5 Overnattingsavgift på fastlandet

5.1 Innledning

Dette kapittelet gjelder den kommunale overnattingsavgiften på det norske fastland og de foreslåtte lovbestemmelsene knyttet til denne ordningen.

Departementets overordnede betraktninger om innspillene fra ulike grupper i høringsrunden og en overordnet vurdering av forslaget fremkommer av punkt 5.2. Deretter gjennomgås de ulike enkeltbestemmelsene i forslaget i høringsnotatet, innspillene i høringen og departementets vurdering av disse.

Mange høringsinnspill gjelder besøksbidrag knyttet til cruisevirksomhet. I høringsnotatet viste departementet til at overnattingsavgiften er første fase av regjeringens besøksbidragsprosjekt. Som nevnt ovenfor vil departementet utrede besøksbidrag fra cruisevirksomhet, med mål om å innføre dette. Departementet vil behandle innspillene om cruisevirksomhet i den videre utredningen av besøksbidrag fra cruisevirksomhet. Innspillene omtales derfor ikke ytterligere i denne proposisjonen. Departementet viser for øvrig til omtale av muligheten for å kreve vederlag fra cruisefartøy som anløper havn i punkt 3.3.2.

5.2 Overordnet om høringsinnspillene til overnattingsavgiften

5.2.1 Innledning

Totalt mottok departementet i underkant av 380 høringsinnspill om forslag til lov om besøksbidrag innen høringsfristen 3. januar 2025. Alle høringsinnspillene som departementet mottok innen høringsfristen, er publisert og gjengitt i sin helhet på regjeringen.no.

Noen av høringsinnspillene tar utgangspunkt i forslagene i høringsnotatet og gir innspill til disse, mens andre innspill er mer drøftende eller gir innspill om andre former for besøksbidrag enn overnattingsavgift. Nedenfor gir departementet en oppsummering av høringsinnspillene, der høringsfristen omtales først. Videre gjengis de overordnede innspillene fra private virksomheter, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene, kommuner og fylkeskommuner og øvrige høringsinstanser, etterfulgt av departementets overordnede vurdering. Kort oppsummert synes det å være motstand mot forslaget fra overnattingsnæringen og destinasjonsselskapene, mens kommunene er mer delt i sitt syn på overnattingsavgiften.

Om utredningen av overnattingsavgiften i høringsnotatet uttaler Regelrådet:

Forslaget om denne avgiften er grundig utredet. Det er en god beskrivelse av problemet og målet. Nullalternativet er vurdert, og det er utredet alternative tiltak gjennom en lengre forutgående utredningsprosess. Næringslivet er beskrevet, virkningene for næringslivet er utredet og på noen områder beregnet. Hensynet til små og mellomstore bedrifter og forutsetninger for en vellykket gjennomføring er også vurdert. Regelrådet mener imidlertid at departementene burde gjennomført en mer helhetlig utredning før forslaget ble sendt på offentlig høring. Departementet burde utredet besøksbidrag for overnatting, cruise og fricamping samlet. […] Regelrådet mener at økt merverdiavgiftssats som alternativ burde vært nærmere utredet. Det ville gi en vesentlig enklere rapportering og innbetaling.

Etter en samlet vurdering mener Regelrådet at det er tvilsomt om målene kan nås til en relativt sett lav kostnad for næringslivet.

5.2.2 Høringsfristen

Departementet sendte høringsnotatet om forslag til lov om besøksbidrag på offentlig høring med seks ukers frist. Mange av høringsinstansene er kritiske til at høringsfristen ble satt til seks uker. I forbindelse med høringen mottok departementetover 20 forespørsler om utsatt frist eller klager på høringsfristen.

Regelrådet uttaler blant annet at kort høringsfrist svekker høringsinstituttet og gir dårligere beslutningsgrunnlag fordi det ikke er tilstrekkelig tid til å belyse alle relevante sider av forslaget. NHO Reiseliv skriver at det er sterkt kritikkverdig å sende ut et forslag som berører en ny lov for alle landets 357 kommuner med kun seks ukers høringsfrist, der hele jule- og nyttårsferien inngår i fristen.

5.2.3 Private virksomheter

Overnattingsbransjen

Den største gruppen av innspill kommer fra private virksomheter, hovedsakelig fra ulike overnattingsbedrifter. Departementet har mottatt innspill fra hoteller, campingplasser, rorbuer, fornøyelsesparker, fjellstuer, tilbydere av feriehytter, feriesenter m.m. Dette er virksomheter som vil bli direkte berørt av forslaget i høringsnotatet, fordi de vil kunne bli pålagt å kreve inn og betale overnattingsavgiften, dersom virksomheten er lokalisert i en kommune som velger å innføre overnattingsavgift. Blant denne gruppen er også enkelte industribedrifter som innkvarterer egne eller innleide arbeidstakere i bedriftsleirer og på den måten også opererer i overnattingsmarkedet.

Selv om flere av aktørene ser et behov for å innføre et besøksbidrag, er det ingen i denne gruppen som entydig støtter regjeringens forslag til løsning – det vil si å gi kommunene mulighet til å innføre en kommunal overnattingsavgift i fase én og en cruiseavgift i fase to. Et flertall av de private overnattingsvirksomhetene mener at departementet bør utarbeide en besøksbidragsmodell med andre avgiftssubjekter, som for eksempel cruise, bobil, dagsbesøkende og turistbusser.

Gjennomgående peker mange av innspillene i denne gruppen på at det er urettferdig at besøkende som ankommer via cruisevirksomhet, bobiler og turistbusser får fortsette å være det de omtaler som gratispassasjerer, samtidig som gjestene som overnatter hos kommersielle tilbydere av overnattingstjenester, og allerede bidrar økonomisk gjennom skatter og avgifter, skal lastes ytterligere med en overnattingsavgift. Lemonsjø Fjellstue & Hyttegrend skriver i sitt høringsinnspill:

Det kan ikkje førast inn turistskatt før villcamping blir med i ordninga! […] Det blir ikkje så stas å kjøre over den nasjonale turistvegen Valdresflya når det står tett i tett med bubilar, campingvogner og telt der. […] Dette vil forsterke talet på camperar utanfor campingplassane våre. Og det vil løne seg mindre å utvide campingarealet. Forslaget hindrar utviding av eksisterande campingplassar og nyetableringar.

Generelt er virksomhetene bekymret for de negative konsekvensene en avgift kan medføre for overnattingsbransjen som gjennomgående har lavere driftsmarginer enn næringslivet ellers. Flere peker også på at forslaget gir uheldige vridningsmekanismer når noen kommuner kan velge å innføre overnattingsavgift, mens andre ikke gjør det.

Formidlingsselskaper

Selskaper som formidler overnattingstjenester, vil også bli direkte berørt av forslaget. I denne kategorien er det kommet et innspill fra Finn.no. Selskapet peker på at forslaget i høringsnotat innebærer en betydelig administrativ byrde for formidlingsselskapene og vil ha konkurransevridende effekter til fordel for de store, internasjonale aktørene.

Videre mener Finn.no at Skatteetaten må etablere og vedlikeholde en offentlig oversikt over hvilke kommuner som har innført overnattingsavgift, og hvilke satser som til enhver tid gjelder. Finn.no viser også til at plattformselskapene må gis tid til å bygge tekniske løsninger før forslaget iverksettes:

Plattformselskapene som formidler overnatting pålegges å fasilitere innkreving av skatten, rapporteringen og innbetalingen til hver kommune. Dette utgjør en stor løpende administrativ byrde og stor økonomisk investering i at innkrevingsløsningen teknisk bygges og automatiseres. Det må løses separat for hver plattform og pålegger virksomhetene en stor kostnad. Den økonomiske kostnaden plattformselskapene har må dekkes inn av inntektene fra overnattinger i de aktuelle kommunene. Dette er et regnestykke som ikke lar seg regne hjem for lokale og små aktører.

Andre berørte virksomheter

I gruppen av private virksomheter er det, i tillegg til overnattingsbedriftene, også andre selskaper som er mer indirekte berørt av forslaget i høringsnotatet. Det er for eksempel destinasjonsselskaper, serveringsvirksomheter, alpinanlegg, havneselskaper, festivaler og opplevelsesbedrifter som tilbyr aktiviteter til de besøkende.

Destinasjonsselskapene utgjør en relativt stor gruppe. I underkant av 40 av disse har gitt innspill i den offentlige høringen. Destinasjonsselskapene er organisert på ulikt vis og har ulike eierstrukturer. Mange av dem har medlemmer fra overnattingsbransjen som bidrar med finansiering av selskapene. Gjennomgående er høringsinnspillene fra denne gruppen negative til forslaget i høringsnotatet. Et flertall av destinasjonsselskapene ønsker andre avgiftssubjekter for overnattingsavgiften.

Flere destinasjonsselskaper er opptatt av at reiselivsnæringen krysser kommunegrenser og at kommunegrensene ikke er en naturlig avgrensning for overnattingsavgiften, verken når det gjelder innkreving eller bruk av avgiften. Flere peker på at regionene kan være en egnet avgrensning for fordeling av midlene. Andre igjen tar til orde for nasjonale løsninger. Visit Bø AS skriver i sitt høringssvar at:

Det bør være en nasjonal ordning slik at den blir innført på samme måte i alle landets kommuner. […] Ved at skatten skal være frivillig opp til hver kommune påvirker det konkurransekraften hos det enkelte hotell/campingplass, og det gjør det unødig komplisert og arbeidskrevende for aktører som operer i flere kommuner med ulik praksis.

Et flertall av destinasjonsselskapene foreslår at det lokale næringslivet eller destinasjonsselskapene bør gis en sentral rolle ved fordeling av besøksbidraget. Et argument som går igjen, er at det er næringslivet som betaler avgiften og derfor bør ha et ord med i laget når avgiften fordeles eller det skal prioriteres mellom ulike tiltak i en kommune. Flere destinasjonsselskaper frykter også at private virksomheter som i dag bidrar til å finansiere destinasjonsselskapene, vil trekke støtten dersom de blir pålagt en overnattingsavgift.

Destination Lofoten AS (destinasjonsselskapet for de seks lofotkommunene Røst, Værøy, Moskenes, Flakstad, Vestvågøy og Vågan), skriver for eksempel at midlene bør administreres av destinasjonsledelsen, eller av et fondsstyre i samarbeid med kommuner og private aktører. Videre mener selskapet at «forvaltningen må være forankret i bærekraftige strategier og sikre samarbeid på tvers av kommuner for å løse felles utfordringer».

Norsk Reiseliv, som er en uavhengig bransjeforening som representerer hele bredden av norsk reiselivsnæring, det vil si overnatting, servering, transport (luft, sjø og land), formidling, opplevelsesbedrifter og landsdels- og destinasjonsselskap, støtter heller ikke overnattingsavgiften som foreslås i høringsnotatet. Norsk Reiseliv uttaler at «lovforslaget ikke treffer i henhold til intensjonen og at det blir en ny skatt for overnattingsbedrifter som allerede i dag tar ansvar for utvikling, markedsføring, tilrettelegging og drift av reisemålet».

I tillegg har departementet mottatt innspill fra 15 næringsforeninger, som i likhet med de øvrige næringsdrivende fra reiselivsnæringen, stiller seg negative til forslaget.

5.2.4 Arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner

En gruppe som representerer mange av overnattingsvirksomhetene og arbeidstakerne innenfor overnattingsbransjen er arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene. Arbeidsgiverorganisasjonene NHO Reiseliv, Virke, Kommunenes sentralforbund (KS) NHO og NHO Transport har gitt innspill i høringen. Med unntak av KS, er arbeidsgiverorganisasjonene skeptiske til forslaget.

NHO Reiseliv skriver at forslaget bør trekkes og har blant annet følgende innvendinger:

• NHO Reiselivs primære posisjon er at dette forslaget er skadelig for norsk reiselivs konkurranse-, verdiskapings- og sysselsettingsevne og er et brudd med både politiske mål og faglige utredninger gjort tidligere. Forslaget må derfor trekkes tilbake. Vår sekundære posisjon er å påpeke svakheter og kraftig justere det utsendte høringsforslaget.

• NHO Reiseliv mener forslaget må trekkes tilbake og utarbeides på nytt med mer treffsikkerhet og klar bruk av pilotordninger for utprøving.

• Forslaget forverrer rammebetingelsene for norsk reiseliv og påvirker etterspørselen av produktene til reiselivet negativt.

• Overnatting er gjennomgående den bransjen i Norge med lavest driftsmargin (SSB). På grunn av forslaget frykter nå over syv av ti av NHO Reiselivs medlemmer ytterligere lavere driftsmargin.

• Forslaget vil gjøre det vanskeligere å selge lavsesong i Norge, og vil trolig føre til mer sesongstengte hotell, redusert tilbud og omsetning i distriktene og færre helårs arbeidsplasser.

• Sekundært er det NHO Reiselivs klare krav at satsen må endres til en kronesats og at cruise og bobil og annen fricamping må inkluderes i forslaget slik at skatten iverksettes samtidig for alle grupper.

• Sekundært mener NHO Reiseliv i tillegg at datoen for iverksettelse må være satt til 1.1.2027, slik at reiselivsbedriftene får tid til å tilpasse seg og også gjennomføre endringer og justering i allerede inngåtte og fremtidige kontrakter.

Virke, som viser til at forslaget må være betydelig mer treffsikkert og rettferdig, fremmer blant annet følgende hovedsynspunkter:

• Besøksbidraget bør innrettes mer strategisk og basert på en helhetstenking om reiselivets rolle i samfunnsutviklingen.

• Besøksbidraget må omfatte flere målgrupper enn overnattingsgjester.

• Bruken av innsamlede midler til fellesgoder må defineres tydeligere.

• Forvaltning av besøksbidraget må være basert på involvering og transparens.

KS stiller seg i stor grad bak regjeringens forslag. De skriver blant annet i sitt høringsinnspill:

KS støtter forslaget om at kommunene gis lovhjemmel til å innkreve en frivillig besøksavgift på inntil 5 pst av overnattingspris fra alle overnattingsbedrifter hjemmehørende i kommunen. KS støtter videre at dette er en frivillig avgift, og at kommunene også har frihet til å sette den avgiftssatsen som kommunestyret ønsker, innenfor den øvre lovbestemte grensen. KS støtter videre at dersom kommunen innfører en slik avgift må den pålegges samtlige overnattingsbedrifter i kommunene, inklusiv kommersiell utleie av overnattingsplasser, og at inntektene fra avgiftsinnkrevingen må benyttes til å finansiere reiselivsrelaterte fellesgoder.

Arbeidstakerorganisasjonen Fellesforbundet støtter forslaget om å innføre en ordning med besøksbidrag til kommunene. De viser til at avgrensningen av hva inntektene kan brukes til, må være tydelig og at det vil være avgjørende å opprette et lokalt forankret reisemålsutvalg for å forvalte inntektene fra overnattingsavgiften. Fellesforbundet skriver at en ordning der kommunene får anledning til å hente inn et besøksbidrag, vil gi kommunene en ny og nødvendig inntektskilde som kan brukes til å finansiere fellesgoder som infrastruktur, parker og kulturtilbud: «Dette vil bidra til å opprettholde og forbedre kvaliteten på disse tilbudene, noe som er til fordel for både lokalbefolkningen, de besøkende og inntektsgrunnlaget til næringen selv.»

5.2.5 Kommuner og fylkeskommuner

Den nest største gruppen av høringsinnspill er fra kommunene. Det har kommet i underkant av 100 høringsinnspill fra kommunene, enten som enkeltinnspill eller i form av innspill fra interkommunale politiske råd. I denne gruppen er det 40 høringsinstanser som støtter eller delvis støtter regjeringens forslag, syv høringsinstanser som ikke konkluderer og 38 som ikke støtter forslaget.

De fleste av kommunene mener det er behov for et besøksbidrag – det vil si at de besøkende i større grad enn i dag bidrar til lokalsamfunnene de besøker. Hvordan et besøksbidrag bør utformes, er det imidlertid ulike meninger om. I denne gruppen er det kommuner som eksplisitt støtter eller går mot forslaget i høringsnotatet. En del støtter forslaget dersom det gjøres større eller mindre endringer i innretningen på det.

En rekke kommuner tar ikke eksplisitt stilling til forslaget, men peker på utfordringer eller svakheter ved høringsforslaget. Også blant disse er en hovedinnvending at forslaget også bør omfatte andre avgiftssubjekter, som cruisevirksomhet, bobil, turistbusser og dagsbesøkende. Flere kommuner tar også til orde for en annen innretning på besøksbidraget. Dette gjelder blant annet kommunene som tidligere har spilt inn forslag til pilotprosjekter med andre innretninger enn kun en overnattingsavgift.

Fra fylkeskommunenehar det kommet inn tolv høringsinnspill. Fire av disse støtter forslaget i høringsnotatet om overnattingsavgift, fem er imot og tre har ikke tatt konkret stilling. Blant fylkeskommunene er det flere som mener at ordningen burde vært regional eller nasjonal. Troms fylkeskommune peker på at en kommunal overnattingsavgift kan være utfordrende i de regionene hvor hoveddelen av overnatting skjer i en kommune, mens besøkende bruker dagsaktiviteter i omliggende kommuner. Troms fylkeskommune mener derfor at deler av besøksbidraget bør øremerkes og brukes til regionale tiltak, og at fylkeskommunen kan være en forvalter av disse midlene.

5.2.6 Øvrige høringsinstanser

Departementet har også mottatt innspill fra andre bruker- og interesseorganisasjoner, frivillige organisasjoner, offentlige etater, privatpersoner og andre. Blant disse er det mange som ikke tar eksplisitt stilling til forslaget, men flere har faglige innspill eller forslag til endringer til forslaget i høringsnotatet.

Offentlige virksomheter og etater som har gitt innspill er: Innovasjon Norge, Kystverket, Regelrådet, Riksantikvaren, Skattedirektoratet, Statens vegvesen, Statistisk sentralbyrå og Statsforvalteren Innlandet. Også frivillige organisasjoner som Den Norske Turistforening (DNT), Naturvernforbundet, Norges Røde Kors og Norsk Friluftsliv har kommet med høringsuttalelser.

Et mindre antall privatpersoner har gitt innspill i høringen. Departementet er ikke kjent med om noen av dem tilbyr overnatting mot betaling. Blant disse er det både privatpersoner som støtter og som stiller seg negative til regjeringens forslag.

5.2.7 Departementets overordnende vurdering

Lovforslaget får konsekvenser for overnattingsbransjen, de besøkende og kommunene. En positiv side ved forslaget er etter departementets syn at kommunene får et nytt verktøy for å finansiere reiselivsrelaterte fellesgoder. Dette kan gi økt kvalitet på produktene som tilbys på et reisemål til glede for de besøkende, men også for lokalbefolkningen. Kommunene vil også få et verktøy til å begrense, forebygge og reparere skader på natur og miljø som følge av økt antall besøkende.

Departementet har forståelse for at mange høringsinstanser ønsket seg lenger tid til å behandle saken. Terskelen for å sette høringsfrist til seks uker, som utredningsinstruksen åpner for, bør være høy. I denne saken var det departementets vurdering at det for enkelte kommuner er viktig å få hjemmel til å innføre en ordning med besøksbidrag, det vil si at lovarbeidet og eventuell vedtakelse ikke trekker ut i tid.

Et stort antall av høringsinstansene mener det bør innføres et besøksbidrag i Norge. Synspunktene er imidlertid mange om hva som er egnede avgiftssubjekter og hva som er den mest hensiktsmessige innretningen.

Mange mener at cruisevirksomhet og bobiler, men også andre avgiftssubjekter, bør være en del av ordningen fra dag én. Departementet viser i den forbindelse til at cruisevirksomhet etter planen er neste fase av regjeringens besøksbidragsprosjekt og at kommunene som påpekt i punkt 3.3.2, allerede i dag har handlingsrom til å innhente økte inntekter fra cruisevirksomhet. Departementet kan imidlertid ikke se at hensynet til samtidig innføring av besøksbidrag fra cruisevirksomhet og overnatting er så tungtveiende at regjeringen bør utsette innføring av overnattingsavgift på det norske fastlandet.

Departementets syn er at kompleksiteten i besøksbidragsprosjektets fase en og to er så stor, at det er gode grunner til å innføre overnattingsavgift og et besøksbidrag fra cruisevirksomhet sekvensielt. Flere høringsinstanser peker på at det haster å få på plass løsninger som bidrar til at turister i større grad enn i dag bærer kostnadene de påfører lokalsamfunnene. Dette kan bidra til bedre sameksistens mellom de besøkende og lokalbefolkningen og på sikt legge grunnlaget for bærekraftig vekst innenfor reiselivsnæringen.

Mange høringsinstanser etterlyser som nevnt at bobiler og fricamping må omfattes av en besøksbidragsordning. Høringsinstansene angir ikke hvordan dette i praksis skal skje. Det er departementets vurdering at moderate avgifter ikke er egnet til styring av besøksstrømmer, og det vil være praktiske problemer med å innkreve slike avgifter fra disse gruppene. Dersom det er ønskelig å redusere omfanget av bobiler og fricamping, er direkte regulering i form av forbud et bedre virkemiddel, innenfor rammene av allemannsretten. Kommunene har i dag egnete virkemidler på området, se omtale av gjeldende rett i kapittel 3. For øvrig vurderer Klima- og miljødepartementet endringer i friluftslovens bestemmelser om parkering, jf. omtale i punkt 3.4.4.

Departementet registrerer at en rekke høringsinstanser ønsker en annen innretning på besøksbidraget enn det regjeringen har foreslått. Departementet mener imidlertid at den foreslåtte løsningen er både praktisk gjennomførbar, relativt målrettet og at den vil gi kommunene et nytt verktøy i møte med økt turisme og dermed økte finansieringsbehov for fellesgoder. Departementet viser i den forbindelse til at overnattingsavgift er den vanligste formen for besøksbidrag i de landene som har valgt å innføre dette. Departementet foreslår å gå videre med hovedinnretningen i forslaget i høringsnotatet, det vil si en frivillig kommunal overnattingsavgift, men foreslår enkelte justeringer.

For å redusere belastningen for overnattingsbransjen foreslår departementet å redusere satsen på overnattingsavgiften fra 5 til 3 pst. Videre åpner departementet for muligheten til å sesongjustere satsen, slik at handlingsrommet til kommunen blir større. Departementet foreslår også at det stilles krav til at kommuner som innfører overnattingsavgift, skal utarbeide en plan for bruken av inntektene fra avgiften og legge til rette for at berørt næringsliv får komme med innspill til planen.

5.3 Formålet med overnattingsavgiften

5.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at kommunene kan ilegge en overnattingsavgift for omsetning av overnattingstjenester i kommunen, med formål om å finansiere reiselivsrelaterte fellesgoder. Forslaget var at avgiften skulle begrenses til korttidsutleie, her definert som overnattingstjenester der leieforholdet er kortere enn 30 dager sammenhengende.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene som ikke støtter regjeringens forslag, er også kritiske til formålet med ordningen på fastlandet og peker på at ordningen heller burde vært innrettet på en slik måte at den i større grad hadde bidratt til besøksstyring. Høringsinstansene som hadde ønsket seg et annet eller et bredere mål for ordningen, viser blant annet til at det kan være ønskelig å redusere noen typer reiselivsaktivitet i enkelte områder, for å redusere negative konsekvenser fra for eksempel campingturisme, cruisevirksomhet eller dagsbesøkende.

Andre høringsinstanser peker på behovet for å styre besøksstrømmer etter sesong, for eksempel gjennom dynamisk prising, der en avgift typisk settes høyt i høysesong og lavt i lavsesong eller endres gjennom dagen. Aurland kommune er positiv til at regjeringen nå vil fremme et lovforslag om besøksbidrag, men er kritisk til løsningen regjeringen har falt ned på:

Det er viktig at innføring av besøksbidrag vert gjort på ein slik måte at ein også kan ha ein regulerande/styrande effekt på turiststraumen, og at det treff mykje breiare enn det som det blir lagt opp til frå regjeringa.

Behovet for besøksstyring er et gjennomgangstema blant de som har kommentert departementets valg av avgiftssubjekt. Om lag 230 av høringsinstansene kommenterer dette.

Også blant høringsinstanser som har kommentert størrelsen på satsen og behovet for sesongjustering av satsen, er dette et tema. Om lag 50 høringsinstanser har innspill om at det bør være anledning til å differensiere overnattingsavgiften etter sesong. Virke skriver i sitt høringsinnspill at besøksbidrag kan være et effektivt verktøy for å styre turiststrømmene på en mer bærekraftig måte og redusere negative konsekvenser av masseturisme: «Ved å kombinere prissignalisering, geografisk differensiering og tilpasning til kapasitet, kan man bidra til en mer balansert og bærekraftig utvikling av reiselivet.» Et par høringsinstanser støtter departementets forslag om at avgiften ikke sesongjusteres. Storfjord kommune uttaler at det ikke bør være adgang til differensiering gjennom kalenderåret fordi det er ingen åpenbar grunn til differensiering ut fra formålet med avgiften. Fiken AS tar opp at det blir lettere for virksomhetene å planlegge, kontrollere og avstemme i regnskapet dersom det er samme sats gjennom hele året.

5.3.3 Departementets vurdering

Overordnede bemerkninger

Reiselivet i Norge er i stor grad sesongbasert, med store sesongvariasjoner i besøksstrømmer.

Enkelte reisemål har mange besøkende, periodevis eller totalt sett. Noen steder har dette medført utfordringer med slitasje, forstyrrelse av dyrelivet, press på infrastruktur, forsøpling og nedbygging av natur. Mange besøkende kan også medføre økt behov for vedlikehold, forebygging og tilrettelegging.

På den annen side skaper reiselivsnæringen aktivitet i lokalmiljøet som gir grunnlag for arbeidsplasser, bosetting, og derigjennom skatteinntekter med videre til kommunene. Det kan også bidra til å finansiere reiselivsrelaterte fellesgoder gjennom prioriteringer over offentlige budsjetter. Spørsmålet er om dette er tilstrekkelig. Kommuner, reiselivsaktører og friluftsorganisasjoner har i økende grad etterlyst nye modeller for finansiering av fellesgoder og til å styre besøksstrømmene.

Formålet med departementets forslag til ordning med besøksbidrag er å finansiere reiselivsrelaterte fellesgoder. I dette ligger det også en vurdering av hva som kan være et hensiktsmessig nivå på bidraget fra den besøkende. En moderat sats på overnattingsavgiften vil ha færre vridningsmekanismer enn en høy sats. Departementets vurdering er at en slik modell ikke er egnet til å styre turiststrømmer. Andre virkemidler enn moderate avgifter, vil etter departementets vurdering være mer målrettede og mer effektive, dersom det er overturisme som er problemet.

Departementetregistrerer at det er ulike synspunkter knyttet til hva som bør være målet for en ordning med besøksbidrag. Departementet foreslår at formålet med denne ordningen skal være å finansiere reiselivsrelaterte fellesgoder. Dette gir etter departementets syn den enkelte kommune et større handlingsrom til å utvikle et mer bærekraftig reiseliv. Det er imidlertid ingenting i veien for at et besøksbidrag ses i sammenheng med lokale planer for destinasjonsutvikling.

Departementet viser til § 1-1 i lovforslaget.

Sesong

Når det gjelder spørsmålet om differensiering av avgiften etter sesong, var departementets forslag i høringsnotatet at kommunene ikke skulle ha anledning til dette. Departementet la til grunn at prisen på overnatting justeres ut fra sesong og etterspørsel. Siden forslaget var at avgiften er en prosentandel av prisen, vil den automatisk justeres for sesong og etterspørsel. Men forslaget gjorde det ikke mulig å ikke ha avgift i deler av året.

På tross av at sesongjustering bidrar til å komplisere ordningen, velger departementet å komme høringsinstansene i møte ved å foreslå å gi kommunene mulighet for å regulere avgiften etter sesong. Forslaget er at kommunene kan treffe vedtak om hvilke måneder av året avgiften skal gjelde. For å øke forutsigbarheten for næringslivet og de besøkende, foreslår derfor departementet at kommunene uten ugrunnet opphold skal melde inn hvilke måneder avgiften skal gjelde, jf. § 2-11. Etablering av ordning med overnattingsavgift og hvilke måneder disse skal gjelde for, skal etter forslaget offentliggjøres. Dermed kan tilbydere som opererer i flere kommuner, hente informasjon ett sted, det vil si informasjon om hvilke kommuner som har overnattingsavgift og hvilke måneder avgiften gjelder i de enkelte kommuner. Offentliggjøring skal gjøres av departementet eller til den departementet utpeker.

Departementet viser til § 2-1 tredje ledd i lovforslaget.

I tråd med hva som ble foreslått i høringsnotatet, vurderer departementet at avgiften kun skal ilegges ved korttidsutleie, her definert som overnattingstjenester der leieforholdet er kortere enn 30 dager sammenhengende. Dermed trekkes det et skille mot langtidsutleie til boligformål, som ikke foreslås omfattet av overnattingsavgiften. Definisjonen av korttidsutleie samsvarer med vilkåret i skatteloven § 7-2 annet ledd annet punktum, som omhandler utleie av egen bolig, og skal forstås på samme måte.

Departementet viser til § 2-1 fjerde ledd i lovforslaget.

5.4 Bruk av midlene

5.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at inntektene fra overnattingsavgiften kan brukes til å finansiere reiselivsrelaterte fellesgoder, og foreslo følgende definisjon av reiselivsrelaterte fellesgoder i lovutkastet:

Reiselivsrelaterte fellesgoder: natur og kulturmiljøer, infrastruktur, bygninger, med mer og tjenester der bruk av eller behov for disse i vesentlig grad øker med antall besøkende til kommunen.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Innledning

Departementet mottok over 150 høringsinnspill om hva inntektene fra overnattingsavgiften bør brukes til. Mange av høringsinnspillene peker på at det er uklart hva kommunene kan bruke midlene til. Noen viser til at definisjonen er for vid, mens andre igjen skriver at kommunens handlingsrom til å bestemme hva midlene skal benyttes til, bør utvides ytterligere.

Hvor stor frihet bør kommunene ha?

En stor del av innspillene viser til at departementet bør legge strengere føringer for hva pengene kan benyttes til og at dette bør rammes ytterligere inn sammenliknet med hva som ble foreslått. NHO og NHO Reiseliv skriver blant annet i sine høringsinnspill at:

[…] formålene som midlene skal finansiere er vide, uklare og skjønnsmessige, og må avgrenses tydeligere og snevrere slik at besøksbidraget kun finansierer utgifter som er klart og tett knyttet til turisme.

Videre uttrykker et stort antall høringsinstanser bekymring for at kommunen vil benytte inntektene til å dekke ordinær drift. Destinasjon Trysil SA skriver blant annet at:

Lovforslagets definisjon av «reiselivsrelaterte fellesgoder» er særdeles lite konkret, og det er knyttet stor bekymring til hvorvidt besøksbidraget vil finansiere lovpålagte kommunale oppgaver fremfor å styrke gjesteopplevelsen og bidra til å gi den tilreisende en økt merverdi. Det må tydeliggjøres at midlene ikke skal inn i kommunenes driftsbudsjett.

Flere høringsinnspill uttrykker også bekymring for at pengene ikke vil benyttes til å finansiere nye, reiselivsrelaterte fellesgoder, men at kommunene vil bruke inntekten til å dekke utgifter som kommunen allerede bruker til å finansiere slike goder. Virke skriver for eksempel at det er «stor risiko for at inntektene fra besøksbidraget ikke kommer i tillegg til eksisterende kommunale midler, men i stedet erstatter eksisterende løsninger for finansiering av fellesgoder. I slike tilfeller vil ikke ordningen bidra til å øke finansieringen av turistrelaterte tiltak, men kun opprettholde dagens nivå.»

På den annen side er det også noen aktører, som Vågan kommune, som støtter departementets forslag til rammer for bruk av midlene. Kommunen skriver at det er riktig at man gir begrepet et såpass vidt innhold, slik at den enkelte kommune har et visst handlingsrom til å finne lokale løsninger i møte med ulike reiselivsrelaterte utfordringer.

Bergen kommune går enda lengerog stiller spørsmål ved om departementet bør gi kommunene ytterligere frihet knyttet til hva midlene kan benyttes til:

Bergen kommune oppfatter lovforslagets definisjon av reiselivsrelaterte fellesgoder som relativt vid, men spørsmålet er likevel om den er vid nok. Bergen kommune er opptatt av at utgifter kommunen allerede i dag dekker over budsjettet, som går til drift, vedlikehold og investeringer som både fastboende, besøkende og reiselivet nyter godt av, må kunne finansieres av inntekter fra besøksbidrag.

Tolkninger av definisjonen

Noen høringsinstanser peker på enkelte konkrete tjenester og spør om disse vil falle innenfor definisjonen av reiselivsrelaterte fellesgoder. Eksempler på dette er styrking av brannvesen, legetjenester og barnehagetjenester, i perioder med økt besøkstrykk, og støtte til destinasjonsselskaper og turistinformasjon.

Flere høringsinstanser har synspunkter på hva som bør falle innenfor definisjonen av reiselivsrelaterte fellesgoder, blant annet tilskudd til reisemålsledelse, utarbeidelse av besøksstrategier, markedsføring av reisemål, ulike lokale kulturtiltak og festivaler, offentlig transport, lokale organisasjoner som bidrar til gode besøksopplevelser, næringslivets fellessatsinger og prosjekter, markedskampanjer, produktutvikling og kommunenes kostnader til Merket for bærekraftig reisemål. Flere aktører peker også på at bruken av midlene bør knyttes til vedtatte planer og strategier.

Hvem skal bestemme hva pengene skal brukes til?

I diskusjonen om hva pengene skal brukes til, er det flere som har synspunkter på hvem som bør bestemme hva inntektene kan brukes til.

Mange i overnattingsbransjen tar til orde for at næringslivet bør være tettere involvert i bruken av midlene. Skistar Norge AS skriver for eksempel: «En ordning der politikerne skal prioritere og næringen blir satt på sidelinjen er ikke bærekraftig.»

I tillegg til næringslivet, er det flere som peker på at fylkeskommunen og destinasjonsselskapene bør ha en rolle i forvaltningen av de innsamlede midlene. Enkelte mener en nasjonal ordning hadde vært å foretrekke.

Videre tar noen til orde for ulike ordninger der inntektene kanaliseres til et fond med et eget organ eller et styre som skal forvalte pengene. I disse innspillene foreslås det ulike løsninger for forvaltning av inntektene. En fellesnevner for disse innspillene er at næringslivet og destinasjonsselskapene ofte gis en sentral rolle.

En rekke høringsinstanser trekker frem at det bør være åpenhet om hvordan inntekten fra overnattingsavgiften benyttes, blant annet for å skape økt aksept og forståelse for at kommunen velger å innføre avgiften blant innbyggere og berørt næringsliv. Destinasjon Lofoten AS uttaler blant annet:

Midlene bør administreres av destinasjonsledelsen, eller et fondsstyre i samarbeid med kommuner og private aktører. Forvaltningen må være forankret i bærekraftige strategier og sikre samarbeid på tvers av kommuner for å løse felles utfordringer. Fellesgoder og reiselivsrelatert infrastruktur må defineres bedre, og det bør være en transparent forvaltning for å skape legitimitet og aksept hos gjester og lokalbefolkning.

5.4.3 Departementets vurdering

I lovforslagets formålsbestemmelse brukes begrepet fellesgoder. I økonomisk teori er det vanlig å definere fellesgoder ved at de er ikke-rivaliserende og ikke-ekskluderende – det vil si at godet ikke blir brukt opp uansett hvor mange som bruker det og at man ikke kan stenge noen ute fra å bruke godet. Departementet legger i tilknytning til begrepsparet reiselivsrelaterte fellesgoder til grunn et annet innhold i begrepet fellesgoder enn det som gjøres innenfor økonomifaget.

Det er flere årsaker til at det er et behov for å finansiere reiselivsrelaterte fellesgoder. Blant annet kan økt reiselivsaktivitet føre til et behov for mer midler til utbygging og vedlikehold av infrastruktur som tilgjengeliggjør natur- og kulturgodene. Utfordringene kan knytte seg til manglende tilgjengelighet og kapasitet på offentlige toaletter, søppelhåndtering og muligheter for å tilrettelegge turområder. Det kan være behov for tiltak som ivaretar natur- og kulturgodenes kvalitet, reduserer forurensing og andre negative eksternaliteter som økt reiselivsaktivitet medfører. Det kan også være behov for å finansiere tiltak som bidrar til økt sikkerhet i fjellområder og reduserer behovet for redningsaksjoner.

Departementet merker seg at mange av høringsinstansene har tatt til orde for at den foreslåtte definisjonen av reiselivsrelaterte fellesgoder var for vid og at overnattingsbransjen bør kunne påvirke hva pengene skal brukes til. Departementet merker seg også et ønske om åpenhet rundt bruken av avgiftsinntektene i den enkelte kommune, blant annet for å sikre at midlene benyttes i tråd med intensjonen. Det vil si til reiselivsrelaterte fellesgoder og ikke til ordinær kommunal tjenesteproduksjon. Den foreslåtte definisjonen av hva som er fellesgoder var relativt omfattende. Dette ble gjort for å fange opp at det kan være ulike behov fra kommune til kommune som avgiften med rimelighet bør kunne finansiere.

Departementet foreslår å gå bort fra forslaget i høringsnotatet om å gi en egen definisjon av reiselivsrelaterte fellesgoder i loven. Dette skyldes blant annet at det er krevende å fastsette en presis definisjon av dette uttrykket. Dette har blitt særlig tydelig under høringen, hvor flere av høringsinnspillene gir uttrykk for at den foreslåtte definisjonen var vid og upresis. Departementet vurderer det som hensiktsmessig at loven i stedet presiserer hvilke reiselivsrelaterte fellesgoder besøksbidraget kan benyttes til å finansiere. Denne løsningen gjør det enklere å differensiere mellom hvilke reiselivsrelaterte fellesgoder besøksbidraget kan finansiere på henholdsvis fastlandet og i Longyearbyen.

Departementet foreslår at det er følgende reiselivsrelaterte fellesgoder som kan finansieres av besøksbidrag: tjenester, natur og kulturmiljøer, infrastruktur, bygninger, og andre elementer, der bruken av eller behovet for disse øker vesentlig med antall besøkende.

Departementet foreslår videre at det for Longyearbyen er følgende reiselivsrelaterte fellesgoder som kan finansieres av besøksbidrag: offentlig infrastruktur og offentlige tjenester som er en forutsetning for reiselivsaktivitet i Longyearbyen, og andre tjenester for reiselivet.

Departementet viser til § 1-1 annet og tredje ledd i lovforslaget.

Videre foreslår departementet at det i lys av høringsinnspillene stilles krav om at kommuner som innfører overnattingsavgiften, også må utarbeide en plan for bruken av midlene. Dette er ikke til hinder for at det kan utarbeides plan for flere kommuner. Etter departementets syn vil kravet bidra til transparens om pengebruken og stimulere til debatt om hvilke tiltak som bør prioriteres lokalt. I den forbindelse mener departementetdet kan være gode grunner til å legge til rette for samvirke mellom kommunen og næringslivet. Departementet foreslår derfor at det stilles krav i loven om at berørt næringsliv skal få komme med innspill til planen.

Departementet mener i utgangspunktet at kommunene skal stå relativt fritt når det gjelder innhold og form på planen og har derfor ikke foreslått konkrete krav i loven.

Departementet viser til § 2-2 i lovforslaget.

5.5 Definisjoner

5.5.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å innta en egen paragraf i loven med definisjoner av begrepene overnatting, overnattingsavgift, reiselivsrelaterte fellesgoder og utleie utenom næring.

5.5.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har særlig vært opptatt av hvordan departementet har definert reiselivsrelaterte fellesgoder.

5.5.3 Departementets vurdering

Departementet har funnet det hensiktsmessig å gå bort fra en egen paragraf i loven med definisjoner, slik det ble foreslått i høringsnotatet, og foreslår heller at disse innarbeides enten direkte eller som vilkår i relevante bestemmelser. Se nærmere om begrepet reiselivsrelaterte fellesgoder i punkt 5.3.3. Begrepet overnatting er ikke definert, men forutsetningen fra høringsnotatet om at «kunden disponerer utleieobjektet mellom kl. 24.00 og 6.00» er tatt direkte inn som et vilkår for avgift i § 2-1 fjerde ledd. Departementet anser det ikke som nødvendig med en egen definisjon av begrepet overnattingsavgift.

5.6 Myndighet til å fastsette overnattingsavgift

5.6.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at myndigheten til å innføre overnattingsavgift legges til kommunen. Departementet pekte på at behovet for å finansiere reiselivsrelaterte fellesgoder varierer mellom kommunene. Etablering av ordningen krever administrative ressurser i kommunen og påfører de avgiftspliktige merarbeid. Ordningen kan også påvirke konkurranseforholdene innenfor reiselivsnæringen. Disse forhold tilsier at det ikke bør gjøres obligatorisk for alle kommuner å innkreve overnattingsavgift.

Forslaget var derfor at kommunene gis en adgang til å innføre overnattingsavgift. Videre var forslaget at en ordning med overnattingsavgift, inkludert de nærmere vilkårene for dette, blir nedfelt i forskrift vedtatt av kommunestyret.

Departementet foreslo at kompetansen kun gis til å ilegge avgift for hele kommunen.

I høringsnotatet foreslo departementet at selv om retten til å innføre overnattingsavgift ligger til den enkelte kommune, er ikke det til hinder for at flere kommuner kan inngå samarbeid om finansiering av reiselivsrelaterte fellesgoder, og kan gjøre avtaler om bruken av midlene. Kommunelovens regler for interkommunalt samarbeid gjelder for slikt samarbeid.

5.6.2 Høringsinstansenes syn

Nasjonal, regional eller kommunal ordning

Flere av høringsinstansene problematiserer at det er valgt en kommunal modell for overnattingsavgiften. Dette har særlig vært et tema i innspillene fra kommuner, fylkeskommuner og destinasjonsselskaper. Flere av disse ønsker seg en regional eller nasjonal modell for besøksbidrag i Norge.

En problemstilling som tas opp, er at overnattingsavgiften følger kommunegrensen, mens de reiselivsrelaterte fellesgodene og behovet for å finansiere dem, ikke nødvendigvis følger de samme grensene. Opplevelsene på dagtid kan for eksempel foregå i en annen kommune enn der overnattingen finner sted. Denne problemstillingen ble også løftet frem i høringsnotatet.

Med en nasjonal eller regional modell ville en enklere kunne finne løsninger uavhengig av kommunegrensene. Dette blir blant annet påpekt av Friluftsrådenes Landsforbund som tar til orde for en regional løsning der midlene går til fylkene og deretter redistribueres gjennom en søknadsordning for tilretteleggingstiltak.

Det er også andre utfordringer med kommunale ordninger. Dette kan blant annet knytte seg til ulik forvaltningspraksis mellom kommuner. Dette blir blant annet påpekt av Visit Bø AS, som er destinasjonsselskapet for Midt-Telemark og Nome kommune. I sitt høringsinnspill tar de til orde for en nasjonal ordning som innføres likt i alle landets kommuner.Ifølge Visit Bø AS vil en frivillig kommunal modell for besøksavgift skape flere utfordringer som kan svekke effektiviteten og legitimiteten til ordningen. Destinasjonsselskapet peker på at en frivillig avgift, som er opp til hver kommune å beslutte, kan bidra til å påvirke konkurransekraften hos det enkelte hotell eller campingplass, og gjøre det unødig komplisert og arbeidskrevende for aktører som opererer i flere kommuner.

Blant de som er positive til en kommunal ordning, er KS som uttaler at de blant annet har lagt vekt på at regjeringens forslag synes å være den løsningen som kan settes i gang raskest, og gjøres generelt gjeldende for alle kommuner.

Hele eller deler av kommunen

Departementet foreslo at kompetansen kun gis til å ilegge avgift for hele kommunen. Bergen kommune er blant høringsinstansene som ønsker en fleksibel ordning der kommunen har rom for ulike former for differensiering. Kommunengir uttrykk for at departementet bør vurdere om det bør gis mulighet til å differensiere besøksbidraget i områder innenfor kommunen med høyt besøkstrykk versus områder med et lavere besøkstrykk: «For Bergens del vil differensiering mellom ulike geografiske områder innad i kommunen kunne bidra til besøksstyring for å avlaste et til tider presset sentrumsområde.» Tilsvarende tar Trysil kommune opp at det er ønskelig at kommunens mulighet for å innføre egen differensiert sats for besøksbidrag tydeliggjøres i lovforslaget, blant annet differensiering etter geografi.

Trippz AS, som leverer data til de store plattformselskapene om regler og satser for turistskatt i ulike land, påpeker på den annen side at ved etterlevelse av regelverket må man vite hvilke regler som gjelder hvor. Trippz AS anbefaler at overnattingsavgiften følger kommunegrensen, noe som er klart definert og derfor forenklende. Finn.no uttaler at det er «positivt at det er foreslått at kommunene kun gis adgang til å vedta besøksavgift for hele kommunen samlet. Noe annet ville vært svært vanskelig å håndtere praktisk.»

Med hensyn til å variere avgiften etter lengde på oppholdet uttaler Bergen kommune at en «slik differensiering vil kunne gi et signal om at kommunen ønsker turister som blir værende lenger i byen, hvilket er et mål i Bergens destinasjonsstrategier, og vurderes å gi bærekraftsgevinster både økonomisk, miljømessig og trolig også sosialt».

Interkommunalt samarbeid

Om lag 70 av høringsinstansene har synspunkter om interkommunalt samarbeid. Innspillene kommer fra både overnattingsbransjen, kommunene, fylkeskommunene og destinasjonsselskapene. En rekke av innspillene peker på at det ikke er tilstrekkelig med frivillig samarbeid mellom kommunene for reisemål som består av flere kommuner. De peker på svake insentiver for samarbeid i regjeringens forslag. Lofoten Næringsforum viser til at det i gjeldende forslag legges til grunn at kommunene frivillig samarbeider: «[…] i en ideell verden vil det kunne fungere, men i praksis vil det være noe annet». Vesterålsrådet skriver at en eventuell lovendring bør inkludere en incentivordning som fremmer interkommunalt samarbeid, spesielt knyttet til innkreving av besøksbidrag og helhetlig planlegging og etablering av felles reisemålsledelse. Dette vil ifølge Vesterålsrådet sikre en koordinert og effektiv bruk av besøksbidrag som kreves inn av kommunene.

Flere høringsinstanser tar til orde for at fylkeskommunen og destinasjonsselskapene burde ha en mer førende rolle i forvaltningen av overnattingsavgiften. Blant annet skriver Fjord Norge AS at for å sikre helhetlig og rettferdig tilnærming til ordningen om besøksbidrag, bør fylkeskommunene ha en overordnet regional forvaltningsrolle i ordningen.

5.6.3 Departementets vurdering

Nasjonal eller kommunal ordning

Som flere av høringsinstansene peker på, er det utfordringer knyttet til kommunale ordninger. For næringslivet er det spesielt for virksomheter som opererer i flere kommuner, en byrde å måtte forholde seg til ulike reguleringer i ulike kommuner. Kommunale ordninger kan påvirke virksomhetenes investeringsbeslutninger, for eksempel om hvor en velger å bygge et hotell. Også på innkrevingssiden vil en kommunal ordning by på særskilte utfordringer.

Når departementet velger å gå videre med en kommunal ordning, er det lagt avgjørende vekt på at ordningen skal være frivillig og besluttes lokalt. Det er med andre ord lokaldemokratiet som skal bestemme om den enkelte kommune vil innføre overnattingsavgift eller ikke. En nasjonal ordning ville ikke gitt denne friheten for kommunene. Et annet poeng er at det er store lokale variasjoner knyttet til finansiering av reiselivsrelaterte fellesgoder, og at behovet for overnattingsavgift derfor er ulikt.

Departementet har vektlagt at løsningen skal være tilgjengelig for alle landets kommuner, og merker seg i den forbindelse innspillet til kommunesektorens interesseorganisasjon KS, som stiller seg positiv til en kommunal løsning.

Departementet viser til § 2-1 første ledd i lovforslaget.

Hele eller deler av kommunen

Etter departementets oppfatning ønsker kommunene fleksibilitet til å innføre egne regler for hvem som er avgiftssubjekter og hvilke typer besøkende som skal ilegges overnattingsavgift.

Praktiske hensyn tilsier at det ikke gis anledning til å innføre overnattingsavgift i deler av kommunen. Ileggelse på kommunenivå vil gjøre det enklere for besøkende, utleiere og distributører å fastsette og innbetale avgiften, og for kommunene å kontrollere at dette gjøres riktig. Videre kan skjønnsmessige vurderinger av hvor avgiftsgrensen skal gå innad i en kommune, gi vilkårlige utslag. Kommunegrensen er klart definert. En av høringsinstansene, Trippz AS, påpeker at det er forenklende at et regelsett på dette området knytter seg til hele kommunen.

Departementet vil spesielt peke på at lovforslaget legger opp til at tredjepart (typisk plattformselskapene) krever inn avgiften for private utleiere dersom tredjepart formidler og krever inn betalingen for overnattingen. Det vil etter departementets syn bli mer krevende for plattformselskapene å håndtere innkrevingen av en overnattingsavgift dersom avgiften knyttes til adresse og ikke kommune.

Departementet peker også på at det er tatt et retningsvalg om at overnattingsavgiften skal gi inntekter til finansiering av reiselivsrelaterte fellesgoder, ikke til å styre besøksstrømmer. Avgifter er generelt dårlig egnet til å styre besøksstrømmer med mindre de settes forholdsvis høyt. Forslaget er at kommunene skal kunne innføre en moderat eller nøktern overnattingsavgift som ikke påvirker etterspørselen i stor grad. Det er derfor etter departementets vurdering ikke i tråd med lovens formål å differensiere slik at avgiften kun ilegges i områder med høyt besøkstrykk.

Departementet viser til § 2-1 annet ledd i lovforslaget.

Samarbeid mellom kommuner

Det er etter departementets syn gode grunner til å se nærmere på mekanismer som kan legge til rette for gode interkommunale samarbeid, av hensyn til kommunene, de besøkende og for de næringsdrivende som er berørt av lovforslaget. Dette vil også kunne gjøre innkrevingen av avgiften enklere og mindre ressurskrevende enn om kommunene ikke samarbeider.

Et spørsmål er om samarbeidet mellom kommuner bør reguleres i lov eller forskrift. Et førende prinsipp for departementet er imidlertid at innretningen av en lovhjemmel til å innføre overnattingsavgift, må være i samsvar med prinsippene for statlig styring av kommunesektoren. Det omfatter blant annet forholdsmessighetsprinsippet, jf. kommuneloven § 2-2, som innebærer at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses med mindre det er en grunn for å gjøre det av hensyn til nasjonale mål.

Behovet for samarbeid, fordeling av byrder og inntekter og andre stedlige forhold vil variere fra område til område. Departementet vurderer derfor at det ikke er hensiktsmessig å stille vilkår i loven om at kommuner må samarbeide med andre kommuner for å kunne innføre overnattingsavgift.

Kommunene på et reisemål kan ha felles interesse i å sikre at midlene fra overnattingsavgiften bidrar til en bærekraftig utvikling for hele reisemålet. Departementet legger til grunn at inntektene fra overnattingsavgiften fordeles til å finansiere reiselivsrelaterte fellesgoder, også over kommunegrensene, når kommunene finner det hensiktsmessig. Løsningen som departementet foreslår, åpner for frivillige samarbeid der det er hensiktsmessig, men stiller ikke krav til samarbeid i loven.

Selv om vedtak om og innkreving av overnattingsavgift skjer i den enkelte kommune, kan inntektene fra overnattingsavgiften også brukes til å finansiere reiselivsrelaterte fellesgoder i andre kommuner. Kommunen som krever inn overnattingsavgift, kan fordele midler fra avgiftsinntektene til nabokommuner gjennom interkommunale samarbeid, ved overføring til felles selskaper og til andre aktører som arbeider med utvikling av reiselivsrelaterte fellesgoder i en kommune eller over et større område, som for eksempel Lofoten.

En felles interesse av å samarbeide om utvikling av reisemål, kan bidra til at kommunene finner gode løsninger for fordeling av midler fra overnattingsavgiften. Økt opplevelseskvalitet for besøkende vil etter departementets syn være en gevinst for hele reisemålet eller regionen. Bedre fasiliteter vil også være positivt for lokalbefolkningen. Isolert sett gir dette kommunene insentiver til å samarbeide om reisemål og reisemålsutvikling.

I høringsnotatet foreslo departementet at rammene for interkommunalt samarbeid skulle omtales i loven. Det ble vist til at kommunelovens regler for interkommunalt samarbeid gjelder for slikt samarbeid. Departementet har valgt å ta ut henvisningen til kommuneloven i lovforslaget. Vurderingen er at det er ikke nødvendig å gjengi gjeldende rett på dette saksfeltet.

For øvrig går departementet på dette punktet videre med forslaget i tråd med det som ble foreslått i høringsnotatet. Det innebærer at prinsippet om frivillighet opprettholdes ved at kommunene gis adgang til å etablere overnattingsavgift. Som omtalt ovenfor, stilles det krav om at vedtak om å pålegge overnattingsavgift skal gjelde for hele kommunen.

Etter forslaget skal en ordning med overnattingsavgift, nedfelles i kommunal forskrift, vedtatt av kommunestyret.

Departementet viser til § 2-1 første ledd i lovforslaget.

Andre former for differensiering

Hensynet til kommunal valgfrihet og mulighet for å tilpasse overnattingsavgiften til lokale behov, tilsier at kommunene gis adgang til ulike former for differensiering av avgiften. Mot dette står hensynet til et oversiktlig regelverk og effektivitet.

Dersom det åpnes opp for stor grad av kommunal variasjon i ordningen, vil dette virke kompliserende for næringsdrivende som opererer på tvers av kommunegrenser, men også for besøkende som i et slike tilfeller må forholde seg til stor grad av variasjon.

Et annet argument som departementet har lagt vekt på, er hensynet til konkurranseforholdene i overnattingsmarkedet. Departementets forslag om at ordningen skal være gjeldende for alle typer overnattingsformer, er begrunnet med at ordningen ikke skal virke konkurransevridende for overnattingsmarkedet innenfor avgiftsområdet. De samme hensyn tilsier at det ikke skal være anledning til å differensiere etter overnattingsformer eller mellom ulike geografiske områder innad i en kommune.

Når det gjelder lengde på oppholdet, har departementet foreslått at ordningen kun gjelder for korttidsutleie, se omtale i punkt 5.3.3. Bergen kommune tar opp at det er ønskelig å legge til rette for at besøkende blir lengre på et sted av gangen, noe som vurderes å gi bærekraftsgevinster. Det kan derfor ifølge Bergen kommune være nyttig at satser kan differensieres etter lengde på besøket.

Departementets vurdering er at ytterligere differensiering knyttet til oppholdets varighet vil komplisere såpass mye at de samlede gevinstene ved dette neppe kan forsvare å åpne opp for denne typen valgfrihet. I tillegg vil departementet påpeke at det er normalt å forhandle seg til lavere dagspriser dersom besøket overstiger en viss lengde.

Departementet viser til § 2-1 i lovforslaget.

5.7 Tilbyders avgiftsplikt

5.7.1 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget i høringsnotatet var at overnattingsavgiften bæres av overnattingsgjestene. Avgiftssubjektet, det vil si den som har plikten til å beregne, kreve inn og betale avgiften til kommunen, var derimot etter forslaget den som driver overnattingsvirksomheten, men med følgende unntak: Dersom den som omsetter overnattingstjenester mot betaling, har inngått avtale med tredjepart om å formidle overnattingstjenesten og å innkreve vederlag for denne, er tredjepart ansvarlig for å beregne, innkreve og betale overnattingsavgiften til kommunen hvor overnattingen finner sted.

Skjæringstidspunktet for når avgiftsplikten oppstår, ble foreslått satt til det tidspunkt der overnattingen påbegynnes.

5.7.2 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder avgiftssubjektet, har en rekke av høringsinstansene vært kritiske til at overnattingsbransjen skal være avgiftssubjekt for besøksbidraget på fastlandet og flere har foreslått andre avgiftssubjekter. Dette behandles under punkt 5.2.

5.7.3 Departementets vurdering

Det må skilles mellom hvem som er ansvarlig for å kreve inn og betale avgiften til kommunen, og hvem avgiften ilegges. Selv om overnattingsavgiften bæres av siste ledd i salgstransaksjonen, det vil si av overnattingsgjestene, vil det være upraktisk om både norske og utenlandske privatpersoner skulle beregne og betale avgiften selv. Departementet fastholder derfor forslaget i høringsnotatet om at tilbyder av overnattingstjenesten er ansvarlig for avgiften med unntak av tilfellet der ansvaret pålegges en tredjepart.

Departementet viser til § 2-5 første ledd i lovforslaget. Tredjepartsansvaret og § 2-5 annet ledd i lovforslaget er behandlet i punkt 5.8.

Departementet foreslår at avgiftsplikten oppstår når overnattingen påbegynnes. Dersom en overnatting avbestilles, og det allerede er krevd inn overnattingsavgift, er det etter departementets vurdering rimelig at avgiften refunderes. Dette gjelder uavhengig av om den som har bestilt, har krav på tilbakebetaling av vederlaget for overnattingstjenesten. Dersom avgiftssubjektet har mottatt forskuddsbetaling av avgiften, følger det av skjæringstidspunktet for når avgiftsplikten oppstår, at avgiften i slike tilfeller skal refunderes.

Departementet viser til § 2-1 femte ledd i lovforslaget.

5.8 Tredjeparts avgiftsplikt

5.8.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet et lovbestemt tredjepartsansvar ved formidling av overnattingstjenester som utløser overnattingsavgift. Tredjepartsansvaret er et unntak fra forslagets hovedregel om at den som driver overnattingsvirksomheten plikter å håndtere avgiften.

Tredjepartsansvaret ble foreslått å fungere slik at dersom den som omsetter overnattingstjenester mot betaling har inngått avtale med en tredjepart om å formidle overnattingstjenesten og å innkreve vederlag for denne, er tredjeparten ansvarlig for å beregne, innkreve og betale overnattingsavgiften til kommunen hvor overnattingen finner sted. Forslaget innebærer at plikten til å beregne, innkreve og betale overnattingsavgiften til kommunen sammenfaller med hvem som mottar betaling for den avgiftspliktige tjenesten fra den besøkende. Dette medfører at det ikke skilles mellom om tredjeparten formidler på vegne av en næringsdrivende eller en privatperson.

For tilfeller der den avgiftspliktige overnattingen skal betales direkte fra den besøkende til utleieren, vil ikke tredjeparten få ansvaret for å håndtere avgiften, selv om den formidler overnattingen. Det avgjørende for om ansvaret til tredjeparten trer inn, er altså om tredjeparten skal motta betalingen for overnattingen fra den besøkende.

Dersom tredjepart har en plikt til å beregne og betale avgiften, ble det i høringsnotatet foreslått at tilbyderen har plikt til å påse at tredjepart gjør dette.

Oppnevnelse av juridisk representant

Departementet påpekte i høringsnotatet at for det tilfellet at et plattformselskap skulle ha manglende etterlevelse av tredjepartsansvaret, vil det være viktig for kommunen å ha et kontaktpunkt å forholde seg til ved håndhevelse av loven. Departementet varslet at det ville vurderes å stille krav om oppnevnelse av en juridisk representant for plattformselskaper som ikke er registrert i Enhets- og Foretaksregisteret.

5.8.2 Høringsinstansenes syn

Departementet ba i høringsnotatet om innspill til om plattformselskapene skal ha et lovbestemt ansvar for å håndtere overnattingsavgiften eller om ansvaret skal reguleres privatrettslig mellom partene.

Et betydelig antall høringssvar stiller seg positive til at plattformselskapene er inkludert i lovforslaget, uten at de kommenterer spørsmålet om tredjepartsansvar direkte. Av de omkring 20 høringsinstansene som konkret kommenterer alternativene i forslaget, er det en klar overvekt som er positive til å gi plattformselskapene et lovbestemt ansvar for å håndtere avgiften. Blant disse er Bergen kommune, Fjord Kommune, Gausdal Kommune, Lillehammer kommune, Tromsø kommune, Trippz AS, Virke og Visit Voss. Et fåtall av høringssvarene er negative til dette forslaget, herunder Finn.no og Nordland KrF.

Flere høringsinstanser som støtter at plattformselskapene får et lovbestemt ansvar, trekker frem at den foreslåtte tredjepartsreguleringen vil styrke etterlevelsen av regelverket. Flere kommuner kommenterer også forenklingsaspektet. Senja kommune skriver at «[…] dette vil forenkle arbeidet betydelig, både for små tilbydere av overnatting og for kommunen i forbindelse med innkreving».

Virke støtter en lovfestet regulering av tredjepartsansvar for å sikre like vilkår og effektiv håndheving av overnattingsavgiften. Virke skriver at utleierens ansvar bør være sekundært og begrenset til tilfeller der tredjeparten ikke oppfyller sine forpliktelser. Virke skriver videre at dette «styrker tilliten til ordningen og sikrer at inntektene når kommunene». Samtidig advarer Virke mot at tredjepartsansvaret vil åpne opp for at deler av overnattingskapasiteten vil kunne flytte over til andre ikke-regulerte kanaler. I den forbindelse mener Virke at det bør innføres registreringsplikt for korttidsutleie.

Kun et fåtall av plattformselskapene har levert høringssvar. Finn.no understreker i sitt høringssvar at det er ressurskrevende for plattformselskapene å bære et tredjepartsansvar, og trekker frem flere momenter som bidrar til å øke byrden ved å håndtere avgiften. Ifølge Finn.no vil forslaget innebære behov for investeringer i tekniske løsninger, øke administrasjonsbyrden og gi de mindre plattformselskapene en konkurransemessig ulempe sammenliknet med de store selskapene.

Finn.no påpeker videre at den kommunale løsningen innebærer et ansvar for å holde seg løpende oppdatert om avgiftsnivå og endringer i 357 ulike kommuner. De viser til at det ikke vil være gjennomførbart i praksis, og at det bør opprettes en offentlig oversikt:

Et minste krav fra plattformselskapenes side må være at Skatteetaten oppretter en sentral side som er oppdatert til enhver tid over gjeldende satser i hver kommune. Videre bør det stilles krav om at kommunale endringer i skatt og sats vedtas 6 mnd. før det aktuelle inntektsåret starter, slik at plattformselskapene har tid til å endre sine rutiner.

5.8.3 Departementets vurdering

I flere europeiske land benytter skattemyndighetene de store plattformselskapene til å kreve inn turistskatt. Det innebærer at plattformselskapene krever inn skatten fra de besøkende på betalingstidspunktet. Deretter innbetaler plattformselskapet skatten til skattemyndighetene, uten direkte involvering fra overnattingsleverandøren.

I Italia ble det lovfestet et tredjepartsansvar for plattformselskaper, med ikrafttredelse 1. januar 2024.1 Etter Italias regulering følger plikten til å beregne og innbetale avgiften, til den part som skal motta betalingen fra kunden.2

Departementet foreslår å gå videre med et lovbestemt tredjepartsansvar for formidling av overnattingstjenester som utløser overnattingsavgift. Departementet foreslår imidlertid at dette tredjepartsansvaret kun skal gjelde for tilfeller hvor den som tilbyr overnatting mot betaling ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og tredjeparten skal formidle og kreve inn vederlag fra den besøkende. Forslaget innebærer altså at skillet trekkes mellom virksomheter som er registret i Merverdiavgiftsregisteret og utleiere som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Skillet er dermed ikke knyttet til vurderingen av hvem som er registreringspliktig etter merverdiavgiftsloven § 2-1, men til hvem som faktisk er registrert i Merverdiavgiftsregisteret.

En slik grensedragning mellom hvem som faller innenfor og utenfor ansvaret til formidleren, vil sikre at formidleren ikke må gjøre skjønnsmessige vurderinger på dette punktet. Det vil etter departementets vurdering også være forenklende for kommunen at ansvaret er objektivt definert, slik at det ikke oppstår tvil rundt hvem kommunen har krav mot. I tillegg vil det være viktig for utleier å vite når de selv må håndtere avgiften og når ansvaret er overlatt til formidleren.

Virksomheter som tilbyr overnattingstjenester, vil som hovedregel være registrert i Merverdiavgiftregisteret. Forslaget innebærer at tredjepartsansvaret hovedsakelig vil inntre når utleier er en privatperson. Departementet vurderer at det vil ha en positiv effekt på etterlevelsen av avgiftsplikten at innkreving og betaling av avgiften i disse tilfellene håndteres av næringsaktører fremfor privatpersoner. Dette bidrar til likere konkurransevilkår mellom næringsmessig og ikke-næringsmessig utleie.

Vurderingen er også at denne ansvarsreguleringen vil kunne forenkle innkrevingsprosessen. For kommunen vil det være fordelaktig å forholde seg til et begrenset antall profesjonelle tredjepartsselskaper i stedet for et stort antall privatpersoner. Som nevnt i punkt 5.8.2 bekrefter flere kommuner at en slik regulering av tredjeparts-ansvaret vil være forenklende.

Samtidig vurderer departementet at et tredjepartsansvar ikke vil ha tilsvarende positiv effekt i de tilfeller hvor utleier er næringsdrivende. Tredjepartsansvaret er derfor foreslått begrenset til et lite antall virksomheter. Det vil kun dreie seg om de virksomheter som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, og som benytter en tredjepart til å drive kommersiell kortidsutleie og inndrivelse av leien. Departementet viderefører følgelig forslaget i høringsnotatet om at tredjepartsansvaret ikke vil inntre når utleier selv skal motta direkte vederlag fra kunden.

For overnattingstilbydere som driver næringsvirksomhet ser departementet fordeler med å ikke regulere tredjepartsansvaret utover det som følger av privatretten. Det er markedsaktørene selv som har best forutsetninger for å innrette avgiftsbetalingen på en måte som er minst mulig byrdefull for virksomheten. Det vil medføre mindre regulering av næringslivet og fremmer avtalefrihet.

Departementet viser til § 2-5 annet ledd i lovforslaget.

Selvstendig ansvar

Et spørsmål er om tilbyderen skal ha ansvar dersom tredjepart er tillagt ansvaret for å beregne og betale avgiften. Etter departementets vurdering er det ikke grunn til at tilbyder skal ha et selvstendig ansvar i de tilfellene der avgiftsplikten etter loven er tillagt tredjepart (formidlingsselskapene).

Nærmere innretning i forskrift

Det skjer en rettslig og teknologisk utvikling av betydning for formidling av overnattingstjenester. Departementet vurderer derfor at det kan oppstå behov for å gi nærmere regulering av tredjepartsansvaret i forskrift.

Departementet viser til § 2-5 sjette ledd i lovforslaget.

Offentlig oversikt

Departementet viser til Finn.no sitt innspill om å opprette en offentlig oversikt over kommunenes overnattingsavgift. Flere plattformselskaper har også i dialog med departementet uttrykt et behov for en slik oversikt, hvor de kan hente nødvendig informasjon for å overholde avgiftsplikten, herunder nivået på satsene i de ulike kommunene som innfører overnattingsavgiften og for hvilke måneder avgiften gjøres gjeldende. Departementet vurderer at en slik oversikt vil kunne redusere byrden med å overholde avgiftsplikten på tvers av kommunene, både for plattformselskapene og de øvrige avgiftspliktige.

Av hensyn til forutsigbarhet for de avgiftspliktige, bør informasjon om overnattingsavgiften i hver kommune gjøres offentlig kjent noe tid før den trer i kraft. Plattformselskapene, hotellene og andre kommersielle utleiere trenger tid til å gjøre nødvendige tilpasninger i sine systemer. Det vil blant annet gjelde ved innføring av overnattingsavgift i nye kommuner, justeringer av eksisterende overnattingsavgift og informasjon om hvilke måneder avgiften er gjeldende.

Departementet har tatt innspillene om behovet for en offentlig oversikt til følge, og foreslår en ny forskriftshjemmel. Forskriftshjemmelen gir departementet kompetanse til å gi nærmere regler om offentliggjøring og ikrafttredelse av overnattingsavgiften.

Departementet viser til § 2-11 i lovforslaget.

Oppnevnelse av juridisk representant

Departementet foreslår å ikke gå videre med forslaget om oppnevnelse av juridisk representant.For utenlandske foretak i EØS-landene som er registrert med filial i Norge (NUF), mottar Enhetsregisteret og Foretaksregisteret opplysninger om det utenlandske foretaket gjennom det europeiske registersammenkoblingssystemet BRIS.3 For slike foretak kan informasjon om virksomheten, herunder informasjon om selskapets tillitsmenn, så som styre og daglig leder, søkes opp gjennom søkefunksjonen BRIS. Oppslag er tilgjengelig via Brønnøysundregistrenes nettsider. Dette gjelder også foretak innenfor EØS som ikke er registrert med filial i Norge.

Utenlandske foretak som driver næringsvirksomhet her i landet eller på norsk kontinentalsokkel skal registreres i Foretaksregisteret, jf. foretaksregisterloven § 2-1 annet ledd. Utenlandske formidlingsselskaper som driver næringsvirksomhet i Norge, vil ha registreringsplikt i Foretaksregisteret etter denne bestemmelsen. Utenlandske foretak som er registrert i Foretaksregisteret, Merverdiavgiftsregisteret eller annet tilknyttet register4 skal registreres i Enhetsregisteret, jf. enhetsregisterloven § 4 første ledd bokstav e. Slik registrering innebærer at det utenlandske foretaket får et unikt identifikasjonsnummer (organisasjonsnummer) og at grunninformasjon om de utenlandske foretakene er enkelt tilgjengelig gjennom søkefunksjonen på Brønnøysundregistrenes nettsider. I høringsnotatet om forslag til ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov som departementet sendte på høring 19. juni 2024, er bestemmelsen foreslått videreført.

5.9 Overnattingsformer omfattet av avgiften

5.9.1 Forslaget i høringsnotatet

Når det gjelder avgrensningen av de avgiftspliktige, foreslo departementet at alle tradisjonelle overnattingstjenester i utgangspunktet omfattes, men at det gjøres noen unntak basert på vederlagsform og virksomhetens omfang. Forslaget var at avgiften skal gjelde for utleie av rom, leilighet, hytte, hus, grunn med videre på hoteller, hotellskip, fritidsbåter i gjestehavn, campingplasser, bobilparker, vandrerhjem og annen overnattingsvirksomhet, herunder privat utleie utenom næring.

Departementet påpekte i høringsnotatet at det er behov for enkelte avgrensninger av begrepet annen overnattingsvirksomhet. Avgrensning mot utleie til boligformål ivaretas ved presiseringen i lovforslaget om at det dreier seg om korttidsutleie. Vilkåret om korttidsutleie medfører også at sesongplasser på campingplasser faller utenfor avgiftsplikten.

Videre viste departementet til at det i merverdiavgiftsretten er gjort unntak for enkelte avgiftssubjekter i medhold av gjeldende unntak for henholdsvis undervisningstjenester, helsetjenester og sosiale tjenester. Departementets vurdering var at liknende unntak også burde gjelde for regelverket for overnattingsavgift, og departementet nevnte noen eksempler på hva som ikke er ment å omfattes av overnattingsavgift: (1) overnatting på leirskoler, (2) romutleie til elever på internatskoler, (3) pasienter og pårørende som overnatter på sykehushotell.Disse eksemplene ble ikke konkret beskrevet i lovforslaget.

Forslaget var at det er vederlag i form av penger som omfattes av avgiftsplikten, og følgelig gjøres det unntak for uttak av overnattingstjenester eller der vederlaget er annet enn penger. Det innebærer at boligbytte ikke omfattes av avgiftsplikten. Departementet la til grunn at omfanget av boligbytte er svært begrenset sammenlignet med overnattingstjenestene som omsettes mot betaling.

Departementet foreslo at avgiftsplikten ikke oppstår ved utleie av fritidseiendom eller egen bolig utenom næringsvirksomhet så lenge samlet utleieinntekt i inntektsåret er mindre enn terskelverdien for skattefritak etter skatteloven § 7-2 annet ledd. Dette innebærer at det ikke beregnes avgift for de første besøkende, og at avgiften heller ikke kreves inn i etterkant dersom utleieinntektene overstiger terskelverdien.

I høringsnotatet ble det i tillegg foreslått at overnatting på passasjerskip i transitt skulle være unntatt fra avgiftsplikten.

5.9.2 Høringsinstansenes syn

Overordnet om høringsinstansenes syn

Gitt at det skal innføres avgift på overnatting, er det flere av høringsinnspillene som støttet departementets forslag om å inkludere alle former for overnatting mot betaling. At privat utleie også inkluderes, blir trukket frem som positivt i mange av høringsinnspillene, blant annet av hensyn til konkurransesituasjonen i overnattingsmarkedet i den enkelte kommune. Mange av høringsinstansene har også vært opptatt av mulige unntak for hvem som skal omfattes av overnattingsavgiften. Departementet ba i høringsnotatet om innspill til dette.

Unntak for passasjerskip i transitt

Listen over høringsinstanser som mener at cruisevirksomhet burde vært omfattet av forslaget er vesentlig lenger enn de som ikke omtaler problemstillingen. Sande Camping uttaler: «Cruisegjestane skulle vere ei av dei gruppene som er aller enklast å kreve inn eit bidrag frå skulle ein tru. Det er vanskelig å forstå at dei i første omgong ikkje er med i forslaget til besøksbidrag.»

Cruise Norway, en nasjonal interesseorganisasjon for cruisenæringen, uttaler:

For å unngå forskjellsbehandling og sikre rettferdighet, må både cruisegjester og andre gjestesegmenter som per nå faller utenfor ordningen, inkluderes på lik linje med overnattende gjester. Dette inkluderer også gjennomgangstrafikk, slik at alle bidrar likt til fellesgoder.

Noen få høringsinstanser går imot at cruisepassasjerer skal ilegges besøksbidrag. European Cruise Service (ECS) går imot kommunal overnattingsavgift og legger til at cruisegjester allerede betaler betydelige beløp til fellesgoder i form av adgangspenger til tilrettelagte severdigheter. ECS mener at økt bruk av brukerbetaling til fellesgoder kan være et godt alternativ til kommunal skatteinnkreving og mener dette bør utredes nærmere før beslutninger fattes.

Terskelverdi for avgiftsplikt ved utleie av bolig eller fritidseiendom

Skattedirektoratet påpeker at siden overnattingsavgiften er en løpende avgift, mens terskelverdien for avgiftsfritaket som ble foreslått, skal vurderes for hele året, vil dette kunne medføre utfordringer for vurderingen av avgiftsplikten i løpet av inntektsåret.

Fritidsbåter i gjestehavn

Kongelig Norsk Båtforbund går imot en avgift som vil ramme overnatting og besøk i gjestehavner:

Ved å legge på ekstra avgift (turistskatt) og med dette gjøre det dyrere ved bruk av gjestehavnene risikerer man å redusere besøkstallet, svekke det gode samspillet mellom båtfolket og lokalsamfunnene, og dermed forstyrre den balansen som er viktig for å bevare levende, bærekraftige kystmiljøer. Båtforbundet mener at dette verken er en løsning på reelle utfordringer eller en strategi som fremmer positiv utvikling.

Sykehushotell og leirskoler

Tromsø kommune anbefaler å erstatte begrepet sykehushotell med pasientovernatting, da pasienthoteller kan drives kommersielt. Unntaket fra avgiften bør derfor følge pasienten fremfor overnattingsstedet.

NHO Reiseliv påpeker at også vanlige gjester kan leie seg inn på en leirskole eller et sykehushotell. Det blir derfor ifølge NHO Reiseliv sterkt konkurransevridende om sykehushotell ikke blir pålagt å ilegge et besøksbidrag for vanlige gjester, mens andre hotell blir det.

Andre forslag til unntak

Enkelte tar opp at det er ønskelig med unntak for visse typer overnatting, utover de som er omtalt i høringsnotatet. Det dreier seg om følgende overnattingsformer:

• Innkvartering i bedriftsleirer og tilsvarende fasiliteter

• Utleie av vernede bygninger

• Frivillige organisasjoners utleie generelt

• Frivillige organisasjoners utleie av ubetjente og selvbetjente hytter

• Utleie av fyrstasjoner

• Utleie i forbindelse med jakt, fiske og andre opplevelser fra grunneiers eiendom

• Utleie av skolerom til idrettslag

Bedriftsleirer

Flere bedrifter, spesielt innen industri, ber om at overnatting i bedriftsleir og liknende innkvarteringsfasiliteter unntas fra overnattingsavgift. Overnattingsavgiften medfører ifølge bedriftene store merkostnader for enkelte bedrifter og bransjer som er avhengig av mobil arbeidskraft, noe som svekker lønnsomhet og konkurranseevne. Følgende høringsinstanser tar opp saken i sine høringssvar: Aker Solutions AS, Beerenberg Service AS, Bilfinger ISP Offshore Norway AS, KAEFER Energy AS, NHO, Rosenberg Worley AS, StS-ISONOR AS. Flere av disse, i tillegg til en rekke andre høringsinstanser, ber om at jobbreiser generelt unntas fra avgift.

Vernede bygninger

Riksantikvaren ber om at overnattingstilbud fra bygninger med vernestatus unntas fra avgiftsplikt, og viser til at eigedomsskattelova § 7 bokstav b gir kommunene rett til helt eller delvis å frita bygninger som har historisk verdi for eiendomsskatt. Ifølge Riksantikvaren er unntak for vernede bygninger viktig fordi historiske eiendommer er mer kostnadskrevende å vedlikeholde, og historiske eiendommer bidrar til å opprettholde stedskvaliteter som motiverer turister til å besøke en kommune. Riksantikvaren fremhever at ordninger bør stimulere til ivaretakelse og viser blant annet til kulturminnelovens formålsbestemmelse. I kulturminneloven § 1 tredje ledd heter det: «Når det etter annen lov treffes vedtak som påvirker kulturminneressursene, skal det legges vekt på denne lovs formål.»

Frivillige organisasjoners utleie – dugnadsbasert overnattingsvirksomhet

Møre og Romsdal fylkeskommune ber om at det åpnes for at kommunene kan unnta ikke-kommersielle dugnadsbaserte overnattingstilbud, for eksempel DNT-hytter. Tromsø kommune foreslår at DNT-hytter og utleie fra frivillige organisasjoner unntas fra avgift. Trondheim kommune tar også til orde for at frivillige organisasjoners utleie unntas avgift.

Den Norske Turistforening (DNT) uttaler at dersom det blir aktuelt med besøksbidrag i form av overnattingsavgift, vil det være rimelig at DNT bidrar med innkreving av avgift fra de besøkende på de betjente anleggene som foreningen har da disse kan anses som en del av reiselivsnæringen. DNT går imidlertid ut fra at overnatting på de ubetjente og selvbetjente hyttene unntas fra avgift, og tilsvarende for andre tilbud som er driftet på frivillig basis. Overnatting på disse forutsetter i hovedregel at en i reisefølget er medlem. Sammen med DNTs stinett driftes de selvbetjente og ubetjente hyttene på dugnad. Det tas ikke ut fortjeneste, men eventuelle overskudd går direkte tilbake til mer tilretteleggingsarbeid. Ifølge DNT ligger de fleste av hyttene slik til at de i svært begrenset grad konkurrerer med andre overnattingsteder i kommunen.

Kystverket informerer i sitt høringssvar om utleie av fyrstasjoner og uttaler blant annet:

Kystverket leier ut bygninger på mer enn 70 fyrstasjoner der leietakerne, typisk frivillige foreninger, påtar seg å gjøre fyrstasjonen tilgjengelig for allmennheten. Det tilbys overnatting mange av stedene, og det er i all hovedsak tale om små aktører. Vi registrerer at forslaget om besøksbidrag søker å minimere den administrative byrden for små aktører på forskjellige måter. Mange av de frivillige som står for utleie på fyrstasjonene, er tilsluttet organisasjoner som Norsk Fyrforening, Den Norske Turistforening, Friluftsrådenes landsforbund og Forbundet Kysten.

Norsk Fyrforening, en ideell, frivillig landsdekkende organisasjon med 105 medlemsfyr, informerer om at overskuddet ved overnattingsvirksomheten i sin helhet blir tilbakeført det frivillige arbeidet med å ivareta fyrstasjonene og tilgjengeliggjøre disse for allmennheten. Organisasjonen er kritisk til forslaget og uttaler:

Forslaget forverrer etter Norsk Fyrforenings mening, rammebetingelsene for frivilligheten som ivaretar norsk kystkultur og kulturarv. I ytterste konsekvens vil dagens beskjedne overskudd hos de frivillige lagene bli gjort om til underskudd, dersom avgiften blir innført. I motsetning til det profesjonelle reiselivet så er ikke de frivillige organisasjonene satt opp med ressurser til å håndtere innkreving av den foreslåtte avgiften.

Andre unntak

Norges Bondelag mener at det må åpnes opp for avgiftsfritak for utleie fra grunneiere:

Mange grunneiere leier ut overnatting i forbindelse med jakt, fiske og andre opplevelser knyttet til de arealer og ressurser som eiendommene disponerer. Disse turistene oppholder seg i all hovedsak på eiendommen til grunneier under hele oppholdet og belaster i svært liten grad reiselivsrelaterte fellesgoder.

Tromsøregionen IPR mener utleie til idrettslag på skoler og liknende også bør være unntatt overnattingsavgift.

5.9.3 Departementets vurdering

Hovedregelen

Ved vurdering av den nærmere avgrensningen av avgiftsplikten må det tas stilling til hvilke kategorier av overnattingsformer og overnattingsgjester som skal omfattes av ordningen. Overnattingsformer som omfattes etter departementets forslag, omtales i dette punktet, mens hvilke overnattingsgjester som omfattes behandles i punkt 5.10.

Dersom det skal gis unntak for enkelte gjestekategorier eller overnattingstyper, er det departementets vurdering at dette bør følge av loven eller sentral forskrift til loven. Departementet tilråder ikke at det åpnes opp for at kommunen kan definere ulike former for unntak i de kommunale forskriftene. Forskjellige kommunale ordninger for overnattingsavgiften er krevende for formidlingsselskapene, overnattingsbransjen og de besøkende. Få unntak gjør regelverket lettere tilgjengelig og holder de administrative kostnadene for de avgiftspliktige nede.

Unntak for enkelte typer overnattingsformer vil være konkurransevridende og bidra til mindre effektiv ressursbruk. Departementets forslag er derfor at det bør være få fritak fra overnattingsavgift. Det betyr at både kommersielle overnattingsbedrifter og private utleiere av bolig, inkludert sekundær- og fritidsbolig, plikter å kreve inn overnattingsavgift fra sine gjester. Hovedgrupper innenfor kommersielle overnattingsbedrifter i offisiell statistikk er (1) hotellvirksomhet og lignende overnattingsvirksomhet, (2) campingplasser og (3) hyttegrender og vandrerhjem.

Omfanget av privat utleie av overnatting er betydelig i mange kommuner. Overnattingstjenesten som private tilbyr, er sammenlignbar og i direkte konkurranse med de kommersielle tjenestene. Hensikten med avgiften gjør seg gjeldende i like stor grad for de som overnatter privat. Departementet ser følgelig ingen grunn til å forskjellsbehandle de to gruppene.

Departementets foreløpige vurdering av mulige unntak drøftes nedenfor. Departementet vurderer at eventuelle unntak bør fastsettes i forskrift. Departementets endelige vurdering vil foreligge etter høring av forskriften.

Terskelverdi for avgiftsplikt ved utleie av bolig eller fritidseiendom

Departementets vurdering i høringsnotatet var at det var grunn til å unnta de aller minste aktørene som driver privat korttidsutleie ettersom disse kan få uforholdsmessig store administrative kostnader knyttet til innkreving og rapportering av utleieinntekten. Siden forslaget var å ha et bunnfradrag tilsvarende terskelverdien etter skatteloven § 7-2 annet ledd, ville dette innebære at man ikke krevde inn overnattingsavgift før inntektene oversteg terskelverdien. Terskelverdien i skatteloven ble fra 1. januar 2025 hevet fra 10 000 til 15 000 kroner.

Ettersom avgiften skal kreves inn fra overnattingsgjesten, vil det med en slik regel være noe uklart hvordan avgiften skal beregnes ved den ene transaksjonen som medfører at terskelverdien overskrides. En annen og viktigere innvending mot regelen fremtrer imidlertid når den ses i sammenheng med forslaget om å pålegge tredjepart en plikt til å kreve inn og betale overnattingsavgift. Som omtalt i høringsnotatet kan unntaksbestemmelsen være vanskelig å håndtere hvis utleier bruker flere formidlere, noe som ikke er uvanlig. Den enkelte formidler vil da ikke vite om omsetningen så langt i inntektsåret overstiger terskelverdien, og dermed heller ikke vite om det skal beregnes overnattingsavgift for den aktuelle transaksjonen.

Departementet foreslår at det omtalte tredjepartsansvaret lovfestes. Se nærmere omtale av fordelene med denne plikten i punkt 5.8. Ved at tredjepart får ansvaret for innkreving og betaling, blir administrativ byrde for de små aktørene vesentlig lettet. Argumentet for unntaksbestemmelse for disse aktørene faller dermed bort, dersom de benytter tredjepart. Det er da kun den gruppen av private utleiere som ikke benytter tredjepart som formidler og innkrever, som fortsatt vil måtte påregne en del merarbeid knyttet til overnattingsavgiften.

Etter departementets vurdering er fordelene ved tredjepartsansvaret vesentlige og må tillegges større vekt enn det forhold at de antatt få aktørene som leier ut privat uten å bruke tredjepart, får noe merarbeid. Følgelig går departementet bort fra forslaget i høringsnotatet om et bunnfradrag, og foreslår at det også for private utleiere (ikke-næringsmessig) skal beregnes overnattingsavgift fra første krone.

Unntak for passasjerskip i transitt – cruise

En overnattingsavgift for skipspassasjerer i norske farvann eller en ilandstigningsavgift for cruisepassasjerer er ikke del av forslaget som behandler kommunenes mulighet for å innføre en overnattingsavgift. En overnattingsavgift for skipspassasjerer under fart, kan vise seg vanskelig å kombinere med en kommunal ordning der kommunegrensene definerer avgiftsområdene. Regjeringen vil utrede hvilken utforming et besøksbidrag fra cruisenæringen bør ha.

Departementet viser til lovforslaget § 2-3 første ledd.

Gjestehavner for fritidsbåter

Gjestehavner driver en kommersiell virksomhet som er sammenlignbar med virksomheten til campingplasser eller rene bobilparker. Departementet fastholder forslaget om at slik virksomhet omfattes av overnattingsavgift.

Departementet viser til lovforslaget § 2-1 fjerde ledd.

Sykehushotell og leirskoler

Forslaget i høringsnotatet var at pasienter og pårørende på sykehushotell skulle være unntatt avgift. Siden sykehushoteller også kan leie ut til vanlige gjester, slik Tromsø kommune og NHO Reiseliv påpeker, er det naturlig at unntaket på dette området defineres både etter gjest og overnattingssted. Departementets vurdering er at pasient og pårørende som overnatter på sykehushotell, bør unntas fra overnattingsavgift. Avgiftsplikten knyttes dermed i dette tilfellet til overnattingstjenestens formål. Vanlige gjester som overnatter på sykehushotell, er etter forslaget derfor ikke unntatt fra avgiften.

En tilsvarende vurdering gjør seg gjeldende for overnatting på leirskoler. Leirskoler dekker et behov som følger av opplæringslova. Etter opplæringslova § 4-6 skal kommunen som del av grunnskoleopplæringen tilby elevene leirskoleopphold eller annen skoletur med minst tre sammenhengende overnattinger. Samtidig tilbyr leirskoler overnatting til vanlige gjester, inkludert kurs- og konferansemarkedet. Departementets vurdering er at overnatting på leirskole som gjennomføres på bakgrunn av opplæringslovas bestemmelse i § 4-6, bør unntas fra overnattingsavgift. Dette gjelder både elever, undervisningspersonell og øvrige medhjelpere som deltar på skoleturen. Øvrig betalt overnatting på leirskole medfører etter forslaget overnattingsavgift etter hovedregelen i lovforslaget § 2-5 første ledd.

Bedriftsleirer

Bedriftsleirer (brakkehotell, brakkerigger) etableres i forbindelse med at det er et vesentlig behov for innkvartering av arbeidsfolk. Aker Solutions AS opplyser at det i det vesentlige er arbeidstakere fra underleverandører eller innleide fra bemanningsselskaper som innkvarteres på denne måten. Disse er ofte på en skiftordning, for eksempel tre uker i strekk på jobb. Det leies ikke ut ledig kapasitet til det allmenne publikum eller til for eksempel idrettslag. Bedriftsleirer legger til rette for goder som fellesrom og velferdstiltak for arbeidstakerne. Bedriftsleirer kan være helt nødvendige fordi det ikke er tilstrekkelig kommersielt tilbud av overnatting i rimelig nærhet av arbeidsplassen. I tillegg til de praktiske og velferdsmessige fordelene som bedriftsleirer gir, antar departementet at det er viktig for oppdragsgiver å ha kostnadseffektive ordninger for kost og losji.

Dersom overnatting i bedriftsleir unntas avgiftsplikt, oppstår det en forskjellsbehandling sammenliknet med de som benytter tradisjonelle overnattingssteder for arbeidstakere som er på oppdrag borte fra eget hjem. Så lenge overnattingsavgiften er på et moderat nivå, vil de kostnadsmessige ulempene som avgiften påfører industrien, også være moderate.

På den annen side er dette en overnattingskategori som er lett å unnta uten at det oppstår noen dokumentasjonskrav, siden overnatting i bedriftsleir ikke tilbys på det åpne marked. Store deler av dette markedet kan antakelig i praksis ikke betjenes av hotellmarkedet alene, både av kostnadsmessige og kapasitetsmessige grunner. Etter en samlet vurdering tar departementet sikte på å unnta innkvartering i bedriftsleir fra overnattingsavgift.

Vernede bygninger

Spørsmålet er om det bør gis fritak for overnattingsavgift ved utleie fra vernede bygninger slik Riksantikvaren ber om. Kulturminnelovens formål, jf. § 1 tredje ledd, gjør kulturminnevern til et sektorovergripende ansvar for offentlige myndigheter. Ved avveiningen mellom kulturminnehensyn og kolliderende interesser, vil det være de konkrete forholdene i den enkelte sak som vil være avgjørende.5

Hva som er vernede bygninger, er ofte klart definert. Men det kan tenkes at deler av bygningsmassen til et overnattingssted er vernet, og deler ikke, noe som vil innebære avgrensningsproblemer. Gjestene som benytter overnattingstjenester i vernede bygninger, vil i utgangspunktet ha det samme fotavtrykk som andre besøkende.

Etter intensjonen med loven skal overnattingsavgift ikke påvirke etterspørsel og lønnsomhet i særlig grad. Hoteller som drives i vernede bygninger, kan ha en betydelig omsetning. Unntak for disse kan derfor representere et vesentlig redusert proveny i enkelte kommuner. Formålet med avgiften tilsier ikke at unntak fra avgiften isolert sett skal tjene som et støttetiltak for utvalgte overnattingsvirksomheter.

Det kan være mer hensiktsmessig at støtte til vernede bygninger fortrinnsvis gis i form av generell og direkte støtte fremfor i form av fritak for overnattingsavgift. Etter departementets vurdering vil fritak for å kreve inn overnattingsavgift være et lite egnet virkemiddel for å fremme kulturminnelovens formål. Departementets vurdering er at formålet til besøksbidragloven bør tillegges mest vekt i dette spørsmålet. Departementets vurdering er at det ikke bør gjøres unntak for overnattingsavgift for virksomheter som helt eller delvis drives i vernede bygninger.

Frivillige organisasjoners utleie – dugnadsbasert overnattingsvirksomhet

I motsetning til det profesjonelle reiselivet vil i mange tilfeller de frivillige organisasjonene ikke ha tilsvarende ressurser til å håndtere innkreving av den foreslåtte avgiften, som påpekt av Norsk Fyrforbund. I den grad det er tale om dugnadsbasert overnattingsvirksomhet der eventuelt overskudd går tilbake til tilretteleggingsarbeid, er det departementets vurdering at slik virksomhet kan unntas fra overnattingsavgift. Eksempler på slik dugnadsbasert overnattingsvirksomhet er Den Norske Turistforenings (DNT) ubetjente og selvbetjente hytter og Norsk Fyrforenings overnattingsvirksomhet i Kystverkets fyrstasjoner. Unntaket begrunnes primært med at det vil være administrativt byrdefullt for frivillige organisasjoner å kreve inn og betale avgift. Departementet legger også vekt på at det er tale om en liten andel av overnattingsmarkedet.

Betjente turisthytter og andre overnattingsformer som drives av frivillige organisasjoner, for eksempel i regi av DNT eller Skiforeningen må anses som del av det kommersielle overnattingsmarkedet. DNT uttaler at dersom det blir aktuelt med overnattingsavgift, vil det være rimelig at DNT bidrar med innkreving av avgift fra de besøkende på de betjente anleggene som foreningen har, da disse kan anses som en del av reiselivsnæringen. Mange slike hytter eller overnattingssteder har en vesentlig omsetning, betaler merverdiavgift og er i direkte konkurranse med private overnattingsvirksomheter. I mange tilfeller driftes slike overnattingssteder av private verters enkeltpersonforetak eller aksjeselskaper. Det bør etter departementets vurdering ikke skilles mellom organiseringsform der virksomheten ellers er lik. Departementet ser derfor ikke at det er grunnlag for å unnta slike overnattingssteder avgiftsplikt.

Grunneieres utleie i forbindelse med jakt, fiske og andre opplevelser

Salg av overnattingstjenester i forbindelse med jakt og fiske er en kommersiell virksomhet på linje med andre overnattingstjenester. Departementet vurderer derfor at det ikke er noen særskilt grunn til at disse tjenestene bør fritas fra overnattingsavgift.

Ikke-kommersiell korttidsutleie

Departementet ser et behov for å unnta en del ikke-kommersiell overnattingsvirksomhet for avgiftsplikt. Unntakene kan begrunnes med at det er tale om marginal konkurransevridning overfor det kommersielle overnattingsmarkedet. Dette kan skyldes at overnattingen ikke ville funnet sted uten det ikke-kommersielle tilbudet eller fordi volumet er neglisjerbart sammenliknet med det kommersielle markedet. Et felles trekk er at «overnattingsvirksomheten» er helt på siden av utleiers kjernevirksomhet.

En del større stevner og idretts- og kulturarrangementer, som for eksempel fotballturneringer for barn og ungdom og korpsfestivaler, er avhengig av at det tilbys rimelig overnatting på skoler, i idrettshaller og liknende. Dels ville det ikke vært kapasitet i det kommersielle overnattingsmarkedet til å innkvartere alle som deltar på slike arrangementer, og dels ville kostnaden vært for høy til at mange idrettslag, skolekorps med mer kunne deltatt. Departementet foreslår at denne type overnatting unntas fra overnattingsavgift.

Enkelte borettslag og boligsameier disponerer såkalte gjestehybler som kan leies ut til beboernes gjester. Fagforeninger, kunstnerforeninger og andre organisasjoner kan ha hytter eller leiligheter som leies ut til medlemmer. Normalt vil et kommersielt overnattingstilbud kunne være et alternativ for disse gjestene. Departementet antar at det er tale om et neglisjerbart volum sammenlignet med antallet i det kommersielle markedet, og overnattingstjenesten er en marginal del av utleiers virksomhet. Disse overnattingstilbudene er forbeholdt medlemmer eller en lukket krets. Departementets vurdering er at slike overnattinger bør unntas fra avgift så lenge disse ikke leies ut på kommersielle vilkår til andre enn de som er målgruppen for bruk. Det vises til tilsvarende vurderinger som for pasienthoteller og leirskoler ovenfor.

Bedriftshytte eller firmahytte er hytte eller annen fritidsbolig som arbeidsgiveren har anskaffet eller leid til bruk for de ansatte i fritiden. Fordel ved bruk av bedriftshytte er ikke skattepliktig inntekt dersom hytta er disponibel slik at alle eller en betydelig gruppe ansatte i bedriften har lik rett til å disponere den, se forskrift til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven (FSFIN) § 5-15-5 første ledd. Fra denne hovedregelen er det enkelte unntak.6 Etter departementets vurdering bør bedriftshytte med mer som kan karakteriseres som et velferdstilbud til egne ansatte, det vil si en lukket krets, unntas fra overnattingsavgift. Også disse vil være avgiftspliktige hvis de leies ut i det frie markedet.

Oppsummering

Hovedregelen er at kommersiell overnattingsvirksomhet som hoteller, campingplasser, hyttegrender, vandrerhjem, gjestehavner for fritidsbåter og annen kommersiell virksomhet omfattes av avgiftsplikten, i tillegg til privat utleie av bolig, sekundærbolig og fritidseiendom. Unntak gjøres for passasjerskip i transitt eller andre sammenlignbare overnattingstjenester, jf. lovforslaget § 2-3 første ledd. Departementet foreslår at det gis hjemmel til å forskriftsfeste eventuelle andre unntak.

Departementets foreløpige vurdering er at det bør gjøres unntak for innkvartering i bedriftsleirer, frivillige organisasjoners dugnadsbaserte overnattingsvirksomhet i ikke-betjente anlegg, utleie av skoler og idrettshaller, gjestehybler i borettslag og sameier, fagforeningers og andre foreningers utleie av hytte, leilighet og liknende til egne medlemmer og bedriftshytter som arbeidsgiveren har anskaffet eller leid til bruk for de ansatte i fritiden. Som nevnt vil departementets endelige vurdering foreligge etter høring av forskriften.

Departementet viser til forskriftshjemmel i lovforslaget § 2-3 annet ledd.

5.10 Overnattingsgjester omfattet av avgiften

5.10.1 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget var at overnattingsavgiften bæres av overnattingsgjester, uavhengig av formålet med oppholdet. For øvrig vises det til omtale i foregående punkt 5.9, der fritak for enkelte overnattingsformer også berører enkelte typer overnattingsgjester.

5.10.2 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt en rekke forslag om at enkelte kategorier overnattingsgjester bør unntas fra overnattingsavgift. Noen høringsinstanser kommer med klare forslag til unntak, mens andre oppfordrer departementet til å vurdere unntak. Forslagene kan deles inn i tre hovedkategorier:

• Etter bosted, unntak for:

  • Lokale gjester

  • Norske gjester

• Etter formål med besøket, unntak for:

  • Alt som ikke er turisme

  • Yrkesreiser og pendlere

  • Kurs og konferanse

  • Helsereiser

  • Festivaler og idrettsarrangementer

  • Undervisning, studenter på studiesamlinger eller skoletur

  • Annet: bryllup, konfirmasjon, besøke barn, sykebesøk

• Etter personlige karakteristika, unntak for:

  • Gjester med lav betalingsevne

  • Barn

  • Pensjonister

  • Funksjonshemmede

  • Overnattingsstedets egne ansatte

Flere høringsinstanser har ønsket et unntak for yrkesreiser. Dette begrunnes med at det vil være en stor ekstra kostnad for konkurranseutsatt næringsliv, spesielt for de bedriftene som gjennomgående har en stor andel av sine arbeidstakere på reise. Flere høringsinstanser anser det urimelig at gjester som ikke kommer til å benytte seg av kommunens reiselivsrelaterte fellesgoder, skal betale overnattingsavgift. Strawberry uttaler at ca. 70 pst. av hotellgjestene deres er i «corporatemarkedet, som betyr innenlandsreiser i jobbsammenheng».

Bergen kommune skriver i sitt høringssvar at de ennå ikke har vurdert hvilke unntak som eventuelt ønskes, men viser til at de ønsker en lovhjemmel hvor kommunen selv gis handlingsrom til å innføre unntak fra besøksbidrag, for eksempel for barn.

5.10.3 Departementets vurdering

Innledning

Det er forholdsvis mange forslag om å unnta ulike gjestekategorier. Departementets vurdering i høringsnotatet var at ideelt sett bør overnattingsavgiften bæres av de som bidrar til besøkstrykket på en destinasjon og som gjør bruk av de reiselivsrelaterte fellesgodene i området. Det er imidlertid lite praktisk å gjøre avgiftsinnkreving på overnatting direkte avhengig av formålet for de besøkende. Dessuten må prinsippet om at bruker betaler balanseres mot hensynet til å unngå vesentlige vridningseffekter. Snevre rammer for å bli fritatt fra avgiften bidrar til at overnattingsavgiften kan holdes relativt lav og likevel gi en viss inntekt sammenlignet med en situasjon der mange er fritatt fra avgiftsplikten.

Unntak etter bosted

Unntak for norske eller lokale gjester er etter departementets vurdering i strid med EØS-retten og anses ikke aktuelt. Dette var også Reisemålsutvalgets (NOU 2023: 10) vurdering i pkt. 9.2.7.1:

Utgangspunktet er altså at man i en ordning med besøksbidrag ikke kan gjøre forskjell på besøkende på bakgrunn av nasjonalitet eller bosted så langt det gjelder innbyggere i EØS-området. Differensiering av besøksbidrag basert på andre kriterier, for eksempel ulik sats i høy- og lavsesong og i ulike områder, synes imidlertid å være vanlig praksis i europeiske land.

Formålet med reisen

I høringsnotatet ble det lagt vekt på at unntak etter formålet med reisen krever dokumentasjon og gjør at ordningen blir administrativt krevende. Høringsinstansene som har foreslått unntak, kommenterer i liten grad den administrative byrden dette medfører for gjestene, for overnattingsstedene og for innkrevingsmyndigheten. Omfattende unntak på bakgrunn av reisens formål vil etter departementets vurdering gå ut over etterlevelsen av regelverket, og vil også ha en provenyeffekt.

Dokumentasjon for at gjest skal unntas overnattingsavgift på grunn av reisens formål, vil normalt ikke kunne behandles automatisk. Spesielt ved bestilling via plattformselskaper er det urealistisk å kreve at disse behandles manuelt. Innlevert dokumentasjon kan også i visse tilfeller reise personvernspørsmål.

Unntak for eksempelvis helsereiser, gjester som skal delta på festivaler og idrettsarrangementer og studenter på skoletur eller studiesamlinger, vil kunne medføre store administrative utfordringer og åpne for omgåelse av regelverket. Det er derfor etter departementets vurdering ikke hensiktsmessig å åpne for slike unntak.

Yrkesreiser, kurs og konferanse

Yrkesreiser, inkludert kurs- og konferansemarkedet, har stort omfang. I 2024 utgjorde yrkesreiser, kurs og konferanse om lag 42 pst. av antall overnattinger på norske hoteller (SSB, tabell 14167). Selv om segmentet «ferie og fritid» trolig har størst forbruk av reiselivsrelaterte fellesgoder, vil det være innslag av forbruk av reiselivsrelaterte fellesgoder også for yrkesreisende.

For segmentet yrkesreiser, kurs og konferanse vil merkostnaden for virksomhetene som avgiften representerer, dempes ved den regnskapsmessige fradragsretten. På samme måte som bedrifter vil ha fradragsrett for kostnader knyttet til ansattes overnatting i arbeidsforhold, vil overnattingsavgiften være fradragsberettiget.

Et eventuelt dokumentasjonskrav for å kunne få unntak, jf. omtale under «Formålet med reisen», vil også måtte gjelde dersom det åpnes for unntak for yrkesreiser, kurs og konferanse. Etter departementets vurdering vil dette kreve mye ressurser og åpne opp for omgåelser av regelverket. Departementets vurdering er derfor at opphold med bakgrunn i yrkesreiser eller kurs og konferanse ikke bør unntas fra overnattingsavgift.

Personlige karakteristika

Unntak etter personlige karakteristika er i liten grad grunngitt av høringsinstansene, men departementet legger til grunn at det hovedsakelig er fordelingshensyn som ligger bak disse forslagene. Departementets utgangspunkt er at avgiften skal være moderat og ikke gjøre noe stort innhogg i reisebudsjettet. Når overnattingen ikke er rabattert, er det etter departementets vurdering ikke naturlig at avgiften som vil utgjøre en liten del av samlet kostnad, unntas for disse gruppene.

En form for familierabatt har vært spilt inn i høringsrunden. Når avgiften beregnes som en prosentsats av losjikostnaden, er den uavhengig av antall personer. For eksempel vil et unntak for barn i følge med voksne da ikke påvirke avgiftens størrelse utover det en økning i overnattingsvederlaget eventuelt medfører.

Hotellets egne ansatte

NHO Reiseliv påpeker at hoteller og andre overnattingsteder tilbyr overnattinger til sine ansatte, med forhåndsavtalte rabatter eller gratis; dette kan være i forbindelse med arbeid eller som et ansattgode. Etter merverdiavgiftsloven skal overnattingsstedet betale merverdiavgift basert på uttaket; det beregnes avgift som om man skulle solgt rommet til ordinære gjester.

Etter forslaget skal det betales overnattingsavgift dersom vederlaget er i form av penger. Uttak av overnattingstjenester faller derfor utenfor plikt til å betale overnattingsavgift, selv om det skal svares merverdiavgift for slikt uttak. Departementet foreslår ikke noe unntak fra lovforslaget om at det er overnattingsprisen som utgjør beregningsgrunnlaget. Ved rabattert pris er det derfor den reduserte prisen som utgjør beregningsgrunnlaget for avgiften. Departementet legger til grunn at omfanget av overnattinger der gjestene er overnattingsstedets egne ansatte – som kan overnatte gratis eller til redusert pris – er begrenset, blant annet på grunn av regelverket for skattlegging av naturalytelser og det omtalte regelverket for merverdiavgift.

Andre gjestekategorier

Etter departementets vurdering bør noen gjestekategorier unntas fra avgiftsplikt, ikke primært av fordelingshensyn, men fordi det kan anses urimelig å ilegge avgiften. Særlig relevante grupper er pasienter og pårørende som overnatter på sykehushotell og skoleelever på leirskole, disse omtales i punkt 5.9. En annen gruppe gjester som skiller seg ut i denne sammenheng, er personer som evakueres og innkvarteres på hotell med mer, for eksempel på grunn av brann eller naturhendelser, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt7 som er hjemlet i sivilbeskyttelsesloven8. Unntak for overnattingsavgift ved evakuering bør etter departementets vurdering gjelde så lenge behovet for evakuering er til stede, uavhengig av hvem som finansierer innkvarteringen.

Departementet foreslår at fritak fra overnattingsavgift fastsettes i forskrift, jf. lovforslaget § 2-3 annet ledd.

5.11 Beregningsgrunnlaget – fast kronebeløp eller prosentvist påslag

5.11.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at overnattingsavgiften settes til en prosentvis sats på overnattingsprisen eksklusive mva. Videre foreslo departementet at kommunen gis frihet til å bestemme satsen innenfor et intervall, med maksimal sats på 5 pst., og at satsen måtte være den samme gjennom kalenderåret.

5.11.2 Høringsinstansenes syn

I 49 høringssvar, hvorav elleve fra kommuner og én fra en fylkeskommune, tas det til orde for at overnattingsavgiften ikke bør være et prosentvist påslag på overnattingsprisen, men heller et nominelt beløp per person per natt. De fleste argumenterer for at dette vil være en mer rettferdig innretning på avgiften, det vil si at det må tilstrebes bedre samsvar mellom størrelsen på avgiften og belastningen på fellesgodene og at hver person derfor må betale. Flere tar også opp at en slik avgift vil være lettere å forklare for gjestene. Lofoten friluftsråd skriver:

Et fast krone-beløp per besøkende i stedet for prosent-sats vil være mer rettferdig. Hvis intensjonen er å finansiere fellesgoder, og at prinsippet skal være at «forurenser betaler», må det være en fast sum per besøkende. Slitasjen på fellesgodene har ingen sammenheng med prisen på overnattingen, og kostnaden bør fordeles flatt på alle som bruker fellesgodene.

NHO Reiseliv argumenterer for et fast kronebeløp, uten kommunal valgfrihet:

Slik satsen er foreslått, vil en gjest som kjøper et dyrere hotellrom, men samtidig ikke bruker fellesgoder (typisk norsk yrkesreisende) betale mer i besøksbidrag enn en utenlandsk turist som kjøper et billig rom og samtidig har betydelig bruk av fellesgoder. […] Én sats som er satt til et fast beløp vil også virke mindre konkurransevridende mellom hotell og alternativer med flere overnattingssenger, eksempelvis utleiehytte. Tre par på tre separate hotellrom får et betydelig større påslag på regningen, enn om man velger å leie en fritidsbolig.

NHO Reiseliv skriver at «det er formålstjenlig å sette en egen halvert sats på NACE-koder 55.201 drift av vandrerhjem og 55.300 drift av campingplasser, da prisen på produktet de selger tradisjonelt sett er en del lavere».

Bergen kommune trekker frem et tilleggsmoment som etter deres vurdering tilsier fast kronebeløp per person:

I Bergen er oppfatningen at et flatt kronetillegg ikke vil favorisere betalt privatovernatting formidlet via for eksempel Airbnb fremfor hotell. Tvert imot vil privatovernatting […] kunne få en høyere prosentvis prisøkning dersom man legger til grunn at slike privatovernattinger er priset lavere.

Bergen kommune uttaler også at «hvis loven gir åpning for at kommunen kan velge å ta i bruk både prosent- og kronesats, vil det gi økte muligheter til å innføre en ordning som understøtter politiske mål i kommunen».

Elleve høringsinstanser støtter departementets forslag om et prosentvist påslag. Finn.no uttaler at:

[D]et er positivt at besøksbidraget foreslås kalkulert som en pst. av transaksjonssummen og ikke skal kalkuleres basert på antall overnattinger per person. Som nevnt i høringsnotatet har ikke plattformselskapene informasjon om antall personer som overnatter i hyttene og har heller ikke mulighet til å få verifisert en eventuell egenrapportert gjesteliste.

Fiken AS støtter en prosentvis sats og uttaler:

Omsetningsbasert beregning: Ved å knytte beregningen til virksomhetens omsetning, i stedet for antall overnattingsgjester eller overnattingstyper, forenkles rapporteringen betydelig. Dette gir en tydelig, etterprøvbar metode som reduserer risikoen for feil og gjør det lettere for revisorer og myndigheter å kontrollere innrapporterte opplysninger.

Prosentvis sats på overnattingsprisen eksklusive mva.: Denne modellen gjør det enkelt for virksomhetene å finne grunnlaget for turistskatten. For foretak som kun driver overnattingsvirksomhet med lav mva.-sats (12 %), og ikke annen omsetning med lav sats (f.eks. transportvirksomhet og konferanser), kan grunnlaget ofte hentes direkte fra mva.-meldingen. Dette skaper en klar sammenheng mellom rapporteringskravene for mva. og turistskatten, noe som styrker oversikt og effektivitet.

5.11.3 Departementets vurdering

Innledning

Etter departementet syn er det er flere forhold som må vurderes ved utforming av overnattingsavgift: Hvor godt treffer avgiften med hensyn til gjestenes fotavtrykk? Hvordan påvirker avgiften konkurranseforholdene for bransjen? Hvor effektivt kan avgiften kreves inn? I tillegg spiller fordelingshensyn og boligpolitiske hensyn inn.

Hensynet til fotavtrykk og bruker betaler-prinsippet

Avgift i form av et fast beløp per person trekkes av mange høringsinstanser frem som mer rettferdig enn en prosentsats. Departementet fastholder at avgiften ideelt bør bæres av de som bidrar til besøkstrykket på et reisemål og som gjør bruk av de reiselivsrelaterte fellesgodene i området, noe som kan omtales som bruker betaler-prinsippet. Det vil åpenbart ikke være nøyaktig samsvar mellom overnattingsavgiften og bruken av de reiselivsrelaterte fellesgodene for den enkelte besøkende – det lokale fotavtrykket – uansett hvilket beregningsgrunnlag som velges. Men, dersom alle besøkende betaler det samme i overnattingsavgift, uavhengig av prisen på overnatting, oppnås bruker betaler-prinsippet i større grad enn om avgiften er uavhengig av antall gjester, slik tilfellet er ved en prosentsats. Fast pris per person gir en bedre balansering av kostnad og nytte for de besøkende, sammenlignet med alternative beregningsgrunnlag.

Flere høringsinstanser tar opp at yrkesreiser og kurs- og konferansemarkedet i mindre grad benytter kommunens reiselivsrelaterte fellesgoder. Dersom dette legges til grunn, i tillegg til en forutsetning om at markedet for yrkesreiser inkludert kurs og konferanse antakelig i større grad er kjennetegnet ved én person per rom enn det som er tilfellet for fritidsmarkedet, vil avgift i form av fast beløp per person til en viss grad ta ned avgiftsbelastningen for disse markedssegmentene. Samtidig vil nødvendigvis fritidsmarkedet i så fall bære en større del av samlet avgift.

Departementets vurdering er at hensynet til bruker betaler-prinsippet isolert sett tilsier at avgiften er et fast beløp per person.

Administrasjon og etterlevelse

Et hensyn som taler for en prosentsats, er at det er administrativt enkelt. Det er ikke behov for å hente inn ekstra informasjon, det vil si informasjon om antall gjester, for å beregne avgiften. Det vil også medføre at etterlevelsen i enkelte overnattingssegmenter blir bedre. Som påpekt i høringsnotatet vil informasjon om antall gjester ved privat korttidsutleie av bolig ofte være vanskelig å verifisere for utleier og plattformselskaper. Man må i slike tilfeller basere avgiften på selvrapportering fra gjestene. Finn.no, Fiken AS og Trippz AS legger vekt på disse hensyn – administrasjonsbyrde og etterlevelse – og anbefaler prosentsats som beregningsgrunnlag. I dialog med departementet har plattformselskapene Expedia.com, Booking.com og Airbnb Inc. uttrykt det samme.

NHO Reiseliv, som går inn for et fast nominelt beløp, erkjenner at etterlevelsen i det private markedet for korttidsutleie kan være en utfordring når avgiften avhenger av antall personer, men uttaler at effekten av dette er til å leve med for hotellmarkedet.

Settes overnattingsavgiften til et nominelt beløp, vil det også oppstå behov for å inflasjonsjustere avgiften over tid, noe som gir merarbeid for kommunene som må endre lokal forskrift, og for de avgiftspliktige.

Departementets vurdering er at hensynet til lave administrasjonskostnader og god etterlevelse isolert sett tilsier at avgiften settes til en prosentsats av losjiprisen.

Effekt for overnattingsgjestene

Virkningene som ulike beregningsgrunnlag gir for overnattingsgjestene, er sammensatte. Spesielt vil antall gjester måtte trekkes inn i vurderingen når ulike beregningsgrunnlag sammenliknes.

Avgift i form av prosentvist påslag har den egenskap at relative prisforskjeller mellom overnattingstilbud, før og etter avgift, opprettholdes. Prosentsats gir, ved sammenlikning av to overnattingstilbud med samme antall gjester, såkalt proporsjonal «beskatning». Proporsjonaliteten i denne sammenheng er i forhold til prisen, ikke i forhold til inntekt og formue. Fast kronebeløp medfører derimot at jo høyere overnattingsprisen er, jo lavere andel vil avgiften utgjøre av prisen.

Sammenliknes overnattingstilbud der antall personer eller sengeplasser varierer, trekker dette i motsatt retning. Et eksempel kan være overnatting på hotell der prisforskjellen mellom enkeltrom og dobbeltrom tradisjonelt er liten. I det tilfellet vil prosentsats gi høyere avgiftsbelastning for enslig person sammenliknet med avgift per person for et par eller familier i samme rom. I samme retning trekker tilfellet der man sammenlikner hotellovernatting med overnattingstilbud som har flere sengeplasser. Som NHO Reiseliv påpeker, vil en gruppe på seks personer normalt få et større påslag på regningen om man velger tre hotellrom fremfor å leie en fritidsbolig.

Ved prosentsats som beregningsgrunnlag differensieres avgiften kontinuerlig med prisen. Overnattingsformer som campingplass og hotell har normalt ulikt prisnivå. Så lenge det er prisforskjeller mellom overnattingstjenester, vil et prosentvist påslag ikke bare differensiere etter overnattingsform, men også innad i en overnattingsklasse, for eksempel mellom hoteller. Tilsvarende vil avgiften kunne differensiere etter sesong, for eksempel ved at avgiften er høyest i høysesong, gitt at prisene er høyest da.

Hvis avgiften beregnes som et kronebeløp per person, kan en viss prisdifferensiering oppnås ved å ha ulike avgiftsbeløp for prisintervaller. Antall intervaller må av praktiske hensyn være få. En vesentlig innvending mot denne type differensiering er terskeleffektene. Når overnattingsprisen ved terskel øker med én krone slik at nytt prisintervall nås, gjør avgiften et «hopp». Denne type sprangvise avgiftsnivåer kan gi uhensiktsmessige effekter og medføre uheldige tilpasninger.

En alternativ form for prisdifferensiering er å ha ulike beløp for ulike overnattingskategorier. NHO Reiseliv foreslår som nevnt at campingplass og vandrerhjem har lavere fast beløp enn hotell. Hvis det også gjøres unntak for barn, vil det fungere som en familierabatt. I tabell 5.1 er det noen eksempler på hva overnattingsavgiften blir under ulike beregningsgrunnlag: tre ulike prisnivåer med prosentsats og to faste beløp, høy og lav sats der antall gjester er i intervallet én til fire, men maksimalt to voksne. Priser og overnattingsavgifter i tabellen er eksklusive merverdiavgift.

Fire gjester på en overnatting som koster 500 kroner døgnet, for eksempel overnatting på en campingplass, medfører avgift per døgn på 15 kroner ved 3 pst. avgift. Dersom barn er unntatt avgift, og det betales et beløp på 15 kroner per person, blir døgnavgiften 30 kroner for to voksne. I tillegg kommer merverdiavgift på overnattingsavgiften.

Avgift i form av nominelle beløp kan settes til et nivå slik at forventet proveny blir lik forventet proveny ved prosentsats. Men når avgiften ikke kan differensieres med pris, bortsett fra et begrenset antall prisintervaller som avgiften avhenger av, får avgiftsbelastningen en annen fordelingsprofil. Fast beløp medfører at lavpris-segmentet bidrar mer og høypris-segmentet bidrar mindre til samlet proveny enn ved prosentsats.

Departementets vurdering er at hensynet til overnattingsgjestene ikke entydig favoriserer ett beregningsgrunnlag, det vil si prosentsats eller fast beløp. Ulike forutsetninger knyttet til antall gjester og antall sengeplasser, trekker i ulike retninger.

Andre hensyn

En avgift som primært skal skaffe inntekter, vil normalt forsøkes innrettet slik at den tar hensyn til virkninger på konkurranseforholdene, det vil si at disse ikke endres mer enn nødvendig. Bergen kommune fremmer imidlertid et ønske om å bruke overnattingsavgiften til også å endre atferd. Nærmere bestemt er det ifølge Bergen kommune ønskelig å gi hoteller og liknende en fordel fremfor den del av overnattingsmarkedet der boliger leies ut. Av den grunn ønsker Bergen kommune et fast kronebeløp fremfor prosentsats, slik at avgiften utgjør en større andel av prisen ved korttidsutleie av bolig enn ved hotellovernatting dersom man legger til grunn at slik privatovernatting er priset lavere enn hotellovernatting. Fast kronebeløp vil etter et slikt resonnement gi et insentiv til å velge hotellovernatting. Boligpolitiske hensyn, og også hensynet til helse, miljø og sikkerhet (HMS), spiller inn her. Airbnb-markedet medfører at boliger brukes til korttidsutleie til turister fremfor til boligformål for kommunens innbyggere. Gjennomgående er det etter departementets vurdering bedre tilsyn med HMS-tiltak i den profesjonelle delen av overnattingsmarkedet enn ved privatutleie.

Konklusjon

Etter en samlet vurdering er departementet kommet til at forslaget i høringsnotatet opprettholdes. En overnattingsavgift i form av en prosentsats på losjiprisen foretrekkes fremfor et fast beløp per person per døgn. En prosentsats differensierer avgiften med prisen og bevarer dermed de relative prisforskjellene mellom overnattingstilbudene. Hvis avgiften er et fast beløp per person med kun høy og lav sats avhengig av overnattingskategori, blir avgiftsdifferensieringen svært grovmasket, og vanskelige avgrensningsspørsmål oppstår. Prosentsats er også administrativt enkelt. Det krever ingen tilleggsinformasjon i form av antall gjester, og sikrer dermed bedre etterlevelse. En prosentsats trenger heller ikke justeres med jevne mellomrom, slik et fast nominelt beløp må på grunn av inflasjon.

Departementet viser til lovforslaget § 2-4 første ledd.

5.12 Nivå på overnattingsavgiften og differensieringsmuligheter

5.12.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at det i loven fastsettes en maksimal tillatt sats for overnattingsavgift på 5 pst. av losjikostnaden eksklusive merverdiavgift. Det ble i tillegg foreslått kommunal valgfrihet med hensyn til hvilken prosentsats som settes innenfor taket på 5 pst.

5.12.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser tar opp at en maksimal tillatt sats på 5 pst. er for høyt, blant annet Quality Hotel Grand Royal som uttaler at:

[…] besøksbidraget må legges på et nivå aktørene klarer å bære, uavhengig av destinasjon, sesongvariasjoner og lønnsomhet. Slik ordningen er foreslått, er ikke dette tilfelle. Flere av våre bedrifter vil med denne ordningen gå med røde tall. Dette gjelder særlig overnattingsbedrifter i distriktene.

Quality Hotel Grand Royal legger til:

Vi ønsker avslutningsvis å legge til noe om hvordan hotellrom prises. Når vi setter en sum på et hotellrom, legges alle våre kostnader inn i prisen. Om vi setter opp prisen, reduseres volumet. Ønsker vi et større volum, må prisene settes ned. Med andre ord blir det hotellene og ikke turistene som betaler besøksbidraget. Ved å dra ned lønnsomheten på norske hoteller, vil man også dra ned skattegrunnlaget. Hotellene betaler i dag en bedriftsskatt på 22 prosent, som da blir redusert betydelig når lønnsomheten faller.

Strawberry AS uttaler:

Nivået som regjeringen legger seg på, med opptil fem prosent av losjiinntektene, vil både være svært kostbart å implementere og kneble lønnsomheten til hotellene. […] Forslaget slik det står nå, vil radere overskuddet til lavmarginshoteller over hele Norge […]

Strawberry AS gir i sitt høringssvar eksempler på hvordan en avgift på 5 pst. vil påvirke overskuddet til utvalgte hoteller. Enkelte går ifølge Strawberry AS fra overskudd til underskudd, mens andre får redusert sitt overskudd vesentlig.

Bergen kommune og Trysil kommune mener at ved et prosentvist påslag bør det også være mulighet for å sette et maksimumsbeløp i kroner som kan kreves i overnattingsavgift. Bergen kommunes vurdering er at 5 pst. «kan synes å være en akseptabel maksimumssats for overnattinger i lave og middels prissegmenter. For høyere prisklasser derimot frykter Bergen kommune at en slik prosentsats vil kunne ødelegge for både betalingsvilje og legitimitet knyttet til ordningen».

5.12.3 Departementets vurdering

Prosentsats

Ettersom premisset for en kommunalt fastsatt overnattingsavgift er at den skal gi inntekter, men ikke styre turiststrømmer, må avgiften være moderat. Målet med en moderat overnattingsavgift er at etterspørsel etter overnattingstjenester og lønnsomhet for virksomhetene ikke skal påvirkes mye. Et moderat nivå demper eventuelle uheldige konkurranse- og fordelingseffekter, og reduserer insentivet for avgiftsbegrunnede tilpasninger.

Det vil være ulike oppfatninger om hvor grensen for hva som utgjør en moderat avgift, går. Ekspertutvalget som anbefalte en økning av merverdiavgiften for overnatting fra 12 pst. til alminnelig sats på 25 pst., antok at en slik økning på 13 prosentpoeng ville øke turisters samlede kostnader med om lag 2–3 pst. (NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats, punkt 6.7). I lys av dette la departementet til grunn i høringsnotatet at en overnattingsavgift på inntil 5 pst. ikke påvirker etterspørselen i særlig grad. En økning i merverdiavgiften vil imidlertid påvirke alle virksomheter likt, mens det ved en kommunal overnattingsavgift vil være vridningseffekter mellom kommuner, det vil si det må forventes at noe etterspørsel flyttes over fra kommuner med avgift til kommuner uten avgift.

Det avgjørende for effekten på lønnsomhet og overskudd er imidlertid i hvilken grad virksomhetene klarer å velte avgiften over på kundene. Som nevnt gir Strawberry AS i sitt høringssvar noen eksempler på effekter som avgiften kan gi. Så vidt departementet forstår, legger Strawberry AS til grunn i sine beregninger at avgiften bæres fullt ut av hotellet uten noen mulighet for å velte avgiften over på gjestene.

Departementet er ikke kjent med nyere relevante estimater på etterspørselselastisiteter i det norske overnattingsmarkedet. Group NAO oppsummerer forskningen på området slik i en rapport9 fra 2024:

På globalt plan viser vores research at i praksis er turismeskatter ikke en vækstdræber: Vi har endnu til gode at møde destinationer, hvor turismeskatter har haft en signifikant negativ effekt på turismeudviklingen i form af svigtende omsætning og tab af jobs. Skatterne kædes ofte sammen med overturisme, men i praksis har vi ikke fundet empirisk belæg for at turismeskatter får turister til at holde sig væk i nævneværdigt omfang. Faktisk er der flere eksempler på, at væksten i turismen fortsætter i årene efter introduktion af afgifterne.

Det hører dog med til billedet, at især ældre forskningsartikler og modelbaserede studier advarer om, at turismeskatter principielt kan være med til at reducere efterspørgslen og kan virke forvridende på destinationers relative konkurrenceevne (Aguiló et al., 2005; PwC, 2017). Men selv i disse studier er der generel enighed om, at priselasticiteten er lav og at der også er en lang række andre faktorer (kvalitet, sikkerhed og stabilitet, natur, vejr, mfl.), som påvirker destinationers konkurrenceevne (PwC, 2017). Samtidig viser andre studier, at turister under visse betingelser ikke bekymrer sig sønderligt om turismeskatter (Cetin, et al. 2017; Notaro, et al. 2019; Biagi et al., 2021; Göktaş & Cetin, 2023).10

Departementet la til grunn i høringsnotatet at en maksimal sats på 5 pst. er i tråd med et normalnivå internasjonalt. Siden et fast beløp per person er mest utbredt, er antall observasjoner med prosentsats begrenset. Basert på blant annet tilbakemeldinger i høringsrunden er departementet kommet til at 5 pst. påslag er noe høyt. Departementet foreslår at tillatt prosentsats settes til 3 pst.

Kommunal valgfrihet

Når forslaget er at satsen settes til 3 pst., veier hensynet til kommunal valgfrihet mindre enn ved en høyere sats. Det vil være forenklende om samme sats benyttes av alle kommuner som har overnattingsavgift. Departementet foreslår på den bakgrunn at det ikke gis anledning til å sette en lavere sats enn 3 pst.

Prosentsats kombinert med maksimalt kronebeløp

Bergen kommune tar opp at for overnattingstilbud i «premiumsegmentet» kan det bli høye nominelle avgiftsbeløp med et prosentvist påslag. Kommunen gir et eksempel der rompris er 10 000 kroner per natt, noe som medfører en overnattingsavgift på 500 kroner ved 5 pst. sats. Ved 3 pst. sats blir det tilsvarende beløpet 300 kroner. Dette er relativt høyt sammenlignet med avgiften for rom som prismessig er i nærheten av gjennomsnittspris for hotellrom. Spørsmålet er om det bør settes et tak i form av et maksimalt kronebeløp.

Effekten av å innføre et maksimalt kronebeløp er at avgiften blir regressiv for prisnivåer over et visst nivå, det vil si jo høyere pris jo lavere andel utgjør avgiften av prisen. Et høyt prisnivå kan skyldes ulike forhold. Det kan være tale om et tilbud i luksussegmentet med få sengeplasser, for eksempel en hotellsuite. Men det kan også være tale om et overnattingstilbud med mange sengeplasser, for eksempel et stort hus. I det sistnevnte tilfellet er ikke nødvendigvis pris per person høy. Dersom et maksimalt kronebeløp skal settes, gir det best mening at dette settes per person, noe Trysil kommune foreslår. Svakheten ved å gjøre pris avhengig av antall personer er, som nevnt i punkt 5.11, at for en del overnattingsvirksomhet har utleier ikke presis informasjon om antall gjester.

Å sette et maksimalt kronebeløp vil i seg selv være kompliserende for ordningen. Dersom det i tillegg må differensieres mellom ulike overnattingstilbud eller beregne kronebeløpet per person for å få en treffsikker bestemmelse, kompliseres ordningen ytterligere. Etter departementets vurdering bør det, primært av forenklingshensyn, ikke gis adgang til å sette et maksimalt beløp per person eller per utleieenhet.

Departementet viser til lovforslaget § 2-4 første ledd.

5.13 Dokumentasjon av overnattingsavgiften og merverdiavgiftsgrunnlaget

5.13.1 Forslaget i høringsnotatet

Dokumentasjon av overnattingsavgiften

Departementet foreslo at overnattingsavgiften som virksomheten legger på gjestenes regning, burde spesifiseres i salgsdokumentasjonen. Ved å ta en slik bestemmelse inn i loven følger det av bokføringsforskriften11 § 5-1-1 første ledd nr. 6 at avgift knyttet til transaksjon som kreves spesifisert i lov eller forskrift, skalfremgå av salgsdokumentasjonen. Bokføringsloven12 med forskrift gjelder for bokføringspliktige, jf. bokføringsloven § 2. Departementet foreslo at et tilsvarende krav til salgsdokumentasjon også skulle gjelde for private utleiere.

Merverdiavgiftsgrunnlaget

Departementet la til grunn i høringsnotatet at besøksbidraget vil følge hovedregelen i merverdiavgiftsloven, slik at besøksbidraget inngår i beregningsgrunnlaget for merverdiavgift. Mva.-satsen for overnattingstjenester er 12 pst.

5.13.2 Høringsinstansenes syn

Dokumentasjon av overnattingsavgiften

Fiken AS mener at kravet om at turistskatten må spesifiseres som en egen linje i salgsdokumentet, skaper unødvendig mye administrasjon for små virksomheter og private utleiere. Selv om bokføringsforskriften § 5-1-1 første ledd nr. 6 tilsier at avgifter skal fremgå av salgsdokumentasjonen, finnes det allerede unntak for visse avgifter, som for eksempel alkoholavgift. Det bør derfor ifølge Fiken AS vurderes om kravet om spesifisering kan gjøres frivillig, slik at næringsdrivende selv kan velge om dette er hensiktsmessig. Fiken AS viser til at mange virksomheter kan ha en egeninteresse i å spesifisere avgiften for å vise transparens overfor kundene, men en frivillig tilnærming vil redusere den administrative byrden for små aktører.

Skattedirektoratet skriver at kravet om dokumentasjon av overnattingsavgiften i salgsdokumentasjonen vil by på utfordringer for private som ikke er bokføringspliktige; de må sette seg inn i reglene i bokføringsforskriften og hvordan kravet til salgsdokumentasjon kan løses på en praktisk måte. Etter Skattedirektoratets vurdering stiller regelforslaget store krav til informasjon og veiledning overfor særlig private utleiere.

NHO Reiseliv har i en henvendelse til departementet tatt opp at turistskatten bør betales ved utsjekk, og at det må fremgå tydelig at det er kommunen som krever inn denne skatten. Departementet tolker uttalelsen i retning av at det ikke er ønskelig at det skal være et krav om at avgiften skal spesifiseres i salgsdokumentasjonen.

Merverdiavgiftsgrunnlaget

Bergen kommune mener at overnattingsavgiften ikke bør inngå i beregningsgrunnlaget for merverdiavgift. NHO Reiseliv peker på at forslaget innebærer en økning i merverdiavgift på 0,6 prosentpoeng på overnattingstjenester dersom overnattingsavgift på 5 pst. inngår i mva.-grunnlaget.

At turistskatten inkluderes i grunnlaget for merverdiavgift reduserer ifølge Fiken AS behovet for å spesifisere avgiften som en egen linje i salgsdokumentet, noe som forenkler dokumentasjonen for virksomhetene og gjør det lettere å kontrollere og avstemme avgiften i regnskapet.

5.13.3 Departementets vurdering

Merverdiavgiftsgrunnlaget

Ved omsetning av varer og tjenester, er det vederlaget som utgjør beregningsgrunnlaget for merverdiavgiften, jf. merverdiavgiftsloven § 4-1. Det følger av merverdiavgiftsloven § 4-2 at i beregningsgrunnlaget inngår alle kostnader ved oppfyllelsen av avtalen, enten de inngår i vederlaget eller det kreves særskilt betaling, herunder blant annet avgifter, gebyrer og andre beløp som påløper ved levering av varer eller tjenester. Besøksbidraget inngår derfor i beregningsgrunnlaget for merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 4-1.

Dokumentasjon av overnattingsavgiften

Departementet la i høringsnotatet vekt på at overnattingsavgiften som virksomheten legger på gjestenes regning, burde spesifiseres av flere grunner. For gjesten bør det fremgå hva som betales for selve overnattingstjenesten og hva som er overnattingsavgift til kommunen. Og innkrevingsmyndigheten har ved kontroll behov for å få dokumentert at avgiften er beregnet og betalt for alle relevante transaksjoner.

Departementet legger til grunn at dersom en kommune har innført overnattingsavgift, skal forholdet kommuniseres tydelig overfor kundene, ikke underkommuniseres i form av at ordre- og betalingsbekreftelsen for eksempel kun inneholder en formulering om at «kommunale avgifter kan komme i tillegg».

Departementet antar at de fleste private utleiere vil benytte plattformselskaper til å formidle overnattingstjenesten. En profesjonell part vil i disse tilfellene håndtere salgsdokumentasjonen. Private utleiere som ikke benytter seg av en slik tredjepart, vil derimot måtte håndtere dokumentasjonskravet på egen hånd. Departementet legger til grunn at disse aktørene uansett utarbeider salgsdokumentasjon for gjestene, og kan ikke se at det skal være spesielt byrdefullt å føre opp avgiften på salgsdokumentet. Departementet foreslår ikke noen formkrav til dokumentasjonen, det vil si at enkle manuelle løsninger i utgangspunktet må godtas. Dersom det for private utleiere kommer formkrav til dokumentasjon av omsetning av selve overnattingstjenesten, er det imidlertid naturlig at dokumentasjon av overnattingsavgiften følger de samme formkravene.

Departementet opprettholder dokumentasjonskravet i lovforslaget og viser til lovforslaget § 2-1 sjette ledd.

5.14 Innkreving

5.14.1 Forslaget i høringsnotatet

For kommunale krav som er hjemlet i særlovgivningen, er det tradisjon for at innkrevingsmyndigheten er lagt til kommunene. Siden det er regulering i særlov som er aktuelt for overnattingsavgift, antok departementet i høringsnotatet at det er kommunen som må være innkrevingsmyndighet for overnattingsavgiften.

5.14.2 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser tar opp at innkrevingen vil bli mer effektiv dersom dette kunne vært håndtert av Skatteetatens nasjonale innkrevingssystem. For eksempel ber Rogaland fylkeskommune og Trondheim kommune om at det vurderes å benytte statlig infrastruktur for innkreving og rapportering av besøksbidrag. Øyer kommune skriver at det er avgjørende både for reiselivsaktørene og kommunene som forvalter av ordningen, at det ikke lages nye rapporteringssystemer for denne ordningen. Kommunen skriver videre i sitt høringssvar:

Primært er det Øyer kommunes klare oppfatning at avgiften må kreves inn gjennom nasjonale systemer, og så fordeles videre til kommunene. Sekundært må det foreligge klare retningslinjer og føringer på hvordan innkrevingen skal skje, slik at det ikke blir opp til hver enkelt kommune å finne ut av dette. Det kan føre til mange dårlige løsninger, og som gjør ordningen vanskelig å håndtere, særlig for hotellkjeder som er i mange kommuner.

Finn.no viser til at «rapportering og innbetaling må skje samlet på nasjonalt nivå, slik at hver kommune ikke selv kan velge hvilke rapporteringsregler og innbetalingsmetoder som skal gjelde. Besøksbidraget må kunne innbetales til en sentral bankkonto». Det bør ifølge Finn.no ikke være opp til kommunene å finne ut av rapporterings- og innbetalingsløsningen, men en plikt som bør pålegges Skatteetaten sentralt. Om motforestillingene mot kommunal innkreving skriver Finn.no:

I henhold til lovforslaget skal den enkelte kommune være innkrevingsmyndighet. For plattformselskapene er dette en svært stor ekstrabelastning, og det er vanskelig å se at fordelene hos kommunene oppveier plattformselskapenes ekstrabelastning. Når departementet velger å løfte innkrevings- og rapporteringsplikten fra den enkelte lokale utleieren til plattformselskapene, må virkningen være at innkrevings- og rapporteringsplikten samtidig løftes fra kommunene til Skatteetaten sentralt.

Fiken AS skriver at Skatteetaten bør ha rollen som innkrevings- og kontrollmyndighet:

En bør ha Skatteetaten som innkrever og ikke kommunene. Skatteetaten har etablerte og gode rutiner for effektiv innkreving og kan redusere den økonomiske byrden for kommunene om de tar på seg ansvaret for innkreving. Skatteetatens økte kostnader bør kunne finansieres av kommunene med besøksbidrag, eller finansieres gjennom statens økte mva.-inntekter som følge av at turistskatten inkluderes i mva.-grunnlaget.

Skattedirektoratet er derimot enig i høringsforslaget om at besøksbidraget bør innkreves av kommunen, med følgende begrunnelse:

Det er en lang tradisjon for at statlige og kommunale aktører innkrever sine egne krav. Det er fremmet en Prop. 37 L (2024–2025) Lov om innkreving av statlige krav mv. (innkrevingsloven) og endringer i tvangsfullbyrdelsesloven mv. hvor Skatteetatens tre særnamsmyndigheter samles til en Innkrevingsmyndighet med ansvaret for den statlige innkrevingen. Innkrevingen av kommunale krav skal imidlertid, som i dag, fortsatt ligge til kommunen. Besøksbidraget er et kommunalt krav som den enkelte kommune selv kan beslutte å innføre på samme måte som kommunal eiendomsskatt. Både eiendomsskatt og andre kommunale krav innkreves av kommunene. Etter Skattedirektoratets syn er det derfor naturlig at det samme gjelder for besøksbidraget.

Hvis innkreving og administrasjon av ordningen med besøksbidrag skulle vært lagt til den nye Innkrevingsmyndigheten i Skatteetaten, ville dette uansett ha vært svært krevende å implementere samtidig med alle system- og prosessendringene som er nødvendige som følge av nytt innkrevingsregelverk.

5.14.3 Departementets vurdering

Det må skilles mellom hvem som etter loven er innkrevingsmyndighet og hvilke systemer som i praksis etableres for effektiv innkreving. Innkrevingsmyndigheten har ansvar for at det er etablert et system for innbetaling av avgiften. Innkrevingsmyndigheten er også ansvarlig for kontroll og for inndriving av ubetalte krav. Overnattingsavgift er noe som den enkelte kommune selv kan beslutte å innføre på samme måte som kommunal eiendomsskatt. Departementet ser ikke at det grunnlag for å avvike prinsippet om at kommunene krever inn kommunale krav.

Departementet viser til lovforslaget § 2-6.

5.15 Avgiftsoppgjør – periodisering og betalingsfrister

5.15.1 Forslaget i høringsnotatet

Når det gjelder hvor ofte innkrevd avgift skal betales til kommunen, var departementets forslag at frekvens på rapportering og betaling av overnattingsavgiften tilpasses annen relevant rapportering, og at det skilles mellom merverdiavgiftspliktige og ikke-merverdiavgiftspliktige.

For virksomheter som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, foreslo departementet at overnattingsavgiften betales samtidig med skattemelding for merverdiavgift (mva.-meldingen). For virksomheter som ikke er merverdiavgiftspliktige på grunn av lav omsetning og private utleiere, ble det foreslått årlig betaling, samtidig med fristen for å levere skattemelding for merverdiavgift for de som har årstermin på grunn av lav omsetning. Forslaget var videre at den samme periodiseringen av avgiftsgrunnlaget og betalingsfrister som gjelder ved merverdiavgiften, legges til grunn i besøksbidragsloven.

5.15.2 Høringsinstansenes syn

Fiken AS støtter departementets forslag om felles frister for betaling av merverdiavgift og overnattingsavgift og uttaler:

Ved å knytte rapporteringen og betalingen av turistskatten til virksomhetens mva.-termin, reduseres antall datoer og frister som virksomheten må forholde seg til. Dette gjør det enklere å etterleve rapporteringsplikten og sikrer bedre oversikt for næringslivet.

5.15.3 Departementets vurdering

Til spørsmålet om hvor ofte innkrevd avgift skal betales til kommunen, legger departementet til grunn at kommunen ønsker å motta midlene innen rimelig tid. Dette må balanseres mot rapporteringsbyrden for næringslivet og private tilbydere; fortløpende innbetaling er ikke nødvendigvis hensiktsmessig. Private utleiere med lav omsetning – og kanskje ingen omsetning i store deler av året – bør etter departementets vurdering betale avgift sjeldnere enn virksomheter som har en omsetning av et visst omfang.

Departementet foreslår at frekvens på rapportering og betaling av overnattingsavgiften tilpasses annen relevant rapportering, og at det skilles mellom merverdiavgiftspliktige og andre. Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om å knytte rapportering og betaling av avgiften til fristene som gjelder for betaling av merverdiavgift til staten. Følgelig, for virksomheter som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, er forslaget at overnattingsavgiften betales samtidig med skattemelding for merverdiavgift (mva.-meldingen). For de fleste innebærer det betaling hver annen måned, med mindre virksomheten har såkalt årstermin.

For virksomheter som ikke er merverdiavgiftspliktige, vil det gjennomgående være små beløp som skal kreves inn i overnattingsavgift. Etter departementets vurdering er det rimelig å pålegge årlig betaling for denne gruppen, samtidig med fristen for å levere skattemelding for merverdiavgift for de som har årstermin på grunn av lav omsetning, det vil si 10. mars etter inntektsåret. Departementet har i vurderingen også vektlagt at skatt på korttidsutleie fra private normalt betales året etter at inntektene kommer, det vil si i forbindelse med skatteoppgjøret.

Når det gjelder private utleieres betalingsfrekvens, ble det i høringsforslaget § 9 fjerde ledd vist til «personer som leier ut egen bolig, sekundærbolig eller fritidseiendom uten næring». Det er ikke meningen at bestemmelsen kun skal omfatte den ene boligen som man bruker som sitt faste bosted (hjem) eller den eller de fritidsboliger som man selv bruker i rimelig omfang. I tråd med en merknad i høringsuttalelsen til Skattedirektoratet forslår derfor departementet at ordet «egen» tas ut av lovteksten.

Departementets forslag om å knytte rapportering og betaling av overnattingsavgiften opp mot regelverket for merverdiavgift begrunnes med at det er flere av de samme avveiningene som gjør seg gjeldende i de to regelverkene. Rapportering og betaling én gang i året er en fordel. Det gir lavere administrative kostnader. Årstermin for merverdiavgift er forbeholdt små virksomheter der omsetningen ikke overstiger 1 mill. kroner. Motivet for å ha årstermin er å redusere de administrative kostnadene knyttet til de små virksomhetenes skattemelding for merverdiavgift, jf. Innst. O. nr. 105 (2000–2001). Årstermin gir relativt sett en økonomisk fordel ved at man kan beholde besøksbidraget (og merverdiavgiften) gjennom året og først innbetaler i neste kalenderår. Departementet begrunner samme periodisering for rapportering og tilhørende frister som for merverdiavgiften, med at det ofte vil være det samme inntektsbeløp som skal rapporteres under de to regelsettene. Dersom rapportering av overnattingsavgift ikke synkroniseres med merverdiavgiftsberegningene, blir resultatet særegne beregninger og økte administrative kostnader for virksomhetene.

Den samme periodiseringen av avgiftsgrunnlaget og betalingsfrister som gjelder ved merverdiavgiften, legges til grunn. Alminnelig skattleggingsperiode på to måneder for merverdiavgiften er regulert i skatteforvaltningsforskriften13 § 8-3-1, skattleggingsperiode for de med lav omsetning (årstermin) følger av samme forskrift § 8-3-3, mens skattleggingsperiode for primærnæringer mv. følger av § 8-3-7. Leveringsfristene er regulert i skatteforvaltningsforskriften § 8-3-10.

Departementet viser til lovforslaget § 2-5 tredje til femte ledd.

5.16 Opplysningsplikt, sanksjoner og unntak fra taushetsplikt

5.16.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en opplysningsplikt for avgiftssubjektet med følgende ordlyd:

Kommunen kan pålegge den som plikter å svare overnattingsavgift, å gi de opplysningene som er nødvendige for å kontrollere grunnlaget for beregning, innkreving og betaling av avgiften. Kommunen kan sette frist for å gi opplysninger eller medvirke etter første punktum. Fristen skal ikke være kortere enn fire uker.

Som sanksjonsbestemmelse ved unnlatt opplysningsplikt eller unnlatt betaling av overnattingsavgift var forslaget i høringsnotatet at kommunen kunne sanksjonere dette ved en daglig, løpende tvangsmulkt.

Departementet foreslo videre en bestemmelse om at skattemyndighetenes taushetsplikt ikke er til hinder for at kommunen til bruk i sitt arbeid med overnattingsavgiften kan motta opplysninger fra skattemyndighetene om hvilke skattytere som har hatt inntekter fra overnattingstjenester i kommunen, hvor stor inntekt fra overnattingstjenester i kommunen som er rapportert fra den enkelte skattyter, og eventuelt fra formidlingsselskaper som skattyteren benytter seg av, og adressene for de enkelte utleide enheter.

5.16.2 Høringsinstansenes syn

Departementet har ikke mottatt merknader til forslaget om opplysningsplikt for den avgiftspliktige eller til forslaget om sanksjonsbestemmelse ved unnlatt betaling av overnattingsavgift eller unnlatt oppfyllelse av opplysningsplikt.

Med hensyn til bestemmelsen om unntak fra skattemyndighetenes taushetsplikt drøfter Skattedirektoratet i sitt høringssvar tre ulike informasjonsgrunnlag og i hvilken grad disse kan være til hjelp for kommunenes arbeid med overnattingsavgiften: skattemeldingen, skattemelding for merverdiavgift og en internasjonal rapporteringsløsning om inntekter opptjent gjennom digitale plattformer. Oppsummert er Skattedirektoratets innspill følgende:

Skattemeldingen

Personlig skattepliktige gir opplysninger om private utleieforhold i forbindelse med skattemeldingen. Egenfastsettingen skjer i kalenderåret etter at utleieforholdet har funnet sted. Næringsdrivende rapporterer inntekter fra overnatting via skattemelding med næringsspesifikasjon. Disse opplysningene er ikke tilpasset foreslåtte regler om overnattingsavgift til kommuner, men kan brukes som sekundær kilde for å kontrollere grunnlaget. Skattedirektoratets vurdering er at opplysningene som Skatteetaten har fra skattemeldingene, primært vil kunne brukes til kontrollformål.

Skattemelding for merverdiavgift

Mva.-meldingen (skattemelding for merverdiavgift) gir ikke informasjon om hvilken kommune virksomheten har omsetning i. Dessuten er mange overnattingsbedrifter med i landsdekkende kjeder, og vil ha mulighet til fellesregistrering etter merverdiavgiftsloven § 2-2 tredje ledd. Fellesregistrerte virksomheter leverer en felles mva.-melding som rapporterer all omsetning fra alle virksomhetene samlet. Skatteetaten har derfor begrensede muligheter til å identifisere hvilken kommune den rapporterte mva.-pliktige omsetningen gjelder.

En kombinasjon av rapportert mva.-grunnlag av salg og uttak av varer og tjenester med lav sats og bransjekode, kan gi en indikasjon om at skattyteren har inntekter fra overnattingstjenester. Men det vil uansett være stor usikkerhet om hva tallene omfatter. Skatteetaten har derfor i liten grad mulighet til å identifisere omsetning som gjelder overnattingstjenester. Opplysningene vil dermed være lite egnet til maskinell utveksling.

For små, lokale virksomheter kan imidlertid tall fra mva.-meldingen kombinert med lokalkunnskap om aktiviteten, antas å ha en viss nytteverdi for kommunen i sitt arbeid med innkreving av overnattingsavgift. Dersom Skatteetaten skal dele opplysninger fra mva.-meldingen, bør lovteksten ifølge Skattedirektoratet omformuleres.

Digital plattform-informasjon

Dagens nasjonale grunnlagsdataordning for utleieformidlere, Utleie av fast eiendom fra formidlingsselskap, erstattes etter planen fra inntektsåret 2026 av en OECD-løsning for internasjonal rapportering, Digital Platform Information (DPI). DPI er en standard om rapportering og automatisk utveksling av opplysninger om inntekter opptjent gjennom digitale plattformer. Plattformen er opplysningspliktig til det landet hvor den er skattemessig hjemmehørende for blant annet utleie av fast eiendom. Opplysninger om skattepliktige bosatt i andre land utveksles med det aktuelle landet.

Opplysninger som utveksles i samsvar med OECDs og Europarådets multilaterale konvensjon om gjensidig administrativ bistand i skattesaker, er omfattet av taushetsplikt og annen beskyttelse som følger av artikkel 22 i konvensjonen. Skattedirektoratet peker på at dette innebærer strenge begrensninger i skattemyndighetenes adgang til å utlevere opplysningene videre enn hva som gjelder for eksisterende grunnlagsdataordning.

Opplysningene fra ny rapporteringsordning, DPI, er ikke like gode som de dagens ordning gir. Blant annet har de et mindre detaljeringsnivå for identifisering av skattesubjekt (utleier) og skatteobjekt (eiendom). Dessuten vil dagens transaksjonsrapportering falle bort, noe som medfører at det ikke lenger vil være god kvalitet på grunnlagsdataene knyttet til leieperiodens lengde. Skattedirektoratets vurdering er at endringene som innføres med ny rapporteringsløsning DPI, trolig vil medføre at det vil være mindre verdi å dele opplysninger som mottas fra tredjeparter.

5.16.3 Departementets vurdering

Opplysningsplikt

Kommunen må ha muligheter for kontroll av etterlevelse av regelverket og sanksjoneringsmuligheter ved lovbrudd. Etter departementets vurdering er det ikke behov for så omfattende kontrollfullmakter som følger av skatteforvaltningsloven14 § 10-4 om kontroll hos den opplysningspliktige. Departementet foreslår å pålegge den avgiftspliktige å gi kommunen de opplysningene som er nødvendige for å kontrollere grunnlaget for beregning, innkreving og betaling av avgiften. Videre er forslaget at kommunen kan sette en frist for å gi slike opplysninger og at fristen ikke skal være kortere enn fire uker.

Departementet viser til § 2-7 første ledd i lovforslaget.

Sanksjoner

Tvangsmulkt brukes ofte for å fremtvinge levering av pliktige opplysninger. Dersom de avgiftspliktige ikke beregner og rapporterer overnattingsavgift etter § 2-5 eller ikke leverer opplysninger som kommunen ber om etter § 2-7 første ledd, foreslår departementet at forholdene kan sanksjoneres ved ileggelse av en daglig, løpende tvangsmulkt. Departementet foreslår å fastslå i loven at kommunen kan gi forskrift om nivået på og utmåling av tvangsmulkten, men at det maksimalt kan ilegges tvangsmulkt tilsvarende fem ganger rettsgebyret per dag. Kommunen kan derfor variere nivået på tvangsmulkt sett hen til hvor alvorlig forholdet er og etter omsetningen fra overnattingsvirksomheten.

Siden det vil være stor variasjon i omsetningen til de avgiftspliktige, er det etter departementets vurdering ikke praktisk å sette et tak for hvor stor samlet tvangsmulkt kan utgjøre i det enkelte tilfelle. Imidlertid vil kommunen i særlige tilfeller kunne redusere eller frafalle påløpt tvangsmulkt.

Departementet har vurdert om en slik bestemmelse bør tas direkte inn i loven. I Prop. 37 L (2024–2025) Lov om innkreving av statlige krav mv. (innkrevingsloven) og endringer i tvangsfullbyrdelsesloven punkt 11- 6 slås det fast at det i mange tilfeller vil være behov for at den myndigheten som har ilagt en tvangsmulkt, kan redusere eller frafalle denne på grunn av særlige forhold ved ileggelsen. Men siden det gis slik adgang etter forvaltningsloven § 51 tredje ledd, medfører det at hjemlene i de ulike sektorlovene er overflødige, og det foreslås i Prop. 37 L (2024–2025) å oppheve disse. Departementets vurdering er at kommunen med hjemmel i forvaltningsloven § 51 tredje ledd kan ettergi tvangsmulkt både på grunn av særlige forhold ved ileggelsen, og på grunn av dårlig økonomi hos skyldneren. Departementet foreslår derfor ikke å ta inn en bestemmelse om dette i lovforslaget om besøksbidrag.

Det følger av forvaltningsloven § 51 annet ledd annet punktum at tvangsmulkt ikke påløper dersom etterlevelse blir umulig, og årsaken til dette ikke ligger hos den ansvarlige. Departementet ser derfor heller ikke noen grunn til å ta inn en tilsvarende bestemmelse i lovforslaget. Forhold knyttet til ileggelse av tvangsmulkt kan påklages særskilt, jf. forvaltningsloven § 51 siste ledd første punktum.

Departementet viser til § 2-8 i lovforslaget.

Informasjon fra skattemyndighetene og unntak fra taushetsplikt

For utleiere utenom næring er inntekt fra overnattingstjenester skattepliktig, jf. skatteloven § 7-2. I utgangspunktet har kommunene ikke noen fullgod oversikt over hvem disse utleierne er. Skatteetaten har imidlertid relevant informasjon fra to kilder: Private utleiere skal melde inn inntekten i forbindelse med skattemeldingen, og selskaper som formidler utleie, plikter å rapportere utleieinntektene som den enkelte skattyter har, til Skatteetaten. Etter skatteforvaltningsloven § 7-5 åttende ledd skal den som gjennom en digital formidlingstjeneste formidler tjenester og utleie av kapitalobjekter, gi opplysninger om hva formidlingen gjelder og det som er betalt.

Departementet har særlig vært opptatt av informasjonsbehovet knyttet til utleiere utenom næring. Det fremgår av Skattedirektoratets høringsinnspill at fra 2026 vil antakelig informasjon fra formidlingsselskapene ha liten verdi med hensyn til kommunenes informasjonsbehov på grunn av omlegging av denne rapporteringsplikten. Departementets vurdering er likevel at loven bør gi kommunene hjemmel til å innhente denne informasjonen fra Skatteetaten. Det kan tenkes fremtidige endringer i DPI som gjør informasjonen mer relevant igjen. Skatteetatens adgang til å dele informasjon vil imidlertid også avhenge av hvilke rammer for taushetsplikten som den relevante konvensjonen omtalt ovenfor setter.

Skattedirektoratet tar også opp at det kan være relevant informasjon om merverdiavgiftspliktige fra skattemelding for merverdiavgift. Men direktoratet understreker at det vil være stor usikkerhet knyttet til hva tallene omfatter. Etter departementets vurdering er en hjemmel for å motta informasjon fra skattemelding for merverdiavgift lite aktuelt siden omsetningstallene i meldingen ikke nødvendigvis stammer fra overnattingsvirksomhet.

Departementet legger til grunn at skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 annet ledd bokstav a gir hjemmel for utlevering av relevante opplysninger på Skatteetatens hånd til kommunene. Av hensyn til åpenhet og forutberegnelighet foreslår departementet likevel å regulere kommunens innhentingsadgang særskilt i egen hjemmel på kommunens hånd. Det foreslås derfor at det tas inn en bestemmelse i loven om at skattemyndighetenes taushetsplikt ikke er til hinder for at kommunen til bruk i sitt arbeid med innkreving og kontroll av overnattingsavgiften kan motta opplysninger fra skattemyndighetene om hvilke skattytere som har hatt inntekter fra overnattingstjenester i kommunen, hvor stor inntekt fra overnattingstjenester i kommunen som er rapportert fra den enkelte skattyter, og eventuelt fra formidlingsselskaper som skattyteren benytter seg av og adressene for de enkelte utleide enheter.

Departementet viser til lovforslaget § 2-7 annet ledd.

5.17 Vedtaksform og klageadgang

5.17.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet la til grunn i høringsnotatet at utskriving av overnattingsavgift for den enkelte aktør er et enkeltvedtak. Vurderingen var videre at forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling og klagebehandling er tilstrekkelige til å gis anvendelse på besøksbidragsloven, det vil si at det ikke var nødvendig å vise til bestemmelser i skatteforvaltningsloven. Departementet foreslo derfor at forvaltningslovens regler for klagebehandling skulle legges til grunn.

5.17.2 Høringsinstansenes syn

Bergen kommune ber i sitt høringssvar om at departementet ser nærmere på spørsmålet om hvorvidt det er snakk om et enkeltvedtak, eller om utskriving og innbetaling av besøksbidraget bør følge av forskrift. Bergen kommune peker på at kommunenes administrasjonskostnader vil være vesentlig høyere ved enkeltvedtak enn om innbetaling skjer i henhold til forskrift. Ved enkeltvedtak skal det blant annet forhåndsvarsles om vedtak før hver betalingsfrist. Bergen kommune peker også på et praktisk problem knyttet til forhåndsvarsel; kommunen har ikke oversikt over alle aktører som skal betale besøksbidrag. Det vil være snakk om et ubestemt antall og en ubestemt krets av personer, og spørsmålet er hvordan kommunen skal kunne sende forhåndsvarsel overfor aktører en ikke kjenner til. I stedet for å trekke paralleller til eiendomsskatt, slik det gjøres i høringsnotatet, viser Bergen kommune til utskriving av kommunale avgifter som for eksempel vann og renovasjon og innkreving av omsetningsavgift i henhold til alkoholforskriften, der beregningene baseres på satser fastsatt i forskrift.

5.17.3 Departementets vurdering

Klageadgang etter reglene om forvaltningsklage i forvaltningsloven forutsetter at avgiften fastsettes ved enkeltvedtak, ikke ved forskrift. I høringsnotatet ble det foreslått en generell klageadgang til utskriving av avgiften. Dersom utskriving av avgiften defineres som et enkeltvedtak, må det sendes forhåndsvarsel om vedtaket, jf. forvaltningsloven § 16. Forhåndsvarsel før hver betalingsfrist er, som Bergen kommune peker på, upraktisk siden kommunen i utgangspunktet ikke kjenner identiteten til alle som tilbyr overnatting mot betaling.

Departementet deler vurderingen av at begrepet «utskriving av avgiften» ikke er helt dekkende for hvordan innkrevingen i praksis bør og skal foregå. Beregning av overnattingsavgift vil være regelbundet, basert på sats og losjiomsetningen til den avgiftspliktige. Selvrapportering og påfølgende innbetaling av avgift er en naturlig organisering av innkrevingen siden kommunen som nevnt ikke kjenner identiteten til alle avgiftspliktige.

I en tolkningsuttalelse i 2003 sluttet daværende Justis- og politidepartementets lovavdeling seg til synspunktet om at fastsettelse av gebyr som følger automatisk av regler fastsatt i forskrift, ikke er et enkeltvedtak (JDLOV-2002-4149). Departementet tar ikke stilling til hvorvidt avgiftsfastsettelse basert på automatisk anvendelse av regler fastsatt i lov eller forskrift, kan tenkes å være enkeltvedtak. Kommunale forskriftsbestemmelser om beregning, innkreving og betaling av overnattingsavgift er ikke enkeltvedtak som skal forhåndsvarsles og som kan påklages. Det er den avgiftspliktige som skal beregne hvor mye overnattingsavgiften utgjør. Kommunen har i utgangspunktet ikke informasjon om losjiomsetningen i den aktuelle avgiftsperioden, og fatter derfor normalt ikke enkeltvedtak om avgiftens størrelse.

De materielle bestemmelsene i lovforslaget § 2-5, om plikt til å beregne, kreve inn og betale overnattingsavgift, er alle tilpasset at overnattingsavgiften fastsettes ved forskrift, ikke som enkeltvedtak. Det følger av lovforslaget § 2-1 første ledd at kommunen ved kommunestyret kan gi forskrift om overnattingsavgift.

Dersom kommunen derimot aktivt gjør vedtak om avgiftsplikt og eventuelt fremmer betalingskrav, vil det være enkeltvedtak som kan påklages av part etter forvaltningslovens regler. Slike vedtak kan ha sin bakgrunn i kontroll, at den avgiftspliktige etter kommunens vurdering har unndratt seg avgift eller betalt den for sent. Det kan også dreie seg om at kommunen på forespørsel gir tolkninger av om avgiftsplikt foreligger i et konkret tilfelle og forståelse av faktum som tolkningen bygger på.

Innenfor forvaltningslovens og kommunelovens rammer er det kommunenes ansvar å organisere saksbehandling og klagebehandling, for eksempel ved å peke på hvilken del av kommunen som skal saksbehandle spørsmål om overnattingsavgift. En praktisk løsning for klagebehandling kan for eksempel være at klageinstansen er en særskilt kommunal klagenemnd, jf. forvaltningsloven § 28 annet ledd annet punktum. Forslaget innebærer at klageinstansens vedtak i klagesak ikke kan påklages, jf. hovedregelen i forvaltningsloven § 28 tredje ledd første punktum.

Departementet viser til § 2-9 første ledd i lovforslaget.

Kommunalt forskriftsvedtak kan på vanlig måte bli gjenstand for lovlighetskontroll etter kommuneloven § 27-1.

Ved klage på enkeltvedtak om overnattingsavgift kan det oppstå tvil om når betalingsplikten oppstår. Departementet foreslår å regulere dette på samme måte som for blant annet eiendomsskatt: Overnattingsavgiften skal ytes til fastsatt tid og med de summene som følger av vedtaket, selv om vedtaket er påklaget eller det er reist søksmål om vedtaket. Forslaget innebærer følgelig at det ikke gis åpning for oppsettende virkning for betaling av avgiftskravet.

Departementet viser til § 2-9 annet ledd i lovforslaget.

Departementet foreslår videre at kommunen i særlige tilfeller kan gi betalingsutsettelse, og viser til § 2-9 tredje ledd i lovforslaget.

5.18 Forfalt besøksbidrag, tvangsmulkt og forsinkelsesrenter

5.18.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at vanlige bestemmelser i sektorlovgivningen om hvordan unnlatt betaling følges opp, tas inn i loven; forfalt overnattingsavgift er tvangsgrunnlag for utlegg, og overnattingsavgiften kan kreves inn av kommunen etter reglene for innkreving av skatt og avgift.

Ved forsinket betaling var forslaget at forsinkelsesrentelovens15 bestemmelser anvendes.

5.18.2 Høringsinstansenes syn

Skattedirektoratet viser til omtalen i Prop. 37 L (2024–2025) Lov om innkreving av statlige krav mv. (innkrevingsloven) og endringer i tvangsfullbyrdelsesloven mv. punkt 28.4, hvor de kommunale kravene som kommunen i dag har særnamsmyndighet for foreslås regulert i tvangsfullbyrdelsesloven. Forutsatt at reglene i proposisjonen blir vedtatt av Stortinget, og nye regler om besøksbidrag trer i kraft 1. januar 2026 eller senere, bør innkrevingen av den nye avgiften etter Skattedirektoratets vurdering reguleres på tilsvarende måte.

5.18.3 Departementets vurdering

Skattebetalingsloven16 og sektorlovgivningen, for eksempel eigedomsskattelova, har bestemmelser om hvordan unnlatt betaling følges opp. Det er et mål at bestemmelser om dette er de samme som i annet relevant regelverk, så langt det passer. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at forfalt overnattingsavgift er tvangsgrunnlag for utlegg. I tillegg foreslår departementet at også forfalt tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Med forslaget i høringsnotatet om at avgiften skal kunne innkreves etter reglene for skatt og avgift, menes at kommunene skal ha særnamsmyndighet. Det vil si at kommunene selv skal kunne beslutte utleggspant og beslutte utleggstrekk og ikke trenger beslutning av alminnelig namsmann. Videre skal de kunne motregne i til gode-skatt. I Prop. 37 L (2024–2025), punkt 28.4, foreslås det at de kommunale kravene som kommunen i dag har særnamsmyndighet for, skal reguleres i tvangsfullbyrdelsesloven ny § 2-14 bokstav a–e. Bestemmelsen samler og viderefører hjemlene til å utøve kommunal særnamskompetanse som i dag følger av spredte henvisninger i sektorlovgivningen. Departementet har lagt til grunn forslaget i Prop. 37 L (2024–2025), og har utformet lovforslaget etter det. Departementet foreslår derfor å tilføye som ny bokstav f i tvangsfullbyrdelsesloven § 2-14, at kommunen har namsmyndighet for krav den har på besøksbidrag og tvangsmulkt etter besøksbidragsloven. Departementet foreslår at en slik endring i tvangsfullbyrdelsesloven tas inn som en sluttbestemmelse i forslag til lov om besøksbidrag.

Endringene i tvangsfullbyrdelsesloven som er foreslått i Prop. 37 L (2024–2025), vil tre i kraft gradvis for bestemte grupper skyldnere med videre. Se nærmere omtale av behovet for dette i Prop. 37 L (2024–2025) kapittel 36 og merknader til innkrevingsloven § 40. Det forslås følgelig at departementet i forskrift kan gi overgangsbestemmelser om ikrafttredelse.

Det må også tas høyde for at det i en overgangsperiode kan oppstå tilfeller der besøksbidrag og tvangsmulkt skal tvangsinndrives før tvangsfullbyrdelsesloven § 2-14 kommer til anvendelse. Departementet foreslår derfor en overgangsbestemmelse om inndriving etter reglene for skatter.

Departementet viser til lovforslaget § 2-10 første ledd, § 4-2 om endringen i tvangsfullbyrdelsesloven § 2-14 og bestemmelser om ikrafttredelse og overgangsbestemmelser i § 4-1.

Forsinkelsesrenteloven regulerer i utgangspunktet kun privatrettslige krav, men får anvendelse på offentligrettslige krav også hvis det tas inn en bestemmelse om det i den aktuelle lov. Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at forsinkelsesrentelovens bestemmelser gjelder ved forsinket betaling av avgiftskravet.

Departementet viser til § 2-10 annet ledd i lovforslaget.