6 Besøksbidrag for Longyearbyen

6.1 Innledning

I Meld. St. 26 (2023–2024) Svalbard fremkommer det at regjeringen vil utarbeide et forslag til regelverk for besøksbidrag for Longyearbyen, og at inntektene fra et slikt besøksbidrag skal øremerkes utgifter til infrastruktur og annen offentlig tjenesteyting som er en forutsetning for reiselivsaktivitet i Longyearbyen. Videre at deler av inntektene skal tilgodeses Longyearbyen lokalstyre, og at det skal være et pilotprosjekt.

Stortinget behandlet meldingen 19. november 2024, og samme dag sendte Nærings- og fiskeridepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet ut forslag til lov om besøksbidrag på høring.

Reiseliv er den største næringen på Svalbard. Regjeringen vil legge til rette for at næringen kan videreutvikle seg på en måte som tar vare på naturen og ikke belaster lokalsamfunnet. Men det er kostbart å legge til rette for aktivitet og infrastruktur i Arktis. Derfor er det naturlig at besøkende i større grad bidrar til å finansiere utgifter til de delene av infrastruktur og annen offentlig tjenesteyting som er en forutsetning for turismen i Longyearbyen. Disse hensynene ligger til grunn for forslaget i lov om besøksbidrag om å gi hjemmel for å fastsette forskrift om besøksbidrag for Longyearbyen. Lovhjemmelen vil gi føringer for utformingen av forskrift om et slik bidrag, og ble sendt på høring med følgende ordlyd:

§ 15 Besøksbidrag i Longyearbyen

Kongen kan gi forskrift om besøksbidrag i Longyearbyen. Besøksbidraget skal betales i form av en avgift for omsetning av overnattingstjenester i Longyearbyen og for hver passasjer som går i land fra eller går ombord i konvensjonelle cruiseskip og ekspedisjonscruiseskip i Longyearbyen.

Besøksbidraget skal finansiere statens og Longyearbyen lokalstyres utgifter til infrastruktur og annen offentlig tjenesteyting som er en forutsetning for reiselivsaktivitet i Longyearbyen.

I forskriften gis nærmere regler om beregning av avgiften og avgiftens størrelse, innkreving, tvangsmulkt, tvangsgrunnlag, forsinkelsesrenter og opplysningsplikt.

6.2 Bakgrunn

6.2.1 Behovet for et besøksbidrag

Siden tidlig på 90-tallet har det funnet sted en gradvis vekst i reiselivet på Svalbard. I perioden 2013 til 2019 var det en vedvarende vekst i antall overnattingsdøgn på om lag 50 pst. (Visit Svalbard, 2023). Etter en nedgang i reiselivet under covid-19-pandemien var antallet turister i 2024 omtrent tilbake på nivået fra før pandemien.

Generelt har cruisetrafikken til Svalbard og Jan Mayen fulgt noenlunde samme veksttrend som på fastlandet i 2010–2023 ifølge tall fra Kystverket, det vil si en litt varierende vekst først i perioden, men deretter stadig kraftigere vekst fra 2017. Ifølge tall fra Cruise Lines International Associations, er det i 2025 planlagt 3 522 cruiseanløp i norske havner, utført av 109 skip fra 44 rederier. Det vil si en økning i antall anløp på nesten 20 pst. fra 2 948 anløp i 2024.

Tall fra Avinor viser at Longyearbyen lufthavn totalt hadde 184 030 passasjerer reisende gjennom terminalen i 2024, en økning på 10 pst. fra 2023. Antall flybevegelser ligger på samme nivå som i 2023. Avinor forventer at tallene for 2025 kommer til å ligge på cirka samme nivå som 2024.

Longyearbyen, Svalbards administrasjonssenter og største lokalsamfunn, er sentrum for turismen på Svalbard og mottaker av besøkende. Longyearbyen har øygruppens eneste flyplass som tar imot reisende til og fra øygruppen, er snuhavn for ekspedisjonscruiseturismen og mottaker av oversjøiske cruiseskip. Byen, som har i underkant av 2 600 registrerte innbyggere, kan i perioder ta imot mer enn 1 000 besøkende daglig. Ved anløp av store oversjøiske cruisefartøy kan antallet besøkende langt overstige dette. I likhet med små kommuner på fastlandet som tar imot store mengder besøkende, har også Longyearbyen utfordringer knyttet til turisme, herunder kostnader i form av bruk og slitasje på infrastruktur.

Longyearbyen har i arktisk sammenheng en godt utbygd infrastruktur, samtidig som det er et betydelig etterslep når det gjelder vedlikeholdet av denne. En velfungerende infrastruktur har vært en grunnleggende forutsetning for fremveksten av reiselivsaktiviteten, og dermed også et gode. Men infrastrukturen er ikke dimensjonert for det betydelige antall tilreisende som siden begynnelsen av 1990-tallet har besøkt Longyearbyen. Det å opprettholde infrastruktur i Arktis er svært krevende og koster mer enn på fastlandet, særlig på grunn av høye fraktkostnader til Longyearbyen og et værhardt klima. Slitasjen på infrastrukturen som følge av turisme må per i dag dekkes gjennom statlig finansiering eller lokale avgifter og gebyrer. Offentlige utgifter på Svalbard finansieres gjennom skatter og avgifter som oppkreves på Svalbard, og tilskudd fra statsbudsjettet. Både innbyggerne og næringslivet i Longyearbyen betaler avgifter og gebyrer på strøm, vann, avløp, energi, vei, mv. I budsjett for 2025 utgjør inntekter fra skatter og avgifter om lag 31 pst. av inntektene på svalbardbudsjettet. I budsjett for 2025 er underskuddet på svalbardbudsjettet, og dermed tilskuddet fra statsbudsjettet, på 477 mill. kroner. I tillegg kommer utgifter til svalbardformål på andre departementers ansvarsområder. Disse utgiftene er i 2025 i overkant av 700 mill. kroner (fratrukket inntekter).

6.2.2 Gjeldende rett

Etablering av en plikt til å betale besøksbidrag krever hjemmel i lov. Det finnes i dag flere forskjellige avgifter og gebyrer på Svalbard, der besøkende enten direkte eller indirekte er med på å betale for ulike goder, tjenester og tilbud. I motsetning til alminnelig skatt som skal finansiere offentlige utgifter generelt, er formålet med disse avgiftene og gebyrene å sørge for inndekning av utgifter til spesifikke formål.

Noen eksempler på slike avgifter og gebyrer er:

• Miljøavgift for tilreisende til Svalbard

• Farvanns-, sikkerhets-, og losavgift

• Avgifter for bruk av Svalbard lufthavn

For kommersielle reisearrangører og individuelle tilreisende gjelder også en plikt til å stille forsikring eller likeverdig garanti ved reiser til visse områder av Svalbard. Cruiseselskapene betaler også blant annet kai- og passasjervederlag når de legger til kai i Longyearbyen havn, men disse midlene er underlagt visse begrensninger etter havne- og farvannsloven § 32. Videre betaler utenlandske statsborgere for helsetjenester ved Longyearbyen sykehus dersom de ikke har medlemskap i folketrygden eller fastlandstilknytning.

Etter departementets vurdering er det ikke i dagens ulike regelverk for Svalbard hjemmel for å innføre nye ordninger for besøksbidrag der inntektene er øremerket til ulike typer infrastruktur og tjenestetilbud. Det er derfor behov for en egen hjemmel i lov. I Meld. St. 26 (2023–2024) Svalbard, videreføres prinsippene for lovgivning på Svalbard blant annet ved at det rettslige rammeverket for øygruppa skal være mest mulig likt fastlandet, og at ny lovgivning for fastlandet som hovedregel skal gis anvendelse for Svalbard med mindre særlige forhold taler mot dette eller det er behov for unntak eller tilpasninger.

På bakgrunn av dette er det naturlig å regulere besøksbidrag både på fastlandet og i Longyearbyen i samme lov, og departementet foreslår nå at flere av paragrafene i loven skal gjelde også for Longyearbyen, men at det kan gis tilpasninger i forskrift. På grunn av ulik innretning av ordningen for fastlandet og Longyearbyen er det imidlertid behov for en egen lovhjemmel for forskrift om besøksbidrag for Longyearbyen. Se nærmere om dette i punkt 6.3.

En velfungerende infrastruktur i Longyearbyen har vært og er en grunnleggende forutsetning for at reiselivet kan utøve sin virksomhet. Inntektene fra et besøksbidrag for Longyearbyen skal derfor dekke utgifter til infrastruktur og offentlige tjenester i Longyearbyen, og ikke bare goder som først og fremst kommer besøkende alene til gode. Dermed er det ikke naturlig med en frivillig ordning slik som på fastlandet. Men departementet viser til at Longyearbyen lokalstyre og lokale aktører er positive til at det innføres en ordning der besøkende i større grad enn i dag bidrar til lokalsamfunnet.

Når det gjelder rammer for hvordan en slik lovhjemmel kan utformes, mener departementet at lovforslaget er i samsvar med våre folkerettslige forpliktelser. EØS-rettslige rammer er ikke relevante, da EØS-avtalen ikke gjelder for Svalbard. Videre vil besøksbidraget ikke være knyttet opp mot ferdsel i felt, og kan derfor ikke ses som et vederlag for bruk av allemannsretten.

6.2.3 Høringen

Det vises til punkt 2.3.2 for oversikt over høringsinstanser. Følgende 18 instanser hadde merknader til den delen av lovforslaget som gjelder besøksbidrag for Longyearbyen:

• Kystverket

• Nord Universitet

• Riksantikvaren

• Skattedirektoratet

• Fellesforbundet

• Longyearbyen lokalstyre

• Svalbard kirke

• AECO – Association of Arctic Expedition Cruise Operators

• BirdLife Svalbard (LoFF)

• Cruise Lines International Association

• Hurtigruten

• Nalub Experiences AB

• NHO

• NHO Luftfart

• NHO Reiseliv

• Norsk Reiseliv

• Trust Artikugol

• Visit Svalbard

Flertallet av høringsinstansene støtter prinsippet om besøksbidrag, men mener den foreslåtte innretningen fremstår mer som en generell skatt enn et reelt besøksbidrag. Det organiserte reiselivet i Longyearbyen er i utgangspunktet positive til et besøksbidrag, men kritiske til besøksbidraget slik det beskrives i forslaget. De mener besøksbidraget ikke bør gå til offentlige tjenester og infrastruktur, men til fellesgoder som er mer rettet mot reiselivet. Det er også noen instanser som ikke ønsker at flere skatter eller avgifter legges på reiselivet, og er imot et besøksbidrag fordi det vil være skadelig for reiselivets konkurranse-, verdiskapings- og sysselsettingsevne. Andre høringsinstanser peker på at næringen allerede bidrar gjennom ulike typer skatter og avgifter. En del høringsinnspill dreier seg om særskilte tema slik som innkreving. Flere instanser peker på at man bør benytte seg av det eksisterende innkrevingssystemet som finnes for miljøavgift for reisende til Svalbard, jf. forskrift om miljøavgift for reisende til Svalbard av 22. desember 2006 nr. 1532. Det er også flere som kommenterer utarbeidelsen av lovforslaget, og særlig høringsfristen som de hevder er for kort. Videre hevder noen av høringsinstansene at forslaget er mangelfullt utredet, og at det ikke har vært lokal involvering. Det vises også til viktigheten av at en eventuell avgift ikke innføres uten god tid for næringen til å innrette seg.

Departementet vil kommentere høringsinstansenes konkrete innspill under omtalen av lovbestemmelsen om besøksbidrag for Longyearbyen. Når det gjelder utarbeidelse av forslaget og høringen, viser departementet til at forslaget om besøksbidrag for Longyearbyen ble lansert i Meld. St. 26 (2023–2024) Svalbard som regjeringen la frem 31. mai 2024, og som ble behandlet i Stortinget 19. november 2024. Samme dag ble forslag til lov om besøksbidrag som følger opp regjeringens forslag i svalbardmeldingen sendt på høring. Høringsfristen ble satt til seks uker for at lovforslaget skal kunne behandles i Stortingets vårsesjon 2025. Dette er innenfor rammene av utredningsinstruksen.

Departementet arbeider nå med en forskrift som mer utførlig regulerer innretningen på besøksbidraget. I arbeidet med forskriften legges det opp til involvering av berørte parter også før høringen. Det er blant annet avholdt et innspillsmøte i Longyearbyen 4. februar 2025 der lokale instanser har gitt sine første innspill til forskriftsarbeidet.

Når det gjelder tidspunkt for innføring av et besøksbidrag, vil departementet vise til at næringen er varslet om en mulig kommende avgift både i svalbardmeldingen og ved utarbeidelse av lovhjemmelen. Men ordningen vil ikke kunne iverksettes før en forskrift er vedtatt og tredd i kraft. Departementet vil ved vedtakelsen av forskriften vurdere ikrafttredelsestidspunktet særskilt ut fra hensynet til at reiselivet trenger tid til å innrette seg.

6.3 Besøksbidrag for Longyearbyen – lovens overordnede formål og virkeområde

Det vises til omtalen i punkt 4.1, men departementet vil utdype dette i det følgende.

6.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementets forslag til formålsbestemmelse og virkeområde (forslagets § 1) var i høringsnotatet at loven skal legge til rette for at det kan innføres besøksbidrag på det norske fastlandet og for Longyearbyen. Besøksbidrag ble definert som en betaling besøkende til et avgrenset geografisk område pålegges, for å finansiere bestemte formål. Fordi det er behov for ulike ordninger for besøksbidrag på det norske fastlandet og for Svalbard, var forslaget at det stedlige virkeområdet skulle defineres slik: «Loven gjelder på det norske fastland med unntak av lovens del III. For Svalbard gjelder loven med unntak av del II.»

I høringsnotatet ble det vist til at det er hensiktsmessig å regulere besøksbidrag både på fastlandet og for Longyearbyen i samme lov, men på grunn av ulik innretning er det behov for at lovhjemmelen for besøksbidrag for Longyearbyen står i en egen del i loven. Departementet uttalte imidlertid også at det vil bli arbeidet videre med å vurdere nærmere hva som lovteknisk sett vil være den beste måten å regulere dette på.

6.3.2 Høringsinstansenes syn

Nalub Experiences AB foreslår at bestemmelsen om Longyearbyen tas ut fordi loven bør gjelde over hele landet uten forskjeller. Lokale forskrifter innenfor rammen av denne loven bør kunne ta hensyn til lokale behov.

6.3.3 Departementets vurdering

Bakgrunnen for inndelingen av loven var behovet for ulike ordninger for besøksbidrag på det norske fastlandet og for Longyearbyen. Slik det er signalisert i høringsnotatet har departementet arbeidet videre med lovstrukturen mens lovforslaget har vært på høring. Lovens overordnede formål er nå presisert i § 1-1, hvor tredje ledd angir hvilke reiselivsrelaterte fellesgoder et besøksbidrag for Longyearbyen kan brukes til å finansiere. Lovens anvendelse på Svalbard fremgår nå av § 1-2. Departementet har kommet til at lovforslagets § 15 tredje ledd, slik det ble sendt på høring ikke bør opprettholdes. Departementet foreslår nå å gå bort i fra en slik fullmaktsbestemmelse som omhandler de tema som nevnt i § 15 tredje ledd. Det legges nå opp til en tydeligere lovforankring av beregning av bidraget, størrelsen på bidraget, innkreving, tvangsmulkt mv. ved at fastlandsregelverkets bestemmelser på disse punktene gjøres gjeldende, men med de stedlige tilpasninger som er nødvendig for Longyearbyen. Se § 1-2 der det fremgår at lovens § 1-1 første og tredje ledd, §§ 2-3 til 2-10 og § 4-1 også gjelder for Longyearbyen, men slik at Kongen kan gi forskrift om de tilpasningene som er nødvendig av hensyn til de stedlige forholdene. Det vil være nødvendig med slike stedlige tilpasninger, og de vil bli gitt i den etterfølgende forskriften som nærmere regulerer besøksbidragets innretning

6.4 Virkeområde for lovbestemmelsen om besøksbidrag for Longyearbyen

6.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at ordningen gjelder for besøk til Longyearbyen, og at avgiftsplikten vil gjelde innenfor Longyearbyen arealplanområde, jf. lovforslagets § 15 slik det ble sendt på høring. Dette ble begrunnet i at Longyearbyen er et knutepunkt for de tilreisende med øygruppens eneste flyplass som tar imot reisende til og fra øygruppen. Longyearbyen er snuhavn for ekspedisjonscruiseturismen, og er dermed største mottaker av reisende til øygruppa og opplever størst press knyttet til infrastruktur og tjenester.

6.4.2 Høringsinstansenes syn

Det er ikke mange høringsinstanser som uttaler seg om bestemmelsens geografiske virkeområde. Uttalelsene knytter seg dels til det geografiske virkeområdet for hvor avgiften kan kreves inn og dels til hvor midlene kan brukes. Trust Artikugol uttaler:

Arktis Turisme Senter «Grumant» er en multifunksjonell deltaker i turistaktivitet på øygruppa. For mange turister er formålet med å besøke Svalbard nettopp de russiske bosetningene Barentsburg og Pyramiden. På grunn av at Longyearbyen er transittsted for turister i ATC «Grumant», påvirker innføringen av besøksbidrag direkte turistaktivitet i de russiske bosetningene. I tillegg utgjør kundene til ATC «Grumant» en betydelig del av den totale turiststrømmen til Svalbard. Med tanke på det ovennevnte ber Trusten om å vurdere alternativer for å utvide skatten til de russiske bosetningene. Midler vil bli brukt til å forbedre turistinfrastrukturen i Barentsburg, Pyramiden, Grumant og Colesbay.

Visit Svalbard uttaler:

Samtidig foreslås det at bidraget kun skal kreves inn fra virksomheter innenfor Longyearbyens arealplanområde, altså fra den lokale reiselivsnæringen (s. 65). Vi stiller derfor spørsmål ved om besøksbidraget likevel kan forstås ut fra et ønske om å finansiere inspeksjon og oppsyn av organisert ferdsel utenfor Isfjordområdet – og dermed også utenfor Longyearbyens planområde (hvor avgiften kreves inn).

Cruise Lines International Association (CLIA) uttaler:

Vi forstår det slik at forslaget gjelder kyststrekningen som omfattes av Longyearbyen arealplanområde, som strekker seg fra Fuglefjella, rett sørvest for Adventfjordens munning, til rundt Deltaneset, nordøst for fjordmunningen. Videre gjelder forskriften for passasjerer som går om bord i eller i land fra cruiseskip og ekspedisjonscruiseskip i Longyearbyen arealplanområde.

6.4.3 Departementets vurdering

Det fremgår av lovbestemmelsen som ble sendt på høring at avgiften skal kreves inn i Longyearbyen ved at den legges på overnattingstjenester som ytes i Longyearbyen, og ved ilandstigning og ombordstigning fra cruiseskip i Longyearbyen, jf. forslaget § 15 første ledd. Videre fremgår det av § 15 annet ledd at midlene som kommer inn skal brukes til å dekke utgifter staten og Longyearbyen lokalstyre har knyttet til infrastruktur og annen offentlig tjenesteyting som er en forutsetning for reiselivsaktivitet i Longyearbyen. Begrunnelsen for dette er at Svalbard er en turistdestinasjon, og Longyearbyen er et knutepunkt for de tilreisende med øygruppens eneste flyplass og som transittsted for reisende til andre deler av øygruppa, herunder snuhavn for ekspedisjonscruiseturismen. Longyearbyen er dermed største mottaker av reisende til øygruppa, og opplever størst press knyttet til infrastruktur og tjenester. Det vil være her behovet for et besøksbidrag er størst sammenlignet med de andre lokalsamfunnene på øygruppen. Derfor er det naturlig at både avgiftsplikt og bruk av midler knytter seg til aktivitet i Longyearbyen planområde, eller aktivitet som har base i Longyearbyen. Departementet opprettholder derfor sitt forslag om at avgiftsplikt og bruk av inntektene er knyttet til Longyearbyen arealplanområde, jf. lovforslaget slik det nå lyder i § 3-1.

6.5 Avgiftsgrunnlaget

6.5.1 Forslaget i høringsnotatet

I lovforslagets § 15 første ledd i høringsnotatet foreslo departementet at det er den som mot betaling omsetter overnattingstjenester, som er forpliktet til å beregne, innkreve og betale overnattingsavgift, og at det i utgangspunktet ikke skal være noen fritak for enkelte typer overnattingsvirksomhet. Videre foreslo departementet at cruisesegmentet betaler et fast beløp per passasjer ved første gangs iland- eller ombordstigning, og pekte på størrelsen på miljøavgiften hjemlet i svalbardmiljøloven som per i dag er på kr 150 som en nedre grense. På samme måte som ved overnatting er det den som tilbyr tjenesten, i dette tilfelle cruiseselskapet- eller rederiet, som pålegges betalingsplikten.

6.5.2 Høringsinstansenes syn

Riksantikvaren mener at overnatting i bygg med formell vernestatus skal være unntatt gebyrplikten. NHO mener at overnattinger ifm. næringsvirksomhet, for eksempel jobbreiser, ikke skal være avgiftspliktige. Longyearbyen lokalstyre uttaler at de støtter innstillingen om at det skal gjelde både flypassasjerer og cruisegjester, men at de er usikre på om det er hensiktsmessig å legge innkrevingen kun på overnattingsdelen for hotell.

6.5.3 Departementets vurdering

Avgiftsgrunnlaget var i departementets forslag i høringsnotatet konkretisert til omsetning av overnattingstjenester og ilandstigning eller ombordstigning fra konvensjonelle cruiseskip og ekspedisjonscruiseskip i Longyearbyen. Overnattingsavgiften ble begrunnet med at man ville legge seg tett opp mot ordningen på fastlandet, og at en overnattingsavgift er en kjent og vanlig ordning for tilreisende. Avgiften knyttet til cruise ble i høringsnotatet begrunnet med at disse turistene utgjør en stor andel av alle besøkende til Svalbard, og gitt formålet med besøksbidraget er det etter departementets syn ønskelig at også denne gruppen bidrar til finansiering av nødvendig infrastruktur og tjenester gjennom et besøksbidrag. Departementet viser til høringssvaret fra Hurtigruten der det blir pekt på at ifølge tall fra Cruise Lines International Associations, er det neste år planlagt 3522 cruiseanløp i norske havner. Det vil si en økning i antall anløp på nesten 20 pst. fra 2948 anløp i 2024.

I høringen har blant annet NHO Reiseliv hevdet at forslaget er skadelig for reiselivets konkurranse-, verdiskapings- og sysselsettingsevne og er et brudd med politiske mål. De mener primært at forslaget må trekkes tilbake. Subsidiært mener NHO Reiseliv at besøksbidrag kun må omfatte overnattinger som er knyttet til turisme, det vil si at overnattinger knyttet til næringsvirksomhet må unntas. Som nevnt er også Cruise Lines International Association (CLIA) mot å pålegge cruiseturister ekstra skatter/besøksavgifter. Atter subsidiært mener de at det ved en eventuell innføring av besøksbidrag må gjøres en rekke unntak, blant annet for passasjerer i snuhavnsanløp (som normalt bor på hotell før eller etter cruiset), mindreårige, passasjerer med funksjonshemninger og for besetningsmedlemmer mv.

I høringen er også spørsmålet om hva som skal være avgiftsgrunnlaget blitt knyttet opp til innkreving. Det vises til at de som overnatter på de ulike overnattingstilbudene i Longyearbyen primært kommer til øygruppa med fly. Da vil det være bedre å kreve inn besøksbidraget fra denne gruppen i form av et påslag på flybilletten slik man gjør med miljøavgiften som er hjemlet i svalbardmiljøloven og går inn i Svalbard miljøvernfond. På den måten bruker man et veletablert system for innkreving og de administrative kostnadene blir mindre.

I høringsnotatet uttalte departementet at man vil ta stilling til hvordan besøksbidraget skal kreves inn i den etterfølgende forskriften. Forskriften må være i samsvar med de rammene som ligger i loven. Det kan være hensyn mot å kreve inn en avgift som etter loven skal legges på omsetning av overnattingstjenester gjennom et påslag på flybilletten på reise til Longyearbyen. Samtidig er det et viktig hensyn slik det fremkommer av høringsnotatet at man i størst mulig grad benytter eksisterende systemer for innkreving for å minimere de administrative kostnadene.

Departementet er i utgangspunktet enig med høringsinstansene i at man i det etterfølgende forskriftsarbeidet bør kunne vurdere ulike måter å kreve inn avgiften på. Det vil ha betydning for hvordan man formulerer avgiftsgrunnlaget i lovbestemmelsen. Visit Svalbard har i høringen forslått at forskriftshjemmelen formuleres slik: «Kongen kan gi forskrift om besøksbidrag i Longyearbyen».

Avgifter kan bare innføres med hjemmel i lov. Lovregler om en avgiftsordning må inneholde bestemmelser om avgiftsgrunnlag, det vil si hva som skal avgiftsbelegges. Innkrevingsmåten kan ha betydning for hvordan man formulerer avgiftsgrunnlaget i lovbestemmelsen.

Departementet har vurdert om man i tråd med høringsinnspillene skulle gjøre avgiftsgrunnlaget mer generelt ved å knytte avgiften til selve besøket til Longyearbyen. Dette vil gitt rom for at man i forskriftsarbeidet kan ta stilling til om avgiften skal legges på omsetning av overnattingstjenester i Longyearbyen og for hver passasjer som går i land fra eller går ombord i konvensjonelle cruiseskip og ekspedisjonscruiseskip i Longyearbyen slik det var foreslått i høringen, eller om avgiften skal legges på kjøp av flybillett tilsvarende som for miljøavgiften for de som kommer til Longyearbyen med fly. For reisende med cruiseskip vil avgiftsgrunnlaget være det samme, nemlig iland- eller ombordstigning fra konvensjonelle cruiseskip og ekspedisjonscruiseskip.

Et slikt generelt avgiftsgrunnlag vil imidlertid ha en mindre tydelig lovforankring. En ordning der avgiften for de som kommer til Longyearbyen med fly legges på flybilletten vil reise en rekke spørsmål, blant annet behovet for en refusjonsordning for fastboende. Det eksisterer allerede en refusjonsordning knyttet til miljøavgiften, men departementet ønsker ikke å legge ytterligere byrder på de fastboende. Videre er det viktig å sikre tilstrekkelig sammenheng mellom besøksbidraget og at dette kun skal anvendes i Longyearbyen. På bakgrunn av dette opprettholder departementet forslaget fra høringen om at besøksbidraget legges på omsetning av overnattingstjenester i Longyearbyen og for hver passasjer som går i land fra eller går ombord i konvensjonelle cruiseskip og ekspedisjonscruiseskip i Longyearbyen.

6.6 Hva inntektene skal brukes til – formål

6.6.1 Forslaget i høringsnotatet

I lovforslagets § 15 annet ledd i høringsnotatet foreslo departementet at avgiften skal brukes til å dekke blant annet utvikling, vedlikehold og drift av infrastruktur og tjenester som de besøkende benytter seg av og som reiselivsnæringen er avhengig av for å kunne drive sin virksomhet. Som eksempler ble nevnt blant annet vei, vann, avløp, energi og helse-, beredskaps- og redningsressurser. Per i dag finansieres deler av dette av innbyggerne og næringslivet i Longyearbyen i form av gebyrer og avgifter. Andre deler finansieres av staten gjennom årlige bevilgninger. Slitasjen på infrastrukturen påføres av både besøkende og den fastboende befolkningen i Longyearbyen, og et besøksbidrag kan ses på som en type brukerbetaling for de besøkendes bruk av infrastruktur og tjenester.

6.6.2 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene mener den foreslåtte innretningen av besøksbidrag for Longyearbyen fremstår som en generell skatt, og at bidraget ikke bør gå til offentlige tjenester og infrastruktur som allerede er gebyrfinansiert – men til fellesgoder som er mer rettet mot næringslivet. For eksempel peker Visit Svalbard i sitt svar på at midler fra avgiften bør øremerkes reisemålsledelsen, og tiltak som besøksstyring, informasjonstiltak, skilting, fortau, stier og traseer.

Association of Arctic Expedition Cruise Operators (AECO) og Longyearbyen lokalstyre peker på at det er feil å bruke turistgebyr til å dekke en nasjonal tjeneste som søk- og redning i Arktis, når det allerede er et krav om forsikring for reiselivsaktørene.

6.6.3 Departementets vurderinger

Når det gjelder formålet med et besøksbidrag for Longyearbyen, det vil si hva pengene skal brukes til, så skiller den foreslåtte ordningen seg noe fra det som er foreslått på fastlandet.

I høringen foreslo departementet at inntektene skulle brukes til å dekke utgifter både staten og Longyearbyen lokalstyre har til infrastruktur og tjenesteyting, men da bare infrastruktur og tjenester som er en forutsetning for reiselivsaktivitet i Longyearbyen.

Dette innebærer altså at ordningen kan sies å ha et videre formål ved å åpne for at inntektene ikke bare skal gå til lokalt forvaltningsnivå og brukes til reiselivsrelaterte fellesgoder. På den annen side kan den foreslåtte lovhjemmelen sies å ha et snevrere formål ved at den er avgrenset til offentlige tjenester og infrastruktur, mens mer tradisjonelle reiselivsrelaterte fellesgoder ikke er nevnt i ordlyden.

Flere høringsinstanser har stilt spørsmål ved hvorfor ordningen skal være annerledes i Longyearbyen enn på fastlandet. De hevder at avgifter som pålegges de besøkende i større grad må komme denne gruppen til gode.

Forslaget i høringsnotatet var begrunnet i at samfunnet i Longyearbyen ikke er helt tilsvarende som en kommune på fastlandet. I Longyearbyen har staten en annen stilling, og har ansvaret for visse typer tjenester som på fastlandet er lagt til kommunen. I svalbardmeldingen som ble lagt frem i mai i fjor, vises det også til at staten ønsker å ta et sterkere grep om infrastruktur. I høringsnotatet var det derfor tatt til orde for at dersom ansvaret for infrastruktur går over fra Longyearbyen lokalstyre til en statlig aktør eller til en aktør med tilknytning til staten, så vil det i utgangspunktet være naturlig at denne aktøren får en del av inntektene som skal kompensere for slitasje på infrastruktur.

Visit Svalbard viser i høringen til at det i høringsnotatet legges til grunn at reiselivsaktiviteten påfører infrastrukturen en merbelastning som reiselivet ikke i tilstrekkelig grad er med og finansierer. De hevder at forslaget mangler dokumentasjon på dette. Videre viser flere høringsinstanser til at når det gjelder søk- og redning, så er reiselivet den eneste næringen som allerede er pålagt å ha en omfattende forsikring for denne typen tjenester og det er derfor ikke rimelig at deler av inntektene fra et besøksbidrag også skal dekke dette.

Departementet viser til at Longyearbyen ligger i Arktis der det er kostbart å opprettholde et samfunn med infrastruktur og tjenester. Staten bruker årlig betydelige summer på infrastruktur og tjenester på Svalbard, som reiselivet er avhengig av. Riktignok betaler både innbyggerne og næringslivet i Longyearbyen en andel av disse utgiftene gjennom avgifter og gebyrer på strøm, vann, avløp, energi, vei, mv., men det er likevel et underskudd på svalbardbudsjettet som dekkes gjennom tilskudd fra statsbudsjettet.

Lovforslaget innebærer at de besøkende i større grad må bære kostnadene de påfører lokalsamfunnet de besøker. Det er etter departementets oppfatning ikke rimelig at innbyggerne i små lokalsamfunn skal finansiere de besøkendes bruk av den lokale infrastrukturen og tjenestene gjennom gebyrer og avgifter. Slike gebyrer kunne vært lavere hvis kostnadene også kunne belastes de besøkende. Longyearbyen lokalstyre har på oppdrag fra departementet sett på ulike kostnader koblet til turismen. Blant annet har lokalstyret utgifter til brann- og redning, og vedlikehold av veier. Turister blir hentet av minivan eller busser for å reise rundt til de ulike turistaktivitetene. Dette sliter på veiene. Longyearbyen lokalstyre har store kostnader med vedlikehold for å kunne holde alle veiene oppe. Longyearbyen lokalstyre har også sett på vannforbruk på overnattingsstedene, og hvis man som et eksempel tar utgangspunkt i 1800 fastboende som er i Longyearbyen alle dager i året, 160 000 gjestedøgn og et forbruk på ca. 400 liter vann per seng, viser et foreløpig estimat at ¼ av årets dager går med til å dekke besøkendes behov for vann. Ifølge Longyearbyen lokalstyre betyr det i praksis at gebyrene kunne vært 25 pst. lavere for de fastboende hvis vann- og avløpskostnader kunne fordeles også på besøkende.

Når det gjelder innholdet i begrepet reiselivsrelaterte fellesgoder slik det brukes på fastlandet, så er det for Longyearbyens del ikke helt treffende på flere måter. For det første viser departementet til at man på fastlandet kan bruke inntektene fra besøksbidraget også til å dekke tiltak knyttet til natur og kulturmiljøer. For Longyearbyens del vil ikke slike tiltak kunne finansieres av besøksbidraget da man allerede har en miljøavgift for tilreisende som skal dekke dette. For det andre ligger det i begrepet reiselivsrelaterte fellesgoder for fastlandet en forutsetning om at ulike goder bare kan finansieres av besøksbidraget dersom bruken av eller behovet for disse øker vesentlig med antall besøkende. Det vil selvfølgelig også være relevant for Longyearbyens del, men definisjonen er videre ved at også kostnadene knyttet til å ha og drifte slik infrastruktur kan dekkes av inntektene fra besøksbidraget. Men det ligger en begrensning i at det må være tjenester og infrastruktur som er en forutsetning for reiselivsaktivitet i Longyearbyen.

I forslaget i høringsnotatet var det spesifisert i § 15 annet ledd at det var statens og Longyearbyen lokalstyres utgifter til infrastruktur og annen offentlig tjenesteyting som er en forutsetning for reiselivsaktivitet i Longyearbyen som inntektene fra et besøksbidrag skal kunne brukes til. Det er nå i forslaget til § 3-1 annet ledd omformulert til «offentlig infrastruktur og offentlige tjenester». Ordlyden åpner opp for at også fortau, skilting, toaletter mv. kan omfattes. Flere høringsinstanser har imidlertid pekt på at midlene ikke bør tilfalle statlige aktører og tjenester, men bør benyttes til lokal infrastruktur og tjenester som lokalstyret har ansvar for. Departementet har valgt å etterkomme høringsinnspillene på dette punktet, og legger nå opp til at det i første rekke er infrastruktur og tjenester som hører inn under lokalstyrets ansvar som besøksbidraget bør kunne finansiere. Det vil si at statlige tjenester som søk og redning samt statens ansvar for helsetjenester i Longyearbyen, i utgangspunktet bør finansieres på annen måte. Men i tråd med innspill i høringen legger departementet nå opp til at noe av midlene kan brukes også til «myk infrastruktur» som informasjonstiltak og reisemålsledelse. For å klargjøre dette har departementet lagt til i ordlyden i § 3-1 annet ledd at midlene også kan brukes til «andre tjenester for reiselivet».

6.7 Forvaltning og fordeling av inntektene

6.7.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringen foreslo departementet at inntektene fra en besøksavgift skal tilkomme både Longyearbyen lokalstyre og staten, og øremerkes utgifter til infrastruktur og annen offentlig tjenesteyting som er en forutsetning for turisme i Longyearbyen. Den nærmere forvaltningen og fordelingen av inntektene samt den budsjettekniske innretningen av modellen må vurderes nærmere i forskriftsarbeidet.

6.7.2 Høringsinstansenes syn

Longyearbyen lokalstyre mener at besøksbidraget i sin helhet bør forvaltes av dem. Visit Svalbard uttaler at besøksbidraget bør gå inn i et fond som er styrt av Longyearbyen lokalstyre, men forvaltet av reisemålsledelsen. Association of Arctic Expedition Cruise Operators (AECO) tar til orde for at tildeling av midler skjer i et uavhengig styre, og at administrasjonen legges til en næringsrettet lokal organisasjon.

6.7.3 Departementets vurderinger

Departementet viser til punkt 6.6 og drøftingene om hva inntektene fra et besøksbidrag kan brukes til. Som nevnt er det i første rekke infrastruktur og tjenester som hører inn under lokalstyrets ansvar som besøksbidraget bør kunne finansiere. Dermed vil utgangspunktet være at inntektene i sin helhet tilfaller lokalstyret og forvaltes av dem. Det vil være naturlig inntil en eventuell overføring av ansvar for infrastruktur til staten eller en statlig aktør er gjennomført i tråd med signalene i svalbardmeldingen. Da er det som utgangspunkt naturlig at noe midler fra besøksbidraget følger med. Departementet har som utgangspunkt at det er lokalstyret som forvalter midlene, men har åpnet for at noe av midlene også kan gå til tjenester som typisk ytes av et destinasjonsselskap og at dette skjer etter samråd med reiselivet. Se også punkt 7.7 om økonomiske og administrative konsekvenser.

6.8 Nivå og beregning av besøksbidraget, innkreving mv.

6.8.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått i lovforslagets § 15 tredje ledd at nærmere regler om beregning av avgiften og avgiftens størrelse, innkreving, tvangsmulkt, tvangsgrunnlag, forsinkelsesrenter og opplysningsplikt skulle fastsettes i forskrift. Departementet mente likevel det var naturlig å angi noen utgangspunkter for beregning, avgiftsnivå og innkreving også ved fastsettelse av lovhjemmelen.

I høringen foreslo departementet at besøksbidraget knyttet til overnatting beregnes som et prosentvist påslag på den totale overnattingsprisen, med en maks sats på 5 pst., med henvisning til at det som utgangspunkt bør være samme avgiftsnivå i Longyearbyen som på fastlandet. For cruise var beregningsgrunnlaget foreslått til første gangs iland- eller ombordstigning, og at besøksbidraget ble satt som et fast beløp per cruisepassasjer. Når det gjaldt størrelsen på beløpet for cruisepassasjerer, ble det foreslått å se hen til størrelsen på miljøavgiften hjemlet i svalbardmiljøloven som per i dag er på 150 kroner som en nedre grense.

Når det gjelder innkreving foreslo departementet i høringen, som nevnt ovenfor, at det er de som tilbyr korttidsovernatting og cruiseselskapene som skal beregne og kreve inn gebyret fra kunde. Når det gjelder innkreving fra overnattingsstedene/cruiseselskapene pekte departementet på at det vil være naturlig bygge på aktører som har allerede har eksisterende systemer for rapportering og innbetaling. For eksempel krever Longyearbyen havn allerede inn andre avgifter fra cruiseselskapene.

For å få en effektiv gjennomføring av regelverket, må det være mulig å kontrollere etterlevelse og sanksjoneringsmuligheter ved overtredelse. Dette krever hjemmel i lov, og det ble foreslått i lovbestemmelsens tredje ledd at man kan gi nærmere regler om dette i forskrift. Det gjelder opplysningsplikt, tvangsmulkt, tvangsgrunnlag og forsinkelsesrenter.

6.8.2 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene peker på at man bør benytte innkrevingsordningen som er etablert for Svalbard miljøvernfond der et fastsatt beløp legges på flybillett, for eksempel gjennom å øke satsen som gjelder i dag, og fordele inntektene i etterkant.

Skattedirektoratet uttaler at det etter deres oppfatning «ikke er hensiktsmessig at skattekontoret på Svalbard får ansvaret for innkreving av besøksbindraget» fordi skattekontoret som utgangspunkt ikke har myndighet eller kompetanse til en slik oppgave.

Når det gjelder cruise peker Cruise Lines International Association (CLIA) på havnemyndighetenes allerede etablerte havneavgiftssystem.

Kystverket uttaler at dersom havnevirksomhetens ressurser skal brukes til å innkreve besøksbidraget, må det sees hen til havne- og farvannsloven § 32. Det gjelder begrensninger på utdelinger fra havnevirksomheten. Utdeling defineres i havne- og farvannsloven § 32 som «enhver overføring av verdier som direkte eller indirekte kommer eieren til gode». Dersom Longyearbyen lokalstyres andel av det innkrevde besøksbidraget disponeres til havnefasiliteter, eller havnevirksomheten får kompensert kostnadene ved innkrevingen, antar Kystverket at det ikke vil foreligge en utdeling.

Når det gjelder størrelsen på besøksbidraget, foreslår Visit Svalbard at besøksbidraget settes til en fast sum på 150 kroner per ankomst/ankomne gjest til overnattingsstedet/flyplassen, og man kan vurdere en eventuell fallende sats etter lengde på oppholdet. Også for cruisepassasjerer tar Visit Svalbard til orde for 150 kroner per passasjer, og viser også til at ekspedisjonscruisegjester, som flyr inn til Longyearbyen og overnatter på hotell ikke bør avkreves dobbel avgift.

Association of Arctic Expedition Cruise Operators (AECO) viser til en undersøkelse blant cruisegjester på Svalbard som tilsier at et besøksbidrag på ca. 50 kroner er et akseptabelt nivå.

Longyearbyen lokalstyre mener man bør sette den maksimale satsen for besøksbidraget høyere, og at de endelige satsene bør fastsettes lokalt. De tar også til orde for å differensiere avgiften, for eksempel om det også skal kunne skilles på forskjellige segmenter på skip. Lokalstyret viser til at kostnadsnivået i Longyearbyen er høyere enn på fastlandet og det krever mer penger for å realisere tiltak. Videre viser de til at Longyearbyen lokalstyre har begrensende skatte- og avgiftsmuligheter, og dermed begrensede muligheter til å legge til rette for fellesgoder.

Cruise Lines International Association (CLIA) tar til orde for et nivå på besøksbidraget som er proporsjonalt med lengden på oppholdet, og mener man ikke bør se hen til miljøavgiften ved beregningen av besøksbidraget.

6.8.3 Departementets vurderinger

Som nevnt under punkt 6.3.3 foreslår departementet nå en annen innretning når det gjelder regulering av nivå og beregning av besøksbidraget, innkreving, kontroll og sanksjoner. Istedenfor å regulere dette helt og holdent i forskrift, foreslås det nå at lovens regulering for fastlandet på disse områdene gjøres gjeldende også for Longyearbyen, men slik at det i den etterfølgende forskriften vil bli gitt tilpasninger som er nødvendige av hensyn til de stedlige forholdene, se lovforslagets § 1-2.

Fritak

Lovutkastets § 2-3 om fritak gjelder også for Longyearbyen slik at det i forskrift kan gis regler om eventuelt fritak fra plikt til å betale besøksbidrag.

Beregningsgrunnlag

Lovutkastets § 2-4 om beregningsgrunnlag skal også gjelde for Longyearbyen.

Departementet viser til at det nå i § 2-4 første ledd foreslås en fast avgift på 3 pst. av vederlaget som betales for overnattingen. For besøksbidrag knyttet til cruise vil det være mer hensiktsmessig med et fast beløp, og det åpnes for dette for Longyearbyen i § 2-4 annet ledd.

Det vil for Longyearbyen bli nødvendig med tilpasninger i forskrift. Som på fastlandet vil man blant annet måtte se på behovet for å differensiere på hvilke måneder i året avgiften knyttet til overnatting skal gjelde. Departementet vil i forskriftsarbeidet ta med seg innspillene fra høringen på dette punktet.

Oppgjør og innkreving, tredjeparters ansvar

Reglene i lovutkastets § 2-5 om tredjeparters ansvar, oppgjør og innkreving samt § 2-6 om innkrevingsmyndighet gjelder også for Longyearbyen.

Det vil bli nødvendig med tilpasninger i forskrift når det gjelder Longyearbyen. Departementet viser til at det i høringsnotatet uttales at det vil være hensiktsmessig å kunne bygge på allerede eksisterende systemer for rapportering og betaling. For besøkende til Longyearbyen med cruise legges det opp til at besøksbidraget kreves inn via Longyearbyen havn slik også Cruise Lines International Association (CLIA) peker på. Når det gjelder innkreving av avgiften knyttet til overnatting, er departementet kommet til at lokalstyret bør stå for dette i likhet med kommunene på fastlandet.

Når det gjelder Kystverkets uttalelser om at man må se hen til havne- og farvannsloven § 32 som setter begrensninger på utdelinger fra havnevirksomheten, så viser departementet til høringsnotatet der det fremgår at utgifter til administrasjon vil påløpe for offentlige aktører og må som et utgangspunkt trekkes fra når inntektene beregnes. Siden det legges opp til at Longyearbyen havn får kompensert kostnadene ved innkrevingen, antar departementet som Kystverket at det ikke vil foreligge en utdeling.

Opplysningsplikt og unntak fra taushetsplikt

Lovutkastets § 2-7 om opplysningsplikt og unntak fra taushetsplikt gjelder også for Longyearbyen. Det vil bli nødvendig med tilpasninger i forskrift.

Tvangsmulkt

Lovutkastets § 2-8 om tvangsmulkt gjelder også for Longyearbyen. Det vil bli nødvendig med tilpasninger i forskrift.

Klage og betalingsutsettelse

Lovutkastets § 2-9 om klage og betalingsutsettelse gjelder også for Longyearbyen. Det vil bli nødvendig med tilpasninger i forskrift.

Forfalt avgift og forsinkelsesrenter

Lovutkastets § 2-10 om forfalt avgift og forsinkelsesrenter gjelder også for Longyearbyen. Det vil bli nødvendig med tilpasninger i forskrift.