4 Luftfartsregulering av dronevirksomhet og flysikkerhet

I dette kapittelet gjennomgås dagens regelverk for ubemannet luftfart. Det legges vekt på hvordan det regulatoriske rammeverket kan anvendes for å sikre trygge operasjoner i luftrommet som ikke medfører fare for mennesker eller eiendom. I tillegg må regelverket være klart og forutsigbart, tilstrekkelig omfattende og tilpasset slik at det understøtter utviklingen av nye drone- og luftmobilitetskonsepter.

Med stadig større og mer komplekse oppgaver som kan utføres av droner og etter hvert av ny luftmobilitet, stilles det også nye krav til reguleringen. Luftfarten er en global bransje, med stor grad av harmonisering av regelverk og standarder, og Norge er forpliktet til å følge standarder og retningslinjer som følger av våre internasjonale avtaler. Dette gjelder særlig våre forpliktelser etter Chicago-konvensjonen fra 1944 og EØS-avtalen.

Kapittelet tar for seg luftfartsregelverket relatert til trygg bruk av droner i luftrommet. Dette er også nærmere redegjort for i Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi. Kapittelet omhandler ikke rettslig regulering i annet regelverk knyttet til dronebruk, for eksempel lovgivning knyttet til miljø og personvern.

4.1 Norsk regelverk

4.1.1 Gjeldende lover og forskrifter

Luftfartsloven

All luftfart i Norge skal skje innenfor rammene som følger av lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven) og forskrifter gitt i medhold av loven. Loven gjelder både for sivil og militær luftfart.

Loven har få særbestemmelser om ubemannet luftfart. Det er imidlertid slått fast i lovens § 1-3 at ubemannede luftfartøy også er å anse som «luftfartøy» i lovens forstand. På denne måten har lovgiver fjernet enhver tvil om hvorvidt operasjoner med ubemannede luftfartøy plikter å følge de generelle reglene i loven for operasjoner med luftfartøy.

I samme bestemmelse har lovgiver tatt inn en regel om at departementet kan gi forskrift om at enkelte typer luftfartøy eller ubemannet luftfartøy likevel ikke skal anses som luftfartøy i lovens forstand eller gi forskrift som presiserer innholdet i begrepene.

Det er også tatt inn en egen bestemmelse i lovens § 14-29a om straff for visse typer ulovlig flyging med ubemannet luftfartøy. Selv om det er tatt inn en egen bestemmelse for ulovlig flyging med ubemannet luftfartøy, er den klare hovedregelen at også de øvrige straffebestemmelsene gjelder for ubemannet luftfart.1

Til sist er det tatt inn en bestemmelse i lovens § 15-1 om at departementet for visse ubemannede luftfartøy eller luftfartøy kan gjøre unntak fra bestemmelsene i loven.

Ut over dette finnes det ikke egne bestemmelser om ubemannet luftfart i loven.

Forskrifter

Luftfartsloven er generell og har som nevnt få særbestemmelser om ubemannet luftfart. De særlige forholdene knyttet til ubemannet luftfart er derfor hovedsakelig regulert gjennom forskrifter.

Den første norske droneforskriften kom i 2015, med innføringen av forskrift 30. november 2015 nr. 1404 om luftfartøy som ikke har fører om bord. Forskriften la grunnlaget for utviklingen av norsk dronevirksomhet ved at droneoperatører kunne få operasjonstillatelser etter søknad til Luftfartstilsynet.

I det følgende gjennomgås relevante forskrifter på droneområdet.

Forskrift 1. november 2024 nr. 2777 om ubemannede luftfartøyer (BSL A 7-2)

Forskriften gjennomfører forordningene (EU) 2019/945 (forordning om produktkrav og krav til markedsføringen av droner i åpen kategori) og (EU) 2019/947 (forordning om driftsregler for droner i åpen og i spesifikk kategori).

Forskriften gjelder for bruk av ubemannet luftfartøy i åpen og spesifikk kategori. Forskriften gjelder ikke for operasjon av ubemannede luftfartøy i sertifisert kategori eller for sivil statsluftfart med ubemannede luftfartøy. De ulike kategoriene er nærmere omtalt i boks 4.1.

Forskriften inneholder nasjonale tilpasningsbestemmelser om ansvarlig myndighet (forordning (EU) 2019/947), områder hvor det ikke er tillatt å fly og forsikringsplikt. Forskriften utpeker også Luftfartstilsynet til markedstilsynsmyndighet og meldermyndighet (forordning (EU) 2019/945).

Markedstilsynsmyndighet er myndigheten som er ansvarlig for å utføre markedstilsyn. Markedsmyndigheten skal kontrollere at C-merkede droner som omsettes på det europeiske markedet oppfyller kravene i forordningen og rette nødvendige krav mot de relevante økonomiske aktørene. C-merking (C0-C6) viser hvilken droneklasse en drone tilhører i henhold til EASA-reglene og bestemmer hvor og hvordan den kan flys. C0-C4 er for åpen kategori, mens C5-C6 er for spesifikk kategori.

Meldermyndighet er myndigheten som er ansvarlig for å etablere og gjennomføre nødvendige prosedyrer for vurdering og notifisering av samsvarsvurderingsorganer, samt overvåkning av meldte organer (engelsk: notified body). Et meldt organ er et samsvarsvurderingsorgan som er utpekt av en medlemsstat til å utføre vurderinger av om produkter, i dette tilfellet C-merkede droner, oppfyller de relevante kravene i forordning (EU) 2019/945.

Forskrift 30. november 2015 nr. 1404 om luftfartøy som ikke har fører om bord mv. (BSL A 7-1)

Forskriften oppstiller nasjonale regler på områder hvor det i dag ikke er gitt felleseuropeiske regler. Forskriften gjelder for sivil statsluftfart med ubemannede luftfartøy.

Sivil statsluftfart er flyginger utført av eller på vegne av norske myndigheter, som for eksempel politi- og tollmyndighetene, og for offentlige formål. Statsluftfart er regulert av nasjonale regler som kan avvike fra det felleseuropeiske regelverket.

Forskriften gjelder ikke for bruk av ubemannede luftfartøy som er regulert i BSL A 7-2, og heller ikke for militær bruk av ubemannede luftfartøy.

Forskrift 23. oktober 2024 nr. 2572 om U-space og krav til en integrert digital luftfartspublikasjon for brukere av luftrommet (BSL A 7-3)

Forskriften gjennomfører forordning (EU) 2021/664. Forskriften inneholder videre blant annet krav til hvordan utpekt tjenesteyter skal publisere luftfartsinformasjonsdata i en integrert digital luftfartspublikasjon, krav til at luftfartspublikasjonen skal gjøres tilgjengelig for alle brukerne av luftrommet, samt kostnadsdekning. Betydningen av forskriften omtales nærmere i kapittel 5.2.

Forskrift 14. desember 2021 nr. 3530 om luftromsorganisering

Formålet med forskriften er å etablere en sikker, samfunnsnyttig og effektiv trafikkavvikling for alle brukere av luftrommet samtidig som nasjonale føringer for prioritert bruk av luftrommet ivaretas.

Forskriften oppstiller regler om organiseringen av luftrommet og inneholder blant annet regler om at Luftfartstilsynet kan opprette områder i luftrommet der det ikke er lov til å fly uten forhåndstillatelse fra luftfartstilsynet, inkludert geografiske UAS-områder. Betydningen av geografiske UAS-områder omtales nærmere i kapittel 5.2.

4.1.2 Ansvarlige myndigheter og aktører

Luftfartstilsynet

Luftfartstilsynet er et forvaltningsorgan underlagt Samferdselsdepartementet. Tilsynet har hovedansvaret for å godkjenne og føre tilsyn med norsk luftfart og skal bidra til en sikker, samfunnsnyttig og bærekraftig luftfart.

Luftfartstilsynet eier og driver portalen www.flydrone.no, hvor de fleste som flyr droner plikter å registrere seg. Unntak gjelder bare hvis dronen veier mindre enn 250 gram og ikke har kamera. Eller hvis dronen er CE-merket som leketøy (CE-merking er en generell europeisk samsvarsmerking som viser at et produkt oppfyller helse-, sikkerhets- og miljøkrav, men er ikke spesifikt tilpasset droner eller bruk av disse). Luftfartstilsynet godkjenner og fører tilsyn med droneoperatører som utfører droneoperasjoner med høy risiko, med formål å sikre forsvarlig drift som er i tråd med kravene i regelverket og vilkårene for operatørtillatelsen. Ved manglende etterlevelse av regelverket kan Luftfartstilsynet reagere med å ilegge overtredelsesgebyr, tvangsmulkt eller tilbakekall av sertifikater og operatørtillatelser.

Luftfartstilsynet mottar rapportering av uønskede hendelser med droner rundt lufthavnene og utarbeider statistikk basert på disse hendelsene. De har også en rolle både ved innfasing av ny teknologi i luftfarten og for annen teknologi som kan påvirke eksisterende systemer i luftfarten.

Luftfartstilsynet har ansvar for regelverksutvikling og veiledning om gjeldende regelverk og gjennomfører blant annet kampanjer for å bevisstgjøre droneoperatører og -piloter om regelverk og risiko forbundet med det å fly drone. Tilsynet arbeider også med å formidle relevant informasjon til turister som besøker Norge, gjennom bruk av plakater og informasjon til reiselivsnæringen. Luftfartsregelverket er stort sett felleseuropeisk, noe som medfører at det er nødvendig for Luftfartstilsynet, i den grad det er mulig, å påvirke og delta i regelverksarbeidet i EU for å fremme norske interesser. Luftfartstilsynet samarbeider også med en rekke aktører, inkludert politiet og internasjonale aktører som FNs internasjonale sivile luftfartsorganisasjon (International Civil Aviation Organisation (ICAO)) og Det europeiske flysikkerhetsbyrået EASA.

Militær luftfartsmyndighet

Militær luftfartsmyndighet er et forvaltningsorgan underlagt Forsvarsdepartementet og er Norges myndighet for militær luftfart. Militær luftfartsmyndighet har hovedansvaret for å godkjenne og føre tilsyn med militære luftfartsoperasjoner og militære luftfartssystemer, med det formål å sikre en sikker, operativt robust og forsvarlig militær luftfart, inkludert militær ubemannet luftfart.

Militær luftfartsmyndighet utsteder godkjenninger og fører tilsyn med militære operatører og avdelinger som utfører operasjoner med tidvis høy risiko. Dette inkluderer sertifisering av militære luftfartøy, vedlikeholdsorganisasjoner og operatører for å sikre at driften er i samsvar med nasjonale og internasjonale krav. Ved manglende etterlevelse av regelverket kan Militær luftfartsmyndighet iverksette sanksjoner, inkludert tilbakekall av godkjenninger eller innføring av restriksjoner.

Militær luftfartsmyndighet er ansvarlig for utvikling av regelverk for å fremme sikkerhet og operativ effektivitet. Myndigheten samarbeider tett med sivile luftfartsaktører, inkludert Luftfartstilsynet, for å koordinere bruken av luftrommet og sikre en helhetlig forvaltning.

Militær luftfartsmyndighet følger også teknologisk utvikling nøye og vurderer hvordan ny teknologi kan integreres i militær luftfart på en trygg måte. I likhet med den sivile luftfarten er store deler av regelverket for militær luftfart basert på internasjonale standarder og beste praksis. Militær luftfartsmyndighet deltar derfor aktivt i internasjonalt samarbeid for å sikre at norske militære interesser blir ivaretatt.

Politiet

Politiet er samfunnets sivile maktapparat og har i fredstid det fulle ansvaret for iverksettelsen av maktanvendelse mot droner som flyr ulovlig. Trusselvurderinger fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er sentrale for arbeidet med mottiltak mot droner som middel for ulovlig etterretning, terror og annen alvorlig kriminalitet. Politiet håndhever også straffebudene i og i medhold av luftfartsloven, mv.

Politiet har ingen plikt – eller adgang – til å gripe inn for å kontrollere vilkårlige dronepiloter for å avdekke om en droneflyging er ulovlig.

Politiet har imidlertid en generell inngrepshjemmel i lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) § 7 første ledd, som gir politiet rett til å gripe inn for å ivareta ro og orden, sikkerheten til personer, og for å avverge eller stanse lovbrudd. Noen droneflyginger, for eksempel innenfor et restriksjonsområde, vil kunne innebære en trussel mot sikkerheten til personer jf. politiloven § 7 første ledd nr. 2. Det vil også være et straffbart lovbrudd jf. politiloven § 7 første ledd nr. 3. Politiet har i slike situasjoner adgang til å gripe inn med de tiltak som er beskrevet i politiloven § 7 andre ledd for å stanse den ulovlige droneflygingen så fremt tiltaket også er nødvendig og forholdsmessig jf. politiloven § 6. Opplistingen i § 7 andre ledd er ikke uttømmende, og politiet kan også iverksette andre tiltak enn de som eksplisitt er nevnt, så lenge de tiltakene som benyttes likner på de som er positivt angitt og ikke er mer inngripende enn disse.

Politiet kan altså gripe inn mot ulovlige droneflyginger dersom vilkårene og terskelen for inngrep etter politiloven § 7 første ledd er oppfylt, med de tiltakene som er hjemlet i politiloven § 7 andre ledd.

Politiet skal utøve sin virksomhet innenfor de eksisterende hjemlene i politiloven, og skal fortrinnsvis prioritere dronehendelser som utgjør en trussel mot nasjonal sikkerhet og samfunnssikkerheten.

4.1.3 Krav til dronepiloter og -operatører

I regelverket stilles det krav til henholdsvis dronepiloter og -operatører.

Med dronepilot menes personen som faktisk styrer og flyr dronen. Piloten må ha nødvendig kompetanse for å kunne utføre flygingen trygt og i henhold til regelverket. Piloten er ansvarlig for å følge alle sikkerhetsprosedyrer og operasjonelle retningslinjer under flygingen.

Med droneoperatør menes personen eller organisasjonen som er ansvarlig for droneoperasjonen. Operatøren er ansvarlig for at alle nødvendige tillatelser og forsikringer er på plass og skal være registrert på flydrone.no. Operatøren er også ansvarlig for at dronen er vedlikeholdt og i god stand før flyging.

I noen tilfeller kan en person være både pilot og operatør, spesielt hvis det flys til private formål. I kommersielle sammenhenger er det vanligvis en bedrift som er registrert som operatør, mens bedriften ansetter kvalifiserte piloter til å utføre flygingen.

Registrering og sertifisering

• Alle som skal fly drone i Norge (og som ikke er registrert i et droneregister i et annet EU/EØS-land) må registrere seg på Luftfartstilsynets nettportal flydrone.no og bestå en nettbasert prøve om dronereglene. Det er bare unntak fra registreringskravet dersom piloten eller operatøren flyr drone som veier mindre enn 250 gram uten kamera eller andre sensorer, eller hvis dronen er merket som leketøy. Kravet om prøve gjelder heller ikke for bruk av drone som veier mindre enn 250 gram.

• For operatører i spesifikk kategori gjelder det ytterligere krav til opplæring og testing. Operatøren må også få en bekreftelse eller godkjenning fra Luftfartstilsynet før det kan flys i denne kategorien.

Operasjonelle begrensninger

• Maksimal flyhøyde er som hovedregel satt til 120 meter over bakkenivå, med noen unntak for operasjoner i spesifikk kategori.

• Luftfartøyet må opereres innenfor operatørens synsrekkevidde, med mindre operatøren har en særskilt tillatelse til å utføre operasjoner utenfor synsrekkevidde.

• Det er forbudt å fly ubemannede luftfartøy nærmere enn 5 kilometer fra en lufthavn uten godkjenning fra lokal flygekontrolltjeneste eller flygeinformasjonstjeneste.

• Det er forbudt å fly ubemannede luftfartøy over eller i nærheten av militære områder og fartøy, ambassader eller fengsler uten særskilt tillatelse.

Sikkerhetskrav

• Droneoperatører må ha gyldig forsikring som dekker erstatningsplikt overfor tredjeperson. Kravet om forsikring gjelder ikke for ubemannet luftfartøy som benyttes i åpen kategori og som veier mindre enn 250 gram inkludert nyttelast.

• Operatøren skal påse at luftfartøyet vedlikeholdes i henhold til produsentens anvisninger.

Boks 4.2 Modellflyging

Modellflyging har lange tradisjoner som en organisert og trygg fritidsaktivitet i Norge. I motsetning til øvrige droner til hobbyformål, som ofte brukes utenfor organiserte rammer, har modellflyging vært kjennetegnet av tydelige regler, sikkerhetssystemer og opplæring gjennom modellflyklubber. Denne aktiviteten er ikke bare en sosial hobby, men også en arena for teknisk innsikt og rekruttering til luftfartsbransjen.

En avgjørende forskjell mellom modellfly og øvrige droner ligger i bruken og teknologien. Mens droner til hobbybruk i dag kan opereres «rett ut av boksen» med minimale tekniske forkunnskaper, forutsetter modellflyging mer omfattende teknisk forståelse og ferdigheter. Modellflyklubber fungerer derfor som en naturlig rekrutteringsarena for ungdom som ønsker å forfølge en karriere innen luftfart og teknologisk innovasjon. Mange piloter, flyteknikere og andre som jobber innen luftfarten startet sin reise i modellflyklubber, der de lærte grunnleggende aerodynamikk, vedlikehold og sikkerhet.

Det er dermed et skille mellom modell- og øvrig droneflyging. Modellflyging innenfor organiserte rammer i klubber med godkjente sikkerhetssystemer skal ikke nødvendigvis møte de samme kravene som uorganisert dronebruk. Videre kan det vurderes å opprette egne geografiske UAS-områder for modellflyging, slik at aktiviteten kan opprettholdes uten å komme i konflikt med annen bruk av luftrommet. Geografiske UAS-områder omtales nærmere i kapittel 5.3.

Synstolking og forklaring: Et fotografi som viser forberedelse av en slepeflyging, der et motorisert modellfly skal trekke et umotorisert seilfly opp i lufta. Modellene fjernstyres av ulike piloter.

Foto: Kjell Bentzen

4.2 Internasjonalt regelverk

Luftfarten er en global bransje, og Norge har sluttet seg til flere internasjonale avtaler som forplikter oss til å tilpasse vårt nasjonale regelverk for å være i overenstemmelse med våre internasjonale forpliktelser.

Våre desidert viktigste forpliktelser på luftfartsområdet er Chicago-konvensjonen og EØS-avtalen. Omfanget av EU-regler på luftfartens område er omfattende, og nesten alle EU-regler om luftfart tas inn i EØS-avtalen, og dermed i den nasjonale luftfartslovgivningen. Dette gjelder også for ubemannet luftfart.

Chicago-konvensjonen med tematiske vedlegg gjelder for internasjonal sivil lufttransport og bygger på et grunnprinsipp om at alle medlemsland beholder suvereniteten over sitt territorium, inkludert luftterritoriet.

Det må finnes et mellomstatlig element for at konvensjonen skal komme til anvendelse. Det er ikke tvilsomt at grensekryssende aktivitet vil oppfylle vilkåret, men også tilfeller der et utenlandsk luftfartøy tar av og lander innenfor samme vertsstat kan omfattes av konvensjonen.

Konvensjonen etablerer også FNs luftfartsorganisasjon ICAO. ICAO utvikler standarder som medlemsstatene har en forpliktelse til å sørge for at den nasjonale luftfartslovgivningen oppfyller. ICAO utvikler også anbefalte fremgangsmåter.

4.2.1 EU/EØS

EU har de senere årene tatt stort eierskap i reguleringen av ubemannet luftfart. Dette har resultert i at regelverket knyttet til ubemannet luftfart i stor grad er harmonisert i EU/EØS. Sett bort fra noen særnorske tilpasninger, følger de norske dronereglene i det vesentligste det europeiske regelverket.

I det følgende gjennomgås relevant EU-regelverk.

Forordning (EU) 2018/1139 om felles regler for sivil luftfart og om opprettelse av et europeisk byrå for flysikkerhet (EASA)

Forordningen gir EU kompetanse til å regulere all droneflyging, uavhengig av vekt og om bruken er kommersiell eller privat. Forordningen forankrer at ubemannet luftfart i stort er omfattet av det felleseuropeiske regelverket for flysikkerhet.

Forordningen gir EASA ansvar for å utforme tekniske standarder og regelverk også på droneområdet. Formålet med EASA er å sikre et høyt og ensartet nivå for flysikkerheten i Europa. EASA lager utkast til gjennomføringsregelverk på de områdene for flysikkerhet som hører inn under EASAs ansvarsområde. Videre gjennomfører EASA inspeksjoner i medlemsstatene. EASA har også begrenset adgang til å utstede godkjennelser. I tillegg foretar EASA sikkerhetsanalyser og forskning.

Forordning (EU) 2018/1139 har allerede blitt brukt til å vedta flere utfyllende forordninger om droner. De tre mest sentrale forordningene gjennomgås i det følgende.

Forordning (EU) 2019/945 om ubemannede luftfartøysystemer og om operatører av ubemannede luftfartøy fra tredjeland

Forordningen inneholder regler om produktkrav (krav til design, produksjon og markedsføring) for droner til bruk i åpen kategori, og visse droner til bruk i spesifikk kategori. Forordningen stiller krav til selve dronene og produsentene, og regulerer tekniske standarder, sikkerhetskrav og merking av droner. Produsenter må dokumentere at dronene oppfyller bestemte sikkerhetskrav, og droner deles inn i forskjellige klasser (C0 til C6).

Ved salg av droner som omfattes av forordningen skal det følge med standardisert informasjon til brukeren om hvilke sikkerhetsregler som gjelder for bruk av dronen. De grunnleggende sikkerhetskravene dekker også krav til at dronen skal være utrustet med system for fjernidentifisering, slik at dronens posisjon, hastighet og operatørens registreringsnummer kan fjernavleses elektronisk. Fjernidentifisering er nærmere omtalt i kapittel 5.2.4.

I tillegg stiller reglene krav om at dronen skal være utrustet med et system for stedsbevissthet, som gir dronepiloten informasjon om områder i nærheten der droneflyging er forbudt og som gir et varsel når dronen er i ferd med å fly inn i slike områder. Det stilles ikke produktkrav om fjernidentifisering eller stedsbevissthetsfunksjon for droner under 250 gram, uavhengig av om dronen har kamera eller ikke.

Forordning (EU) 2019/947 om regler og prosedyrer for drift av ubemannede luftfartøyer

Forordningen inneholder sikkerhetsregler for bruk av droner i åpen og spesifikk kategori. Se boks 4.1.

Forordningen stiller også krav til at myndighetene skal føre et droneoperatørregister. Alle som flyr drone i Norge plikter i henhold til forordningen å registrere seg i droneoperatørregisteret. Det er unntak for registreringskravet for operatører som flyr droner under 250 gram uten kamera og droner som er tydelig merket som leketøy.

Forordning (EU) 2021/664 om rammeregler for U-space

Forordningen gir medlemsstatene et handlingsrom til selv å fastsette områder i luftrommet (U-space-luftrom) der droner bare kan fly dersom de benytter seg av et sett digitale og automatiserte tjenester for trafikkstyring, blant annet fjernidentifisering og stedsbevissthet.

Formålet med U-space er å gjøre det mulig å tillate mer komplekse droneoperasjoner og droneflyging i et større omfang enn det som er mulig i dag.

Forordningen regulerer også samspillet mellom ubemannet og bemannet luftfart i U-space-luftrom

4.2.2 Chicago-konvensjonen

Konvensjonen fastslår blant annet at ingen luftfartøy uten pilot kan fly over en stats territorium uten spesiell tillatelse fra den aktuelle staten, og at alle luftfartøy (også ubemannede) plikter å følge reglene som er fastsatt i den staten de opererer i. Det fastslås også at lufttrafikkregler fastsatt av ICAO har direkte virkning for operasjoner i internasjonalt luftrom, og vertsstatene gis adgang til å opprette restriksjonsområder i luftrommet.

ICAO vier ubemannet luftfart stor oppmerksomhet, og organisasjonen arbeider på flere områder med standarder knyttet til ubemannet luftfart, for eksempel gjennom RPAS-panelet (engelsk: Remotely Piloted Aircraft Systems Panel) og studiegruppen om avansert luftmobilitet (engelsk: Advanced Air Mobility Study Group).

RPAS-panelet arbeider med å utvikle standarder og anbefalte fremgangsmåter for droner, med fokus på områder som sertifisering, operasjonelle prosedyrer og lufttrafikkstyring, mens studiegruppen om avansert luftmobilitet assisterer ICAO sekretariatet i utviklingen av en helhetlig visjon og rammeverk for ny luftmobilitet.

I april 2024 publiserte ICAO standarder og anbefalte fremgangsmåter for internasjonale operasjoner med ubemannet luftfartøy. Blant annet ble konseptet driftstillatelse for droner (engelsk: RPAS operator certificate – ROC) lansert. En slik driftstillatelse er tenkt å gi operatøren tillatelse til å utføre nærmere angitte operasjoner med droner, og sikre at de oppfyller nødvendige sikkerhets- og driftsstandarder, tilsvarende driftstillatelse i bemannet luftfart (engelsk: Air Operator Certificate - AOC).2

4.3 Regelverk under utarbeidelse

4.3.1 Nasjonale regler

Luftfartstilsynet arbeider for tiden med en ny forskrift om sivil statsluftfart med ubemannet luftfartøy.

Någjeldende forskrift om luftfartøy som ikke har fører om bord mv. ble først og fremst utviklet for å regulere alminnelig sivil bruk av ubemannede luftfartøy og ikke sivil statsluftfart. Forskriften gjenspeiler derfor ikke behovene til ubemannet sivil statsluftfart. For eksempel opereres det med klassene RPAS-operatør 1 til 3 i forskriften, mens det felleseuropeiske regelverket opererer med åpen og spesifikk kategori.

Teknologien og operasjonene har utviklet seg vesentlig siden 2015, og reglene i forskriften begynner derfor å bli utdaterte. I tillegg er tekniske krav og standarder i ferd med å etableres under det felleseuropeiske regelverket. Dette gjenspeiles ikke i gjeldende forskrift om luftfartøy som ikke har fører om bord mv. Disse standardene begynner å bli en integrert del av hvordan droneoperasjoner godkjennes, og på et tidspunkt vil det bli vanskelig å gjennomføre godkjenningsprosessen etter forskriften, uten at det tas høyde for dette. Det er derfor et formål med den nye forskriften at godkjenningsregimet for den sivile ubemannede statsluftfarten skal være mer i tråd med det felleseuropeiske regelverket.

4.3.2 Felleseuropeiske regler

Europakommisjonen vedtok i april 2024 en regelverkspakke som inneholder et regulatorisk rammeverk for operasjoner med bemannede luftfartøy som kan ta av og lande vertikalt (engelsk: Vertical Take-Off and Landing – VTOL), samt regler om sertifisering av ubemannede luftfartøy. Reglene trer i kraft i EU 1. mai 2025. Reglene er EØS-relevante og ventes å bli gjort gjeldende i Norge i løpet av 2025.

Reglene åpner for at bemannede VTOL-luftfartøy skal kunne brukes for transport, for eksempel av mindre grupper passasjerer. Operasjonene må utføres etter reglene om visuell flyging, langs forhåndsdefinerte ruter og benytte egnede landingsplasser (kalt vertiporter, se boks 4.4). Operatøren skal ha driftstillatelse, det vil si et godkjenningssertifikat for luftfartsselskap (AOC), uavhengig av om virksomheten er kommersiell eller ikke. Luftfartøyet skal være sertifisert, og det stilles krav til vedlikeholdet av det. Flygerne skal også være sertifisert. Det kreves her at flygeren har trafikkflygersertifikat (CPL-sertifikat) med typerettighet på VTOL fartøy. På sikt skal det utarbeides regler for eget VTOL-sertifikat.

Reglene om sertifisering av ubemannede luftfartøy gjelder luftfartøy hvor sertifisering er påkrevd etter bestemmelsen i forordning (EU) 2019/945 artikkel 40. Avgjørende for kravet om sertifisering etter bestemmelsen er enten: (1) størrelsen på luftfartøyet, (2) bruken av det i seg selv (transport av personer eller farlig gods) eller (3) hvor operasjonen i spesifikk kategori innebærer høy risiko.

Sertifisering av luftfartøyet er i disse tilfellene ansett nødvendig for å redusere risikoen. Siden det i denne omgang gjelder regler for vedlikehold av droner som skal brukes i spesifikk kategori, følger reglene prinsippene for vedlikehold av enkle luftfartøy. Dette innebærer blant annet at vedlikeholdet ikke må utføres av sertifisert personell, men at vedlikeholdsorganisasjoner istedenfor skal ha en autorisasjonsordning for personellet som utfører vedlikehold.

Reglene vil gjelde for Luftfartstilsynet, som får nye sertifiserings- og tilsynsoppgaver, og for aktørene i markedet som har befatning med området som blir regulert. Først og fremst gjelder dette operatører av droner i spesifikk kategori som ønsker å utføre operasjoner som vil kreve bruk av sertifisert drone, aktører som planlegger bruk av VTOL-fartøy og flygere som ønsker typerettighet på VTOL-fartøy.

4.3.3 ICAO

ICAO utvikler for tiden et rammeverk som skal ivareta sikker og effektiv integrasjon av droner i det eksisterende luftrommet. Det er ikke klart når regelverket i sin helhet vil være på plass, men det er mulig at det vil bli gjennomført trinnvis etter hvert som deler av regelverket blir ferdig. Norske myndigheter vil følge dette arbeidet nøye.

4.4 Andre relevante kilder

4.4.1 Nasjonal luftfartsstrategi

Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi ble lagt frem i januar 2023 og gir en helhetlig gjennomgang av regjeringens politikk med mål, virkemidler og tiltak for en bærekraftig luftfart. Strategiens oppbygning er basert på regjeringens fire bærekraftsmål for luftfarten, (1) sosial bærekraft, (2) geografisk bærekraft, (3) klima og miljømessig bærekraft og (4) økonomisk bærekraft.

Ubemannet luftfart er viet et eget kapittel i strategien. Kapittelet fokuserer på utvalgte temaer for norsk dronenæring og markedet for dronetjenester, anvendelsesområder, rammebetingelser, samfunnets aksept og utfordringer og muligheter.

Strategien har et fremoverlent perspektiv, og det foreslås flere konkrete tiltak som regjeringen har iverksatt arbeid med. Fordi dronebransjen er under konstant og rask utvikling vil imidlertid informasjon og opplysninger i strategien allerede kunne være utdatert.

4.4.2 Dronestrategi for EU

Europakommisjonen presenterte i 2022 en oppdatert EU-dronestrategi 2.0, hvor Europakommisjonen tar sikte på å etablere en europeisk droneindustri og nye innovative transporttjenester, og på sikt integrere det tradisjonelle lufttrafikkstyringssystemet (engelsk: Air Traffic Management – ATM) med U-space slik at tradisjonell luftfart, droner og ny luftmobilitet kan benyttes i samme luftrom.

Det er blant annet uttalt at et økt spekter av ulike typer droner og bruksområder vil sameksistere. Europakommisjonen, EASA og medlemsstatene har alle et institusjonelt ansvar for å ivareta sikkerheten og effektiviteten i droneoperasjoner.

Strategien tar også sikte på å styrke europeisk motstandsdyktighet ved å redusere strategiske avhengigheter og bedre motstandskraften mot risikoen droner kan utgjøre.

4.5 Arbeidsmiljø og tilsyn

Den forventede utviklingen vil føre til stadig mer komplekse operasjoner med ubemannede luftfartøy. Ikke minst vil dette gjelde innenfor ny luftmobilitet, hvor det på sikt trolig vil bli aktuelt med ubemannede luftfartøy til persontransport og transport av større mengder gods, som for eksempel ubemannede fraktfly. Av sikkerhetsmessige årsaker gjelder det egne flyge- og hviletidsregler for kommersiell lufttransport med bemannet luftfartøy. Tilsvarende regler finnes ikke i dag for luftfart med ubemannede luftfartøy. Den nevnte utviklingen vil imidlertid gjøre at forventningene til sikkerhet blir minst de samme som for bemannet luftfart. Ikke minst vil dette gjelde for droneoperasjoner som vil bli tillatt under de kommende felleseuropeiske reglene for sertifisert kategori. Dette taler for at det på et tidspunkt vil kunne bli aktuelt å vurdere en tilsvarende særregulering av flyge- og hviletider for dronepiloter, enten som felleseuropeiske regler eller nasjonale regler.

Tilsynsansvaret for flyge- og hviletidsreglene for bemannet luftfart er i dag lagt til Luftfartstilsynet. Det samme gjelder tilsynet på arbeidsmiljøsiden. For ubemannet luftfart er imidlertid tilsynet på disse områdende underlagt Arbeidstilsynet. Dersom det blir aktuelt å vurdere egne flyge- og hviletidsregler for dronepiloter, bør det avklares om denne ansvarsdelingen fortsatt skal gjelde.

4.6 Regjeringen vil

Reguleringen av droner og ny luftmobilitet må balansere behovet for sikkerhet med ønsket om å fremme innovasjon og økonomisk vekst. Av hensyn til droneteknologiens raske utvikling vil det imidlertid være behov for fortløpende vurdering av behovet for regelendringer. Reguleringer bør som hovedregel baseres på risikoen knyttet til ulike typer droneoperasjoner. For eksempel kan operasjoner i tett befolkede områder, i luftrom der det opererer bemannet luftfart i et visst omfang eller nær kritisk infrastruktur kreve strengere sikkerhetstiltak enn operasjoner i avsidesliggende områder eller i luftrom med lite trafikk. I takt med den raske teknologiutviklingen kan det være behov for å innføre nasjonale krav på områder som ikke er dekket av det felleseuropeiske regelverket. Regjeringen vil derfor påse at Luftfartstilsynet i takt med den teknologiske utviklingen vurderer behovene for egne nasjonale krav innenfor rammene av EØS-retten.

Mye av teknologien som benyttes innen droner og ny luftmobilitet utvikles raskt, og EASA uttalte allerede i 2021 at fremtidige krav bør være teknologinøytrale der det er mulig, samtidig som rettslig klarhet sikres.3 Det vil derfor være viktig med reguleringer som så langt det lar seg gjøre er fleksible og raskt kan tilpasses teknologiske fremskritt og endringer i operasjonelle behov. Dette innebærer at det er et behov for regelmessige revisjoner og oppdateringer av regelverket. Ved å ha fokus på at regelverket i Norge er oppdatert og harmonisert med de europeiske reglene sørger også vi for at aktørene i ubemannet luftfart i Norge har de samme regulatoriske rammene som sine europeiske kollegaer. Dette fremmer norsk utviklings- og konkurranseevne ved at norske operatører og selskaper kan operere på like vilkår i det europeiske markedet.

For å kunne legge til rette for videre utvikling av norsk næring knyttet til droner og ny luftmobilitet, er det også viktig å kunne ta høyde for særnorske forhold som for eksempel klima og geografiske forhold. I tillegg er det slik at innføring av nye regler og krav kan medføre betydelige kostnader for brukerne. Ubemannet luftfart er en relativt ung bransje hvor betalingsviljen som oftest er til stede, men hvor betalingsevnen kan være begrenset. Dette kan hemme vekst og innovasjon for norske aktører. Det er derfor viktig å klargjøre både hvilket nasjonalt handlingsrom vi har innenfor regelverket og hvilke unntakshjemler vi har mulighet til å benytte. Dette får vi til i dag fordi vi ved gjennomføringen og anvendelsen av de felleseuropeiske reglene søker å utnytte den fleksibiliteten som ligger i regelverket til det beste for næringen. Regjeringen vil sørge for at denne tilnærmingen til regelverket videreføres også i fremtiden.

I tillegg er det viktig for utvikling av den norske bransjen at vi fortsetter å søke å påvirke regelverksprosessene både i EU og i ICAO for å få med det norske perspektivet under utarbeidelsen av nytt regelverk. Regjeringen vil derfor påse at Samferdselsdepartementet, Luftfartstilsynet, Avinor og andre relevante norske aktører fortsetter å delta i relevante internasjonale fora der det utvikles regelverk som påvirker norske forhold.

Både næringslivet og andre private operatører har lenge vært opptatt av at regelverket er fragmentert og vanskelig å navigere i. Dette skaper usikkerhet og kan føre til utilsiktede brudd på regelverket. I tillegg kan det påvirke droneoperatørenes evne og vilje til å følge reglene. For en trygg og sikker luftfart er det viktig at regelverket utformes slik at det forhindrer misbruk av droner til kriminelle og uønskede handlinger og at alle som benytter luftrommet settes i stand til å forstå at de er luftfartsaktører og at de må følge reglene for å sikre at alle som bruker luftrommet kan foreta trygge operasjoner. Luftfartstilsynet arbeider kontinuerlig med å forenkle oversikten over hvilke regler som gjelder for operatører av ubemannede luftfartøy, og regjeringen vil påse at Luftfartstilsynet også fremover fortsetter arbeidet med å formidle og tilgjengeliggjøre regelverket.

Det er på det rene at noen droneoperatører velger å ikke følge reglene knyttet til droneoperasjoner. For eksempel er det en kjensgjerning at noen droneoperatører som kun har rettigheter for operasjoner i åpen kategori, likevel velger å gjennomføre operasjoner som etter sin risiko skal gjennomføres etter reglene for spesifikk kategori. Det kan være mange grunner til dette. For eksempel er kostnaden knyttet til godkjenning for spesifikk kategori betydelig høyere enn registreringen for åpen kategori. I tillegg underlegges operatøren Luftfartstilsynets tilsynsregime ved operasjoner i spesifikk kategori, mens dette ikke gjelder for operatører i åpen kategori. Utfordringer knyttet til søknader, manualverk og risikovurderinger kan også spille inn. De fleste droneoperatører er ferske i luftfarten, og ofte er det hverdagslige fokuset rettet mot annet enn droneflyging. Disse operatørene har derfor gjerne begrenset kunnskap om reglene, luftrom, sikkerhetskultur og hvorfor alt dette er viktig. Regjeringen vil derfor arbeide for at droneoperatører i større grad blir en den av sikkerhetskulturen som ellers preger luftfarten i Norge.

Det er også et krav om at alle som flyr drone skal registrere seg hos Luftfartstilsynet. Dette kravet gjelder både for virksomheter og privatpersoner. Det er unntak for droner som veier under 250 gram og ikke har kamera, og droner som er merket som leketøy. Basert på undersøkelser av antall droner i Norge er det trolig store mørketall i antallet droneoperatører som har registrert seg. Det er derfor behov for å prioritere arbeidet for å forhindre ulovlig droneflyging, og dette vil kreve et tett samarbeid både myndighetene imellom og mellom myndighetene og bransjeaktørene. Regjeringen har allerede satt ned arbeidsgrupper som skal vurdere tiltak knyttet til forebyggelse og bekjempelse av ulovlig droneflyging. Arbeidsgruppene presenteres nærmere i kapittel 8. Her redegjøres det også for arbeidsgruppenes anbefalinger.

Flere aktører har i sine innspill til meldingsarbeidet også tatt til orde for at det bør innføres en generell registreringsplikt for droner, ikke kun dronepiloter og -operatører slik det er i dag. Det er blant annet vist til at andre europeiske land er i ferd med å innføre slike krav og at registreringene av dronene kan knyttes til det eksisterende droneoperatørregisteret. Regjeringen forstår bakgrunnen for ønsket om et slikt krav, men er skeptisk til å innføre et så inngripende tiltak uten at det finnes et solid kunnskapsgrunnlag som tilsier at dette er nødvendig. Regjeringen vil derfor iverksette en utredning av om det er behov for å innføre krav om registering av droner.

For flyging i åpen kategori er det krav om at dronen til enhver tid skal være innenfor synsrekkevidde (engelsk: Visual Line of Sight – VLOS). Operatører som ønsker å fly droner utenfor synsrekkevidde må fly i spesifikk kategori. For å kunne fly i spesifikk kategori kreves det at operatøren kan dokumentere til Luftfartstilsynet at operasjonen til enhver tid er sikker og skjer innenfor gjeldende regler og krav. Dette krever stor investering i regelverksetterlevelse og detaljert rapportering på alle krav som stilles til denne type flyginger. Dette gir både økte driftskostnader og skaper barrierer for å kunne utnytte det teknologiske potensialet. For eksempel vil dette kunne føre til at mindre landbruksaktører som ikke har økonomi til å leie inn profesjonelle selskaper til å fly ikke får ført tilsyn med naturarealene og dyrene sine like hyppig og effektivt som større aktører, noe som igjen vil kunne få betydning både for dyrevelferd og naturbelastning. Dette vil igjen kunne medføre at større aktører får en utilsiktet konkurransefordel. Regjeringen vil derfor undersøke om regelverket gir handlingsrom for å forenkle kravene til flyginger utenfor synsrekkevidde for næringer med særskilte behov under gitte forutsetninger.

Regjeringen vil:

• fortsette arbeidet med å tilgjengeliggjøre regelverket

• bidra aktivt i arbeidet med utforming av felleseuropeisk og annet internasjonalt regelverk og standarder for droner og ny luftmobilitet, og arbeide for at reglene skal være best mulig tilpasset norske behov og interesser

• utrede om det er behov for å innføre krav om registering av droner

• påse at Luftfartstilsynet i takt med den teknologiske utviklingen vurderer behovene for egne nasjonale krav innenfor rammene av EØS-retten

• arbeide for at droneoperatører i større grad blir del av sikkerhetskulturen som ellers preger luftfarten i Norge

• vurdere om det kan legges bedre til rette for bruk av droner utenfor synsrekkevidde for næringer med særskilte behov