5 Sikker integrering i luftrommet

Dette kapittelet dreier seg om hvordan den nye luftfarten kan integreres i norsk luftrom i lys av nye teknologier, nye aktører og økt etterspørsel. I luftfarten har sikkerheten alltid høyeste prioritet. En trygg og effektiv integrering av droner og ny luftmobilitet forutsetter gode løsninger for samspillet mellom ubemannet og bemannet luftfart, og mellom tradisjonelle og nye luftromsbrukere. I dag er utgangspunktet at bemannet og ubemannet luftfart er adskilt, ettersom bemannet luftfart som hovedregel ikke skal bevege seg under 150 meter over bakkenivå, mens ubemannet luftfart som hovedregel ikke skal bevege seg mer enn 120 meter over bakkenivå. Det finnes imidlertid en rekke unntak fra disse hovedreglene. Behovet for ny digital infrastruktur og nye prosedyrer for luftromsbrukere, primært i det lavere luftrommet, vil bli belyst i kapittelet. Målet er å tilrettelegge for samfunnsnyttig bruk av droner og ny luftmobilitet, samtidig som det høye nivået innen flysikkerhet i norsk luftrom opprettholdes eller styrkes. Ivaretakelse av både sivile og militære behov i luftrommet vil også være avgjørende for trygg integrering av droner i luftrommet samtidig som vi ivaretar høy flysikkerhet og effektiv luftromsutnyttelse.

Integrering av luftfartøy som faller innenfor betegnelsen ny luftmobilitet vil kreve et betydelig samarbeid mellom luftromsbrukerne, Luftfartstilsynet, Avinor AS, Avinor Flysikring AS og flyprodusenter. Endringer i luftfarten har tradisjonelt sett tatt lang tid, selv for de minste justeringene på et luftfartøy, med utviklingsprosesser som kan strekke seg over flere år. Luftromsbrukerne, og samfunnet for øvrig, må imidlertid forberedes på at det nå vil komme store endringer på kort tid.

5.1 Tilgang på luftrommet

Droner og ny luftmobilitet forventes etter hvert å spille en sentral rolle i luftfarten. Mens bemannet luftfart tidligere har dominert, bidrar nå droner – og på sikt nye typer luftfartøy – til en betydelig økning i antallet luftromsbrukere. Dette stiller helt nye krav til hvordan luftrommet organiseres.

Luftrommet deles grunnleggende inn i to kategorier; kontrollert og ikke-kontrollert luftrom. Kontrollert luftrom overvåkes og styres av flygekontrolltjenesten og etableres kun der det er nødvendig for å ivareta sikkerheten til luftfartøy, i nærheten av lufthavner, for å dekke inn- og utflygingstraséer, samt generelt for høyere luftrom. Dette er nærmere illustrert i figur 5.1. Resten av luftrommet er ikke-kontrollert, noe som i utgangspunktet legger til rette for fri bruk så lenge bruken er i overensstemmelse med grunnleggende luftromsregler for ivaretakelse av flysikkerheten. Innenfor kontrollert luftrom har lufttrafikktjenesten ansvar for å sikre adskillelse mellom luftfartøy og har behov for nasjonale føringer eller kriterier for å sikre ønsket tilgjengelighet og integrering. For ikke-kontrollert luftrom – særlig lavere enn 150 meter over bakkenivå – må det utvikles nye systemer, konsepter og prosedyrer for å oppnå sikker og effektiv integrering og samhandling i luftrommet.

Synstolking og forklaring: En figur som illustrerer hvordan luftrommet rundt en lufthavn deles inn i henholdsvis kontrollert og ikke-kontrollert luftrom. Både terminalområde og kontrollsone inngår i kontrollert luftrom. I tillegg er alt luftrom over en viss høyde kontrollert.

Kilde: Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi

Økningen i antallet brukere av det samme luftrommet, øker isolert sett risikoen for alle som flyr der. Siden de fleste droner opererer i lave luftrom, er det primært ikke-kontrollert luftrom og kontrollsoner rundt lufthavner som er berørt. Tradisjonelt har man i ikke-kontrollert luftrom basert seg på at man kan fly fritt og at det er «se og unngå»-prinsippet som gjelder. Noen begrensninger finnes, for eksempel i såkalte trafikkinformasjonssoner (engelsk: Traffic Information Zones) som er etablert rundt mange av lufthavnene på kortbanenettet i Norge. I disse sonene er det krav til radio, at man kringkaster sine intensjoner i luftrommet over radiosambandet og at man kan motta flygeinformasjonstjeneste.

Selv om noen droneoperatører benytter radio for å kommunisere med lufttrafikktjenesten, er det stort sett bred enighet i luftfartsmiljøet om at dette ikke er en løsning vi kan basere oss på for å trygge flyging i ikke-kontrollert luftrom. Det er to faktorer som særlig taler mot at alle droneoperatører skal kommunisere via radio. Den første faktoren er volumet av droneflyginger som som finner sted i luftrommet. Den andre faktoren er at det er en metning på den enkelte radiofrekvens som benyttes, det vil si at det er flere som har behov for å si noe samtidig enn det er plass til på radiofrekvensen.

Det betyr at droneoperatører i dag stort sett benytter andre metoder for å varsle om sin aktivitet, som for eksempel NOTAM som er et informasjonssystem som angir midlertidige endringer eller farer i luftrommet. Videre kan de benytte ulike applikasjoner som finnes på markedet i dag. Disse applikasjonene sender elektronisk forespørsel eller informasjon til andre brukere av samme eller tilknyttede applikasjoner. Det fører til at de som ønsker å gjennomføre droneflyginger eller som berøres av droneflyginger i dag i praksis er henvist til å lete flere steder for å finne relevant informasjon om andre brukere av luftrommet de skal fly i.

NOTAM er et gammelt system som av flere årsaker har stadig mer begrenset verdi for markedet. Bruk av applikasjoner er betinget av at man har en elektronisk flate tilgjengelig der piloten kan motta slik informasjon. For bemannet luftfart er det svært utfordrende å oppdage en drone visuelt. Utfordringen forsterkes av at de som flyr bemannet i lave luftrom ikke nødvendigvis setter seg inn i hvilke droneoperasjoner som er varslet via NOTAM eller i applikasjoner før de gjennomfører sine flyginger.

Flere europeiske lands myndigheter har begynt å se nærmere på hvordan kravene til håndtering av risiko kan innrettes mindre strengt for ubemannet luftfart sammenlignet med tradisjonell luftfart. Dette for å komme i gang med droneflyging i større grad enn man har evnet til nå. I Norge ligger vi langt fremme på dette området siden vi innførte en egen droneforskrift allerede i 2016. Dette har også gitt Norge et volum av droneoperasjoner som har sørget for at både markedet og myndighetene har en solid forståelse av, og kunnskap om, hvilke reelle problemstillinger som må løses for å oppnå en vellykket integrering mellom bemannet og ubemannet luftfart.

Sammenlignet med de fleste land i Europa er det i dag enklere å få tilgang på luftrom for droneoperasjoner i Norge, spesielt for operasjoner innenfor synsrekkevidde. For operasjoner utenfor synsrekkevidde kan det være en tidkrevende prosess å få tilgang til luftrommet, da Luftfartstilsynet gjerne krever spesifikke risikoreduserende tiltak før tillatelse for operasjonen innvilges. Disse tiltakene er nødvendige for å ivareta sikkerheten til bemannet luftfart ettersom en dronepilot som opererer utenfor synsrekkevidde ikke nødvendigvis er i stand til å oppdage annen lufttrafikk.

Det forventes stor vekst av operasjoner utenfor synsrekkevidde de kommende årene, og mange av de innovative og samfunnsnyttige bruksområdene anses å ligge nettopp innenfor denne kategorien operasjoner. Dette gjelder for eksempel inspeksjon av kraftlinjer, bruk av større droner med avanserte kapasiteter som sprøyting og trefelling i land- og skogbruk, transport av varer og flyginger fra fastlandet til installasjoner på sokkelen mv. Mange av disse operasjonene foregår i ikke-kontrollert luftrom i lav høyde under 120 meter over bakkenivå.

Synstolking: Et fotografi av en drone som flyr over en landingsplass på en av plattformene på Gullfaks-feltet i Nordsjøen.

Foto: Skyports / Equinor

Som en hovedregel skal bemannede luftfartøy ikke fly lavere enn 150 meter over bakken i ubebygde områder i ikke-kontrollert luftrom. Det er likevel en rekke unntak fra dette. Bemannede luftfartøy må bevege seg under 150 meter over bakkenivå ved avgang og landing. Dette vil også kunne gjelde ved spesielle kommersielle operasjoner, visse typer treningsflyging og enkelte typer statsluftfart som redningsoppdrag, politioppdrag eller enkelte av Forsvarets flyginger. I tillegg kan dårlig vær og lave skyer føre til at helikoptre må fly lavt for å beholde visuell kontakt med terrenget.

Ubemannet luftfart vil på sin side under gitte omstendigheter operere høyere enn 120 meter over bakkenivå. Dette medfører et stadig økende behov for at luftromsbrukerne er synlige for hverandre, og særlig i de delene av luftrommet hvor det ikke ytes flygekontrolltjeneste eller trafikkinformasjonstjeneste.

Synstolking: Et fotografi som viser en drone og et helikopter i samme luftrom.

Foto: Avinor AS

5.1.1 Prioritering av luftromstilgang

En arbeidsgruppe med medlemmer fra Samferdselsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet, Luftfartstilsynet, Forsvaret og Avinor utarbeidet i 2021 Norsk luftromsstrategi. Strategien omhandler blant annet hvordan nye aktiviteter som foregår i luftrommet og veksten i antallet brukere kan føre til kapasitetsutfordringer og uklare ansvarsforhold. I strategien legges det til grunn at utviklingen mot et vesentlig større volum av droneoperasjoner i norsk luftrom skaper ytterligere press på kapasiteten i luftrommet, som i sin tur krever klare føringer på prioritering av luftromstilgang. Strategien følges opp av Forsvarsdepartementet og Samferdselsdepartementet i samråd med andre berørte departementer.

Luftromsstrategien slår fast at luftromstilgang er avgjørende for at et luftfartøy skal kunne benyttes til et ønsket formål. Når det er behov for å prioritere mellom ulike aktører er det formålet med aktiviteten som skal vektlegges mest. Det er ikke en avgjørende faktor for prioriteringen om luftfartøyet er bemannet eller ikke under operasjonene. Samtidig som strategien har dette klare utgangspunktet, så har den også inntatt en prioriteringsliste hvor droner er ført opp nederst på listen.

Strategien slår fast at prioritetslisten ikke skal ses på som absolutt i alle henseender, men den skal være et klart utgangspunkt for de prioriteringer luftromsmyndigheten og lufttrafikktjenesten skal foreta ved regulatoriske, strategiske og taktiske beslutninger om bruk av luftrommet.

Prioritering i kontrollert luftrom

Avinor var i internasjonal sammenheng tidlig ute med å tilby en enkel digital løsning hvor alle som flyr drone kan be om tilgang til luftrommet nær lufthavner. Enkelte droneoperatører har, i innspill til departementet, erfart at Avinor ikke har tydelige retningslinjer for å håndheve sitt mandat når det kommer til ubemannet luftfart. Disse operatørene opplyser videre at ulike prosedyrer ved ulike lufthavner skaper uforutsigbarhet. I noen tilfeller opplever for eksempel operatører at droner gis laveste prioritet og ofte ikke innvilges flygetillatelse til ønskede tidspunkt. Ettersom flere av landets lufthavner, som i Bodø og Tromsø, ligger nær bykjernen påvirker dette mulighetene for å få gjennomført droneoperasjoner i disse byene.

Regjeringen mener prioritering av luftromstilgang bør følge hovedprinsippet i luftromsstrategien om at formålet med aktiviteten skal vektlegges høyest uavhengig av om aktiviteten er bemannet eller ubemannet. Regjeringen vil derfor gjøre prioriteringslisten teknologinøytral, slik at punkter som eksplisitt nevner «droner» tas ut av listen, og at listen derfor skal leses slik at prioriteringsrekkefølgen både gjelder bemannet og ubemannet luftfart. En slik justering av listen vil for eksempel ikke rokke ved at livreddende luftfart i redningstjenesten raskt og enkelt får tilgang på nødvendig luftrom da disse gis førsteprioritet i henhold til listen. Prioriteringsrekkefølgen er gjengitt i boks 5.1.

Regjeringen mener videre det er viktig med forutsigbare, felles prosedyrer der droner anerkjennes som en del av luftfarten og et viktig verktøy i dagens samfunn. Det er derfor nødvendig å se på behovet for utarbeidelse av nasjonale føringer eller kriterier utover den overordnede listen med prioriteringsrekkefølge.

Dronenæringens interesseorganisasjon UAS Norway uttrykker i sitt høringsinnspill at dagens regulering av kontrollert luftrom og trafikkinformasjonssoner hvor det stilles krav til toveis radiokommunikasjon utenfor Avinors åpningstider er et betydelig hinder for samfunnsnyttige droneoperasjoner. Droner oppfyller ofte ikke kravene som stilles i disse sonene, som i praksis hindrer bruk av luftrommet utenfor åpningstidene. UAS Norway viser til at kontrollsoner og trafikkinformasjonssoner ved lufthavner i Sverige håndteres som ikke-kontrollert luftrom utenfor flysikringstjenestens åpningstid, og at dette innebærer at droneoperasjoner kan gjennomføres i henhold til vanlige regler utenfor lufthavnenes åpningstid.

Regjeringen mener det bør ses nærmere på om det finnes rom for å tillate mer fleksibel droneaktivitet nær lufthavner. En slik endring vil kreve samarbeid mellom Avinor, Luftfartstilsynet og luftromsbrukerne for å utvikle systemer og prosedyrer for droneaktiviteten, samtidig som sikkerheten til bemannet trafikk ivaretas.

Prioritering i ikke-kontrollert luftrom

I ikke-kontrollert luftrom gjelder i utgangspunktet prinsippet om å «se og unngå», men bemannet luftfart vil ha store utfordringer med å oppdage droner visuelt i tide ved fare for en kollisjon i luften. Droneoperatører som flyr utenfor synsrekkevidde har også svært begrenset mulighet til å skaffe seg tilstrekkelig visuell oversikt over luftrommet, og dermed til å kunne ivareta prinsippet. Ved slike droneoperasjoner i ikke-kontrollert luftrom stilles det derfor i dag krav til at det skal være lav sannsynlighet for at bemannet lufttrafikk vil dukke opp i området. I praksis betyr det at flyging som regel må skje under 120 meters høyde over bakkenivå, i god avstand fra områder hvor det er kjent at bemannet trafikk ofte flyr og at det varsles om droneflygingen på forhånd. I tillegg stilles det krav til at droneoperatøren må kunne oppdage minst halvparten av den bemannede trafikken som mot formodning skulle dukke opp i nærheten. Oppfyllelse av kravet sannsynliggjøres for eksempel ved at droneoperatøren bruker systemer som flyradio, deteksjon av elektroniske signaler fra bemannet luftfart og internettbaserte tjenester som viser lufttrafikk. Samtidig er det en utfordring at bemannet luftfart ikke nødvendigvis er elektronisk synlig i ikke-kontrollert luftrom.

Forskrift 30. november 2015 nr. 1404 om luftfartøy som ikke har fører om bord slår fast at droner skal vike for andre luftfartøy. Forskriften gjelder imidlertid kun for statsluftfart. Forskrift 1. november 2024 nr. 2777 om ubemannede luftfartøy legger et ansvar på droneoperatører i åpen kategori for å unngå enhver fare for kollisjon med et bemannet luftfartøy blant annet gjennom krav om å holde dronen innenfor synsrekkevidde.I spesifikk kategori skal dronepiloten unngå enhver fare for kollisjon med bemannede luftfartøyer og avbryte flygingen dersom fortsatt flyging kan utgjøre en risiko for andre luftfartøyer.

Regjeringen mener i utgangspunktet gjeldende regulering tydelig plasserer et ansvar på droneoperatører å vike for bemannet luftfart. Flere høringsinstanser har imidlertid tatt til orde for at det må være en tydelig regulering av hvem som har vikeplikt når droner og bemannede luftfartøy opererer i samme luftrom. Regjeringen vil på denne bakgrunn be Luftfartstilsynet vurdere behovet for klargjørende eller nye prosedyrer for vikeplikt i ikke-kontrollert luftrom hensyntatt flyging med droner utenfor synsrekkevidde og synlighetsteknologier (se nærmere omtale i kapittel 5.2.4).

5.2 Innovasjon innen luftromsstyring og informasjonstjenester

Manglende mulighet til å koordinere flyging mellom ubemannede og bemannede luftfartøy er en betydelig utfordring for luftfarten i lave luftrom i Norge i dag. Den økende samtidigheten i bruk av luftrommet og risikoen dette medfører, innebærer at det er nødvendig å finne gode løsninger som kan håndtere store trafikkmengder.

Teknologi som nå gjøres tilgjengelig på markedet er moden nok til å håndtere store trafikkmengder og kan muliggjøre trygg og forutsigbar styring og koordinering av både bemannet og ubemannet trafikk. Dette krever samtidig høy tillit til teknologien og et omfattende standardiseringsarbeid. En nasjonal innsats for å tilrettelegge for elektronisk synlighet mellom ubemannet og bemannet trafikk i lavere luftrom vil være avgjørende for å sikre økt sikkerhet og større tilgjengelighet i luftrommet.

En av de avgjørende faktorene for å lykkes med integrering av bemannet og ubemannet luftfart i ønsket grad, er å koble de to segmentene av luftfarten sammen i ett enkelt system av informasjonstjenester. Det er videre helt nødvendig å sikre at informasjonen til alle aktører kommer fra samme kilde eller samme system. På denne måten unngås det at ulike luftromsbrukere sitter med ulik informasjon om aktiviteten i luftrommet. Samtidig muliggjøres tilpasset visning av informasjon etter brukerens behov i langt større grad enn det som er mulig i dag og det legges til rette for at de som bruker luftrommet settes i stand til å ivareta sin operative risiko på best mulig måte uavhengig av om brukeren opererer et bemannet eller ubemannet luftfartøy.

5.2.1 U-space

For å imøtekomme den forventede etterspørselen etter droneoperasjoner har EU etablert konseptet U-space. Enkelt forklart gjør dette konseptet det mulig å tillate komplekse droneoperasjoner samtidig i et gitt luftrom, i et større omfang enn det som er mulig i dag. Felleseuropeiske regler for U-space ble vedtatt i EU i 2021 ved en pakke på tre forordninger, hvor forordning (EU) 2021/664 om et rettslig rammeverk for U-space er den sentrale forordningen. Denne forordningen ble tatt inn i norsk rett i oktober 2024 gjennom forskrift 23. oktober 2024 nr. 2572 om U-space og krav til en integrert digital luftfartspublikasjon for brukere av luftrommet.

Sentrale elementer i U-space-konseptet er at statene kan fastsette særskilte områder i luftrommet der konseptet skal fungere (U-space-luftrom). I disse delene av luftrommet vil droneoperatørene bare kunne fly droner dersom de benytter seg av et sett digitale tjenester som tilbys gjennom en sertifisert tjenesteleverandør (engelsk: U-space service provider), i praksis gjennom en nettbasert applikasjon. Figur 5.4 gir en visuell fremstilling av ulike relasjoner mellom aktører i U-space-konseptet.

Grunntanken er at flere sertifiserte tjenesteleverandører skal kunne konkurrere om å tilby disse tjenestene i det samme luftrommet til fordel for brukerne. Informasjon om U-space-luftrommet, og koordinering av tjenestene som tilbys av de sertifiserte tjenesteleverandørene, skal skje gjennom en funksjon kalt felles informasjonstjeneste (engelsk: Common Information Service – CIS). Denne informasjonstjenesten kan etableres som en åpen og desentralisert løsning, eller som en sentralisert løsning drevet av én utpekt tjenesteyter (engelsk: Common Information Service Provider). I Norge har vi valgt sistnevnte løsning. Avinor ble i mars 2025 utpekt til tjenesteyter.

Når utpekt tjenesteyter er etablert vil relevante interessenter kunne planlegge for å søke om opprettelse av U-space-luftrom i Norge. Når det skal opprettes et slikt luftrom må det gjennomføres en risikoanalyse av luftrommet og nærområder. En søknadsprosess vil ikke kun involvere aktører som utfører aktivitet eller yter tjenester i luftrommet, eksempelvis lufttrafikktjenesten, politiet og Forsvaret, men også aktører som indirekte berøres av opprettelsen, for eksempel kommuner, infrastruktureiere og andre myndigheter. Risikoanalysen skal vurdere både risiko i luften og på bakken, og må påregnes å være tidkrevende og omfattende. Det fremgår ikke av det felleseuropeiske regelverket hvem som skal finansiere disse omfattende utredningene, og det vil derfor være nærliggende at bruksområdet må tjene flesteparten av interessentene positivt for å kunne fordele den finansielle byrden mellom aktørene.

I de kommende årene er det trolig begrenset hvor mange U-space det vil søkes om opprettelse av og som vil bli tatt i bruk i Norge. De første etableringene i Europa er forventet i 2025, og innledningsvis i liten skala. En av grunnene til de konservative estimatene er at U-space forutsetter et stort volum av droneflyginger i et lite område og at U-space ventes å bli relativt kostbart å etablere. Regjeringen forventer at de første U-space-luftrommene i Norge vil bli etablert i forbindelse med forskning og utvikling. Deretter forventes en utrulling i liten skala i tettbebygde strøk eller i større industriområder. En mulig driver for etterspørselen etter U-space vil være regulære operasjoner knyttet til frakt med droner i samme område over lenger tid.

Synstolking: Figuren gir en visuell fremstilling av ulike relasjoner mellom aktører i U-space-konseptet, som er et rammeverk for håndtering av droner i luftrommet.

Kilde: Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi

5.2.2 Integrert digital luftfartspublikasjon

Luftromsbrukere i Norge har en rekke behov som ikke er direkte knyttet til U-space og de tjenestene som tilbys i et U-space-luftrom. Innspill fra aktører i luftfarten tilsier at det er et behov for tjenester som kan ivareta sikkerheten og forutsigbarheten for både bemannet og ubemannet luftfart i de laveste delene av luftrommet – ikke bare i dedikerte områder i luften gjennom opprettelse av U-space-luftrom men i hele det norske luftrommet.

Dette knytter seg særlig til to forhold. For det første har luftromsbrukerne behov for å vite hvor det er trygt å fly, særlig med tanke på å unngå kollisjoner og farlige nærpasseringer med andre luftfartøy. For det andre har luftromsbrukerne behov for å vite hvor det er lovlig å fly.

Dette er ikke nye behov for luftromsbrukerne. Behovene blir imidlertid stadig mer påtrengende fordi mengden droneflyginger i de laveste delene av luftrommet er økende. Dette medfører et økende behov for at bemannet og ubemannet luftfart er synlige for hverandre i luftrommet, og særlig i de delene av luftrommet hvor det ikke ytes flygekontroll- eller trafikkinformasjonstjeneste. Det er også behov for at denne synligheten tilbys gjennom en sikker og tilgjengelig informasjonskilde.

Store deler av luftrommet inneholder ulike former for restriksjoner. Mange av disse restriksjonene fremkommer på kart som luftfartsinformasjonstjenesten er pliktig til å publisere. Disse kartene er imidlertid statiske og tar ikke på en god måte høyde for restriksjoner som fastsettes på kort varsel, som kun gjelder enkelte luftromsbrukere, gjelder på visse vilkår eller kun i visse tidsrom. Videre reflekterer disse kartene i dag først og fremst restriksjoner fastsatt av luftromsmyndighetene og i liten grad restriksjoner fastsatt av andre myndigheter, slik som restriksjoner i verneområder, sensorforbudsområder, midlertidige restriksjonsområder fastsatt av politiet mv. I den grad slike andre restriksjoner er fastsatt på kart, finnes disse typisk på de ulike sektormyndighetenes egne nettsider. Luftromsbrukerne må derfor i dag orientere seg gjennom en rekke forskjellige kart eller applikasjoner for å kunne være trygge på at de flyr lovlig.

Gjennom forskrift 23. oktober 2024 nr. 2572 om U-space og krav til en integrert digital luftfartspublikasjon for brukere av luftrommet, har Samferdselsdepartementet vedtatt bestemmelser som fastsetter at den som utpekes som tjenesteyter av felles informasjonstjenester etter U-space-forordningen, også skal kunne bli forpliktet til å tilby tjenesten «integrert digital luftfartspublikasjon». Dette er nærmere omtalt i boks 5.2.

Det vil medføre en betydelig kostnad å få etablert og driftet tjenesten. Utgangspunktet vil være at både etablerings- og driftskostnader skal dekkes gjennom brukerfinansiering. Med andre ord vil det medføre en kostnad for luftromsbrukerne som benytter seg av løsningen.

Når luftromsbrukerne skal betale for tjenesten må det vurderes hvordan kostnadene skal fordeles på ulike luftromsbrukere. Kommersielle passasjer- og fraktflyginger vil ha en interesse i et fungerende system, siden dette vil kunne bidra til færre uforutsette avbrudd i flyginger og frigi mer kapasitet for ordinær flygekontrolltjeneste. Også tradisjonelle brukere av lavt, ikke-kontrollert luftrom, som småfly og luftsportsaktører, vil ha en interesse i den bedrede oversikten over aktivitet i luftrommet systemet vil gi. Samtidig er det i hovedsak dronebrukerne som har bruk for, og vil ha nytte av systemet. Ut fra en brukerbetalingstankegang vil det være mest nærliggende at dronebrukerne dekker hoveddelen av kostnadene. Regjeringen er samtidig opptatt av å verne prinsippet om allmenn tilgang til luftrommet, og at tilgang til ikke-kontrollert luftrom ikke unødig skal kommersialiseres eller gebyrlegges.

Regjeringen mener implementeringen av integrert digital luftfartspublikasjon er avgjørende for å effektivt og sikkert kunne legge til rette for videreutvikling av luftfarten i lavere luftrom. Uten et slikt system vil dronevirksomheten i Norge vanskelig kunne skaleres opp, og det ventede volumet av avanserte droneoperasjoner utenfor synsrekkevidde vil i praksis ikke kunne gjennomføres. Manglende implementering vil medføre at dronevirksomheten i Norge reelt sett settes tilbake og vil kunne ha en negativ påvirkning på flysikkerheten. Uten enkel tilgang til informasjon om hvor det er lovlig å fly droner og en enkel metode for å innhente tillatelse til å fly, forventes også antallet ulovlige droneoperasjoner å øke.

Med fastsettelsen av forskrift om U-space og krav til en integrert digital luftfartspublikasjon for brukere av luftrommet, gjøres det klart at ytere av felles informasjonstjenester og integrert digital luftfartspublikasjon kan kreve av brukerne at de dekker kostnaden ved å produsere disse tjenestene. Samtidig gis Samferdselsdepartementet myndighet til å gi utfyllende regler om hvor stor andel av den samlede finansieringbyrden som skal bæres av de enkelte brukergruppene i form av avgifter eller andre former for brukerbetaling. Regjeringen vil gi Luftfartstilsynet og Avinor i oppdrag å foreslå innretning på finansieringsmodellen, med sikte på at dette kan få virkning fra 2026.

Regjeringen forventer at Luftfartstilsynet og Avinor, i dialog med markedet, kartlegger og vurderer betalingsevnen hos de forskjellige brukergruppene og foreslår en modell for finansiering. Det er viktig å sikre at kostnadsdekning gjennom brukerfinansiering er bærekraftig, samtidig som etablerings- og driftskostnadene for Avinor må håndteres på en gjennomførbar måte. Det bør videre legges til grunn at den foreslåtte innretningen skal se hen til hvordan ulike brukergrupper – som privatpersoner, kommersielle aktører og offentlige virksomheter – bør bidra til kostnadsdekning basert på deres aktivitet. Herunder bør det vurderes å differensiere avgifter eller om brukerbetaling baseres på kriterier som betalingsevne, flygingens varighet og risikoprofil mv.

Norges Luftsportforbund har i sitt høringsinnspill gitt uttrykk for at det er den ubemannede luftfartens særlige behov som gjør det nødvendig med særlige lufttrafikktjenester, og som derfor må bære kostnaden. Norges Luftsportforbund mener dette er i tråd med prinsippene i ytelses- og avgiftsordningen i Det felles europeiske luftrom (engelsk: Single European Sky), der det er den trafikken som har behov for flygekontrolltjenester som belastes underveisavgift. Regjeringen merker seg innspillet, og vil be Luftfartstilsynet og Avinor å påse at disse spørsmålene vurderes nøye i dialog med Norges Luftsportforbund og markedet for øvrig i forbindelse med sitt oppdrag.

En forutsetning for vellykket gjennomføring av integrert digital luftfartspublikasjon er at et tilstrekkelig antall luftromsbrukere benytter seg av tjenesten når den er etablert. Flere av aktørene som har gitt innspill til arbeidet med denne stortingsmeldingen har gitt klart uttrykk for at de mener bruk av løsningen må gjøres obligatorisk. Regjeringen er opptatt av at reguleringer må være proporsjonale og basert på reell risiko. Å pålegge dronenæringen nye økonomiske eller operative byrder uten en solid begrunnelse kan føre til at Norge mister konkurransekraft i den videre utviklingen av dronevirksomheten. I en utredning fra mars 2025 har Luftfartstilsynet sammen med Avinor, Politidirektoratet, Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Miljødirektoratet utfra sikkerhets-, personvern- og miljøhensyn gitt anbefalinger om at det på kort sikt bør fokuseres på etterlevelse av allerede etablerte restriksjonsområder, og at dette bør prioriteres foran etablering av en generell registreringsplikt. Utredningen er nærmere omtalt i kapittel 8.7. Regjeringen merker seg anbefalingene. Regjeringen vil på bakgrunn av redegjørelsen og vurderingene over utrede om bruk av integrert digital luftfartspublikasjon på sikt skal gjøres obligatorisk.

5.2.3 Geografiske UAS-områder

Luftfartsmyndigheten har i forskrift 14. desember 2021 nr. 3530 om luftromsorganisering hjemmel til å fastsette såkalte geografiske UAS-områder. Dette konseptet åpner for å gi regler for droneoperasjoner i nærmere angitte soner, basert på lokale forhold og behov. Slike regler kan være begrensninger eller forbud mot droneflyging, eller krav til type operasjoner og egenskaper ved dronene som skal flys der. Hensyn som kan vektlegges ved fastsettelse av geografiske UAS-områder inkluderer flysikkerhet, beskyttelse av personer og eiendom på bakken, og ivaretakelse av miljø, personvern eller nasjonale sikkerhetsinteresser. Etablering og publisering av geografiske UAS-områder er en avgjørende faktor for at integrert digital luftfartspublikasjon fungerer etter hensikten. Det er også en forutsetning for etablering av U-space-luftrom.

Etablering av geografiske UAS-områder, og publisering av disse i henhold til kravene i forordning (EU) 2019/947, er et pågående arbeid som har tatt lenger tid enn først antatt i de fleste EU- og EØS-land, inkludert Norge. Ansvaret for etablering av geografiske UAS-områder krever oversikt over gjeldende luftromsstrukturer og regjeringen mener ansvaret bør ligge hos Luftfartstilsynet for å sikre en samlet forvaltning av luftrommet i Norge. Samtidig krever etableringen av geografiske UAS-områder involvering av forvalterne av de aktuelle områdene, som for eksempel verneområder. Tabell 5.1 viser eksempler på soner og områder som må kunngjøres som geografiske UAS-områder. Forvalterne bør være motivert av at det å levere kartdata om sine soner kan føre til mindre ulovlig droneflyging som følge av uvitenhet om flyforbud i området og at det å ikke levere kartdata kan vanskeliggjøre straffeforfølgning av ulovlig droneflyging i sonen. For øvrig finnes det i dag ingen hjemler for luftfartsmyndigheten til å kreve at forvaltere leverer kartdata. Det vil videre være nødvendig at kunngjøringstjenesten kan motta kartdata fra forvalterne og kan publisere etablerte geografiske UAS-områder i et lovpålagt og hensiktsmessig format.

Med bakgrunn i dette har Samferdselsdepartementet i tildelingsbrev for 2025 bedt Luftfartstilsynet om å:

• utrede og tilrå en hensiktsmessig ansvarsfordeling mellom ulike aktører ved etableringen av geografiske UAS-områder, inkludert hvem som bør ha ansvar for å publisere sonene

• vurdere behovet for at Luftfartstilsynet tillegges en koordinatorrolle som skal sikre en enhetlig håndtering av opprettelse, endring og fjerning av luftromsstrukturer i Norge

• utrede hvilke områder som eventuelt skal unntas fra å publiseres som geografiske UAS-områder, av hensyn til sikkerhet eller praktiske forhold, som for eksempel militære fartøy eller andre sikkerhetskritiske soner

• gjennomgå eksisterende og eventuelt foreslå nye lovhjemler som kan kreve innmelding av kartdata fra forvaltere av soner eller områder til en sentral kunngjøringstjeneste

Når publisering av geografiske UAS-områder kommer på plass er det et avgjørende poeng at alle slike områder samles på ett sted og at det etableres krav til at droneoperatøren oppdaterer seg før flygingen. Da sikres det at alle luftromsaktørene har samme informasjon om hvor det kan flys, eventuelt hvilke utstyrskrav som gjelder og at alle er klar over hva som er lov for den enkelte dronepilot eller -operatør.

5.2.4 Elektronisk synlighet og dronedeteksjon

Elektronisk synlighet, det vil si evnen til å identifisere og spore luftfartøy digitalt i sanntid, er en kritisk komponent for å sikre trygg og effektiv integrering av droner og andre nye luftfartøy i luftrommet. Elektronisk synlighet setter krav til utstyr eller infrastruktur på eller i selve dronen, på bakken og i bemannet luftfartøy.

Implementering av avanserte systemer for elektronisk synlighet kan være kostbart, spesielt for mindre aktører som private droneoperatører og småflyklubber. Dette kan være en barriere for bred innføring av teknologien. Videre er innsamling og deling av posisjonsdata noe som reiser spørsmål om personvern. Det er derfor viktig å etablere klare retningslinjer og mekanismer for å beskytte personopplysninger og sikre at dataene brukes på en ansvarlig måte.

Dagens marked for elektronisk synlighet er preget av en rekke ulike teknologier. Dette mangfoldet gjør det vanskelig å oppnå sømløs kommunikasjon og datautveksling mellom ulike luftfartøy og bakkestasjoner. Uten felles standarder og obligatoriske krav fortsetter utviklingen i ulike retninger, noe som forsinker implementeringen av et velfungerende system for elektronisk synlighet. ADS-B ut er et system for å kringkaste egen posisjon, og er en global standard for bemannet luftfart. ADS-B ut vil kunne være løsningen for noen få ubemannede fartøy som vil operere inn og ut av kontrollert luftrom. Det store antallet droner vil, blant annet fordi ADS-B ut frekvensen vil kunne bli overbelastet, måtte bruke en annen teknologi.

EASA har utviklet et noe forenklet system, ADS-L, som benytter samme frekvensbånd som en rekke ulike kommunikasjonsprotokoller som for eksempel garasjeportåpnere. EASA finner det likevel tilrådelig å bruke frekvensbåndet, i alle fall så lenge en kun kringkaster sin egen posisjon. EASA har utviklet denne standarden i et forsøk på å samle alle private systemer under en felles, åpen løsning som alle kan bruke.

Myndighetene må spille en aktiv rolle i å definere krav og retningslinjer for elektronisk synlighet for alle brukere av luftrommet. Dette vil skape forutsigbarhet og bidra til å drive utviklingen i en felles retning. Det kan være hensiktsmessig å innføre krav gradvis. For eksempel kan kravet om elektronisk synlighet for droner i første omgang gjelde fartøy over en viss vekt, som opererer over en viss høyde eller utenfor operatørens synsvidde. Samtidig er det viktig at markedet så tidlig som mulig får signaler om hvilken teknologi som vil bli gjeldende, slik at markedet kan forberede seg og ikke velger andre løsninger i mangel på informasjon.

Samarbeid mellom industri, myndigheter og forskningsinstitusjoner er nødvendig for å løse de tekniske, regulatoriske og økonomiske utfordringene. I Norge er det allerede utbygd sensorsystemer for ADS-L rundt Røros og rundt Oslo. Begge steder er det også etablert infrastruktur på bakken som gir mulighet for toveis kommunikasjon av ADS-B-data.

Elektronisk synlighet er ikke bare en teknologisk, men også en regulatorisk og økonomisk utfordring. Ved å møte disse utfordringene på en helhetlig måte kan vi legge grunnlaget for et sikkert, effektivt og bærekraftig luftrom for fremtidens luftmobilitet.

Krav om elektronisk synlighet er av mange aktører i Norge trukket frem som en kritisk suksessfaktor – både for bemannet og ubemannet luftfart. Dette kom blant annet frem i høringen til arbeidet med denne stortingsmeldingen. Regjeringen mener alle luftromsbrukere i utgangspunktet bør kunne pålegges å gjøre seg selv elektronisk synlige, så fremt synlighetsteknologien er teknologisk og kostnadsmessig tilpasset de ulike brukerne, og at hensynene til personvern er ivaretatt. Regjeringen vil legge til rette for å utvikle og ta i bruk løsninger for elektronisk synlighet mellom bemannet og ubemannet luftfart, med mål om å oppnå full integrering mellom droner og annen lufttrafikk, og utrede om og i hvilken utstrekning elektronisk synlighet skal kreves av luftromsbrukere som ikke allerede er underlagt slikt krav i dag.

Deteksjon

Deteksjon, det vil si aktive eller passive sensorer som leter etter droner som ikke gir seg til kjenne gjennom elektronisk synlighet, vil etter hvert være en svært viktig brikke for å sikre en akseptabel operativ risiko i et gitt luftrom. Det er en tett sammenheng mellom deteksjon av droner uten utstyr for elektronisk synlighet og droner som har slikt utstyr. Etter hvert som volumet og kompleksiteten av operasjoner i luftrommet øker vil muligheten til å oppdage luftfartøy uten påkrevd utstyr for elektronisk synlighet bli stadig mer kritisk. Dersom man ikke vet om en drone flyr i henhold til tillatelse, eller om en drone som mangler elektronisk synlighet kommer inn blant annen trafikk, er det grunnleggende for risikohåndteringen å oppdage dette slik at de tiltakene situasjonen krever kan iverksettes.

På kort sikt vil utplassering av utstyr for deteksjon kun være aktuelt i luftrom med høy kompleksitet, eventuelt rundt kritisk infrastruktur. Ettersom det i dag ikke er krav om elektronisk synlighet for alle droner i alle luftrom, vil det innebære at i de tilfellene der noen forviller seg inn i et luftrom de ikke skal være, må dette kunne oppdages på annen måte.

Fjernidentifisering

Fjernidentifisering er et signal fra dronen som inneholder informasjon om blant annet dronens posisjon, høyde, operatørnummer og posisjonen hvor dronen tok av. Det er to typer fjernidentifisering: direkte og nettverksbasert. Direkte fjernidentifisering baserer seg på WiFi eller Bluetooth-signaler som kan plukkes opp av for eksempel en smarttelefon. Alle skal ved hjelp av en app på telefonen kunne få informasjon om droner i nærheten, så fremt disse er utstyrt med fjernidentifisering. Droner til bruk i åpen kategori har krav om direkte fjernidentifisering, med unntak for droner under 250 gram. Det er heller ikke krav til fjernidentifisering i leketøysdroner. Fjernidentifisering i tilknytning til personvern og privatlivets fred omtales i kapittel 6.3.

Posisjonsdata om dronen kan også sendes fra dronekontrolleren direkte til en nettbasert skytjeneste, noe som fjerner behovet for bakkestasjoner. Nettverksbasert fjernidentifisering er tenkt brukt til trafikkstyring av droner i fremtidige løsninger.

Det er samtidig viktig å ha med seg sikkerhetsperspektivet i dette arbeidet. Det er en risiko for at kriminelle benytter fjernidentifiseringsapplikasjoner for å avdekke og kartlegge myndighetenes bruk av droner. Det må derfor legges til rette for at myndigheter som for eksempel politi og Tolletaten kan skru av fjernidentifisering når det er nødvendig, forsvarlig og forholdsmessig.

5.3 Regjeringen vil

Som skissert i dette kapittelet medfører den økende bruken av de laveste delene av luftrommet en utfordring for flysikkerheten. En sentral problemstilling er at de involverte aktørene mangler oversikt over aktiviteten i luftrommet, noe som øker risikoen for ulykker og uønskede hendelser fra et flysikkerhetsperspektiv. I tillegg er det et problem at det er vanskelig for luftromsbrukerne å holde oversikt over om de flyr lovlig med tanke på restriksjoner som gjelder i luftrommet, og at det dermed er vanskelig å benytte luftrommet i samsvar med regelverket.

Regjeringen mener det er avgjørende å få etablert digital integrert luftfartspublikasjon for å kunne gi luftromsbrukerne tilgang til nødvendig og tidsriktig informasjon om luftromsrestriksjoner, og – så langt som praktisk mulig – informasjon om annen trafikk i luftrommet.

Generelt ser vi at integrering av bemannet og ubemannet luftfart har en betydelig avhengighet av teknologisk utvikling. Videre er det tydelig at disse avhengighetene må håndteres etter hvert som systemene etableres. Arbeidet med implementeringen av forordning (EU) 2021/664 om U-space viser utfordringene med å sikre at rammeverket legger opp til utvikling i ønsket tempo, og det er tydelig at den største utfordringen er å forutse hvordan utviklingen faktisk blir. Regjeringen mener at en fornuftig måte å håndtere dette på er å legge opp til en trinnvis utvikling der de nærmeste utfordringene løses først så langt nåværende teknologi og kunnskap tillater det. Hovedpoenget er at vi må se på hva teknologi og rammeverk til enhver tid tillater og søke å løse det vi kan basert på dette. Det må med andre ord være en aksept for at ikke alt kan løses ved første etablering. Regjeringen mener etablering av integrert digital luftromspublikasjon er et viktig skritt i riktig retning.

Regjeringen vil:

• at formålet med aktiviteten skal vektlegges mest ved prioritering av luftromstilgang, uavhengig av om luftfartøyet flys bemannet eller ubemannet

• vurdere om tilgangen til luftrom for droneoperasjoner nær lufthavner bør gjøres mer fleksibel

• se på behovet for klargjørende eller nye prosedyrer for vikeplikt i ikke-kontrollert luftrom som tar hensyn til flyging med droner utenfor synsrekkevidde og synlighetsteknologier

• legge til rette for muligheten til å etablere U-space-luftrom i Norge

• utrede behovet for en plikt til å registrere alle flyginger i lave luftrom i den integrerte digitale luftfartspublikasjonen

• utrede en hensiktsmessig ansvarsfordeling mellom ulike aktører ved etableringen av geografiske UAS-områder, inkludert hvem som bør ha ansvar for å publisere sonene

• vurdere behovet for at Luftfartstilsynet tillegges en koordinatorrolle som skal sikre en enhetlig håndtering av opprettelse, endring og fjerning av luftromsstrukturer i Norge

• utrede hvilke områder som eventuelt skal unntas fra å publiseres som geografiske UAS-områder, av hensyn til sikkerhet eller praktiske forhold, som for eksempel militære fartøy eller andre sikkerhetskritiske soner

• gjennomgå eksisterende og eventuelt foreslå nye lovhjemler som kan kreve innmelding av kartdata fra forvaltere av soner eller områder til en sentral kunngjøringstjeneste

• legge til rette for å utvikle og ta i bruk løsninger for elektronisk synlighet med mål om å oppnå full integrering mellom bemannet og ubemannet luftfart

• utrede om og i hvilken utstrekning elektronisk synlighet skal påkreves av luftromsbrukere som ikke allerede er underlagt slikt krav i dag