng med liknende tiltak i andre deler av oppvekstsektoren for å kunne gi mer helhetlig støtte og oppfølging til de kommunene det gjelder. Videreutvikling av oppfølgingsordningen vil bli avklart i 2026.

Tverrsektoriell lederutvikling

Det er en rekke kompetansetiltak for ansatte i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, i barnevernet og i barnehager og skoler, men det er få tiltak på tvers av sektorgrensene som tar opp «blindsonene» i arbeidet med barn og unge som trenger hjelp fra flere tjenester. Dette har lenge vært et tema, blant annet gjennom 0–24-samarbeidet og det er også omtalt i den nasjonale Barn og Unge21-strategien (169).

Lederforankring og helhetlig ledelse er sentralt for et godt samarbeid mellom tjenestene. Dette innebærer en ledelse som er oppmerksom på betydningen av samarbeid, prioriterer samarbeid og gir mulighet for å bruke tid og ressurser på å inngå i samarbeid (159). Etatssamarbeidet under Kjernegruppe for utsatte barn og unge arbeider med et forslag om felles lederutvikling på tvers av sektorer og nivåer, som et bidrag til arbeidet med samordning av tjenester rettet mot barn og unge på lokalt nivå. Det er viktig at ledere på tvers av sektorer og tjenester får en felles forståelse av utfordringer, og ser felles muligheter for å utvikle samarbeid og tverrfaglig praksis. En god tverrfaglig samarbeidskultur kjennetegnes av felles mål på tvers av tjenestene, gjensidig tillit, og respekt mellom tjenestene, felles språk og begrepsapparat, åpen kommunikasjon og bred involvering, kunnskapsdeling og støtte på tvers av tjenestene (200).

Toppledelsen i kommunen har en sentral rolle i å lede og legge føringer for helhetsorientert oppgaveløsning. Regjeringen vil derfor vurdere å etablere et frivillig lederutviklingsprogram for kommunale toppledere, basert på innspill fra etatssamarbeidet under Kjernegruppe for utsatte barn og unge. Et program for lederutvikling, der flere ledere fra samme kommune deltar, skal styrke samarbeid på tvers av sektorer og tjenester i kommunen. Lederutviklingsprogrammet skal skje gjennom utprøving i praksis og knyttes til konkrete behov i kommunen. Det skal fremme en kultur for tillit og samhandling og bygge relasjonell kapasitet i kommunen. Programmet skal også synliggjøre effekt og gevinster av en mer tverrsektoriell og samhandlende ledelse.

6.4.4 Bedre informasjonsdeling innenfor tverrsektorielle samarbeid

Regjeringen vil vurdere regelverket knyttet til taushetsplikt og informasjonsdeling mellom tjenester og forvaltningsorganer i oppfølging av barn og ungdom som begår kriminalitet. Reglene knyttet til taushetsplikt blir ofte pekt på som en utfordring når det gjelder informasjon om det enkelte barn eller den enkelte familie. Tilstrekkelig informasjonsdeling mellom etater er en forutsetning for å kunne samarbeide om enkeltsaker, vurdere risiko for kriminalitet og sette inn egnede tiltak. Slikt samarbeid krever ofte deling av taushetsbelagte personopplysninger. Taushetsplikten er et grunnleggende prinsipp innenfor forvaltningen og ved yting av velferdstjenester. Det er avgjørende for å kunne yte forsvarlige tjenester at personer har tillit til at det er mulig å betro seg til hjelpeinstanser, uten at sensitiv informasjon spres videre. Sviktende tillit kan føre til at personer vegrer seg for å ta kontakt med hjelpeapparatet. Regler om taushetsplikt og unntak fra dette skal balansere ulike hensyn, som den enkeltes personlige integritet, tilliten til myndighetene og samfunnsmessige interesser.

Flere stortingsvedtak, utredninger og evalueringsrapporter har pekt på behovet for bedre informasjonsdeling og mer forpliktende samarbeid mellom ulike tjenester i det forebyggende arbeidet. I anmodningsvedtak 160 fra 12. desember 2023 ba Stortinget regjeringen foreta en juridisk gjennomgang av relevant lovverk knyttet til taushetsplikt og informasjonsplikt for instanser som jobber med barn og unge som har høy risiko for å begå alvorlige lovbrudd, med spesielt henblikk på muligheter for informasjonsflyt. I Innst. 86 L (2023–2024) fra justiskomiteen vises det til den danske rettspleieloven som åpner for tverretatlig informasjonsflyt. Det er imidlertid dokumentert likeartede utfordringer i Norge forbundet med samarbeid og informasjonsdeling mellom etater på flere områder. Det må vurderes et mer strukturert, formalisert og forpliktende kriminalitetsforebyggende samarbeid, hvor informasjonsdeling om enkeltindivider vil inngå som et sentralt element. Som ledd i dette må behovet for endringer i regler om deling av informasjon vurderes, og forslag til eventuelle endringer utformes. Det bør vurderes om det er hensiktsmessig med en felles modell med tilpasninger for det enkelte kriminalitetsområde. Hensynet til det kommunale selvstyret må inngå i disse vurderingene.

En erfaring fra tverretatlig informasjonsdeling er at det ikke nødvendigvis er behov for nye regler, men at utfordringer kan komme av ulik eller manglende forståelse av eksisterende delingshjemler eller av fravær av etablerte samarbeidskanaler. Regjeringen vil følge opp utfordringene med informasjonsdeling, jf. de nevnte utredningene og anmodningsvedtakene. Regjeringen vil sette ned en ekspertgruppe med mandat om å utrede bedre tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling ved forebygging av barne- og ungdomskriminalitet, ekstremisme og mishandling i nære relasjoner.

6.4.5 Sikre at barns beste blir vurdert i tjenestene

Prinsippet om barnets beste er en grunnleggende rettesnor i norsk lovgivning, og det har stor betydning for å fremme tverrsektorielt samarbeid, se kapittel 6.3. Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon artikkel 3 slår fast at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. Dette sikrer at barnets behov og rettigheter alltid står i sentrum, og at beslutninger tas med utgangspunkt i barnets beste. Veilederen til utredningsinstruksen ble oppdatert høsten 2024 for å sikre at hensynet til barnets beste blir vurdert og vektlagt ved vurdering av statlige tiltak. Det framgår av veilederen at: «Ved utredning av statlige tiltak som har direkte eller indirekte betydning for barn, skal man vurdere hvilke virkninger tiltakene vil medføre for barn. Dette skal sørge for at hensynet til barns beste ivaretas i slike vurderinger.»

Gjentakelser i sektorlovene av rettigheter som allerede følger av Grunnloven og barnekonvensjonen, kan være en påminnelse om at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. I vurderingen av om det skal tas inn en bestemmelse om barnets beste i sektorlovgivningen, er det særlig relevant å legge vekt på i hvor stor grad barns rettigheter kan bli berørt av beslutninger som tas i samsvar med loven. Regulering i sektorlovgivningen kan antakelig være særlig relevant der de som skal bruke loven, skal bruke skjønn. På den annen side reiser regulering av allerede gjeldende rett noen prinsipielle spørsmål om bruk av lovgivning når formålet ikke er å endre gjeldende rett. Det kan skape usikkerhet i lovene hvor prinsippet ikke er synliggjort, og det vil kunne undergrave betydningen av at barns rettigheter allerede er grunnlovsfestet og inkorporert med forrang. Nedenfor følger en oversikt over hvordan barnets beste framkommer i ulike sektorlover i dag, barneloven og folkehelseloven samt oppfølging av forslag fra Rege-rapporten om en ny bestemmelse i sosialtjenesteloven om barnets beste.

Barneloven

Etter gjeldende barnelov er prinsippet om barnets beste inntatt som en innledningsbestemmelse i kapittelet som handler om saksbehandlingsregler. Utenfor kapittelet om saksbehandlingsregler, som altså gjelder både saksbehandlingen og innholdet i de materielle avgjørelsene om foreldreansvar, flytting ut av landet, hvem barnet skal bo med, og samvær, er det ikke inntatt regler som formulerer prinsippet om barnets beste.

Prinsippet om barnets beste løftes fram i et innledende rettighetskapittel i foreslått § 1-1 i regjeringens forslag til ny barnelov i Prop. 117 L (2024–2025). Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser etter loven, som blant annet omfatter foreldre, dommere og meklere sine handlinger og avgjørelser overfor barn.

Folkehelseloven

Regjeringen la 4. april 2025 fram Prop. 82 L (2024–2025) Endringer i folkehelseloven m.m. (krav til systematisk og kunnskapsbasert folkehelsearbeid, helsemessig beredskap). Det foreslås at hensynet til barnets beste skal legges til grunn i tolkningen av loven, i tråd med det som allerede gjelder etter Grunnloven § 104. Kravet innebærer at det blant annet i vurdering av tiltak etter loven skal tas hensyn til barnets beste, for å sikre at behovene og interessene til barn blir tatt hensyn til i handlinger og beslutninger som påvirker dem. Erfaringene fra koronapandemien er et viktig bakteppe for forslag til nye bestemmelser. Barns meninger er en viktig del av kunnskapen i vurderingen av hva som er barnets beste. Folkehelsearbeidet må legge til rette for at barn blir hørt i spørsmål som gjelder dem, i tråd med Grunnloven § 104 første ledd annet punktum og barnekonvensjonen artikkel 12. Folkehelseloven er ikke en rettighetslov, og departementet foreslår derfor ikke å legge en rett til å bli hørt inn i loven, men heller framheve dette som en del av det grunnleggende prinsippet om barns beste. Kravet foreslås å gjelde for både kommunene, fylkeskommunen og statlige helsemyndigheter.

Sosialtjenesteloven mv.

Arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav) forvalter en rekke tjenester og ytelser av betydning for barnefamilier. Nav er sjelden i kontakt med barn direkte, men tar mange avgjørelser som berører barn direkte eller indirekte når det ytes tjenester og ytelser til foreldre. Nav-kontorene er i kontakt med mange vanskeligstilte barnefamilier. Barn og unge er spesielt sårbare i vanskelige situasjoner, og Nav-kontoret må sørge for at deres særskilte behov blir ivaretatt i familienes møte med Nav. Barnets beste skal være et moment i alle vurderinger som Nav gjør, som direkte eller indirekte har innvirkning på barn. Samarbeid med andre instanser vil ofte være nødvendig. En god ivaretakelse av barneperspektivet i Nav vil kunne bidra til et mer samordnet og helhetlig tjenestetilbud til utsatte barn og barnefamilier. Det vil også bidra til å forebygge problemutvikling og sosial arv.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har utarbeidet veilederen Barnets beste – en veileder for deg som jobber i NAV (170). Veilederen ble lansert i mars 2024 for alle ansatte i arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav). Veilederen tar utgangspunkt i barns rettigheter i FNs barnekonvensjon, og målet er at barnets beste skal være et moment i alle vurderingene Nav gjør, som gjelder barn. Veilederen beskriver overordnet når og hvordan Nav skal vurdere barnets beste. Veilederen omfatter både de kommunale sosiale tjenestene og den statlige forvaltningen, og den slår fast at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle handlinger og avgjørelser som berører barn. Barnets rett til å bli hørt skal også ivaretas i vurderingene av barnets beste. Barnets beste skal ikke bare vurderes i enkeltsaker, men også i ledelse, i fagutviklingsaktiviteter, produksjonsstyring og i arbeid på systemnivå, herunder utvikling av IT- systemer, rutiner og regelverk. Veilederen innarbeides nå i hele arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette innebærer blant annet oppdatering av rundskriv og annet faglig opplæringsmateriell.

Ekspertgruppen om barn i fattige familier (Rege-gruppen) foreslo en ny bestemmelse i sosialtjenesteloven om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved avgjørelser om ytelser til barnefamilier (8). Ekspertgruppen mente en slik lovendring kan gi økt forståelse for barns rettigheter i arbeids- og velferdsforvaltningen, og medvirke til at det i større grad blir tatt hensyn til barns behov ved vurdering av oppfølging og utmåling av stønader. Målet er at Nav-kontorene i større grad kartlegger og ivaretar barns behov. Ekspertgruppen mente at man også må vurdere behovet for en slik bestemmelse i andre relevante lover som Nav forvalter.

Det er viktig at arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav) ivaretar barns rettigheter i sin virksomhet. Det er ikke gitt at lovfesting av hensynet til barnets beste i sosialtjenesteloven vil være egnet til å styrke barnets beste-vurderingene og er et nødvendig supplement til veilederen om barnets beste og andre pågående tiltak. En eventuell lovfesting i sosialtjenesteloven alene vil kunne gi inntrykk av at prinsippet har mindre betydning i andre deler av Nav. Implementering av veilederen om barnets beste er et målrettet tiltak som kan ventes å heve kompetansen i Nav, både i de sosiale tjenestene og på det statlige forvaltningsområdet. Arbeids- og inkluderingsdepartementet følger opp implementeringen i dialogen med Arbeids- og velferdsdirektoratet. Direktoratet har også satt i gang andre tiltak for å ivareta og styrke barne- og familieperspektivet i Nav. Blant tiltakene er opplæring i samarbeid med statsforvalterne og utvikling av kompetansemateriell til bruk i Nav-kontorene.

6.4.6 Styrking av barn og unges medvirkning på systemnivå

Barns rett til å bli hørt henger nøye sammen med plikten til å legge vekt på hva som er til barnets beste, det følger av Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon. For å sikre at velferdstjenestene møter behovene til barn og unge, er det avgjørende at deres stemmer blir hørt og tatt med i betraktning på alle nivåer – system-, tjeneste- og individnivå. Dette er spesielt viktig for barn og unge fra familier med lav sosioøkonomisk status, som ofte står overfor flere utfordringer og barrierer i møte med velferdssystemet.

Retten til å bli hørt gjelder ikke bare for det enkelte barn i enkeltsaker. Den gjelder også som en kollektiv rettighet for barn som gruppe. Barn har en rett til å medvirke i utformingen av tjenester og systemer. Begrunnelsen for at barn har en slik rettighet, er blant annet at det er nødvendig for å klarlegge innholdet i de forskjellige menneskerettighetsforpliktelsene. Barns egne erfaringer med hva som er for eksempel godt psykisk helsevern, god ivaretakelse ved involvering i en straffesak eller gode fritidstilbud i kommunen må utredes for å lage politikk som er i tråd med barns rettigheter.

Medvirkning på systemnivå innebærer at barn og unge får muligheten til å påvirke utformingen av tjenester og politikk som angår dem. Dette er ikke bare en rettighet, men også en nødvendighet for å sikre at tjenestene er relevante og effektive. Når barn og unge med lav sosioøkonomisk status inkluderes i beslutningsprosesser, kan deres perspektiver bidra til å identifisere og løfte fram spesifikke behov og utfordringer som ellers kunne blitt oversett.

På kommunalt nivå er medvirkning fra ungdom konkretisert og formalisert gjennom kommuneloven. Loven krever at alle kommuner og fylkeskommuner skal opprette et ungdomsråd eller annet medvirkningsorgan for ungdom. Det er ulik praksis for hvordan dette imøtekommes i kommunene, men ungdomsrådet skal innta en rådgivende rolle overfor politikerne, og slik representere interessene for ungdom.

Til tross for lovverk og retningslinjer som framhever betydningen av medvirkning, er det fortsatt utfordringer knyttet til hvordan dette kan gjennomføres i praksis. Det er behov for strukturer og prosedyrer som sikrer at barn og unges stemmer blir hørt, spesielt i utviklingen av tjenester og politikk. Dette gjelder særlig for de som er mest sårbare, og har størst behov for støtte. For å fremme økt brukerorientering og sikre at barn og unge med lav sosioøkonomisk status får en reell mulighet til å medvirke, må det utvikles velferdstjenester som er bedre tilpasset familienes behov. Dette vil ikke bare styrke tjenestene, men også bidra til å oppfylle Norges forpliktelser i henhold til menneskerettighetene.

Kunnskapsbasert praksis og tjenesteutvikling innebærer både forskning, erfaringsbasert kunnskap og medvirkning. Det har i mange år vært lagt vekt på betydningen av barn og unges medvirkning i utviklingen av velferdstjenestene, og dette har blitt inkorporert i lovverkene. Det er likevel fortsatt utfordringer med hvordan man skal legge til rette for barns medvirkning på en god måte. Dette gjelder både i utvikling og utforming av tjenestene samt ved involvering av den enkelte bruker i møte med tjenestene. Økt brukerorientering er en ambisjon for mye utviklingsarbeid på velferdsfeltet. Brukerorientering har flere dimensjoner som medvirkning fra dem det gjelder i utvikling av tjenester, involvering i utforming av eget tjenestetilbud og tjenesteutøvernes tilnærming i møte med dem det gjelder.

Koronakommisjonen slår fast at barn og unge bar en stor byrde under pandemien, og konsekvensene kan vise seg å vare utover i livsløpet til dem som er unge i dag. I kommisjonens andre rapport blir det vist til at flere instanser kritiserte styresmaktene for ikke å lytte til barn og unge under pandemien, når det ble tatt avgjørelser som berørte dem direkte. Kommisjonen anbefalte derfor at beslutningsmyndigheter på alle nivåer etablerer gode prosedyrer for å involvere barn og unge i avgjørelser som berører dem, prosedyrer som også skal fungere i krisesituasjoner.

Ungdomsmedvirkning på statlig nivå har hatt en positiv utvikling over flere år (119). Det finnes i dag flere medvirkningsorganer, og det foregår mer reell ungdomsmedvirkning. I tillegg har bruk av digitale plattformer gjort kanalene for medvirkning mer tilgjengelige. Medvirkningsorganene i statlig regi bærer imidlertid preg av sektoriell tankegang og organisering.

Rapporten viser også at det meste av ungdomsmedvirkningen skjer i underliggende direktorater, og i mindre grad i departementene. Det synes som om medvirkningen på statlig nivå fungerer best på tjenesteutvikling, mens det er mer krevende i politikkutvikling, og at medvirkningsstrukturene på statlig nivå synes å være noe frakoblet departementene. Den sektorielle strukturen i staten kan, sammen med mangel på lovpålagte krav om medvirkningsorgan på statlig nivå, forklare det som framstår som en noe mer fragmentert medvirkningsstruktur, sammenliknet med kommunene som har ett medvirkningsorgan som dekker helheten i kommunen (171).

Ifølge rapporten er de kommunale og fylkeskommunale rådenes faktiske innflytelse avhengig av kompetansen og kapasiteten til det administrative støtteapparatet som omgir ungdomsmedvirkningen. Ungdomsråd spiller en viktig rolle i å sikre at unges stemmer blir hørt i politiske beslutningsprosesser. Et nylig utviklingsprosjekt, Lokaldemokratiet i foregangskommuner, hadde som mål å synliggjøre hvordan man kan koble innbyggermedvirkning, inkludert medvirkning fra barn og unge, til politiske beslutningsprosesser på en god måte. Brosjyren Innbyggermedvirkning; hvordan koble innbyggerdeltakelse til det representative systemet? (Kommunal- og distriktsdepartementet) gir også verdifull innsikt i dette arbeidet. Flere universiteter i Norge, som Universitetet i Bergen (UiB) og Universitetet i Oslo (UiO), har gode kompetansemiljøer for medvirkning og innbyggerdeltakelse som bidrar til å fremme forståelse og utvikling av medvirkning i samfunnet.

Regjeringen vil tydeliggjøre og videreutvikle Barne- og familiedirektoratet som et kompetansemiljø for barn og unges medvirkning. Det er viktig med et tydelig eierskap og tilknytning til forvaltningen. Et kompetansemiljø vil kunne bidra til å styrke kompetansen, tilby faglige råd, forbedre strukturer og fremme et mer helhetlig perspektiv hos statlige myndigheter, i kommuner og fylkeskommuner og relevante aktører på barne- og ungdomsfeltet. Dette arbeidet vil kreve en tilstrekkelig tverrsektoriell forankring da medvirkning gjelder for alle sektorer i samfunnet.

6.5 Forebygging av barne- og ungdomskriminalitet

Mange av de samme sårbarhetsfaktorene som gjør seg gjeldende hos personer som deltar i kriminelle miljøer, gjør seg også gjeldende for personer som faller utenfor skole og arbeidsliv. Tapte muligheter og utenforskap har sammenheng med en rekke andre problemer, som ekstremisme og radikalisering, rasisme og diskriminering, rusmiddelproblemer, psykisk helseplager og lidelser og kriminalitet. Den langsiktige og brede forebyggingen av barne- og ungdomskriminalitet henger sammen med arbeidet med å gi muligheter til alle og unngå at de faller utenfor.

De fleste barn og unge begår ikke kriminalitet, og det er generelt sett en lav forekomst av kriminalitet blant barn og unge. I løpet av et år er det kun om lag tre prosent som er registrert for kriminalitet. Etter en jevn nedgang på begynnelsen av 2000-tallet har det siden 2016 vært en økning i den registrerte kriminaliteten blant barn og unge, særlig for gruppen under 15 år. Fortsatt er nivået lavere enn det var på begynnelsen av 2000-tallet, og for den yngste aldersgruppen er det snakk om økning fra et lavt nivå. Det er en relativt liten gruppe unge som begår gjentatt og alvorlig kriminalitet, og som står for mye av økningen for denne aldersgruppen. Et annet utviklingstrekk er at det er de mer alvorlige lovbruddene som øker mest, som vold, mishandling og seksuallovbrudd.

Kilde: SSB (2024), tabell: 09415

Det er imidlertid noe mer usikkerhet knyttet til om økningen i registrert kriminalitet blant de aller yngste betyr at det faktisk skjer mer kriminalitet. Økt registrert kriminalitet blant barn og unge kan også ha en sammenheng med villigheten til å anmelde og at skoler og foreldre involverer politiet tidligere enn før. Derfor er det viktig å supplere den politiregistrerte kriminaliteten med omfangsundersøkelser og selvrapportert kriminalitet, som NOVAs Ungdata- og UngVold-undersøkelser. Vi ser at utviklingen som beskrives over, også bekreftes i omfangsundersøkelser om selvrapportert kriminalitet.

Ungdata har gjennom en rekke år med selvrapporteringsundersøkelser vist at hovedbildet er at de aller fleste unge er lovlydige, og at det er en mindre andel som står for mesteparten av ungdomskriminaliteten. Tallene viser imidlertid, i likhet med observasjoner fra politiet og registrert kriminalitet, at det har vært en økning i barne- og ungdomskriminaliteten etter 2015, spesielt for enkelte grupper (1). Resultatene fra spørsmål hvor barn og unge selv oppgir om de har begått ulike regelbrudd, viser at det siden 2015 har vært en økning i andelen unge som begår mange av disse regelbruddene. Undersøkelsene viser også en økning de siste årene blant ungdom når det gjelder bruk av rusmidler og mindre regelbrudd som nasking, slåsskamp og hærverk. Resultatene tyder også på at det har vært en viss økning de siste par årene i andelen som rapporterer å være utsatt for vold fra andre unge.

Mesteparten av voldshendelsene som ungdom er utsatt for, skjer i møte med andre unge. Ofte finner volden sted mellom personer som kjenner hverandre, eller som har kjennskap til hverandre fra før, og varierer i omstendigheter og alvorlighetsgrad. I 2023 ble 4 600 barn siktet for å ha begått lovbrudd før fylte 15 år, noe som er godt over dobbelt så mange sammenliknet med årene 2013–2016, da færrest antall barn ble tatt for lovbrudd (172). Samtidig er det bekymringsfullt at tallene for mer alvorlige lovbruddene har gått opp. I løpet av den siste tiårsperioden har andelene av 13- og 14-åringer som årlig blir siktet for vold og mishandling, gått opp fra henholdsvis 1,7 og 2,6 til 6,7 og 9,9 siktede per 1 000 innbyggere (172). Dette er særlig bekymringsfullt når vi vet at å debutere tidlig med kriminalitet og å begå lovbrudd av alvorlig karakter, øker risikoen for en kriminell løpebane senere i livet betydelig. En gjennomgang fra Oslo politidistrikt av barn og unge som er registrert med ti eller flere anmeldelser i 2023, viser at dette i stor grad er unge, sårbare gutter. Gjennomsnittsalder for når de de blir registrert som mistenkt i en straffesak, er 12,9 år, og 41 av 55 ungdommer er selv registret som fornærmede i straffesaker, hvorav 39 i voldssaker. Mange av ungdommene er i svært utfordrende livssituasjoner med vold i hjemmet og omsorgssvikt (173).

Kriminalitet skaper utrygghet og har store konsekvenser for enkeltpersoner og for samfunnet. De samfunnsøkonomiske kostnadene av kriminalitet er store (174). Det er derfor en viktig prioritering for regjeringen å forebygge kriminalitet så tidlig som mulig og stoppe utviklingen vi har sett de siste årene. For å redusere kriminaliteten blant barn og unge trengs det langsiktige og bærekraftige tiltak på alle forebyggingsnivåene. Derfor er denne meldingens mål om å legge til rette for gode oppvekstvilkår og muligheter til alle barn og unge, uavhengig av bakgrunn og forutsetninger, også viktig i arbeidet med å forebygge barne- og ungdomskriminalitet. Videre er tidlige forebyggende tiltak avgjørende for å fange opp sårbare barn og unge og bryte en negativ utvikling før eventuelle problemer har eskalert. Samtidig trengs effektive målrettede intervensjoner både overfor grupper i risiko og for enkeltungdommer som allerede er involvert i kriminalitet.

For personer som gjentatte ganger begår kriminalitet, er det ved utforming av intervensjoner viktig å ta hensyn til familiesituasjonen, inkludert familiens ressurser, i kombinasjon med risiko- og beskyttelsesfaktorer knyttet til andre miljøer, og til lovbryterens individuelle forhold og behov (4).

6.5.1 Koordinering og tverrsektorielt samarbeid i arbeidet mot barne- og ungdomskriminalitet

Det er behov for et sammenhengende og helhetlig tjenestetilbud på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer i arbeidet med å forebygge barne- og ungdomskriminalitet. Kommunene har ansvar for de fleste virkemidlene og tjenestene. Også i arbeidet med å bekjempe kriminalitet direkte, har kommunene virkemidler og tjenester som har betydning.

Mange kommuner koordinerer arbeidet med å forebygge barne- og ungdomskriminalitet gjennom SLT-modellen (samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak). Kvaliteten i arbeidet varierer, og i mange kommuner omfatter det mer det brede forebyggende arbeidet overfor den generelle ungdomsbefolkningen enn målrettede tiltak for kriminalitetsforebygging. Det er ikke tilstrekkelig avklart hvem som har ansvaret for å følge opp barn og unge som begår eller står i fare for å begå lovbrudd, med mindre de er under straffegjennomføring. Innsatsen og tiltakene varierer fra kommune til kommune og mellom bydeler. Kjennskapen til kunnskapsgrunnlaget varierer også. Selv om det finnes tiltak som har effekt, mangler det støtte til kommunene til implementering av tiltak, og det er ikke klart hvem som har ansvar for at tiltakene etableres.

På bakgrunn av dette vil det i 2025 gis et oppdrag til direktoratene under Kjernegruppe for utsatte barn og unge (KUBU) om å kartlegge strukturer og ansvarsforhold på statlig og kommunalt nivå. Oppdraget innebærer å klargjøre og vurdere ansvar, oppgaver og handlingsrom i forebygging av barne- og ungdomskriminalitet. Hensikten er å følge opp problemstillingen med uklar rolle- og ansvarsfordeling for forebygging av kriminalitet blant barn og unge.

I 2025 blir det etablert en ny tilskuddsordning for samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak (SLT). Målet med ordningen er å forebygge barne- og ungdomskriminalitet gjennom strukturert og systematisk samarbeid, og at barn og ungdom som begår lovbrudd, eller har forhøyet risiko for å begå lovbrudd, fanges opp tidlig og får tett og koordinert oppfølging og hjelp. Tilskuddet skal gå til kommuner eller bydeler som har særlige utfordringer med kriminalitet, og det skal benyttes til å videreutvikle og forsterke samordningsfunksjonen i kommunen eller bydelen. Tilskuddet kan også gå til å systematisere samordningsfunksjonen ved å kartlegge utfordringsbildet, vurdere behovet for tiltak og utarbeide en tiltaksplan. Det kan også gå til å forsterke og videreutvikle metodikk og allerede igangsatte oppfølgingsløp.

Tett oppfølging av barn og ungdom som begår kriminalitet eller er i risiko

I påvente av resultatene av de igangsatte tiltakene for forebygging av barne- og ungdomskriminalitet er det viktig å rette innsatsen mot at barn og unge med risikoatferd får hjelp, før de begår så mange lovbrudd at de blir ilagt eller idømt en straffereaksjon. Regjeringen vil arbeide for at barn og unge får et tett individuelt oppfølgingsløp. Målet er at hvert enkelte barn og ungdom og deres familier skal følges opp tett. Behov og utfordringer kartlegges, relevante aktører kobles på, og tiltakene som tas i bruk, er målrettede og kunnskapsbaserte. Målrettet oppfølging av personer i risiko for å havne i kriminalitet og tiltak på individnivå skal bidra til å forebygge kriminalitet og hindre at barn og unge som allerede har begått kriminalitet, begår ny kriminalitet. Tiltaket skal tilby skreddersydd innsats og tett oppfølging av enkeltbarn og -enkeltungdommer og deres familier. Innsatsen skal legge til rette for samarbeid mellom ulike tjenester og tilbud i nærmiljøet som blant annet skole, familie, fritid og barnevern.

Oslo, Bergen og Trondheim har særskilte storby-utfordinger med barn og unge som begår gjentatt kriminalitet. Disse kommunene inviteres til å etablere et oppfølgingsløp for barn og unge som begår lovbrudd, eller har kjente risikofaktorer. Oslo kommune startet arbeidet i juni 2025 (Oslo-modellen). Politiet har fått bevilget 10 millioner kroner for å støtte kommunens arbeid.

Tiltak mot gjentatt eller alvorlig kriminalitet blant barn og unge

En liten gruppe barn og unge begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Dagens verktøy og virkemidler kommer til kort overfor disse. Det er behov for tiltak som kan bidra til å hjelpe denne særlig utsatte gruppen på en bedre måte. Barn under 15 år kan ikke straffes, men må hjelpes på andre måter. Det er viktig å finne balansen som både tar hensyn til barnets beste og ivaretar samfunnsvernet. Regjeringen satte derfor ned en hurtigarbeidende ekspertgruppe i august 2024. Ekspertgruppen har utredet hvilke tilbud, tiltak og hvilken oppfølging barn som begår alvorlig eller gjentatt kriminalitet, har behov for, i lys av hensynet til barnets beste og ivaretakelse av samfunnsvern. Rapporten som kom i mars 2025, inneholder 20 forslag innenfor justissektoren, helsesektoren og barnevernet. Det foreslås tiltak både innen institusjon og fengsel, men også en rekke mindre inngripende tiltak. Ekspertgruppen foreslår også tiltak for bedre samordning og overganger mellom tjenester og sektorer. Rapporten er sendt på høring, og regjeringen vil følge opp og vurdere anbefalingene fra ekspertgruppen.

6.5.2 Bedre samarbeid under straffegjennomføring

Reaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging ble innført i 2014 med bred politisk enighet. Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging er straffereaksjoner spesielt tilpasset ungdom mellom 15 og 18 år som har begått ett eller flere lovbrudd, og som har oppfølgingsbehov. Straffereaksjonene gjennomføres i samfunnet og er basert på tverrfaglig oppfølging og gjenopprettende prosess. Målet er å styrke ungdommen til et liv uten kriminalitet. Det utarbeides en individuelt tilpasset ungdomsplan som følges opp av et oppfølgingsteam. Konfliktrådet har det overordnede ansvaret for disse straffereaksjonene, og det er konfliktrådsloven som regulerer gjennomføringen av reaksjonene.

Det er viktig at straffegjennomføringen tar hensyn til den enkeltes forutsetninger, behov og ressurser, men også setter tydelige grenser. Justis- og beredskapsdepartementet har arbeidet med å kartlegge utfordringer og forbedringspunkter siden reaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging ble innført 1. juli 2014. Kartleggingen og evalueringen viste at mange unge får hjelp til et liv uten kriminalitet, men at det også var utfordringer (175). Som en del av regjeringens innsats for å forebygge og bekjempe barne- og ungdomskriminalitet er det gjennomført flere lovendringer for å sikre raskere og bedre reaksjoner når ungdom begår lovbrudd. En rekke lovendringer trådte i kraft 1. september 2024 og 1. desember 2024 (Prop. 139 L (2022–2023) og Prop. 114 L (2023–2024)). Formålet med de nye bestemmelsene er blant annet å sikre raskere iverksetting av straff for unge lovbrytere og å forenkle det rettslige rammeverket for ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Lang tid mellom lovbrudd og reaksjon kan være en stor belastning både for unge lovbrytere, fornærmede og pårørende og vil kunne utgjøre en risiko for at ungdommen begår nye lovbrudd. En rask straffesaksbehandling vil kunne bidra til å hindre tilbakefall og rekruttering til kriminelle nettverk. Flere av lovendringene har som formål å sikre at det går kortere tid mellom lovbrudd og iverksettelse av de strafferettslige reaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. I tillegg skal enkelte av endringene sikre raskere iverksettelse av øvrige reaksjoner for de under 18 år. Regjeringen har i 2025 øremerket midler til innføring av en særskilt innsats for hurtigere behandling av straffesaker der gjerningspersonen er under 18 år (hurtigspor). Den særskilte satsingen gjør det mulig å ansette flere i politiet, påtalemyndigheten, domstolene, kriminalomsorgen og konfliktrådet i Agder, Oslo og Øst politidistrikt. Dette er områdene som har størst utfordringer med gjentatt og alvorlig kriminalitet blant barn og unge. Regjeringen ønsker å utrede muligheten for å utvide den særskilte innsatsen for hurtigspor til flere politidistrikter.

Mange unge som gjennomfører ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging, har store utfordringer blant annet med rusmiddelbruk og psykisk helse. De kan streve på skolen og ha vanskelige hjemmeforhold. Å etablere og gjenopprette positive relasjoner er derfor sentrale elementer i reaksjonene mot ungdom. Konfliktrådet har ikke egne tiltak ut over å legge til rette for gjenopprettende prosesser, og er derfor avhengig av samarbeid med andre sektorer. Oppfølgingsteamet skal følge ungdommen gjennom hele straffeperioden, og det settes sammen av personer som har ansvar for tiltakene i ungdomsplanen, og andre støttepersoner. Teamet kan bestå av personer fra familien eller fra politiet, kriminalomsorgen, skolen, barnevernet og helsevesenet. Det er avgjørende at velferdstjenestene medvirker i straffegjennomføringen, for å sikre at ungdommen får den hjelpen og oppfølgingen de trenger for å slutte med kriminalitet og bygge en positiv framtid. Evalueringen av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging viste at innholdet i reaksjonene bør styrkes. Det kan være utfordringer med å få ungdom inn i viktige tiltak som barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk, Nav-kontoret, kommunale helsetjenester eller spesialisthelsetjenesten, blant annet på grunn av lang ventetid (175). Mange instanser mangler erfaring med denne ungdomsgruppen. Ettersom oppfølgingen er tverrfaglig, bør behov, kompetanse og rutiner avklares for å gjøre tiltakene tilgjengelige. Alle deltakere i oppfølgingsteamet, inkludert kommunale samarbeidspartnere, må ha nødvendige rammebetingelser for å kunne utføre sine roller effektivt.

Sekretariatet for konfliktrådene, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Helsedirektoratet har utredet hindringer og muligheter for tverrsektorielt samarbeid og velferdstjenestenes deltakelse under gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. I rapporten fra 2023 konkluderte de tre direktoratene med at barn og unge under straffegjennomføring ikke nødvendigvis får den hjelpen de har behov for, selv der hvor tiltak og tilbud finnes. De konkluderte med at det er behov for ytterligere regelverksendringer, pedagogiske virkemidler og styrking av konfliktrådene gjennom økte ressurser og tilføring av kompetanse.

For å sikre et gjensidig samarbeid i straffegjennomføringen mener regjeringen at det er behov for å utrede ytterligere hvilke virkemidler som er formålstjenlige for å styrke innholdet i og samhandlingen under gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, herunder tydeligere lovregulering.

Det er videre viktig at innholdet må møte de utfordringene ungdommene har, som rusmiddelproblemer, psykiske plager og lidelser, volds- og aggresjonsatferd, skadelig seksuell atferd, utfordringer på skolen og så videre. Regjeringen vil derfor vurdere hvordan behandlingstilbudet for barn og unge med skadelig seksuell atferd, volds- og aggresjonsatferd og rusmiddelproblemer kan styrkes. Dette innebærer også å sikre en mer systematisk spredning av kompetanse innen dette området til relevante helse- og velferdstjenester og kriminalomsorgen.