7 Samtykke til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning nr. 41/2025 med tilpasninger
7.1 Innledning
EØS-komiteen vedtok 20. februar 2025 beslutning 41/2025 om å endre EØS-avtalens vedlegg IX ved innlemmelse av Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2023/1114 av 31. mai 2023 om markeder for kryptoeiendeler og om endring av forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 1095/2010 samt direktiv 2013/36/EU og (EU) 2019/1937 i EØS-avtalen. Norge deltok i beslutningen med forbehold om Stortingets samtykke.
EØS-komiteens beslutning om å innlemme forordningen følger som trykt vedlegg til proposisjonen i uoffisiell norsk oversettelse, se vedlegg 2. En uoffisiell oversettelse av rettsakten følger også som trykt vedlegg, se vedlegg 1.
Gjennomføring i norsk rett av EØS-komiteens beslutning nr. 41/2025 om innlemmelse i EØS-avtalen av MiCA-forordningen vil kreve lovendring, og beslutningen innebærer overføring av myndighet. Stortingets samtykke til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning nr. 41/2025 er derfor nødvendig etter Grunnloven § 26 annet ledd.
7.2 Overordnet omtale av EØS-komiteens beslutning (språkversjoner og publisering samt ikrafttredelse)
EØS-komiteens beslutning inneholder en fortale og fire artikler. Artikkel 2, 3 og 4 inneholder sedvanlige bestemmelser om gyldigheten av norske og islandske språkversjoner og ikrafttredelse av beslutningen. Disse kommenteres kort nedenfor.
EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 fastsetter at MiCA-forordningen innlemmes i EØS-avtalens vedlegg IX ved at det legges til et nytt punkt 31r som tar inn forordningen i det aktuelle vedlegget, etter punkt 31q. Øvrige bestemmelser i EØS-komitébeslutningens artikkel 1 nr. 1 gir anvisning på hvilke tilpasninger som skal gjelde for EØS/EFTA-landene. Disse kommenteres nærmere i punkt 8.3 nedenfor. I artikkel 1 nr. 2 legges MiCA til som en endringsrettsakt til direktiv 2013/36/EU (CRD), forordning (EU) Nr. 1093/2010 (EBA-forordningen) og forordning (EU) Nr. 1095/2010 (ESMA-forordningen).
I artikkel 2 i EØS-komitébeslutningen fremkommer at forordningsteksten på islandsk og norsk, som skal kunngjøres i EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende, skal være offisielle språkversjoner.
Artikkel 3 fastsetter at EØS-komitébeslutningen skal tre i kraft den fjortende dagen etter siste meddelelse om heving av konstitusjonelle forbehold, jf. artikkel 103 nr. 1.
Artikkel 4 fastsetter at EØS-komitébeslutningen skal kunngjøres i EØS-avdelingen og EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende.
7.3 Tilpasninger i EØS-komitébeslutningen
7.3.1 Kompetente myndigheter
I EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav a) er det gjort tilpasning, uten at det berører bestemmelsene i EØS-avtalens protokoll 1, og dersom ikke annet følger av selve EØS-komitébeslutningen, som fastsetter at henvisninger til «medlemsstater» og «vedkommende myndigheter» i forordningen også skal omfatte henholdsvis EFTA-statene og deres kompetente myndigheter.
Etter EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav h) er det gjort tilpasning som kun gjelder for Liechtenstein. Når forordningen viser til nasjonale sentralbanker, skal det for Liechtenstein henvise til Finansdepartementet i Liechtenstein.
7.3.2 Generelle tilpasninger av forordningens henvisninger til unionsrett mv.
EØS-komitébeslutningen inneholder flere generelle tilpasninger til EØS-avtalen.
EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav i) fastslår at ordene «unionsretten eller nasjonal rett» i forordningens artikler 6, 19, 51, 67, 98, 109 og 128 skal erstattes med «bestemmelser i EØS-avtalen eller nasjonal rett».
EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav j) fastslår at ordene «egnede EU-standarder» i forordningens artikler 14 nr. 1, 34 nr. 6 og Vedlegg V nr. 33, skal erstattes med «egnede standarder i henhold til EØS-avtalen».
EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zj) fastslår at ordene «Unionens standarder for vern av personopplysninger» i forordningens artikkel 73 nr. 1 skal erstattes med «standardene for vern av personopplysninger i henhold til EØS-avtalen».
EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zl) fastslår at ordene «unionsregelverket eller nasjonal lovgivning» i forordningens artikkel 100 skal erstattes med «bestemmelser i EØS-avtalen eller nasjonal lovgivning».
EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zm) fastslår at ordene «unionsretten» i forordningens artikler 103, 104 og 105 skal erstattes med «EØS-avtalen».
7.3.3 Samarbeid og særskilt tvisteløsningsmekanisme
EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav b) inneholder en generell bestemmelse om at med mindre noe annet følger av selve beslutningen, skal EFTAs overvåkingsorgan og Den europeiske verdipapirtilsynsmyndigheten (ESMA), Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) og Den europeiske sentralbanken (ECB) samarbeide, utveksle opplysninger og rådføre seg med hverandre i utføringen av sine oppgaver etter forordningen, særlig før tiltak settes i verk.
Etter tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav c) skal henvisninger i forordningen til EBAs myndighet i henhold til artikkel 9 nr. 5 og 19 i europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 1093/2010 (EBA-forordningen) forstås som henvisninger til EFTAs overvåkingsorgans myndighet når det gjelder EFTA-statene.
Etter tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav d) skal henvisninger i forordningen til ESMAs myndighet i henhold til artikkel 9 nr. 5, 17 og 19 i europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 1095/2010 (ESMA-forordningen) forstås som henvisninger til EFTAs overvåkingsorgans myndighet når det gjelder EFTA-statene.
Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav e) innebærer at ECB skal bistå EFTAs overvåkingsorgan med å gi uttalelse etter forordningens artikler 17 nr. 5, 20 nr. 5 og 22 nr. 5 i forbindelse med utstedelse av eiendelsbaserte token, artikkel 24 nr. 2 og 24 nr. 3 i forbindelse med tilbakekall av tillatelsen til en utsteder av eiendelsbaserte token, og 25 nr. 3 i forbindelse med endringer i en offentliggjort hvitbok om kryptoeiendeler for eiendelsbaserte token. Tilpasningen sikrer at ECB og EFTAs overvåkningsorgan skal ha som mål å bli enige om innholdet i uttalelsen som skal avgis. Videre følger det av tilpasningsteksten at dersom EFTAs overvåkingsorgan og ECB ikke kommer til enighet, og ECB er uenig EFTAs overvåkingsorgans uttalelse, kan saken bringes inn for EØS-komiteen for behandling. EØS-komiteen skal behandle saken etter EØS-avtalens artikkel 111. Det følger videre av tilpasningen at uavhengig av dette, kan en kontraktspart til enhver tid bringe saken inn for EØS-komiteen på eget initiativ i henhold til EØS-avtalens artikkel 5 eller 111.
7.3.4 Tilpasninger som gir myndighet til EFTAs overvåkingsorgan for EFTA-statene
7.3.4.1 Innledning
Tilpasningene i denne EØS-komitébeslutningen følger to-pilarstrukturen som ble etablert for EØS/EFTA-statene i Prop. 100 S (2015–2016), for myndighet som EBA og ESMA (to av EUs finanstilsynsmyndigheter) får overfor foretak i EU.
Flere av tilpasningene innebærer at det overføres noe myndighet til EFTAs overvåkingsorgan, som etter MiCA er lagt til EBA og ESMA. Det vises til nærmere omtale av tilpasningene nedenfor.
I samsvar med to-pilarstrukturen som ble etablert ved behandlingen av Prop. 100 S (2015–2016), følger det blant annet av tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav g) at beslutninger, midlertidige beslutninger, anmodninger, oppheving av beslutninger og andre tiltak fra EFTAs overvåkingsorgan skal treffes basert på utkast utarbeidet av EBA eller ESMA på eget initiativ eller etter anmodning fra EFTAs overvåkingsorgan.
Forordningen gir kompetanse til ECB i egenskap av å være sentralbank for euro. ECB skal avgi uttalelse til tilsynsmyndigheten i forbindelse med utstedelse og tilbakekall eller begrensning av eiendelsbaserte token. Tilpasningene i EØS-komitébeslutningen legger denne kompetansen til EFTAs-overvåkingsorgan for EFTA-statene, med unntak av utstedelser av tokens med referanse til euro. Dette omtales nærmere nedenfor.
7.3.4.2 Kompetanse til å gi uttalelse knyttet til utstedelse mv. av eiendelsbaserte token og estimater knyttet til bruken
En kredittinstitusjon som ønsker å tilby eiendelsbaserte token til offentligheten eller søke om at eiendelsbasert token opptas til handel, må oppfylle nærmere krav som fremgår av MiCA artikkel 17. Etter MiCA artikkel 17 nr. 5 har ECB kompetanse til å gi uttalelse til nasjonale tilsynsmyndigheter om utstedelse av eiendelsbaserte token. Det samme har nasjonale sentralbanker dersom kredittinstitusjonen som ønsker å tilby eiendelsbaserte token, er etablert i en medlemsstat som har en annen offisiell valuta enn euro, eller dersom det eiendelsbaserte tokenet viser til en annen offisiell medlemsstatsvaluta.
Dersom ECB eller, når det er relevant, medlemsstatens sentralbank gir en negativ uttalelse med begrunnelse i en risiko for velfungerende betalingssystemer, overføringen av penge- og valutapolitikk eller den monetære suvereniteten, skal den nasjonale tilsynsmyndigheten kreve at kredittinstitusjonen ikke tilbyr det eiendelsbaserte tokenet til offentligheten eller søker om opptak til handel av det. MiCA artikkel 17 nr. 5 pålegger også de nasjonale tilsynsmyndighetene å formidle opplysningene de har mottatt, til ECB. Etter tilpasning i artikkel 1 nr. 1 bokstav k) er ECBs myndighet til å gi disse uttalelsene overfor tilsynsmyndigheter i EFTA-statene, og hvor valutaen det eiendelsbaserte tokenet refererer til ikke er euro, lagt til EFTAs overvåkingsorgan. Tilpasningen sikrer at EFTAs overvåkningsorgan mottar nødvendig informasjon, og at EFTAs overvåkingsorgan har det samme ansvaret som ECB når det utøver sin myndighet.
Etter MiCA artikkel 20 nr. 5 har ECB, eller der det er relevant den nasjonale sentralbanken, også kompetanse til å gi uttalelse om søknader fra andre juridiske foretak og personer enn kredittinstitusjoner, om å tilby eiendelsbaserte token til offentligheten eller søke om opptak til handel av eiendelsbaserte token. Etter tilpasning i artikkel 1 nr. 1 bokstav l) er ECBs myndighet til å gi uttalelse rettet mot den nasjonale tilsynsmyndigheten i EFTA-statene, og hvor valutaen referert til av eiendelsbaserte token ikke er euro, lagt til EFTAs overvåkingsorgan (se ovenfor). Artikkel 20 nr. 4 pålegger de nasjonale tilsynsmyndighetene å sende inn søknader de har mottatt, til EBA, ESMA og ECB, samt, der det er relevant, den aktuelle nasjonale sentralbanken. Tilpasningen i artikkel 1 nr. 1 bokstav l) sikrer videre at EFTAs overvåkningsorgan mottar nødvendig informasjon sammen med EBA, ESMA og ECB, og at EFTAs overvåkingsorgan har det samme ansvaret som ECB når det utøver sin myndighet.
Etter MiCA artikkel 21 nr. 4 skal den nasjonale tilsynsmyndigheten nekte å gi tillatelse dersom ECB eller, når det er relevant, medlemsstatens sentralbank gir en negativ uttalelse i henhold til artikkel 20 nr. 5 på grunn av en risiko knyttet til velfungerende betalingssystemer, overføringen av penge- og valutapolitikk eller den monetære suvereniteten. Tilpasning i artikkel 1 nr. 1 bokstav m) sikrer at de nasjonale tilsynsmyndighetene i EFTA-statene også avslår søknad om tillatelse dersom EFTAs overvåkingsorgan har gitt en negativ uttalelse av de samme grunner.
Myndighet til å gi uttalelse knyttet til utstedelse av token med euro som underliggende tilligger Den europeiske sentralbanken alene. Etter tilpasning i artikkel 1 nr. 1 bokstav f) følger det at ECB skal gi uttalelse til kompetente myndigheter når det eiendelsbaserte tokenet refererer til euro. I disse tilfellen skal ikke EFTAs overvåkingsorgan avgi uttalelse.
Det følger videre av MiCA artikkel 22 nr. 5 at ECB, og der det er relevant den nasjonale sentralbanken, kan gi sine egne estimater av kvartalsvis gjennomsnittlige antall og gjennomsnittlig aggregert verdi av transaksjoner per dag knyttet til bruken av eiendelsbaserte token som et byttemiddel innenfor et enkelt valutaområde. Etter MiCA artikkel 23 nr. 2 skal den nasjonale tilsynsmyndigheten benytte seg av det høyeste estimatet for å vurdere om terskelen i artikkel 23 nr. 1 er nådd. Tilpasning i EØS-komiteens beslutning i artikkel 1 nr. 1 bokstav n) sikrer at kompetanse til å gi slike estimater er lagt til EFTAs overvåkingsorgan der den underliggende valutaen ikke er euro. Videre sikrer tilpasning i artikkel 1 nr. 1 bokstav o) at de nasjonale tilsynsmyndighetene i EFTA-statene skal bruke informasjonen gitt av EFTAs overvåkningsorgan, der det er aktuelt.
Tilpasning i EØS-komiteens beslutning i artikkel 1 nr. 2 bokstav p) sikrer at nasjonale tilsynsmyndigheter også skal trekke tilbake tillatelse eller begrense mengden eiendelsbaserte tokens som er utstedt, dersom EFTAs overvåkingsorgan gir en uttalelse om at eiendelsbaserte tokens utgjør en alvorlig trussel mot velfungerende betalingssystemer, overføringen av penge- og valutapolitikk, eller den monetære suvereniteten.
I henhold til MiCA artikkel 25 nr. 3 skal en nasjonal tilsynsmyndighet som mener at endringer i en hvitbok (informasjonsdokument) om kryptoeiendeler potensielt er relevante for velfungerende betalingssystemer, overføringen av penge- og valutapolitikk og den monetære suvereniteten, rådføre seg blant annet med ECB, som skal avgi uttalelse innen 20 virkedager. Tilpasning i EØS-komiteens beslutning i artikkel 1 nr. 1 bokstav q) sikrer atde nasjonale tilsynsmyndighetene i EFTA-statene rådfører seg med EFTAs overvåkningsorgan når de vurderer endringer i en hvitbok om kryptoeiendeler, og at tiltak som foreslått av EFTAs overvåkningsorgan tas i betraktning der det er aktuelt.
Myndighet til å gi estimater etter artikkel 22 nr. 5 og gi uttalelse om endringer i en hvitbok etter artikkel 25 nr. 3 knyttet til kryptoeiendeler med euro som underliggende, tilligger Den europeiske sentralbanken alene. Etter tilpasning i artikkel 1 nr. 1 bokstav f) følger det at ECB skal gi uttalelse til kompetente myndigheter når det eiendelsbaserte tokenet refererer til euro. I disse tilfellen skal ikke EFTAs overvåkingsorgan avgi uttalelse.
7.3.4.3 Klassifisering av eiendelsbaserte token og e-penge token som signifikante
Utstedere av signifikante eiendelsbaserte token er underlagt særlige krav i MiCA, herunder krav om godtgjørelsesordning og om likviditetsstyring og likviditetsstresstesting, og utstedere av signifikante eiendelsbaserte token vil etter forordningen være under tilsyn av EBA. MiCA inneholder i artikkel 43 nærmere regler om klassifisering av eiendelsbaserte token som signifikante eiendelsbaserte token og legger kompetansen til å klassifisere token som signifikante til EBA.
EBAs kompetanse til å klassifisere eiendelsbaserte token som signifikante dersom vilkårene for det er oppfylt, er for EFTA-statene lagt til EFTAs overvåkingsorgan. Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav r), s), t), u) og v) fastslår at det er EFTAs overvåkingsorgan som skal klassifisere eiendelsbaserte token som signifikante eiendelsbaserte token, eller oppheve en slik klassifisering, og sikrer at EFTAs overvåkingsorgan mottar nødvendige opplysninger fra de nasjonale tilsynsmyndighetene i denne forbindelse. EFTAs overvåkingsorgan skal treffe beslutningen innen 60 dager etter at det forelå et utkast til beslutning, og umiddelbart informere utstederen og den nasjonale tilsynsmyndigheten om den endelige beslutningen. Tilsynsansvaret for utstedere av signifikante eiendelsbaserte token overtas av EFTAs overvåkingsorgan. En beslutning fra EFTAs overvåkingsorgan skal treffes på grunnlag av et utkast utarbeidet av EBA. Se nærmere omtale av tilpasning artikkel 1 nr. 1 bokstav g) over.
Tilpasningene siker også at utstederen av det eiendelsbaserte tokenet, tilsynsmyndigheten i utstederens hjemstat, EFTAs overvåkingsorgan, ECB dersom det underliggende er euro, og den relevante EFTA statens sentralbank gis anledning til å gi merknader og kommentarer til utkastet som EBA utarbeider, og pålegger EBA å ta behørig hensyn til merknadene.
Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav w), x), y) og z) etablerer det samme regimet for frivillig klassifisering av signifikante eiendelsbaserte token etter MiCA-forordningen artikkel 44.
Utstedere av signifikante eiendelsbaserte token skal regelmessig foreta likviditetsstresstesting. Tilpasningen i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav za) sikrer at EFTAs overvåkingsorgan gis samme myndighet som EBA til å beslutte å skjerpe likviditetskravene etter forordningen artikkel 45 nr. 4 for utsteder etablert i en EFTA-stat.
Etter MiCA-forordningen artikkel 56 skal EBA klassifisere e-pengetoken som signifikante dersom nærmere angitte kriterier er oppfylt. Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zb), zc), zd), ze), zf) og zg) sikrer at det for utstedelser av e-pengetoken i en EFTA-stat, er EFTAs overvåkingsorgan som skal klassifisere disse som signifikante e-pengetoken, eller oppheve en slik klassifisering, og at EFTAs overvåkingsorgan mottar nødvendige opplysninger fra de nasjonale tilsynsmyndighetene. EFTAs overvåkingsorgan skal treffe den endelige beslutningen om at et e-pengetoken er å anse som et signifikant e-pengetoken innen 60 dager etter at det forelå et utkast til beslutning, og umiddelbart informere utstederen og den nasjonale tilsynsmyndigheten om den endelige beslutningen. Tilsynsansvaret for utstedere av signifikante e-pengetoken skal overtas av EFTAs overvåkingsorgan. En beslutning fra EFTAs overvåkingsorgan skal treffes på grunnlag av et utkast utarbeidet av EBA. Se nærmere omtale av tilpasning artikkel 1 nr. 1 bokstav g) over.
Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zh) etablerer det samme regimet for frivillig klassifisering av signifikante e-pengetoken etter MiCA-forordningen artikkel 57.
7.3.4.4 Tilsyn med utstedere av signifikante eiendelsbasert token og utstedere av signifikante e-pengetoken
Etter MiCA-forordningen skal utsteder av et eiendelsbasert token eller e-pengetoken som har blitt klassifisert som signifikant, utøve sin virksomhet under EBAs tilsyn, jf. artikkel 117. Dette er i EØS-komitébeslutningens artikkel 1 nr. 1 bokstav zr) tilpasset slik at det er EFTAs overvåkingsorgan som skal føre tilsyn med slike utstedere etablert i en EFTA-stat. EFTAs overvåkingorgan skal utøve sin tilsynsmyndighet i nært samarbeid med andre tilsynsmyndigheter som har ansvar for tilsynet med utstederen, det vil si Finanstilsynet for norske utstedere, jf. MiCA artikkel 117 nr. 5.
EBA skal innen 30 kalenderdager etter en beslutning om å klassifisere et eiendelsbasert token eller et e-pengetoken som signifikant, opprette, forvalte og lede et rådgivende tilsynskollegium for hver utsteder av et signifikant eiendelsbasert token eller et signifikant e-pengetoken. Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zs) og zt) sikrer at EFTAs overvåkingsorgan får delta i tilsynskollegiet som opprettes av EBA. EFTAs overvåkingsorgan kan delta på frivillig basis dersom utstederen ikke er etablert i en EFTA-stat.
MiCA-forordningen kapittel 5 regulerer EBAs tilsynsmyndighet og tilsynskompetanse overfor utstedere av signifikante eiendelsbaserte token og e-pengetoken. Tilpasninger i EØS-komitébeslutningen sikrer at EFTAs overvåkingsorgan gis tilsvarende myndighet overfor utstedere som er etablert i en EFTA-stat. Dette innebærer blant annet at EFTAs overvåkingsorgan får myndighet til å be om informasjon, foreta undersøkelser, gjennomføre stedlig tilsyn, treffe tilsynstiltak, vedta beslutning om overtredelsesgebyr, tvangsmulkt mv.
Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zu) sikrer at EFTAs overvåkingsorgan, på samme måte som EBA, ikke skal anvende myndigheten den er gitt i henhold til artikkel 122-125 til å kreve offentliggjøring av opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Etter MiCA artikkel 122 kan EBA innhente alle opplysninger som er nødvendige for å utføre sine oppgaver etter forordningen. Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zv) sikrer at EFTAs overvåkingsorgan kan innhente de samme opplysningene for å utføre sine oppgaver. Tilpasningen sikrer videre at EFTAs overvåkingsorgan informerer om retten til prøving ved EFTA domstolen.
MiCA artikkel 123 og 124 gir EBA hjemmel til å gjennomføre generelle undersøkelser og foreta nødvendig stedlig tilsyn. Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zw) og zx) gir EFTAs overvåkingsorgan hjemmel til å gjennomføre generelle undersøkelser og foreta nødvendig stedlig tilsyn overfor utstedere etablert i en EFTA-stat. Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zy) og zz) sikrer at EFTAs overvåkingsorgan også får ta del i den nødvendige informasjonsutvekslingen som skal finne sted mellom nasjonale tilsynsmyndigheter og EBA, og at EFTAs overvåkingsorgan samarbeider med nasjonale tilsynsmyndigheter, jf. MiCA artikkel 125 og 128.
Tilpasning i artikkel 1 nr. 1 bokstav zza) sikrer at EFTAs overvåkingsorgan og personer som arbeider eller har arbeidet for overvåkingsorganet, er underlagt taushetsplikt.
7.3.4.5 Myndighet til å ilegge reaksjoner og sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr og tvangsmulkt
Det følger av MiCA artikkel 130 at dersom en utsteder av et signifikant eiendelsbasert token eller e-pengetoken har begått en overtredelse som nevnt i forordningens vedlegg V eller VI, kan EBA treffe nærmere bestemte tilsynstiltak, herunder trekke tilbake tillatelsen til å utstede slike token, gi nærmere bestemte pålegg, gi offentlig kritikk eller ilegge overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt. Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zzb) legger denne myndigheten til EFTAs overvåkingsorgan for utstedere etablert i en EFTA-stat og sikrer at EFTAs overvåkingsorgan har de samme rettighetene og pliktene som EBA i utførelsen av denne myndigheten. Vedtak som treffes av EFTAs overvåkingsorgan, skal være basert på utkast utarbeidet av EBA.
EFTAs overvåkingsorgan kan ilegge overtredelsesgebyr for forsettlig eller uaktsom overtredelse, jf. MiCA artikkel 131 og tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zzc), eller tvangsmulkt dersom en person ikke har etterlevd et pålegg eller ikke har medvirket til EFTAs overvåkingsorgans gjennomføring av tilsyn, jf. MiCA artikkel 132 og tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zzd). Vedtak om overtredelsesgebyr og tvangsmulkt skal med visse unntak være offentlige, jf. MiCA artikkel 133 og tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zze).
Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zzf) sikrer at EFTAs overvåkingsorgan følger de samme saksbehandlingsreglene for tilsynstiltak og overtredelsesgebyr som EBA er pålagt å følge. Dette innebærer blant annet at det skal utpekes en uavhengig gransker som skal undersøke saken. Granskeren skal ha tilgang til alle dokumenter og opplysninger som EFTAs overvåkingsorgan har innhentet og skal sikre berørte personers rett til å uttale seg. Det er EFTAs overvåkingsorgan som beslutter hvorvidt det foreligger brudd på forordningen og som i så fall ilegger tilsynstiltak etter MiCA artikkel 131 eller overtredelsesgebyr etter artikkel 132.
Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zzg) pålegger EFTAs overvåkingsorgan å sikre at de personene undersøkelsen gjelder, gis mulighet til å uttale seg om resultatet av undersøkelsen før tilsynstiltak treffes, jf. MiCA artikkel 135. Etter tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zzi) kan EFTAs overvåkingsorgan delegere tilsynsoppgaver til nasjonale tilsynsmyndigheter, jf. MiCA artikkel 138.
7.3.4.6 Myndighet til midlertidig intervensjon
MiCA-forordningen inneholder bestemmelser som legger myndighet til ESMA (artikkel 103) og EBA (artikkel 104) til å midlertidig forby eller begrense markedsføring, distribusjon eller salg av visse kryptoeiendeler eller kryptoeiendeler med visse særskilte egenskaper, eller en type virksomhet eller praksis knyttet til kryptoeiendeler, dersom nærmere angitte vilkår er oppfylt. MiCA artikkel 103 og 104 viser videre til hhv. EBA- og ESMA-forordningen artikkel 9 nr. 5, som oppstiller rammer og fastsetter prosedyrer for slike vedtak.
Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zn) og zo) legger myndigheten i MiCA-artikkel 103 og 104 til EFTAs overvåkingsorgan for utstedere etablert i en EFTA stat, og sikrer at EFTAs overvåkingsorgan har de samme rettighetene og pliktene som EBA i utførelsen av denne myndigheten. Vedtak som treffes av EFTAs overvåkingsorgan, skal være basert på utkast utarbeidet av EBA, jf. tilpasning artikkel 1 nr. 1 bokstav g).
7.3.4.7 Myndighet etter EBA- og ESMA forordningene
MiCA-forordningen artikkel 144 gjør endringer i EBA-forordningen ved at MiCA-forordningen legges til i listen av regelverk i artikkel 1 nr. 2, som EBA skal utøve sin myndighet innenfor virkeområdet av. På tilsvarende måte endrer MiCA artikkel 145 ESMA-forordningen artikkel 1 nr. 2. Tilpasningen i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav c) og d) fastslår at henvisninger til EBAs myndighet etter EBA-forordningen artikkel 9 nr. 5 og artikkel 19 skal forstås som henvisninger til EFTAs overvåkingsorgan for EFTA-statene, og henvisninger til ESMAs myndighet etter ESMA-forordningen artikkel 9 nr. 5, 17 og 19, skal forstås som henvisninger til EFTAs overvåkingsorgan for EFTA-statene.
EBA-forordningen artikkel 9 nr. 5 setter som nevnt rammene for midlertidig intervensjon etter MiCA artikkel 103 og 104, og er omtalt ovenfor.
ESMA-forordningen artikkel 17, i EØS-tilpasset form, gir EFTAs overvåkingsorgan virkemidler der nasjonal tilsynsmyndighet har anvendt MiCA-forordningen på en måte som kan være i strid med EØS-retten. Virkemidlene består i å utstede en formell uttalelse til en nasjonal tilsynsmyndighet etter artikkel 17 nr. 4. Dette anses som et ikke-bindende tiltak. Videre kan EFTAs overvåkingsorgan etter artikkel 17 nr. 6, dersom tilsynsmyndigheten ikke etterkommer den formelle uttalelsen, fatte vedtak rettet mot en aktør i markedet, i dette tilfellet kryptoeiendelsmarkedet, om at den treffer de nødvendige tiltak for å overholde sine forpliktelser i henhold til MiCA, herunder bringe rettsstridig praksis til opphør. Uttalelser og vedtak skal være basert på utkast utarbeidet av ESMA. Det vises til nærmere omtale av denne type kompetanse i Prop. 100 S (2015–2016) 3.3.2.10.
Artikkel 19 i EBA- og ESMA-forordningene, i EØS-tilpasset form, gjelder EFTAs overvåkingsorgans myndighet til å løse tvister mellom tilsynsmyndigheter i ulike EØS-land. EFTAs overvåkingsorgan gis myndighet til å treffe en beslutning overfor nasjonale tilsynsmyndigheter etter artikkel 19 nr. 3, for det tilfellet at en mekling etter artikkel 19 nr. 2 ikke lykkes. EFTAs overvåkingsorgan får videre myndighet til å treffe vedtak overfor en finansmarkedsdeltaker etter artikkel 19. nr. 4 for det tilfellet at tilsynsmyndigheten ikke etterkommer pålegget etter nr. 3. Det følger av tilpasningen til artikkel 19 nr. 3 og 4 at EFTAs overvåkingsorgans vedtak skal treffes basert på utkast utarbeidet av vedkommende EU-tilsynsmyndighet uten unødig opphold. Det vises til nærmere omtale i Prop. 100 S (2015–2016) 3.3.2.11.
7.3.5 Øvrige tilpasninger
Tilpasningen i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zi) fastslår at den faktiske ledelsen i et foretak som yter kryptoeiendelstjenester, skal være i EØS og minst ett av styremedlemmene skal være bosatt i EØS eller Sveits.
MiCA-forordningen artikkel 95 regulerer samarbeid mellom tilsynsmyndigheter. Tilpasningen i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zk) sikrer at EFTAs overvåkingsorgan er inkludert i samarbeidet.
MiCA-forordningen artikkel 110 angir at ESMA skal opprette et ikke-uttømmende register over enheter som yter kryptoeiendelstjenester i strid med artikkel 59 eller 61. Tilpasningen i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zp) i) sikrer at ESMA skal oppdatere registeret med opplysninger om overtredelser som er identifisert av EFTAs overvåkingsorgan. Tilpasningen i artikkel 1 nr. 1 bokstav zp) ii) sikrer at EFTAs overvåkingsorgan i de tilfellene som angis i MiCA-forordningen artikkel 110 nr. 4, har samme myndighet som ESMA overfor enheter som ikke oppfyller kravene, og som yter kryptoeiendelstjenester.
EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zq) inneholder en datotilpasning for EFTA-statene som innebærer at EFTA-statene innen 30. juni 2025 kan veda å ikke fastsette regler for administrative sanksjoner dersom nærmere angitte overtredelser allerede er omfattet av strafferettslige sanksjoner i henhold til nasjonal rett.
EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zzj) inneholder tilpasning av tidspunktet for anvendelse av forordningen i EFTA-statene, jf. MiCA-artikkel 149. Tilpasningen innebærer at EFTA-statene selv kan angi tidspunkt for ikraftsetting og anvendelse av forordningen i nasjonal rett. Anvendelsesdatoen kan ikke være senere enn 12 måneder etter at EØS-komiteens beslutning trer i kraft.
EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zzh) inneholder tilpasning til MiCA artikkel 137 om innkreving av tilsynsgebyr av utstedere av signifikante eiendelsbaserte token og e-penge token. Tilpasningen innebærer at EFTAs overvåkingsorgan kan kreve inn tilsynsavgift i samsvar med forordningen og delegerte kommisjonsrettsakter. Tilsynsavgiften som EFTAs overvåkingsorgan krever inn, skal overføres til EBA uten ugrunnet opphold.
EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zzk) inneholder tilpasning til nr. 76 i vedlegg V og nr. 35 i vedlegg VI om konsekvenser dersom utsteder ikke skjerper likviditetskravene når EBA anmoder om det. Tilpasningen innebærer at EFTAs overvåkingsorgan tilføyes i bestemmelsene.
7.4 Konstitusjonelle vurderinger
7.4.1 Innledning
Etter MiCA-forordningen har EBA og ESMA i bestemte sammenhenger myndighet til å gi og tilbakekalle tillatelse, føre tilsyn med og fastsette bindende tiltak overfor juridiske personer etablert i EU. Kompetansen til å utøve samme myndighet overfor foretak etablert i en EFTA-stat, er gjennom EØS-komitébeslutningen lagt til EFTAs overvåkingsorgan. Denne tilpasningen er i tråd med to-pilarstrukturen som ble etablert for EØS/EFTA-statene i Prop. 100 S (2015–2016) som Stortinget samtykket til 13. juni 2016, for myndighet som EUs finanstilsynsmyndigheter fikk overfor foretak i EU.
Den europeiske sentralbanken, og etter omstendighetene nasjonale sentralbanker, er etter forordningen gitt myndighet til å gi uttalelse om utstedelse og tilbakekall av eiendelsbaserte token, samt å gi egne estimater knyttet til bruken av eiendelsbaserte token som et byttemiddel innenfor et enkelt valutaområde. En uttalelse fra Den europeiske sentralbanken, og etter omstendighetene nasjonale sentralbanker, skal legges til grunn av de nasjonale tilsynsmyndighetene. Kompetanse til å gi uttalelse og estimater til tilsynsmyndigheten i EFTA-stater, er gjennom EØS-komitébeslutningen lagt til EFTAs overvåkingsorgan.
Grunnloven kan sies å bygge på en forutsetning om at den myndigheten som den omhandler, i utgangspunktet bare skal utøves av norske statsorganer, jf. St.prp. nr. 50 (1998–1999) punkt 4.3.1. Etter sikker konstitusjonell praksis kan likevel Stortinget etter Grunnloven § 26 annet ledd med alminnelig flertall samtykke til myndighetsoverføring som er «lite inngripende». Læren om lite inngripende myndighetsoverføring er utviklet særlig med sikte på utøving av myndighet som har direkte virkning i Norge.
Om Stortinget kan samtykke til EØS-komitébeslutningen om innlemmelse av MiCA-forordningen i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd, beror derfor på om myndighetsoverføringen er å anse som lite inngripende. Grunnloven gir selv ingen direkte veiledning for denne vurderingen. Praksis, slik den er kommet til uttrykk i forbindelse med Stortingets behandling av tidligere saker, tar utgangspunkt i den enkelte kompetansebestemmelse i Grunnloven som det er tale om å gripe inn i, og en rekke momenter kan være relevante ved vurderingen.
Departementet har tatt utgangspunkt i kriterier som er utviklet i praksis for å vurdere om en myndighetsoverføring er lite inngripende. I omtalen av kriteriene for en slik vurdering i plenumsdom 31. oktober 2023 (HR-2023-2030-P) legger Høyesterett til grunn oppsummeringen som er gitt i Lovavdelingens uttalelse 30. mai 2017:
«Etter praksis er relevante momenter bl.a. den nærmere arten av myndigheten som overføres, omfanget av myndighetsoverføringen og i den forbindelse om overføringen gjelder et bestemt og avgrenset saksområde. Det har videre betydning om overføringen er basert på gjensidighet og likeverdig deltakelse. I praksis er det også lagt vekt på i hvilken grad norske myndigheter har mulighet til å avbøte uheldige virkninger av myndighetsoverføringen. Det må også legges vekt på arten av de samfunnsmessige og politiske interessene som berøres gjennom myndighetsoverføringen. I grensetilfeller kan Stortingets standpunkt i det enkelte tilfellet bli avgjørende for spørsmålet om Grunnloven § 26 kan brukes.»
I plenumsdommens avsnitt 222 utdypes momentene, gjennom gjengivelse fra HR-2021-655-P jernbanebetenkningen. Som Høyesterett også uttaler i sin betenkning, må det imidlertid foretas en helhetsvurdering, og det kan ikke oppstilles generelle avgrensninger basert på rent formelle kriterier. Momentene vil også gli over i hverandre.
7.4.2 Vurdering
7.4.2.1 Kompetanse til å gi uttalelse om utstedelse mv. av eiendelsbaserte token og estimater knyttet til bruken
Etter MiCA-forordningen er Den europeiske sentralbanken (ECB) gitt kompetanse til å gi uttalelse i forbindelse med utstedelse og tilbakekall eller begrensning av eiendelsbaserte token, jf. artikkel 17 nr. 5, artikkel 20 nr. 5 og artikkel 24 nr. 2 og nr. 3, samt kompetanse til å uttale seg om endringer i en hvitbok om kryptoeiendeler, jf. artikkel 25 nr. 3 og 4. Det følger videre av MiCA artikkel 22 nr. 5 at ECB kan gi sine egne estimater av kvartalsvis gjennomsnittlige antall og gjennomsnittlig aggregert verdi av transaksjoner per dag knyttet til bruken av eiendelsbaserte token som et byttemiddel innenfor et enkelt valutaområde. Kompetansen som er lagt til ECB, er i EØS-komitebeslutningen lagt til EFTAs overvåkingsorgan for tilfellene der utstederen er etablert i en EFTA-stat og der tokenet ikke referer til euro, jf. artikkel 1 nr. 1 bokstav f), k), l), n), p) og q).
Det følger videre av MiCA-forordningen at når utstederen er etablert i et medlemsland som ikke har euro, eller når eiendelsbaserte token referer til en offisiell medlemsstatsvaluta som ikke er euro, skal sentralbanken i det aktuelle medlemslandet uttale seg. På samme måte skal Norges Bank uttale seg når utstederen er etablert i Norge, men også der en utsteder etablert i et annet EØS-land vil utstede eiendelsbaserte token som referer til norske kroner. Det har vært viktig i utarbeidelsen av tilpasninger i EØS-komitébeslutningen å sikre Norges Banks kompetanse til å uttale seg og således sikre resiprositet på dette området.
Dersom EFTAs overvåkingsorgan avgir en negativ uttalelse med begrunnelse i en risiko for velfungerende betalingssystemer, overføringen av penge- og valutapolitikk eller den monetære suvereniteten, skal tilsynsmyndigheten kreve at det eiendelsbaserte tokenet ikke tilbys til offentligheten eller tas opp til handel, tilbakekalle tillatelsen eller begrense mengden av et eiendelsbasert token som skal utstedes. Det samme gjelder dersom ECB eller, der det er relevant den nasjonale sentralbanken, herunder Norges Bank, avgir en negativ uttalelse begrunnet i de samme hensyn.
Det er etter departementets vurdering ikke snakk om overføring av myndighet til ECB eller andre nasjonale sentralbanker. Myndighet til å uttale seg om forhold som vedgår eget lands offisielle valuta, herunder hvorvidt et eiendelsbasert token utgjør en trussel mot velfungerende betalingssystemer, overføringen av penge- og valutapolitikk, eller den monetære suvereniteten, ligger slik departementet ser det innenfor sentralbankens myndighet.
Når det gjelder EFTAs overvåkingsorgans kompetanse til å gi uttalelse og egne estimater, bemerker departementet at den aktuelle kompetansen utelukkende gjelder overfor Finanstilsynet og ikke direkte overfor norske foretak eller enkeltpersoner. Slik sett er det tale om en folkerettslig forpliktelse, som det er vid adgang til å påta seg. Departementet viser til at det dreier seg om en form for overføring av forvaltningsmyndighet, som tradisjonelt regnes som mindre inngripende enn overføring av lovgivnings- og domsmyndighet. Videre viser departementet til at myndigheten overføres til EFTAs overvåkingsorgan, som inngår i en organisasjon Norge er medlem av, EFTA.
Departementet viser videre til at forordningen oppstiller tydelige og avgrensede kriterier for at EFTAs overvåkingsorgan skal kunne gi en negativ uttalelse som binder tilsynsmyndigheten. Det eiendelsbaserte tokenet må utgjøre en trussel mot velfungerende betalingssystemer, overføringen av penge- og valutapolitikk eller den monetære suvereniteten. De samme kriteriene gjelder for uttalelser som gis av ECB eller eventuelt en nasjonal sentralbank. Departementet viser videre til at vedtaket som Finanstilsynet treffer, kan prøves for norske domstoler. Etter departementets vurdering er dette i ytterkanten av hva som kan anses som myndighetsoverføring, noe som i seg selv taler for at det er å anse som lite inngripende.
7.4.2.2 Myndighet til å klassifisere og føre tilsyn med utstedere av signifikante eiendelsbaserte token og signifikante e-pengetoken
Etter MiCA-forordningen skal utsteder av et eiendelsbasert token eller e-pengetoken som har blitt klassifisert som signifikant, utøve sin virksomhet under EBAs tilsyn. Forordningen gir EBA kompetanse til å klassifisere eiendelsbaserte token og e-penge token som signifikante dersom vilkårene for det er oppfylt, samt å oppheve en slik klassifisering og kompetanse til å føre tilsyn med utstedere av slike token. Samtykke til EØS-komitébeslutning om innlemmelse av MiCA-forordningen innebærer at EFTAs overvåkingsorgan får kompetanse til å klassifisere eiendelsbaserte token og e-pengetoken som signifikante, oppheve slik klassifisering og kompetanse til å føre tilsyn med utstedere av slike. Dette innebærer videre at EFTAs overvåkingsorgan kan innhente alle opplysninger som er nødvendige for å kunne utføre sine oppgaver i henhold til forordningen, jf. artikkel 122, gjennomføre generelle undersøkelser og foreta nødvendig stedlig tilsyn, jf. artikkel 123 og 124. EFTAs overvåkingsorgan får også kompetanse til å vedta beslutning om tilsynstiltak etter MiCA artikkel 130 overfor utstedere av signifikante eiendelsbaserte token og signifikante e-pengetoken. Tilsynstiltakene omfatter blant annet pålegg om retting, vedtak om overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt, offentlig kritikk og tilbakekall av tillatelse. Det vises til nærmere omtale av dette nedenfor i punkt 7.4.2.3.
EFTAs overvåkingsorgan får også kompetanse til å skjerpe likviditetskravene for utsteder av signifikante eiendelsbaserte token, jf. MiCA artikkel 45 nr. 4.
I både tilpasning til artikkel 122 nr. 3 g), 123 nr. 3 og nr. 7, 124 nr. 5 og nr. 11 og 130 nr. 7 fremkommer det henvisninger til retten til prøving ved EFTA-domstolen, jf. ODA-avtalen artikkel 36. Departementet legger dermed til grunn at innlemmelsen av rettsakten vil innebære noe overføring av utøvende myndighet og dømmende myndighet.
Bestemmelsene om innhenting av opplysninger i MiCA artikkel 122 og bestemmelsene om generelle undersøkelser og stedlig tilsyn i artikkel 123 og 124 svarer langt på vei til bestemmelser i annet regelverk på finansmarkedsområdet som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Departementet viser i den forbindelse til tidligere vurdering av overføring av myndighet til å gi autorisasjon til, og føre tilsyn med, kredittvurderingsbyråer etter kredittvurderingsbyråforordningen og transaksjonsregistre etter forordningen om OTC-derivater, sentrale motparter og transaksjonsregistre (EMIR) i Prop. 100 S (2015–2016) pkt. 10.6.2.1. I forbindelse med gjennomføring av kredittbyråforordningen og EMIR ble Lovavdelingens vurdering innhentet. Lovavdelingen uttalte seg om overføring av myndighet til å registrere, dvs. gi autorisasjon eller tillatelse til, kredittvurderingsbyråer. Lovavdelingen uttalte blant annet (dette er gjengitt i Prop. 100 S (2015–2016) pkt. 10.6.2.1):
«Myndighetsoverføringen går ikke lenger enn det som i tidligere, sammenlignbare tilfeller har vært akseptert av Stortinget som «lite inngripende». Etter dette mener vi at overføring av myndighet til ESMA til å fatte vedtak om registrering av kredittvurderingsbyråer med direkte virkning i Norge kan skje med Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd.»
Departementet viser i likhet med det som ble trukket frem i Prop. 100 S (2015–2016), til at forvaltningsmyndigheten som overføres er regelstyrt, og det er nedfelt klare og detaljerte rammer for de vurderingene vedtakene om å klassifisere token som signifikante, skal bygge på. Videre vil kompetansen til å fatte vedtak være begrenset til en konkret vurdering av om de aktuelle token oppfyller vilkår i lovgivning som Norge allerede har sluttet seg til og som er gjennomført i nasjonal rett. Departementet legger dermed til grunn at overføring av myndighet til ETFAs overvåkingsorgan til å fatte vedtak om å klassifisere eiendelsbaserte token eller e-penge token som signifikante, ikke vil innebære myndighetsoverføring som er mer enn «lite inngripende».
Lovavdelingen uttalte seg videre (i vurderingen 15. september 2014) om overføring av kompetanse til å føre tilsyn. Lovavdelingen viste til at når det gjaldt tilsyn med kredittvurderingsbyråene «er vi tilbøyelig til å mene at den myndighetsoverføringen forordningen legger opp til, må regnes som «lite inngripende»». Lovavdelingen viste imidlertid til at etter kredittvurderingsbyråforordningen kunne tilsynskompetansen anvendes overfor en potensielt vid krets utover krdittvurderingsbyråene, og Lovavdelingen var dermed «for egen del tilbøyelig til å anta at det er tale om myndighetsoverføring som er mer enn «lite inngripende» [og viste] særlig til kombinasjonen av at det er tale om en vid krets og den relativt vide adgangen det etter forordningen er til å føre tilsyn overfor disse».
Lovavdelingen uttalte seg også om overføring av myndighet til å føre tilsyn etter EMIR i sin vurdering 15. september 2014 (gjengitt i Prop 100 S (2015–2016)):
«Sammenlignet med CRA-forordningen kan tilsynskompetansen i EMIR utøves overfor en snevrere personkrets, jf. artikkel 61, som viser til transaksjonsregister og «related third parties to whom the trade repositories have outsourced operational functions or activities». Slik sett har bestemmelsene et mer begrenset anvendelsesområde enn de tilsvarende reglene i CRA-forordningen.
(…)
Det kan dessuten anføres at det er vanskelig å skille mellom vurderingen av CRA-forordningen og vurderingen av EMIR-forordningen, all den tid de to forordningene er del av den samlede reguleringen av finansmarkedene og det er tale om beslektede spørsmål som reguleres av de to forordningene på dette punkt.
Alt i alt er vi likevel tilbøyelig til å anta at det på dette punktet vil dreie seg om en myndighetsoverføring etter EMIR som er «lite inngripende». Vi viser særlig til at den personkretsen som er underlagt tilsyn etter EMIR-forordningen, er snevrere enn den tilsvarende personkretsen etter CRA-forordningen.»
Tilsynskompetansen som etter MiCA i EØS-tilpasset form legges til EFTAs overvåkingsorgan, retter seg mot et begrenset saksfelt og en begrenset krets foretak. Hjemmel til å innhente opplysninger, gjøre generelle undersøkelser og gjennomføre stedlig tilsyn (artikkel 122, 123 og 124) er avgrenset til utstedere av signifikante eiendelsbaserte token og utstedere av signifikante e-pengetoken. Terskelen for å klassifisere token som signifikant er høy. Det er usikkert om det finnes utstedere av eiendelsbaserte token eller e-penge token i Norge i dag som vil anses som signifikante i henhold til MiCA. Kretsen av aktører som eventuelt vil underlegges tilsyn av EFTAs overvåkingsorgan er snevrere enn både etter kredittvurderingsbyråforordningen og EMIR. Bestemmelsene vil gjelde for et begrenset marked og overfor en begrenset krets av aktører, og bestemmelsene har etter departementets vurdering et mer begrenset anvendelsesområde sammenlignet med de tilsvarende reglene i kredittvurderingsbyråforordningen og EMIR. På denne bakgrunn vurderer departementet at det her dreier seg om myndighetsoverføring etter MiCA som er å anse som lite inngripende.
7.4.2.3 Myndighet til å ilegge reaksjoner og sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr og tvangsmulkt
Samtykke til EØS-komitébeslutning om innlemmelse av MiCA-forordningen innebærer videre at EFTAs overvåkingsorgan får kompetanse til vedta beslutninger om tilsynstiltak etter MiCA artikkel 130 overfor utstedere av signifikante eiendelsbaserte token og signifikante e-pengetoken etablert i en EFTA-stat, jf. EØS-komitébeslutningen artikkel 1 nr. 1 bokstav zzb). Dette innebærer at EFTAs overvåkingsorgan blant annet kan vedta pålegg om retting, treffe vedtak om overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt, offentlig kritikk og tilbakekall av tillatelse.
Departementet viser til at Stortinget tidligere har samtykket i at EFTAs overvåkingsorgan har fått myndighet til å ilegge økonomiske sanksjoner. Lovavdelingen vurderte også i uttalelsen nevnt ovenfor i punkt 7.4.2.2, overføring av kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyrer og tvangsmulkt etter EMIR. Lovavdelingen viste til sin vurdering av overføring av myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt overfor legemiddelselskaper etter pediatriforordningen, og uttalte følgende (gjengitt i Prop. 100 S (2015-2016) pkt. 10.6.2.2):
«Vi viser også til Lovavdelingens vurdering av pediatriforordningen. Saken gjaldt overføring av myndighet til ESA til å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt overfor legemiddelselskaper med markedsføringstillatelse gitt etter en sentral prosedyre. I vår avsluttende vurdering uttalte vi:
Tidligere vurderinger av overføring av myndighet til å ilegge overtredelsesgebyrer og tvangsmulkt gir ikke grunnlag for noen entydig konklusjon. Vurderingene knyttet til inngåelsen av EØS-avtalen kan hevdes å trekke i én retning, mens nyere vurderinger knyttet til elektrisitetsforordningen (200405639) og den reviderte EASA-forordningen (200907963) trekker i motsatt retning.
Etter det vi kan se, har ikke Stortinget tidligere tatt stilling til et helt sammenlignbart tilfelle av myndighetsoverføring. De mer overordnede retningslinjene som kan trekkes ut av praksis, trekker imidlertid i retning av at det her er tale om en myndighetsoverføring som kan være konstitusjonelt akseptabel. Etter Lovavdelingens syn vil den myndighetsoverføringen som eventuelt skjer gjennom innlemmelse av pediatriforordningen og prosedyreforordningen i EØS-avtalen, være «lite inngripende», forutsatt at Stortinget bygger på dette.»
Stortinget har foreløpig ikke blitt forelagt spørsmålet om innlemmelse av pediatriforordningen i EØS-avtalen.
Ser en på kompetansen til å ilegge overtredelsesgebyrer og tvangsmulkt etter EMIR isolert, trekker dette i retning av at konklusjonen vil være den samme som den som ble trukket for pediatriforordningen.».
Departementet viser videre til Lovavdelingens tolkningsuttalelse 27. februar 2018 om tredje energimarkedspakke hvor momentene i vurderingen av om myndighetsoverføring er «lite inngripende», oppsummeres slik:
«Etter praksis er relevante momenter bl.a. den nærmere arten av myndigheten som overføres, omfanget av myndighetsoverføringen og i den forbindelse om overføringen gjelder et bestemt og avgrenset saksområde. Det har videre betydning om overføringen er basert på gjensidighet og likeverdig deltakelse. I praksis er det også lagt vekt på i hvilken grad norske myndigheter har mulighet til å avbøte uheldige virkninger av myndighetsoverføringen. Det må også legges vekt på arten av de samfunnsmessige og politiske interessene som berøres gjennom myndighetsoverføringen. I grensetilfeller kan Stortingets standpunkt i det enkelte tilfellet bli avgjørende for spørsmålet om Grunnloven § 26 kan brukes.»
I tillegg til myndighet til å ilegge økonomiske sanksjoner får EFTAs overvåkingsorgan myndighet til å ilegge tilsynsreaksjoner etter MiCA artikkel 130, herunder forby offentlig tilbud eller handel med det relevante tokenet.
Tilsynsbeføyelsene som etter MiCA artikkel 130, jf. EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zzb), legges til EFTAs overvåkingsorgan, innebærer myndighetsoverføring. Departementet viser likevel til at hjemmelen for å ilegge reaksjoner og sanksjoner i MiCA retter seg mot utstedere av signifikante eiendelsbaserte token og signifikante e-pengetoken. Departementet anser kretsen av aktører som vil kunne berøres av tilsynsbeføyelsene, for å være begrenset, jf. ovenfor, og myndigheten utøves innenfor et begrenset saksområde. Departementet viser videre til at EFTAs overvåkingsorgan må utøve sin myndighet innenfor et detaljert EØS-regelverk som vil være gjennomført i norsk rett. Etter departementets vurdering trekker også dette i retning av at myndighetsoverføringen anses lite inngripende.
7.4.2.4 Myndighet til midlertidig intervensjon
Samtykke til EØS-komitébeslutning om innlemmelse av MiCA-forordningen innebærer at EFTAs overvåkingsorgan får kompetanse til å midlertidig forby eller begrense markedsføring, distribusjon eller salg av visse kryptoeiendeler eller kryptoeiendeler med visse særskilte egenskaper, eller en type virksomhet eller praksis knyttet til kryptoeiendeler, dersom nærmere angitte vilkår er oppfylt, jf. MiCA artikkel 103 og 104 og EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav zn og zo). MiCA artikkel 103 og 104 viser til hhv. EBA- og ESMA-forordningen artikkel 9 nr. 5, som oppstiller rammer og fastsetter prosedyrer for slike vedtak.
Departementet viser til at vedtakene etter bestemmelsen er midlertidige, og de bortfaller med mindre det fattes nytt vedtak. EFTAs overvåkingsorgan skal før det treffer vedtak, underrette den relevante tilsynsmyndigheten om tiltaket det har til hensikt å treffe. Videre skal et vedtak bare kunne treffes der en relevant tilsynsmyndighet ikke har truffet tiltak for å håndtere den aktuelle trusselen, eller de tiltakene som er truffet, ikke er tilstrekkelige til å håndtere trusselen, og det foreslåtte tiltaket gjelder et betydelig problem knyttet til investorvern eller en trussel mot kryptoeiendelsmarkedets ordnede virkemåte og integritet, eller mot stabiliteten i hele eller deler av finanssystemet i EØS.
Reglene i MiCA som gir EFTAs overvåkingsorgan myndighet til midlertidig intervensjon, svarer langt på vei til tilsvarende regler som finnes blant annet i shortsalgforordningen, MiFIR, PRIIPs, kredittbyråforordningen og EMIR, som er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Tilpasning av myndigheten i MiCA følger et allerede etablert system og bygger på tidligere beslutninger om overføring av myndighet.
Departementet viser også til at overføringen av denne myndigheten etter MiCA er ensidig, i den forstand at Norge ikke tilføres noen tilsvarende kompetanse som den som overføres til EFTAs overvåkingsorgan, og norske myndigheters innflytelse på beslutningene i EFTAs overvåkingsorgan er begrenset. På den annen side skal myndigheten som overføres, ivareta allment anerkjente formål som hensynet til investorvern og finansiell stabilitet i finansmarkedene. Videre er myndigheten saklig begrenset til kryptoeiendelsmarkedsområdet, og den er begrenset både prosessuelt og materielt. EFTAs overvåkingsorgan skal bare kunne treffe vedtak der Finanstilsynet ikke har truffet tilstrekkelige tiltak. Etter departementets vurdering er tilsier dette at myndighetsoverføringen er å anse som lite inngripende.
7.4.2.5 Myndighet etter EBA-forordningen og ESMA-forordningen
Tilpasningen i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 1 bokstav c og d) fastslår at henvisninger til EBAs myndighet etter EBA-forordningen artikkel 9 nr. 5 (midlertidig intervensjon) og artikkel 19 (tvisteløsning mellom tilsynsmyndigheter i ulike medlemsland) skal forstås som henvisninger til EFTAs overvåkingsorgan for EFTA-statene, og henvisninger til ESMAs myndighet etter ESMA-forordningen artikkel 9 nr. 5 (midlertidig intervensjon), artikkel 17 (virkemidler ved overtredelse) og artikkel 19 (tvisteløsning mellom tilsynsmyndigheter i ulike medlemsland), skal forstås som henvisninger til EFTAs overvåkingsorgan for EFTA-statene.
EFTAs overvåkingsorgan vil etter hhv. EBA- og ESMA-forordningen artikkel 17 nr. 6 og artikkel 19 nr. 4, i EØS-tilpasset form, få kompetanse til i enkelte særlige tilfeller, og på nærmere gitte vilkår, å treffe vedtak direkte overfor finansmarkedsdeltakere i EFTA-statene. Departementet bemerker også her at overføringen av myndighet er ensidig, og norske myndigheters innflytelse på beslutningene i EFTAs overvåkingsorgan er begrenset. På den annen side er myndighetsoverføringen saklig begrenset til finansmarkedsområdet, spesifikt til kryptoeiendelsmarkedsområdet, og ivaretar allment anerkjente formål som hensynet til investorvern og finansiell stabilitet i finansmarkedene. Vedtakskompetansen er videre sekundær, og kan kun benyttes på visse vilkår og i særlig situasjoner der nasjonale tilsynsmyndigheter ikke har oppfylt sine forpliktelser etter EØS-regelverket. I fortalene til hhv. EBA- og ESMA-forordningen er det opplyst at det må være tale om ekstraordinære situasjoner der berørte vedkommende myndighet fortsetter å unnlate å gjennomføre tiltak, og at direkte vedtak mot finansmarkedsdeltakere må være en siste utvei. Det må antas at EFTAs overvåkingsorgan bare svært sjelden vil benytte denne vedtakskompetansen. Etter det departementet kjenner til, har EFTAs overvåkingsorgan ikke hatt behov for å benytte seg av denne myndigheten i perioden siden innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene som etablerer EUs finanstilsynssystem.
I Prop. 100 S (2015–2016) ble det etter en samlet vurdering ansett at overføring av myndighet til EFTAs overvåkingsorgan til å fatte vedtak i medhold av EU-tilsynsforordningene artikkel 17 nr. 6, artikkel 18 nr. 4 og artikkel 19 nr. 4, var av en slik art og et slikt omfang at den anses mer enn lite inngripende.
Etter departementets syn vil vurderingen av myndighetsoverføring i forbindelse med innlemmelse av MiCA-forordningen skille seg noe fra den som ble foretatt i Prop. 100 S (2015–2016). Departementet viser for det første til at vedtakskompetanse etter artikkel 18 nr. 4 (tiltak i krisesituasjoner) ikke er omfattet. Videre er det snakk om kjente kompetansetyper og en kompetanse som EFTAs overvåkingsorgan allerede har på finansmarkedsområdet i dag. Det er altså ikke snakk om å overføre ny type kompetanse, men det saklige feltet der EFTAs overvåkingsorgan vil kunne treffe vedtak, utvides til å omfatte kryptoeiendelsmarkedsområdet. Departementet viser vider til at kretsen av kryptoeiendelsaktører som kan bli berørt av et eventuelt vedtak som treffes av EFTAs overvåkingsorgan, er begrenset sammenlignet med kretsen som kan bli berørt etter EBA- og ESMA-forordningen som sådan. EFTAs overvåkingsorgan vil utøve sin kompetanse på et bestemt og avgrenset området. Etter en samlet vurdering tilsier dette at overføring av myndighet anses lite inngripende.
7.4.2.6 Samlet vurdering
MiCA-forordningen inneholder felleseuropeiske regler av markedet for kryptoeiendeler. Forordningens hovedformål er å fremme innovasjon, investorbeskyttelse og markedsintegritet, samt å sikre finansiell stabilitet i det indre marked i EØS-området. Forordningen og tilpasningene til denne i EØS-komiteens beslutning reiser spørsmål om ulike typer av myndighetsoverføring. Det dreier seg om overføring av myndighet til å gi uttalelse som retter seg mot Finanstilsynet, om utstedelse mv. av eiendelsbaserte token og estimater knyttet til bruken av disse, samt myndighet til å midlertidig forby eller begrense enkelte tjenester eller virksomhet knyttet til kryptoeiendeler. EFTAs overvåkingsorgan får også myndighet til å fatte vedtak overfor enkeltaktører dersom Finanstilsynet ikke ivaretar sine tilsynsoppgaver og ved tvister mellom tilsynsmyndigheter i ulike medlemsland som ikke lar seg løse på annet vis, i samsvar med systemet som ble etablert ved innlemmelse av tilsynsbyråforordningene. I tillegg dreier det seg om overføring av myndighet til å klassifisere og føre tilsyn med utstedere av signifikante eiendelsbaserte token og signifikante e-penge token, samt myndighet til å ilegge reaksjoner og sanksjoner overfor disse utstederne. I forlengelsen av dette vil også EFTA-domstolens kompetanse bli utvidet, da vedtakene som EFTAs overvåkingsorgan treffer, kan prøves for EFTA-domstolen.
Myndighetsoverføringen etter MiCA bygger på det systemet som ble etablert ved innlemmelse av tilsynsbyråforordningene i EØS-avtalen, og innebærer en naturlig utvikling av dette systemet. Departementet viser til at det etter MiCA er snakk om overføring av forvaltningsmyndighet av en viss inngripende karakter, særlig sett hen til at EFTAs overvåkingsorgan får myndighet til å ilegge sanksjoner direkte overfor norske aktører. Departementet mener likevel at myndighetsoverføringen er snever i sitt omfang. Departementet legger vekt på at finansmarkedsområdet er et gjennomharmonisert regelverksområde. MiCA-forordningen innebærer en teknisk regulering av et begrenset område, markedet for kryptoeiendeler, og eventuelle vedtak som fattes av EFTAs overvåkingsorgan, vil bygge på utpreget faglige vurderinger. I praksis vil potensielle vedtak kun berøre en liten gruppe. Departementet anser heller ikke at det er sentrale samfunnsmessige eller politiske interesser som blir berørt. Videre viser departementet til at myndigheten overføres til EFTAs overvåkingsorgan, som inngår i en organisasjon Norge er medlem av, EFTA. Samlet sett mener departementet at myndighetsoverføringen er lite inngripende, og at Stortinget kan gi sitt samtykke i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd.
Departementet foreslår derfor at Stortinget samtykker i godkjennelse av EØS-komiteens beslutning, jf. Grunnloven § 26 annet ledd.