3 Tilgrensende rett – handlingsrom og begrensninger

3.1 Innledning

I dette kapittelet redegjør departementet først for tilgrensende rett som er relevant for forslaget om overnattingsavgift. Videre gis en beskrivelse av kommunenes handlingsrom til å ta inn ytterligere inntekter fra besøkende innenfor gjeldende regelverk knyttet til vilkårsparkering og cruise.

Som nevnt i kapittel 2 har regjeringen vurdert mulighetsrommet for ulike pilotprosjekter for besøksbidrag. I det offentlige ordskiftet om besøksbidrag har mange tatt til orde for at en bør adressere spørsmålet knyttet til camping utenfor campingplass, cruisevirksomhet og dagsbesøk. Departementet trekker derfor frem ulike regelverk som etter departementets vurdering legger føringer for andre former for besøksbidrag enn overnattingsavgift, for å vise noen av avveiningene en står overfor ved innføringen av et besøksbidrag.

Departementet viser videre til at cruise vil inngå i neste fase av regjeringens besøksbidragsprosjekt. Nærmere utredning av en mulig innretning for et eventuelt besøksbidrag fra cruise og forslag til regulering, vil gjøres i en senere høring, og departementet går derfor ikke nærmere inn på cruiserelaterte spørsmål her.

Selv om departementet nå foreslår å gi kommunene anledning til å innføre en kommunal overnattingsavgift, vil ikke dette være et virkemiddel som er like relevant for alle landets kommuner. For noen kommuner kan det være tilstrekkelig å utnytte det handlingsrommet som er innenfor gjeldende regelverk i møte med utfordringer knyttet til økt reiselivsaktivitet.

3.2 Rettslige rammer for overnattingsavgift

For at en kommune skal kunne kreve inn en kommunal avgift, må det være hjemlet i lov. Det finnes per i dag ikke rettsgrunnlag som gir kommunene hjemmel til å kreve inn overnattingsavgift. Formålet med departementets forslag er å gi kommunene hjemmel til å innføre overnattingsavgift. En del relevant regelverk gjennomgås i det videre.

3.2.1 Statsstøtteregelverket og tjenesteloven

Departementet har vurdert forslaget opp mot statsstøtteregelverket. Forslaget innebærer at hver kommune gis kompetanse til å ilegge eventuell overnattingsavgift, at innkreving skjer av kommunen og at det er opp til kommunen å vurdere de budsjettmessige konsekvensene av å ilegge overnattingsavgiften.

Etter departementets vurdering ligger derfor beslutningen innenfor kommunens autonomi og er utformet på en måte som gjør at forskjeller mellom kommunene ikke vil være selektivt i henhold til statsstøttereglene. Midlene som innkreves skal også kun brukes til å finansiere reiselivsrelaterte fellesgoder, og dermed ikke gå til å dekke økonomisk aktivitet i støtterettslig forstand. Generelt mener departementet derfor at ordningen vil være i tråd med støttereglene og tjenesteloven.

3.2.2 Innsamling og deling av data knyttet til korttidsutleie

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2024/1028 om innsamling og deling av data knyttet til korttidsutleie og om endring av forordning (EU) 2018/1724 ble vedtatt i EU den 11. april 2024.

Forordningen fastsetter regler for myndighetene og tilbydere av nettbaserte korttidsutleieplattformer sin innsamling av data, og deling av data fra disse plattformene til myndighetene knyttet til levering av korttidsutleietjenester, som tilbys av verter gjennom plattformene.

Formålet med forordningen er å etablere et harmonisert regelverk for innsamling og deling av data som skal skape større åpenhet i kortidsutleiemarkedet, og gjøre det mulig for myndighetene å utforme og iverksette effektiv og proporsjonal regulering av slike tjenester. Det følger av forordningens fortale og bestemmelser at den ikke berører nasjonal lovregulering av administrering, innkreving, håndheving eller inndrivelse av skatter, toll og andre avgifter. Det vises for øvrig til omtale av ordningen for digital plattform-informasjon (DPI) i punkt 5.16.2.

Det er nå til vurdering i Norge og de andre EFTA-landene om denne rettsakten skal innlemmes i EØS-avtalen.

3.3 Eksisterende hjemler som gir grunnlag for økte inntekter fra besøkende

3.3.1 Innledning

Departementet vurderer at det for enkelte kommuner trolig er et uutnyttet handlingsrom til å innhente ytterligere inntekter fra besøkende innenfor dagens regelverk. Det gjelder for havnevederlag og vilkårsparkering. Nedenfor redegjør departementet for enkelte relevante regelverk, som allerede åpner for dekning av kostnader mv.

3.3.2 Havne- og farvannsloven – utbytte fra havn

Havne- og farvannsloven1 kapittel 4 inneholder bestemmelser som gir stat og kommuner anledning til å dekke sine kostnader for å gjennomføre ulike tjenester og oppgaver etter havne- og farvannsloven.

Det må skilles mellom avgifter og vederlag. Hvilke avgifter som kan kreves inn, og hva disse konkret kan dekke, er angitt i loven. Kommunen kan i medhold av § 36 kreve inn farvannsavgift for å dekke sine kostnader til lovpålagte oppgaver knyttet til farvannsforvaltningen. Kommunens kostnader til å tilrettelegge for turisme er ikke en slik lovpålagt oppgave etter havne- og farvannsloven, og besøksbidrag kan derfor ikke inngå som en del av farvannsavgiften. Vederlag kreves inn av havn eller operatører av havn, på privatrettslig grunnlag. Vederlag er betaling for bruk av havn og for de tjenester som havnene tilbyr. Kommunen som havneeier, kan bestemme hva som skal betales i vederlag innenfor de alminnelige regler om urimelige priser og konkurranseregelverket. Dette reguleres ikke i havne- og farvannsloven.

Innenfor disse rammene kan kommuner som havneeier, bestemme at havnen skal kreve inn vederlag fra cruisefartøy som anløper havnen. Innenfor rammene av havne- og farvannsloven § 32 om forvaltning av kapital i kommunalt eide havner, kan kommunen hente inntekter gjennom utbytte fra sin havn. Et slikt utbytte kan igjen benyttes til å dekke andre offentlige utgifter, eksempelvis for å tilrettelegge for reiseliv.

3.3.3 Vegtrafikkloven – vilkårsparkering

Vegtrafikkloven2 § 8 og parkeringsforskriften3 regulerer privat og offentlig vilkårsparkering av motorvogn. Med vilkårsparkering menes parkering mot betaling, tidsbegrensning eller på andre vilkår, se parkeringsforskriften § 2 bokstav a. Forskriften stiller en rekke krav til parkeringsvirksomhet, blant annet til parkeringsområdene, skilting, betaling, kontrollsanksjon og klage.

Parkeringsforskriften regulerer ikke nivået på hva man må betale for å få parkere eller bruk av inntektene fra parkering. Det er opp til den enkelte parkeringstilbyder å bestemme prisen på kommunale vilkårsparkeringsplasser og hva inntektene skal brukes til. Det innebærer at kommuner, som tilbyr vilkårsparkering, kan øke avgiften og øremerke sine parkeringsinntekter til særskilte formål, som for eksempel reiselivsrelaterte fellesgoder.

3.3.4 Parkeringsforskriften – boligsoneparkering

Parkeringsforskriften § 29 gir også kommunen mulighet til å etablere såkalt boligsoneparkering. Bestemmelsen gir kommunen adgang til å reservere kommunale vilkårsparkeringsplasser for parkerende bosatt i et nærmere avgrenset område, for lokalt næringsliv og for andre med særlig behov for slik parkering. Ordningen krever behovsprøving.

Flere norske byer har innført boligsoneparkering og ved det tilbudt lokalbefolkningen og næringslivet lavere parkeringsavgift enn for de som ikke omfattes av ordningen.

Parkeringsforskriften begrenser ikke ordningen til byområder. Det innebærer at ordningen også kan benyttes på andre steder der kommunen ønsker å sikre et bedre parkeringstilbud for beboere og andre med særlig behov, samtidig som kommunen innfører eller øker omfanget av vilkårsparkering for andre. Innføring eller økt omfang av vilkårsparkering, i kombinasjon med boligsoneparkering, kan også bidra til reiselivsrelatert fellesgodefinansiering.

Kommunene har også adgang til å kreve inn parkeringsavgift ved friluftsområder, jf. omtale under punkt 3.4.

3.4 Rettslige rammer for besøksbidrag

3.4.1 Innledning

Friluftsloven4 og EØS-avtalen setter rammer for hvordan et regelverk for å ilegge og innkreve besøksbidrag fra ulike tjenester som parkering, overnatting, med mer kan utformes. Disse regelverkene omtales nærmere nedenfor.

3.4.2 Allemannsretten er lovfestet gjennom friluftsloven

Allemannsretten er grunnlaget for friluftslivet i Norge, og brukes gjerne som en samlebetegnelse på de rettigheter vi har til fri bruk av naturen i forbindelse med friluftsliv. Allemannsretten gjelder uavhengig av hvem som eier grunnen. En kjerne i denne retten er at det ikke kan tas betalt for tilgang til naturområder i forbindelse med friluftsliv.

Folk har i lange tider brukt naturen til å ferdes i og høste av. I 1957 ble allemannsretten lovfestet gjennom vedtakelsen av friluftsloven. Friluftsloven gir rett til både opphold, telting, bading, rasting, ferdsel og høsting i naturen på nærmere angitte vilkår. Friluftsloven gir også plikt for de som utøver rettigheter etter loven, til å opptre varsomt og hensynsfullt for ikke å volde skade eller ulempe for eiere og brukere eller andre, eller påføre miljøet skade jf. § 11. Rettighetene etter loven gjelder med de begrensninger som følger av annen lovgivning eller forskrifter gitt med hjemmel i lov, jf. friluftsloven § 19.

3.4.3 Mulighet til å innskrenke allemannsretten gjennom kommunal forskrift

Friluftsloven § 15 gir kommunene mulighet til å gi lokale forskrifter om ferdsel på friluftslivsområder der ferdselen er stor, ut fra blant annet hensyn til å opprettholde ro og orden, miljøhensyn mv. Paragrafen er ment å beskytte grunneiers interesser og beskytte naturgrunnlaget og miljøet, ikke for å regulere ferdsel av hensyn til sikkerhet.

Friluftsloven § 15 gir mulighet til å innskrenke allemannsretten gjennom kommunal forskrift (med samtykke av grunneier) og fastsette adferdsregler. Slike forbud er blant annet gitt som campingforbud flere steder, slik som i Lofoten, i Stad kommune og ved Hjerkinn. Bestemmelsen kan neppe brukes til å regulere camping over lengre veistrekninger. Det er likevel betydelig rom for kommunene til i større grad å forskriftsregulere camping etter friluftsloven enn det som hittil er gjort.

3.4.4 Adgangen til å ta betalt for tilgang til friluftslivsområder § 14

I dagens lovverk er det ikke lov å kreve brukerbetaling for allmenne naturgoder. Unntaket er hvis en grunneier har opparbeidet et friluftsområde, for eksempel en badeplass, og/eller etablert en parkeringsplass i tilknytning til et utfartsområde eller et opparbeidet friluftsområde.

Friluftsloven § 14 regulerer adgangen til å ta betalt for tilgang til friluftslivsområder. Paragrafen lyder:

Ferdselsrett etter denne lov er ikke til hinder for at eier eller bruker etter løyve av kommunen kan kreve en rimelig avgift for adgangen til badestrand, teltplass eller annet opparbeidet friluftsområde, men avgiften må ikke stå i misforhold til de tiltak eier eller bruker har gjort på området til fordel for friluftsfolket. Det kan settes vilkår for slikt løyve.

Bestemmelsen utgjør et snevert unntak fra gratisprinsippet som ellers gjelder for ferdsel i norsk natur. Det er kommunen som avgjør om grunneier skal kunne kreve inn en avgift for tilgang til et friluftsområde, og hvor stor denne eventuelt skal være. Det er i forarbeidene til friluftsloven understreket at bestemmelsen ikke kan brukes for å ilegge avgift for bruk av stier og løyper, jf. Ot.prp. nr. 27 (1995–96) s. 8.

Paragrafen setter begrensninger for både hvor det kan ilegges avgift og størrelsen på denne. Bestemmelsen gjelder kun for opparbeidede friluftslivsområder. Det betyr at det ikke kan kreves avgift for områder som ikke har en grad av opparbeiding. Det gjelder også begrensninger på avgiftens størrelse. Avgiften må være «rimelig» og stå i forhold til de tiltakene som er gjort på stedet til fordel for friluftsfolket. Det er lagt til grunn i forvaltningspraksis at dette innebærer at avgiften ikke kan overstige selvkost for å etablere og drifte det opparbeidede friluftslivsområdet.

Bestemmelsens virkeområde innebærer også begrensninger av hvor høye avgifter som kan tas for bruk av parkeringsplasser ved friluftsområder. Dette fremgår av lovforarbeidene. I Ot.prp. nr. 2 (1957) heter det at «Uttrykket «opparbeidet friluftsområde» omfatter etter tilhøva også parkeringsplass». Det samme er gjentatt i Ot.prp. nr. 27 (1995–96): «Bestemmelsen gjelder også parkeringsplasser som er opparbeidet i forbindelse med friluftsområder».

Det er lagt til grunn i forvaltningspraksis at selvkostprinsippet nevnt ovenfor, også gjelder for avgiftsordninger for parkeringsplasser ved friluftslivsområder, da det er de samme vilkårene som gjelder slike områder som andre opparbeidede friluftslivsområder. Bestemmelsen vil dermed hindre betalingsordninger som etableres for å gi overskudd fra drift av en parkeringsplass, til dekning av fellesgoder, utenfor selve parkeringsplassen. Bestemmelsen gjelder også selv om området er regulert etter plan- og bygningsloven5, og selv om parkeringen drives med hjemmel i parkeringsforskriften. Friluftsloven § 14 og de begrensningene den setter, gjelder kun parkeringsplasser ved friluftsområder, ikke andre parkeringsplasser.

Rekkevidden av § 14 var blant annet behandlet i rettssaken om Nordkapplatået, hvor kjernen i saken var om det var krav om løyve fra kommunen for å inndrive parkeringsavgift for det aktuelle arealet. Hålogaland lagmannsrett (LH-2021-147491) slo i september 2022 fast at Scandic AS ikke kan kreve parkeringsavgift fra besøkende på Nordkapp uten løyve fra Nordkapp kommune. I tillegg slo retten fast at hele Nordkapplatået er å anse som utmark i henhold til friluftsloven, og at det ikke kan tas avgift uten løyve for ferdsel i slik utmark. Retten behandlet også forholdet mellom friluftsloven § 19 og regulering etter plan- og bygningsloven, og om dette måtte medføre at begrensningene for avgiftsinnkreving etter § 14 ikke gjaldt for området. Retten avkreftet dette. Saken ble anket til Høyesterett, men saken ble ikke sluppet inn av ankeutvalget. Dommen fra lagmannsretten er derfor rettskraftig.

Reisemålsutvalget diskuterte temaet lokal brukerbetaling og tok opp bruken av friluftsloven § 14. Utvalget mente det var gode erfaringer med avgiftsparkering ved blant annet Preikestolen og Trolltunga, og at avgiftsparkering kan gi insentiv til å bruke andre transportmidler enn bil. Utvalget viste til at det er behov for flere klargjøringer i § 14, blant annet hva som ligger i «rimelig avgift» og «opparbeidet friluftsområde».

Som en oppfølging av stortingsmeldingen om friluftsliv (Meld. St. 18 (2015–2016)) og den senere tids diskusjoner rundt avgiftsbetaling for parkering ved friluftsområder, har Klima- og miljødepartementet startet et arbeid med å vurdere om deler av dagens regelverk er hensiktsmessig, og om friluftsloven bør åpne for at det kan kreves inn avgift for slike parkeringsplasser der avgiften for eksempel brukes til tilrettelegging i omkringliggende friluftslivsområder. Dersom det anses aktuelt med endringer i regelverk på dette området, blir dette sendt på høring som en egen sak.

3.4.5 EØS-avtalen

Norge er gjennom EØS-avtalen en del av EUs indre marked med fri bevegelighet av varer, kapital, tjenester og personer. Dette er de fire friheter. EØS-avtalen har et generelt forbud mot diskriminering på grunnlag av nasjonalitet, jf. artikkel 4. For å ivareta fri bevegelighet av tjenester er som hovedregel restriksjoner på grenseoverskridende tjenesteyting forbudt, jf. artiklene 36–39. EØS-avtalen artiklene 47–52 inneholder bestemmelser om transportvirksomhet. EØS-avtalen vedlegg XIII inneholder også omfattende sekundærlovgivning for transport.

Et forslag om å kreve inn besøksbidrag via ulike transportformer reiser EØS-rettslige problemstillinger. Et sentralt spørsmål er om en avgift for å reise inn i en region vil anses å være en restriksjon for en utenlandsk tjenesteyter, sammenlignet med en nasjonal tjenesteyter. Dette er for eksempel relevant for en ordning som fritar transportselskap eller bilister lokalt fra besøksbidrag, mens transportselskap eller bilister fra EU/EØS-land må betale. Nytt eurovignettedirektiv (EU) 2022/362 stiller for eksempel krav til at bompenger heller ikke diskriminerer mot internasjonal persontrafikk, noe EU-domstolen tidligere også har fastslått i sin sak C-591/17.

3.4.6 Plan og bygningsloven – forbud mot plassering av bobiler

Dersom kommunen ønsker mer styring med plassering av bobiler, kan det gis bestemmelser i kommuneplanens arealdel, jf. plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 6. For eksempel kan det innføres forbud mot plassering av bobiler i deler av kommunen. Det kan også fastsettes vilkår for plassering av bobiler. Slike bestemmelser vil også kunne gjelde plassering langs vei.

3.4.7 Muligheten til å sette opp forbud mot camping ved hjelp av skilt

Departementet understreker at den foreslåtte overnattingsavgiften har som mål å løse et finansieringsproblem – ikke først og fremst å bidra til besøksstyring. Dersom målet skal være å påvirke hvor turistene ferdes, må avgiften trolig settes betydelig høyere enn det som foreslås for overnattingsavgiften. I mange tilfeller vil en direkte regulering være mer formålstjenlig dersom det primære målet er å begrense en uønsket aktivitet. Dersom en for eksempel ønsker å redusere omfanget av såkalt villcamping, det vil si overnatting med bobiler eller campingvogner andre steder enn på tilrettelagte plasser, vil et generelt forbud eller forbud om parkering visse deler av døgnet, etter departementets vurdering være mer effektivt enn en avgift.

Når det gjelder spørsmålet om camping utenfor tilrettelagt plass, er det naturlig å vurdere om dette først og fremst er en utfordring som bør løses gjennom direkte regulering i de områdene av landet der dette er et særskilt problem. Det eksisterer allerede i dag ulike rettslige grunnlag som kan benyttes dersom kommunene ønsker å begrense bobilturismen i avgrensede områder.

For det første gir vegtrafikkloven, skiltforskriften6 og parkeringsforskriften offentlige myndigheter rett til å regulere parkeringen gjennom forbudsskilt eller andre parkeringsregulerende skilt langsmed offentlig vei og offentlige parkeringsplasser. Dersom det anses nødvendig å begrense parkering, for eksempel for bobiler langs offentlig vei og på parkeringsplasser, kan skiltmyndigheten – Statens vegvesen, eventuelt kommuner eller politiet om skiltmyndigheten er delegert – fatte vedtak og sette opp trafikkregulerende skilt, for eksempel et skilt som forbyr parkering over et gitt antall timer eller om natten, generelt eller spesielt for bobiler og campingvogner.