5 Forslag til ny lov om kryptoeiendeler

5.1 Regelverksstruktur – ny lov om kryptoeiendeler

Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet at MiCA gjennomføres i en ny lov om kryptoeiendeler.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget.

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om at MiCA-forordningen gjennomføres i en egen lov om kryptoeiendeler. MiCA-forordningen stiller krav som er tilpasset kryptoeiendelsmarkedet, og etter departementets vurdering er det hensiktsmessig at dette plasseres i en egen lov fremfor i eksisterende finanslovgivning.

5.2 Regelverksstruktur – gjennomføringsbestemmelse

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet har i høringsnotatet foreslått en bestemmelse om at MiCA-forordningen skal gjelde som norsk lov på tilsvarende måte som andre gjennomføringsbestemmelser. Finanstilsynet har i tillegg foreslått en hjemmel til å fastsette utfyllende forskrifter til bestemmelsen om gjennomføring og å fastsette bestemmelser i forskrift om meldinger som skal sendes til tilsynsmyndigheten i forbindelse med utsatt offentliggjøring av innsideinformasjon etter kryptoeiendelsforordningen artikkel 88 nr. 3 annet punktum. Finanstilsynet viser til tilsvarende bestemmelse i markedsmisbruksforordningen artikkel 17 nr. 4 første ledd, som er gjennomført i verdipapirhandelloven § 3-1 fjerde ledd. Om dette skriver Finanstilsynet:

«Ettersom reglene om utsatt offentliggjøring av innsideinformasjon er like for kryptoeiendeler og finansielle instrumenter, og for å ha lik behandling av kryptoeiendeler som skal behandles etter henholdsvis MiCA og etter verdipapirhandelloven, anser Finanstilsynet det som hensiktsmessig å velge samme tilnærming for MiCA som for MAR. Finanstilsynet foreslår derfor en tilsvarende forskriftshjemmel i kryptoeiendelsloven som i verdipapirhandelloven § 3-1 fjerde ledd.»

Finanstilsynet foreslår også at departementet skal kunne gjøre endringer i, herunder fastsette unntak fra, bestemmelsene for å kunne gjennomføre Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, jf. lovforslaget § 1, tredje ledd.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget.

5.2.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til forslaget om at EØS-regler som svarer til MICA-forordningen, gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon, og at det inntas en inkorporasjonsbestemmelse tilsvarende andre inkorporasjonsbestemmelser på finansmarkedsområdet, i ny lov om kryptoeiendelstjenester.

Lovforslaget inneholder for det første en henvisning som innebærer at forordningen, slik den er når den er tatt inn i EØS-avtalen med tilpasninger, gjelder som norsk lov. Lovforslaget inneholder videre hjemmel for departementet til å fastsette utfyllende forskrifter til bestemmelsen. Dette gir departementet hjemmel til å gjennomføre utfyllende kommisjonsrettsakter fastsatt med hjemmel i MiCA-forordningen, i norsk rett.

Departementet slutter seg videre til forslaget i høringsnotatet om å innta en forskriftshjemmel om utsatt offentliggjøring av innsideinformasjon. Bestemmelsen gjennomfører MiCA-forordningen artikkel 88 nr. 3 annet punktum, som fastsetter at en skriftlig redegjørelse om at vilkårene for utsatt offentliggjøring av innsideinformasjon er oppfylt, bare er nødvendig når tilsynsmyndigheten ber om det. Bestemmelsen svarer til verdipapirhandelloven § 3-1 fjerde ledd, som gjennomfører en tilsvarende regel i markedsmisbruksforordningen artikkel 17 nr. 4 første ledd.

Departementet foreslår i tillegg en hjemmel til å gjennomføre mindre endringer i selve MiCA-forordningen i forskrifts form, selv om forordningen er gjennomført ved lov. Dette er samme type derogasjonshjemmel som er gitt i annen lovgivning på finansmarkedsområdet som gjennomfører EØS-regler som svarer til EU-forordninger. Se for eksempel lov om EØS-finanstilsyn § 6 annet ledd og verdipapirhandelloven § 7-1 tredje ledd.

Det vises til lovforslaget § 1.

5.3 Tilsyn med kryptoeiendelsmarkedet

5.3.1 Forslaget i høringsnotatet

5.3.1.1 Utpeking av tilsynsmyndighet

I høringsnotatet punkt 9.2.1 foreslår Finanstilsynet at det er Finanstilsynet som skal føre tilsyn med foretak som har tillatelse til å drive virksomhet i kryptoeiendelsmarkedet etter MiCA del III, IV og V samt med overholdelsen av reglene som er gitt i eller i medhold av kryptoeiendelsloven. Finanstilsynet viser blant annet til likhetstrekk med regelverket i verdipapirhandelloven som Finanstilsynet forvalter, og at Finanstilsynet allerede fører tilsyn med mange av de samme aktørene som vil være underlagt MiCA.

5.3.1.2 Virkemidler i det løpende tilsynet

5.3.1.2.1 Innledning

Finanstilsynet bemerker innledningsvis i høringsnotatet punkt 9.2.2.1 at mange av minimumsbeføyelsene som tilsynsmyndigheten skal ha til rådighet etter kryptoeiendelsforordningen artikkel 94, allerede er ivaretatt gjennom virkemidlene i finanstilsynsloven. Finanstilsynet viser til at enkelte av minimumsbeføyelsene som følger av MiCA artikkel 94, ikke har ikke noe motstykke i finanstilsynsloven eller ikke er begrenset til å gjelde foretak under tilsyn, og derfor krever supplerende gjennomføring i kryptoeiendelsloven. Bestemmelsene er omtalt nedenfor.

5.3.1.2.2 Opplysningsplikt og plikt til å utlevere dokumenter

I høringsnotatet punkt 9.2.2.2 viser Finanstilsynet til at kryptoeiendelsforordningen artikkel 94 nr. 1 bokstav a og nr. 3 bokstav a og b krever at tilsynsmyndigheten skal kunne kreve opplysninger og dokumenter som er relevante for myndighetens tilsynsoppgaver etter forordningen del II til VI fra enhver person. Finanstilsynet bemerker at slike pålegg vil kunne rettes ikke bare mot foretak under tilsyn, men også mot ethvert foretak eller enhver person, for eksempel en utsteder av kryptoeiendeler som ikke er underlagt krav om tillatelse, eller en investor i markedet for kryptoeiendeler. For å sikre at Finanstilsynet har tilstrekkelig hjemmel til å gi slike pålegg, foreslår Finanstilsynet en bestemmelse om dette i kryptoeiendelsloven § 2 første ledd. En forutsetning for å kunne gi pålegg er at Finanstilsynet finner det nødvendig for å føre tilsyn med virksomhet som er omfattet av kryptoeiendelsloven.

Finanstilsynet foreslår videre at det fastsettes en regel om opplysningsplikt for enhver ved mistanke om overtredelse av forordningen del II til VI. Finanstilsynet viser til at tilsvarende regel er gitt i verdipapirhandelloven § 19-3, og at de samme hensyn som ble omtalt i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.4.3.1 med videre henvisning til NOU 2017: 14, også gjør seg gjeldende i markedet for kryptoeiendeler. Finanstilsynet foreslår derfor at de nærmere reglene i verdipapirhandelloven § 19-3 tredje ledd om opplysningspliktens rekkevidde gis tilsvarende anvendelse i kryptoeiendelsloven.

Finanstilsynet bemerker videre at forordningen artikkel 94 nr. 3 bokstav e stiller krav om at tilsynsmyndigheten skal, i den grad det er tillatt etter nasjonal lov, kunne innhente eksisterende trafikkdata fra teleoperatør ved overtredelse av reglene om markedsmisbruk i artikkel 88 til 91. Finanstilsynet viser til verdipapirhandelloven § 19-3 fjerde ledd og drøftelsen i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.4.5.2, og bemerker at avveiningene som ble foretatt ved gjennomføring av MAR, vil være de samme når det gjelder markedet for kryptoeiendeler. Finanstilsynet foreslår på denne bakgrunn at fritak fra taushetsplikten etter ekomloven § 2-9 kan gis ved mistanke om overtredelse av artikkel 89 og 91, men kun etter beslutning av tingretten.

Finanstilsynet bemerker videre at forordningen artikkel 94 nr. 1 annet ledd fastsetter at stater som velger å benytte straffesanksjoner ved overtredelse av forordningen, skal sikre at tilsynsmyndigheten kan få opplysninger fra relevante myndigheter om strafferettslig etterforskning av – eller påbegynte rettssaker om – overtredelser av forordningen, og selv gi slike opplysninger til andre tilsynsmyndigheter, som ESMA og EBA. Finanstilsynet foreslår derfor at det fastsettes en regel om at politi og påtalemyndigheten etter anmodning fra Finanstilsynet og uten hinder av lovbestemt taushetsplikt skal gi Finanstilsynet de opplysninger som er nødvendige for å oppfylle Norges forpliktelser til utveksling av informasjon og tilsynssamarbeid etter EØS-avtalen. Bestemmelsen svarer til verdipapirhandelloven § 19-3 femte ledd. Finanstilsynet bemerker for øvrig at forordningen artikkel 94 nr. 7 fastsetter at personer som gjør informasjon tilgjengelig for myndighetene i samsvar med forordningen, ikke skal anses å ha brutt taushetsplikt eller pålegges noen form for ansvar for slike meddelelser. Bestemmelsen gjelder direkte, og trenger ingen gjennomføring.

Finanstilsynet foreslår at departementet kan fastsette forskrifter om opplysningsplikt.

5.3.1.2.3 Stedlig tilsyn og andre undersøkelser

Finanstilsynet bemerker at forordningen artikkel 94 gir regler om stedlig tilsyn og bevissikring som ikke er begrenset til foretak under tilsyn, og som derfor krever gjennomføring utover de reglene om dette som allerede følger av finanstilsynsloven.

Etter artikkel 94 nr. 1 bokstav w skal tilsynsmyndigheten kunne foreta stedlig tilsyn og undersøkelser andre steder enn i fysiske personers private boliger for å få tilgang til dokumenter og andre opplysninger. Ved mistanke om innsidehandel eller markedsmanipulasjon skal tilsynsmyndigheten også kunne foreta undersøkelser og beslag i private hjem, jf. artikkel 94 nr. 3 bokstav c. Finanstilsynet viser til at bestemmelsene om bevissikring i MiCA i grove trekk svarer til bestemmelsene om bevissikring i prospektforordningen og markedsmisbruksforordningen, som er gjennomført i verdipapirhandelloven § 19-5. Finanstilsynet foreslår at reglene gis tilsvarende anvendelse, og at det settes som vilkår at det foreligger mistanke om overtredelse av forordningen. Finanstilsynet foreslår videre at bevissikring bare skal kunne gjennomføres etter begjæring til tingretten.

Finanstilsynet bemerker avslutningsvis at forordningen artikkel 94 nr. 1 bokstav x, som fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne utkontraktere granskninger eller undersøkelser til revisorer eller sakkyndige, allerede følger av finanstilsynsloven § 2 femte ledd (som er videreført i § 1-5 første ledd i ny finanstilsynslov).

5.3.1.2.4 Regler om pålegg om retting

Finanstilsynet påpeker i høringsnotatet punkt 9.2.2.4 at finanstilsynslovens regler om pålegg om retting vil dekke de fleste påleggshjemlene som er påkrevd etter artikkel 94. Finanstilsynet foreslår likevel en generell regel om pålegg om retting og viser til at enkelte påleggshjemler forordningen krever, også retter seg mot aktører som ikke blir underlagt Finanstilsynets tilsyn. Bestemmelsen foreslås utformet etter mønster fra verdipapirhandelloven § 19-7 første ledd, og vil gjennomføre MiCA artikkel 94 nr. 1 bokstav c, m, o, p, u, v og nr. 3 bokstav g og h. Finanstilsynet bemerker avslutningsvis at artikkel 94 nr. 1 bokstav h og de delene av bokstav u som gjelder stans av virksomhet som drives uten nødvendige tillatelser, vil omfattes av finanstilsynsloven § 4 a (som er videreført i § 4-2 i ny finanstilsynslov,).

Finanstilsynet foreslår videre en påleggshjemmel om å avhende kryptoeiendeler, som gjennomfører forordningen artikkel 94 nr. 1 bokstav z. Finanstilsynet bemerker at et slikt pålegg vil være et inngripende virkemiddel, men at det i særlige tilfeller kan være behov for å gi et slikt pålegg for å beskytte markedet og andre investorer, for eksempel ved enkelte former for markedsmanipulasjon. Finanstilsynet foreslår derfor at bestemmelsen kun gis anvendelse dersom forordningens regler er overtrådt, og det er nødvendig å gi et slikt pålegg for å beskytte andre markedsdeltakeres interesser eller markedets integritet. Finanstilsynet legger til grunn at bestemmelsens anvendelsesområde i praksis vil være snevert.

Finanstilsynet foreslår at forordningen artikkel 94 nr. 1 bokstav y om at tilsynsmyndigheten skal kunne kreve utskiftning av et medlem av styret eller ledelsen i en utsteder av eiendelsbaserte token eller e-pengetoken eller en kryptoeiendelstjenesteyter, gjennomføres i bestemmelsens tredje ledd. Finanstilsynet bemerker at et slikt pålegg krever at Finanstilsynet finner at vedkommende ikke er egnet til å inneha stillingen eller vervet.

Finanstilsynet foreslår avslutningsvis at det fastsettes en regel om at Finanstilsynet kan gi pålegg om å oppfylle opplysningsplikten, tilsvarende som i verdipapirhandelloven § 19-7 sjette ledd, samt at departementet kan gi forskrifter til bestemmelsen om pålegg.

5.3.1.2.5 Midlertidige tiltak

Finanstilsynet bemerker i høringsnotatet punkt 9.2.2.5 at forordningen artikkel 94 nr. 1 bokstav b, l, n og q stiller krav om at tilsynsmyndigheten skal kunne suspendere, eller kreve at kryptoeiendelstjenesteytere, utstedere, tilbydere og personer som søker kryptoeiendeler opptatt til notering, suspenderer aktivitet i inntil 30 sammenhengende virkedager dersom det er rimelig grunn til å anta at forordningen er overtrådt. Finanstilsynet foreslår at det inntas en egen bestemmelse om suspensjon og midlertidige forbud mv. som innarbeider forordningens regler om dette i § 2-4 første ledd.

Om forordningens artikkel 94 nr. 1 bokstav f og t skriver Finanstilsynet:

«Artikkel 94 nr. 1 bokstav f fastsetter at tilsynsmyndigheten midlertidig skal kunne forby ytelse av kryptoeiendelstjenester, eller kreve at en kryptoeiendelstjenesteyter stiller slik ytelse i bero, dersom tilsynsmyndigheten finner at foretakets situasjon innebærer at yting av kryptoeiendelstjenester vil kunne skade investorenes interesser. Tilsvarende krever artikkel 94 nr. 1 bokstav t at tilsynsmyndigheten skal kunne suspendere, eller kreve at en kryptoeiendelstjenesteyter som opererer en handelsplattform suspenderer, en kryptoeiendel fra handel, dersom tilsynsmyndigheten finner at situasjonen til tilbyderen, den som søker opptak til handel av en kryptoeiendel, eller utstederen av en eiendelsbasert token eller en e-pengetoken, innebærer at handel i den aktuelle kryptoeiendelen vil kunne skade investorenes interesser.»

Finanstilsynet bemerker at artikkel 94 nr. 1 bokstav f og t, i motsetning til de øvrige reglene om suspensjon og midlertidig stans, ikke stiller krav om at forordningens regler skal være overtrådt, eller at det må være rimelig grunn til å anta at forordningen er overtrådt. Bestemmelsen stiller imidlertid krav om at investorenes interesser kan bli skadelidende, og da særlig interessene til ikke-profesjonelle investorer. I motsetning til de andre bestemmelsene om suspensjon, fastsettes det heller ikke noen maksimumstid for suspensjonen.

For å oppfylle minimumskravene i artikkel 94 foreslår Finanstilsynet på denne bakgrunn at det tas inn bestemmelser som svarer til forordningens regler i § 2-4 annet og tredje ledd. Finanstilsynet foreslår for øvrig at departementet kan gi nærmere regler om midlertidige tiltak etter bestemmelsen i forskrift, og peker avslutningsvis på at permanente pålegg om opphør reguleres av den generelle påleggshjemmelen som er foreslått i § 2-3.

5.3.1.2.6 Offentliggjøring av opplysninger

Finanstilsynet bemerker i høringsnotatet punkt 9.2.2.6 at det ikke er nødvendig med en egen lovhjemmel for at Finanstilsynet skal kunne offentliggjøre opplysninger om eller kritikk av manglende etterlevelse av forordningen, slik artikkel 94 nr. 1 bokstav d, e, i, j, k, r og s fastsetter. Finanstilsynet viser blant annet til vurderingene i tidligere utredninger av tilsvarende EØS-regler, samt en langvarig praksis for å publisere tilsynsrapporter, kritikkbrev, pålegg om retting og overtredelsesgebyr der det gis offentlig kritikk av avdekkede brudd.

Finanstilsynet foreslår at forordningen artikkel 94 nr. 1 bokstav i, j og k, som fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne gi pålegg om at relevante personer gir supplerende opplysninger i informasjonsdokumentet eller i markedsføringsmaterialet hvis disse ikke inneholder påkrevde opplysninger, eller hvis hensynet til finansiell stabilitet eller investorbeskyttelsen nødvendiggjør ytterligere opplysninger, gjennomføres i § 2-5 første ledd, på tilsvarende måte som i verdipapirhandelloven § 7-13 fjerde ledd. Bestemmelsen i verdipapirhandelloven § 7-13 fjerde ledd gjennomfører lignende regler i prospektforordningen. Artikkel 94 nr. 1 bokstav d og s fastsetter i tillegg at tilsynsmyndigheten skal kunne offentliggjøre eller kreve at kryptoeiendelstjenesteytere, eller tilbydere, personer som søker opptak til handel av kryptoeiendeler, eller utstedere av en eiendelsbasert token eller en e-pengetoken, offentliggjør alle vesentlige opplysninger som kan påvirke vurderingen av de aktuelle kryptoeiendelstjenestene eller kryptoeiendelene som tilbys offentligheten eller tas opp til handel, for å sikre investorbeskyttelsen til innehaverne av krypotoeiendelen, og særlig private innehaveres interesser eller markedets integritet.

Finanstilsynet foreslår at det utarbeides en bestemmelse i kryptoeiendelsloven § 2-5 annet ledd som gir Finanstilsynet mulighet for å gi pålegg om å offentliggjøre «vesentlige opplysninger». Bestemmelsen svarer til verdipapirhandelloven § 7-13 femte ledd som gjennomfører tilsvarende regel i prospektforordningen. Finanstilsynet legger til grunn at det i pålegget om å offentliggjøre vesentlige opplysninger kan spesifiseres hvilke vesentlige opplysninger det siktes til. Finanstilsynet foreslår ikke å presisere at opplysningene skal være viktige for å beskytte investorene eller markedet, slik bokstav d og s fastsetter. Finanstilsynet legger til grunn at disse formålene er bærende for alle tilsynsvirkemidler uten at det presiseres i lovbestemmelsen.

Finanstilsynet foreslår at departementet skal kunne gi nærmere regler om offentliggjøring av opplysninger i forskrift.

5.3.1.2.7 Pålegg om å innføre minstebeløp eller å begrense utstedt beløp

Finanstilsynet uttaler i høringsnotatet punkt 9.2.2.7 at det ikke er nødvendig med ytterligere gjennomføringstiltak i norsk rett av artikkel 94 nr. 1 bokstav ab, som fastsetter at Finanstilsynet skal kunne pålegge en utsteder av et eiendelsbasert token eller e-pengetoken å innføre et minstebeløp eller begrense det utstedte beløpet i henhold til artikkel 23 nr. 4, artikkel 24 nr. 3 eller artikkel 58 nr. 3. Finanstilsynet legger til grunn at kompetansen til å gi slikt pålegg allerede vil følge av de nevnte bestemmelsene som forordningen artikkel 94 nr. 1 bokstav ab viser til.

5.3.1.2.8 Pålegg knyttet til nettsider

Forordningen artikkel 94 nr. 1 bokstav aa gjelder pålegg knyttet til nettsider. Finanstilsynet har i høringsnotatet punkt 9.2.2.8 redegjort slik for bestemmelsen:

«Artikkel 94 nr. 1 bokstav aa fastsetter at tilsynsmyndigheten kan treffe tiltak for å fjerne innhold fra eller begrense tilgang til en internettside eller pålegge at det skal være en tydelig advarsel til kunder og innehavere av kryptoeiendeler når de besøker nettsiden. Tilsynsmyndigheten skal videre kunne pålegge en tilbyder av vertstjenester å fjerne, hindre eller begrense tilgang til en internettside, eller å pålegge domeneregistre eller domeneregisterførere å slette et domenenavn og tillate tilsynsmyndigheten å registrere det. Disse virkemidlene skal bare kunne benyttes som en siste utvei når ingen andre effektive tiltak er tilgjengelige for å få slutt på en overtredelse og unngå risiko for alvorlig skade for kunder eller innehavere av kryptoeiendeler.»

Finanstilsynet foreslår en regel om dette i utkastets § 2-6. Finanstilsynet antar imidlertid at bestemmelsen vil ha et snevert anvendelsesområde i lys av alle de andre virkemidlene Finanstilsynet vil ha til rådighet. Finanstilsynet foreslår også at departementet skal kunne gi nærmere regler i forskrift om pålegg knyttet til nettsider.

5.3.1.2.9 Overdragelse av kontrakter

Når det gjelder gjennomføringen av artikkel 94 nr. 1 bokstav g, som fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne pålegge en kryptoeiendelstjenesteyter å overføre eksisterende kontrakter til en annen kryptoeiendelstjenesteyter, dersom tjenesteyterens tillatelse trekkes tilbake etter artikkel 64, skriver Finanstilsynet i høringsnotatet punkt 9.2.2.9 at:

«Det er ikke tilsvarende regler i norsk finanslovgivning i dag, eller – så langt Finanstilsynet kjenner til – i annet EØS-regelverk. En lignende regel finnes imidlertid i folkefinansieringsforordningen artikkel 30 nr. 2 første ledd bokstav i.»

Finanstilsynet viser så til vurderingen som ble foretatt i NOU 2021: 10 av tilsvarende regel i folkefinansieringsforordningen artikkel 30 nr. 2 første ledd bokstav i, der Verdipapirlovutvalget hadde følgende bemerkninger til bestemmelsen:

«Utvalget bemerker at en regel om at Finanstilsynet skal gripe direkte inn i avtaleforholdet til kundene i et folkefinansieringsforetak, bryter med Finanstilsynets tradisjonelle oppgaver som tilsynsmyndighet. En bestemmelse om at Finanstilsynet skal treffe beslutning om overføring av avtaler reiser også flere vanskelige spørsmål, blant annet knyttet til valg av ny tjenesteleverandør og om virkningene av Finanstilsynets beslutning, herunder ansvar for valget. Etter utvalgets syn kan forordningens minimumsregel oppfylles ved at Finanstilsynet gis hjemmel til å pålegge folkefinansieringsforetaket å overføre de aktuelle kontraktene til et annet foretak som tilfredsstiller kravene forordningen setter. Utvalget foreslår at det stilles vilkår om at kunden må godkjenne overføringen. På denne måten gjennomføres det en regel som gir de mulighetene minimumsreglene i forordningen krever, samtidig som det tas tilbørlig hensyn til nasjonal rettstradisjon. Tilsvarende løsning er valgt i Sverige, hvor tilsynsmyndigheten hadde vesentlige innvendinger til et forslag om å legge kompetansen til å velge ny leverandør av tjenesten direkte til tilsynsmyndigheten.»

Finanstilsynet legger til grunn at de samme hensyn som Verdipapirlovutvalget viser til, også gjør seg gjeldende i markedet for kryptoeiendeler. Finanstilsynet foreslår på denne bakgrunn at en bestemmelse om overdragelse av kontrakter uformes på samme måte som i forslaget til tilsvarende bestemmelse i lov om folkefinansiering.

5.3.1.2.10 Beslag av aktiva, anmeldelse til påtalemyndigheten mv

Etter forordningen artikkel 94 nr. 3 bokstav d og f skal tilsynsmyndigheten kunne anmelde forhold til påtalemyndigheten, og beslaglegge og fryse midler. Finanstilsynet viser i høringsnotatet 9.2.2.10 til tilsvarende regler som er gitt i markedsføringsforordningen. I NOU 2017: 14 kapittel 10.4.3.5, som departementet sluttet seg til i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.4.5.1, ble det lagt grunn at forordningens krav på disse punktene er oppfylt ved verdipapirhandellovens regler om vinningsavståelse, de straffeprosessuelle reglene om beslag og tvangsfullbyrdelseslovens regler om arrest. Det ble videre vist til at enhver kan inngi anmeldelse til påtalemyndigheten. Finanstilsynet foreslår regler om vinningsavståelse i høringsnotatet kapittel 10.2.2 og viser for øvrig til vurderingene i nevnte NOU.

5.3.1.2.11 Produktintervensjon

Når det gjelder forordningens regler om produktintervensjon i artikkel 103 til 106, legger Finanstilsynet til grunn at disse vil gjelde direkte i sin EØS-tilpassede form ved gjennomføringen i norsk rett, og krever ingen ytterligere gjennomføringstiltak. Det vises til høringsnotatet punkt 9.2.2.11.

5.3.1.2.12 Prosedyrer for å motta klager

Finanstilsynet viser til at bestemmelsen i forordningen artikkel 108 om at tilsynsmyndigheten skal ha rutiner for mottak av klager, retter seg til myndighetene og at særskilt gjennomføring derfor ikke synes å være nødvendig. Det bemerkes for øvrig at Finanstilsynet ikke er et klageorgan som avgjør konkrete tvister mellom foretak under tilsyn og deres kunder. Konkrete tvister mellom foretak og kunder behandles i utenrettslige klagenemnder der det finnes slike, og av domstolene. Finanstilsynet informerer kunder som klager om eventuelle muligheter for å få klagen behandlet i utenrettslige klageordninger og at det er gitt relevante opplysninger på Finanstilsynets nettsted.

Finanstilsynet bemerker i høringsnotatet punkt 9.2.3 at bestemmelsene om samarbeid mellom tilsynsmyndigheter i det vesentlige er av en slik karakter at de ikke krever ytterligere gjennomføringstiltak utover at forordningen som sådan gjøres til norsk rett. Et unntak er artikkel 95 nr. 1 annet ledd, som er omtalt i kapittel 9.2.2.2. Når det gjelder forordningens regler om taushetsplikt i artikkel 100, mener Finanstilsynet at dette dekkes av Finanstilsynets taushetsplikt etter finanstilsynsloven § 7 (som er videreført i § 2-7 i ny finanstilsynslov).

5.3.1.3 Utlikning av utgifter ved tilsyn

Finanstilsynet viser til at etter lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet med finansforetak mv. (finanstilsynsloven) § 9 første ledd skal utgiftene ved Finanstilsynets tilsyn utliknes på de institusjoner som i henhold til lovens § 1 eller annen særskilt lovhjemmel er under tilsyn. Foretak som har tillatelse til å yte kryptoeiendelstjenester vil med forslaget bli underlagt tilsyn og vil omfattes av reglen om utlikning i finanstilsynsloven § 9 første ledd. Finanstilsynet skal i tillegg føre tilsyn med overholdelsen av bestemmelser om handel i kryptoeiendelsmarkedet. Finanstilsynet foreslår at tilsynet med overholdelsen av de generelle bestemmelsene som gjelder for kryptoeiendelsmarkedet, utliknes på institusjonene under tilsyn på samme måte som utlikningen for tilsynet med de generelle reglene for verdipapirmarkedet, jf. finanstilsynsloven § 9 tredje ledd.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Norges Bank er enig i Finanstilsynets vurdering om at håndhevingen av MiCA-regelverket i Norge bør legges til Finanstilsynet. Norges Bank viser til at oppgavene har likheter med de oppgavene Finanstilsynet utfører i dag, og at det er mest konsistent med gjeldende regelverk at oppgavene legges til Finanstilsynet.

Norsk Redaktørforening har hatt merknader til forslagets § 2-5 annet ledd om offentliggjøring av opplysninger, og skriver følgende:

«Bestemmelsen er formulert som en «kan»-bestemmelse, etter mønster fra verdipapirloven § 7-13. I motsetning til utkastet til nye lov om kryptoeiendeler inneholder vpl § 7-13 også en henvisning til formålet med bestemmelsen, som er «å sikre investorbeskyttelsen eller et velfungerende marked».

Av høringsnotatet fremgår det imidlertid at de samme formålene også er tenkt å være bærende for den foreslåtte bestemmelsen i den nye loven:

«Finanstilsynet foreslår ikke å presisere at opplysningene skal være viktige for å beskytte investorene eller markedet, slik bokstav d og s fastsetter. Finanstilsynet legger til grunn at disse formålene er bærende for alle tilsynsvirkemidler uten at det presiseres i lovbestemmelsen.»

Etter vårt syn er det all grunn til å legge an et bredere perspektiv på behovet for offentlighet rundt de opplysningene det her er snakk om. Dette er opplysninger som vil kunne være viktige både for andre aktører, som for eksempel presse og en rekke organisasjoner, men også for allmennheten som sådan, når det gjelder muligheten til å følge med på det som skjer i et marked med potensielt stor innvirkning på samfunnsutviklingen.

Så er det mulig å argumentere med at dersom opplysningene er offentlige, så er de offentlige for alle. Utfordringen er at den åpenheten er knyttet til en «kan»-bestemmelse. Det er dermed ingen automatikk i at opplysningene blir offentlige. Tvert imot legges det opp til at tilsynsmyndigheten skal foreta subjektive og skjønnsmessige vurderinger, noe vi mener er uheldig.

I stedet bør bestemmelsen formuleres som en obligatorisk bestemmelse, for eksempel slik:

«Alle vesentlige opplysninger som kan påvirke vurderingen av de aktuelle kryptoeiendelene som tilbys til offentligheten eller tas opp til handel eller den aktuelle kryptoeiendelstjenesten, er offentlige.»

Vi legger til grunn at dette ikke dreier seg om forretningssensitive opplysninger, i og med at det heller ikke i det foreliggende forslaget er gjort noen betraktninger rundt dette, knyttet til de opplysninger det kan være aktuelt å offentliggjøre. En regel om obligatorisk offentlighet vil dessuten innebære likebehandling av de forskjellige aktørene. Den vil i tillegg innebære forutsigbarhet.

Vi har ingen innvendinger mot at det i forskrift gis nærmere regler om hvilke opplysninger som skal offentliggjøres, og hvordan offentliggjøringen skal skje.»

Skattedirektoratet har uttalt at de fra et overordnet perspektiv er positive til at aktører innen markedet for kryptoeiendeler blir underlagt krav til registrering, rapportering og tilsyn.

Økokrim har vist til at MiCA, sammenholdt med TFR II, antakelig vil innebære at flere foretak blir rapporteringspliktige etter hvitvaskingsregelverket. En konsekvens av dette kan være økt ressursbelastning for Enheten for Finansiell Etterretning.

Ingen andre høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.

5.3.3 Departementets vurdering

5.3.3.1 Utpeking av tilsynsmyndighet

Departement slutter seg til forslaget i høringsnotatet punkt 9.2.1 om å utpeke Finanstilsynet som nasjonal tilsynsmyndighet med ansvar for å utføre de funksjonene og oppgavene som er fastsatt i MiCA-forordningen. Det vil være mest konsistent med gjeldende regelverk på finansmarkedsområdet at tilsynet med kryptoeiendelsmarkedet føres av Finanstilsynet. Det vises til lovforslaget § 2.

5.3.3.2 Virkemidler i det løpende tilsynet

5.3.3.2.1 Innledning

For å kunne løse sine tilsynsoppgaver på en tilfredsstillende måte er de nasjonale tilsynsmyndighetene avhengig av effektive virkemidler som gir god saksopplysning i tilstrekkelig tempo. Samtidig er det viktig at myndighetene ikke går lenger enn behovet tilsier, og at reglene ivaretar hensynet til rettssikkerhet og personvern.

MiCA-forordningen angir minimumsvirkemidler som nasjonale tilsynsmyndigheter skal ha til rådighet. Hensikten er å sikre at alle tilsynsmyndigheter i det felleseuropeiske markedet har tilstrekkelig myndighet til å føre et effektivt og sterkt tilsyn, slik at overtredelser av regelverket oppdages og avverges, og tilliten til markedene og institusjonene som virker i dette, opprettholdes.

Departementet er i det vesentlige enig i Finanstilsynets vurderinger og forslag til bestemmelser om virkemidlene i det løpende tilsynet. Departementet viser til drøftelsen i de følgende punktene.

5.3.3.2.2 Opplysningsplikt og plikt til å utlevere dokumenter

Departementet er enig med Finanstilsynet i at det bør lovfestes en hjemmel for Finanstilsynet til å kunne pålegge enhver person å gi opplysninger og dokumenter som er relevant for tilsynsvirksomheten etter MiCA-forordningen. Bestemmelsen vil gjennomføre MiCA-forordningen artikkel 94 nr. 1 bokstav a og nr. 3 bokstav a og b, som angir det minimum av virkemidler nasjonale myndigheter skal sørge for at Finanstilsynet har til rådighet for å føre en effektiv tilsynskontroll. Departementet viser til at det ikke er anledning til å velge bort deler av beføyelsene som omfattes av bestemmelsene.

Ingen høringsinstanser har hatt bemerkninger til Finanstilsynets forslag.

Departementet foreslår enkelte språklige justeringer i bestemmelsen sammenlignet med Finanstilsynets forslag, som innebærer at teksten legges nærmere ordlyden i forordningen, herunder at det må være opplysninger og dokumenter som tilsynet mener «kan være relevante for utførelsen av sine oppgaver etter loven her». Det vises til lovforslaget § 3.

5.3.3.2.3 Stedlig tilsyn og andre undersøkelser

Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering og forslag til lovbestemmelse om bevissikring. Bestemmelsen gjennomfører MiCA-forordningen artikkel 94 nr. 1 bokstav w, som fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne foreta stedlig tilsyn og undersøkelser andre steder enn i fysiske personers private boliger for å få tilgang til dokumenter og andre opplysninger. Departementet viser også til vurderingene i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.4.3.2 med videre henvisninger, og bemerker at bestemmelsene om bevissikring i MiCA har store likheter med bestemmelsene om bevissikring i prospektforordningen og markedsmisbruksforordningen, som er gjennomført i verdipapirhandelloven § 19-5. Ingen høringsinstanser har hatt merknader til Finanstilsynets forslag.

Det vises til lovforslaget § 4.

5.3.3.2.4 Pålegg

Departementet deler Finanstilsynets vurdering om at det er behov for å lovfeste en generell påleggshjemmel utover det som følger av finanstilsynsloven for å gjennomføre MiCA-forordningens bestemmelser. Påleggshjemlene etter MiCA artikkel 94 går lenger enn finanstilsynslovens regler om pålegg, og omfatter også aktører som ikke er underlagt Finanstilsynets tilsyn. Det er derfor behov for en generell påleggshjemmel i kryptoeiendelsloven. Departementet foreslår i likhet med Finanstilsynet at bestemmelsen utformes etter mønster fra verdipapirhandelloven § 19-7 første ledd.

MiCA-forordningen stiller også krav til at tilsynsmyndigheten skal kunne pålegge enhver person å ta skritt for å redusere størrelsen på sin posisjon eller eksponering i kryptoeiendeler, se artikkel 94 nr. 1 bokstav z. Det følger ikke av forordningen hvilke vilkår som må være oppfylt for å ilegge et slikt pålegg. Finanstilsynet viser til at det i særlige tilfeller kan være behov for å gi et slikt pålegg for å beskytte markedet og andre investorer, for eksempel ved enkelte former for markedsmanipulasjon. Departementet deler Finanstilsynets vurdering, og legger til grunn at det sentrale vurderingstemaet ved anvendelse av bestemmelsen bør være om pålegget er nødvendig for å beskytte andre markedsdeltakeres interesser eller markedets integritet. Departementet viser til at liknende prinsipielle vilkår er fastsatt i verdipapirhandelloven § 19-7 (11) om suspensjon av stemmeretter. Departementet legger i likhet med Finanstilsynet til grunn at disse vilkårene vil gi bestemmelsen et snevert anvendelsesområde.

Departementet slutter seg videre til Finanstilsynets vurdering og forslag til bestemmelse om at tilsynsmyndigheten skal kunne kreve utskiftning av et medlem av styret eller ledelsen i en utsteder av eiendelsbaserte token eller e-pengetoken eller en kryptoeiendelstjenesteyter. Liknende bestemmelser om egnethet finnes blant annet i verdipapirhandelloven § 19-7 femte ledd og finansforetaksloven § 3-5.

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til Finanstilsynets forslag.

Det vises til lovforslaget § 5.

5.3.3.2.5 Midlertidige tiltak

Departementet foreslår at det tas inn en bestemmelse om midlertidige tiltak i den nye loven. Bestemmelsen gjennomfører MiCA artikkel 94 nr. 1 bokstav b, l, n og q, som gjelder tilsynsmyndighetens mulighet til å suspendere yting av kryptoeiendelstjenester, offentlig tilbud om eller et opptak til handel av kryptoeiendeler, handel med kryptoeiendeler og markedsføring av kryptoeiendeler i inntil 30 dager. Bestemmelsene har til felles at de omhandler suspensjon og midlertidige forbud ved rimelig mistanke om at forordningen er blitt overtrådt. Det vises til lovforslaget § 6 første ledd.

Departementet foreslår videre at MiCA artikkel 94 nr. 1 bokstav f og t også gjennomføres i § 6. Bokstav f gjelder suspensjon av yting av kryptoeiendelstjenester dersom kryptoeiendelstjenesteyteren befinner seg i en situasjon der yting av tjenesten vil være til skade for kundenes interesser, mens bokstav t gjelder suspensjon av yting av kryptoeiendelstjenester dersom tilbyderen, utstederen eller personen som søker om opptak til handel, befinner seg i en slik situasjon. Begge bestemmelsene gjelder midlertidige tiltak, og krever ikke at forordningens regler skal være overtrådt, eller at det må foreligge rimelig mistanke for dette. Begge bestemmelsene stiller også som vilkår at investorenes interesser kan blir skadelidende, og da særlig ikke-profesjonelle investorer. Bestemmelsene skiller seg etter hvilke aktører som befinner seg i en slik situasjon som beskrevet ovenfor.

I motsetning til de andre bestemmelsene om suspensjon, inneholder ikke forordningen noen maksimumstid for suspensjonen. Finanstilsynet har ikke foreslått en maksimumstid, men at det kan fastsettes nærmere regler om midlertidige tiltak etter bestemmelsen i forskrift. Etter departementets vurdering bør det fremgå av lovteksten at Finanstilsynet kan suspendere yting av kryptoeiendelstjenesten og handel med kryptoeiendelen frem til den aktuelle situasjonen er opphørt.

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til forslaget. Det vises til lovforslaget § 6.

5.3.3.2.6 Offentliggjøring av opplysninger

Departementet slutter seg i det vesentlige til Finanstilsynets forslag til lovbestemmelse om offentliggjøring av opplysninger, men foreslår å presisere i bestemmelsen at offentliggjøringen skal sikre beskyttelsen av investorene eller markedet, slik MiCA-forordningen artikkel 94 nr. 1 bokstav d og s fastsetter. Tilsvarende presisering finnes i verdipapirhandelloven § 7-13 fjerde og femte ledd, som forslaget til kryptoeiendelsloven § 7 annet ledd er utformet etter.

Norsk redaktørforening har hatt merknad til lovforslaget, og foreslår at bestemmelsen formuleres som en obligatorisk bestemmelse. Norsk redaktørforening argumenterer for at en «kan»-bestemmelse vil legge opp til subjektive og skjønnsmessige vurderinger fra tilsynsmyndigheten, noe som er uheldig ut fra et likebehandlings- og forutberegnelighetsperspektiv.

Etter Finansdepartementets vurdering er det tilstrekkelig at bestemmelsen gir Finanstilsynet hjemmel til å offentliggjøre eller pålegge offentliggjøring av opplysninger. Det er ikke nødvendig å formulere bestemmelsen som en obligatorisk bestemmelse. Departementet viser til at liknende bestemmelse i verdipapirhandelloven § 7-13 femte ledd, som gjelder for verdipapirer, er formulert som en «kan»-bestemmelse og gjennomfører en tilnærmet identisk bestemmelse i Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2017/1129 av 14. juni 2017 (prospektforordningen) artikkel 32 nr. 1 bokstav l.

Det vises til lovforslaget § 7.

5.3.3.2.7 Pålegg om å innføre minstebeløp eller å begrense utstedt beløp

Departementet mener i likhet med Finanstilsynet at kompetansen til å pålegge en utsteder av et eiendelsbasert token eller e-pengetoken å innføre et minstebeløp eller begrense det utstedte beløpet som fastsatt i artikkel 94 nr. 1 bokstav ab, allerede følger direkte av forordningens artikkel 23 nr. 4, artikkel 24 nr. 3 eller artikkel 58 nr. 3. Det anses derfor ikke nødvendig med ytterligere gjennomføringstiltak i norsk rett.

5.3.3.2.8 Pålegg knyttet til nettsider

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag til lovbestemmelse om pålegg knyttet til nettsider, som gjennomfører MiCA-forordningen artikkel 94 nr. 1 bokstav aa. Departementet foreslår at dersom Finanstilsynet finner at reglene i forordningen er overtrådt, og ingen andre effektive virkemidler kan benyttes for å bringe overtredelsen til opphør, kan Finanstilsynet pålegge å fjerne innhold i eller begrense tilgang til en internettside eller å innta en uttrykkelig advarsel til kunder og innehavere av kryptoeiendeler når de besøker internettsiden, og å pålegge domeneregistre eller domeneregisterførere å slette et fullt kvalifisert domenenavn og å tillate Finanstilsynet å registrere det. Bestemmelsen gjelder bare dersom ingen andre effektive midler er tilgjengelige for å bringe overtredelsen av forordningen til opphør, og departementet legger i likhet med Finanstilsynet til grunn at dette vil gi bestemmelsen et snevert anvendelsesområde. Det kan være behov for å gi nærmere regler om pålegg knyttet til informasjon på nett, og det foreslås en forskriftshjemmel for dette.

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget.

Det vises til lovforslaget § 8.

5.3.3.2.9 Overdragelse av kontrakter

Departementet foreslår i § 9 en lovbestemmelse om overdragelse av kontrakter. Bestemmelsen gjennomfører MiCA artikkel 94 nr. 1 bokstav g, som fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne pålegge en kryptoeiendelstjenesteyter å overføre eksisterende kontrakter til en annen kryptoeiendelstjenesteyter, dersom tjenesteyterens tillatelse trekkes tilbake etter artikkel 64.

En lignende regel finnes i folkefinansieringsforordningen artikkel 30 nr. 2 første ledd bokstav i. Verdipapirlovutvalget har vurdert gjennomføring av folkefinansieringsforordningen i NOU 2021: 10, kapitel 7.3.3.10, der det foreslås at Finanstilsynet gis hjemmel til å pålegge folkefinansieringsforetaket å overføre de aktuelle kontraktene, etter samtykke fra kunden, til et annet foretak som tilfredsstiller kravene forordningen setter, uten at Finanstilsynet selv treffer beslutning om valg av ny tjenesteleverandør. Dette vil, slik Verdipapirutvalget bemerker i NOU 2021: 10, oppfylle «de mulighetene minimumsreglene i forordningen krever, samtidig som det tas tilbørlig hensyn til nasjonal rettstradisjon.».

Departementet legger til grunn at de samme hensyn som Verdipapirlovutvalget viser til i NOU 2021: 10, også gjør seg gjeldende i markedet for kryptoeiendeler. Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget. Det vises til lovforslaget § 9.

5.3.3.2.10 Beslag av aktiva, anmeldelse til påtalemyndigheten mv

Etter MiCA-forordningen artikkel 94 nr. 3 bokstav d og f skal tilsynsmyndigheten kunne anmelde forhold til påtalemyndigheten, samt anmode om frysing eller beslaglegning av midler. Tilsvarende regler er gitt i markedsmisbruksforordningen. Departementet viser til vurderingen i NOU 2017: 14 kapittel 10.4.3.5, som departementet sluttet seg til i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.4.5.1. Det ble lagt til grunn at forordningens krav om at tilsynsmyndighetene skal kunne anmelde forhold til påtalemyndigheten, samt beslaglegge og fryse midler, ville oppfylles gjennom verdipapirhandellovens regler om administrativ inndragning/vinningsavståelse, de straffeprosessuelle reglene om beslag og tvangsfullbyrdelseslovens regler om arrest. Det ble også vist til at enhver kan inngi anmeldelse til påtalemyndigheten. Stortinget sluttet seg til dette, jf. Innst. 336 L (2018–2019) og Lovvedtak 90 (2018–2019). Departementet legger tilsvarende vurdering til grunn ved gjennomføringen av MiCA-forordningen og foreslår at Finanstilsynet helt eller delvis kan inndra vinning som er oppnådd ved overtredelse av kryptoeiendelsforordningen artikkel 88 til 92, og forskrifter gitt til utfylling av disse bestemmelsene. Departementet foreslår videre at verdipapirhandelloven § 19-11 annet til tiende ledd om administrativ inndragning gjelder tilsvarende.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget.

Det vises til lovforslaget § 11.

5.3.3.2.11 Produktintervensjon og prosedyrer for å motta klager

Departementet foreslår at Finanstilsynet skal ha myndighet til midlertidig å suspendere eller forby yting av kryptoeiendelstjenester dersom nærmere krav er oppfylt, jf. lovforslaget § 6 og kapittel 6.3.3.2.5 ovenfor.

Finanstilsynet skal videre, i henhold til MiCA artikkel 105, kunne forby eller begrense markedsføring, distribusjon eller salg av visse kryptoeiendeler eller kryptoeiendeler med visse særskilte egenskaper, eller en type virksomhet eller praksis knyttet til kryptoeiendeler, dersom nærmere angitte vilkår er oppfylt.

Departementet legger i likhet med Finanstilsynet til grunn at reglene i MiCA artikkel 105 vil gjelde direkte når forordningen gjennomføres, og at det ikke skal fastsettes en egen nasjonal regel som hjemler slik produktintervensjon.

MiCA-forordningen gir i artikkel 103 ESMA og i artikkel 104 EBA myndighet til midlertidig å forby eller begrense kryptoeiendelstjenester. Departementet viser til at også disse bestemmelsene vil gjelde direkte i sin EØS-tilpassede form ved gjennomføringen i norsk rett, og krever derfor ingen ytterligere gjennomføringstiltak. Det vises til nærmere omtale nedenfor i kapittel 7.3, av tilpasninger i EØS-komiteens beslutning.

Departementet anser det heller ikke som nødvendig med særskilt gjennomføring av MiCA artikkel 108 om å innføre prosedyrer for å motta klager med hensyn til påståtte overtredelser av forordningen. Norsk rett tilfredsstiller kravene som direktiver og forordninger stiller til klage- og søksmålsadgang, slik at det ikke er nødvendig å foreta endringer i lov eller forskrift.

5.3.3.3 Utlikning av utgifter ved tilsyn

Departementet viser til at finanstilsynsloven av 1956 oppheves ved lov 21. juni 2024 nr 41 om Finanstilsynet (finanstilsynsloven). Prinsippet om at tilsynets utgifter skal dekkes av og fordeles på foretakene under tilsyn er videreført i den nye loven, jf. finanstilsynsloven § 6-1.

Departementet foreslår at Finanstilsynet skal føre tilsyn med foretak som har tillatelse til å drive virksomhet i kryptoeiendelsmarkedet, jf. lovforslaget § 2 og omtale over i punkt 5.2.3.1. Finanstilsynets utgifter vil utliknes og fordeles på foretakene under tilsyn etter finanstilsynsloven av 1956 § 9 og etter finanstilsynsloven av 2024 § 6-1 når denne er trådt i kraft. Den nærmere utgiftsfordelingen fastsettes i forskrift med hjemmel i finanstilsynsloven.

5.4 Administrative sanksjoner, andre forvaltningstiltak og straff

5.4.1 Forslaget i høringsnotatet

5.4.1.1 Innledning

Finanstilsynet redegjør i høringsnotatet punkt 10 for MiCA-forordningens regler i del VII kapittel 3 om administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak. Finanstilsynet bemerker innledningsvis at forordningen ikke skiller klart mellom administrative sanksjoner og andre administrative tiltak, men at overtredelsesgebyr og midlertidig forbud mot egenhandel tradisjonelt har blitt ansett som administrative sanksjoner etter annet EØS-regelverk på verdipapirområdet, slik at de særlige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IX kommer til anvendelse. De øvrige reaksjonene EØS-reglene angir har vært ansett som administrative tiltak. Finanstilsynet viser til drøftelsen i Prop. 96 LS (2018–2019) Endringer i verdipapirhandelloven mv. (prospekt, markedsmisbruk, tilsyn og sanksjoner) kapittel 7.6 og 7.7.

Finanstilsynet viser til at det ikke er påkrevd med nasjonale regler om administrative sanksjoner dersom en overtredelse er straffesanksjonert. Finanstilsynet foreslår at enkelte av overtredelsene sanksjoneres med straff, men også at overtredelser kan ilegges administrative sanksjoner. Finanstilsynet begrunner dette med at et supplerende regime om administrative sanksjoner vil sikre en mer fleksibel og effektiv oppfølgning av brudd på regelverket. Finanstilsynet viser videre til at et tosporet sanksjonsregime også gjelder for annet EØS-regelverk som er gjennomført på verdipapirområdet, og at dette også er foreslått på finansområdet, jf. Finanstilsynets høringsnotat av 19. desember 2019.

5.4.1.2 Administrative tiltak

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at etter MiCA artikkel 111 nr. 4 og nr. 5 bokstav e og f skal myndighetene ha adgang til å ilegge fysiske personer forbud mot å ha ledelsesfunksjon i en kryptoeiendelstjenesteyter. Finanstilsynet viser i høringsnotatet til betraktningene i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.7.5.6, og foreslår at bestemmelsene gjennomføres i kryptoeiendelsloven § 2-9, og utformes etter modell av verdipapirhandelloven § 19-8.

Finanstilsynet foreslår at adgangen til å beslutte vinningsavståelse ved brudd på markedsmisbruksreglene etter MiCA artikkel 111 nr. 5 bokstav c gjennomføres i § 2-10 om administrativ inndragning. Foruten å angi hvilke brudd som kan gi grunnlag for administrativ inndragning, foreslår Finanstilsynet at bestemmelsen gir reglene om administrativ inndragning i verdipapirhandelloven § 19-11 annet til tiende ledd tilsvarende anvendelse. Finanstilsynet viser her til vurderingene i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.7.5.5.

Finanstilsynet viser til at adgangen til å tilbakekalle tillatelse som kryptoeiendelstjenesteyter ved brudd på markedsmisbruksreglene etter MiCA artikkel 111 nr. 5 bokstav d, anses å følge av artikkel 64 nr. 1 bokstav g. Finanstilsynet viser til at bestemmelsen vil gjelde direkte, og trenger således ikke noen ytterligere gjennomføringstiltak.

Finanstilsynet viser til at artikkel 111 ikke gir regler om tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av pålegg, men tillater medlemsstatene å gi ytterligere regler. Etter finanstilsynsloven § 10 annet ledd kan det ilegges tvangsmulkt ved manglende oppfyllelse av pålegg gitt av Finanstilsynet med hjemmel i bestemmelse gitt i eller i medhold av lov. Kompetansen til å ilegge tvangsmulkt ligger hos departementet, men denne er delegert til Finanstilsynet. Adgangen til å ilegge tvangsmulkt gjelder ikke bare overfor foretak under tilsyn etter finanstilsynsloven, men overfor alle som kan ilegges pålegg av Finanstilsynet. Etter Finanstilsynets vurdering er det derfor ikke behov for å vurdere en særskilt regel om tvangsmulkt i kryptoeiendelsloven.

5.4.1.3 Administrative sanksjoner

Finanstilsynet foreslår at regler om overtredelsesgebyr gjennomføres i § 3-1. Finanstilsynet bemerker at opplistingen av bestemmelser som i henhold til MiCA artikkel 111 nr. 1 skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, i praksis omfatter nær sagt alle regler som er underlagt nasjonale tilsynsmyndigheters tilsyn og som pålegger private parter plikter etter forordningen.

Når det gjelder overtredelse av markedsmisbruksregler i MiCA, viser Finanstilsynet til at verdipapirhandelloven § 21-1 som gir adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på markedsmisbruksforordningen, ikke gjelder ved innsidehandel. Innsidehandel som regulert i verdipapirhandelloven, kan kun sanksjoneres strafferettslig. Finanstilsynet foreslår likevel at det gis adgang til å sanksjonere overtredelser av reglene om innsidehandel i MiCA med overtredelsesgebyr for mindre alvorlige overtredelser av reglene om innsidehandel i kryptoeiendelsmarkedet. Finanstilsynet anser det som hensiktsmessig med et tosporet system hvor mindre alvorlige saker kan avgjøres ved et overtredelsesgebyr.

Finanstilsynet viser til at MiCA artikkel 111 gir anvisning på ulike maksimumsnivåer avhengig av type overtredelse. Finanstilsynet anser det tilstrekkelig at lovbestemmelsen angir den høyeste rammen, samtidig som de ulike maksimumsnivåene i forordningen også vil danne et tak i den konkrete saken. Finanstilsynet understreker at utmålingen av gebyrer må være i tråd med en løpende forvaltningspraksis der det også må ses hen til andre norske myndigheters praksis for bruk av overtredelsesgebyr.

Skyldkravet ved ileggelse av overtredelsesgebyr er ikke regulert i EØS-retten. For foretak viser Finanstilsynet til at forvaltningsloven § 46 første ledd gjelder. Finanstilsynet foreslår at fysiske personer skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for uaktsomme overtredelser. Finanstilsynet viser til at dette er den mest benyttede skyldformen i den senere tids lovgivning på finans- og verdipapirområdet, og at det er en fordel med konsistent regulering.

Finanstilsynet foreslår at adgangen til å nedlegge midlertidig forbud mot egenhandel ved brudd på markedsmisbruksreglene slik artikkel 111 nr. 5 bokstav g gir anvisning på, gjennomføres i kryptoeiendelsloven § 3-2. Finanstilsynet foreslår at dette reguleres på tilsvarende måte som i verdipapirhandelloven § 21-12, og viser til betraktningene i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.6.5.9.

Finanstilsynet viser til at artikkel 112 angir de hensyn det skal legges vekt på ved avgjørelsen av om det skal ilegges administrative sanksjoner og ved utmålingen av dem. Bestemmelsen vil gjelde direkte når forordningen gjennomføres i norsk rett. Finanstilsynet bemerker at hensynene langt på vei sammenfaller med de som er opplistet i forvaltningsloven § 46 annet ledd.

Finanstilsynet viser videre til at norsk rett har regler om klageadgang over forvaltningsvedtak og anses å oppfylle kravene i forordningen artikkel 113. Kravene til publisering av vedtak og rapportering til ESMA og EBA retter seg mot Finanstilsynet og anses ikke nødvendig å gjennomføre i norsk rett.

5.4.1.4 Straff

Ved vurderingen av hvilke handlingsnormer i MiCA som skal kunne straffesanksjoneres, tar Finanstilsynet utgangspunkt i den strafferettslige reguleringen av brudd på tilsvarende regler på verdipapirområdet, jf. verdipapirhandelloven § 21-15 og drøftelsen i Prop. 96 LS (2018- 2019) kapittel 7.8.5.

Finanstilsynet foreslår at innsidehandel og markedsmanipulasjon, jf. MiCA artikkel 89 og 91, skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil seks år, at ulovlig spredning av innsideinformasjon, jf. artikkel 90, skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil fire år, at det å drive virksomhet uten nødvendig tillatelse, jf. artikkel 16, 48 og 59, eller i strid med god forretningsskikk, jf. artikkel 27 og 66, skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil tre år, og at manglende offentliggjøring av innsideinformasjon, jf. artikkel 88, brudd på krav til utarbeidelse av prospekt, jf. artikkel 4 og 5, krav til prospektets innhold, jf. artikkel 6, 19 og 51, og tillegg til prospektet, jf. artikkel 12 og 25, skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil ett år. Finanstilsynet foreslår at skyldkravet i alle tilfeller skal være forsett eller uaktsomhet.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget om administrative sanksjoner, andre forvaltningstiltak og straff.

5.4.3 Departementets vurdering

5.4.3.1 Innledning

Finansdepartementet viser innledningsvis til den helhetlige vurderingen av regler om straff og administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak på verdipapirområdet som ble foretatt i Prop. 96 LS (2018–2019) Endringer i verdipapirhandelloven mv. (prospekt, markedsmisbruk, tilsyn og sanksjoner) i lys av nye EØS-regler på verdipapirområdet. Stortinget sluttet seg til departementets vurderinger i Innst. 336 L (2018–2019). Departementet viser videre til Justis- og beredskapsdepartementets gjennomgang av administrative sanksjoner i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.), som Stortinget sluttet seg til, jf. Innst. 243 L (2015–2016). Departementet har lagt vekt på drøftelsene i disse proposisjonene ved gjennomføringen av MiCA-forordningens regler. MiCA-forordningen bygger for en stor del på verdipapirregulering, og departementet ser det som et sentralt hensyn å ha enhetlige og forutberegnelige regler på dette området.

Departementet deler Finanstilsynets vurdering om at overtredelsesgebyr og midlertidig forbud mot egenhandel er å anse som administrative sanksjoner og ikke administrative tiltak, slik at de særlige saksbehandlingsreglene i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) kapittel IX kommer til anvendelse. Departementet viser i den forbindelse til vurderingene som ble gjort i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.6.5 og 7.7.5 om retningslinjene ved beslutning av administrative sanksjoner eller administrative tiltak.

Departementet er også av den oppfatning at det på kryptoeiendelsområdet vil være hensiktsmessig og nødvendig med et supplerende regime om administrative sanksjoner, i tillegg til straff, for å sikre en fleksibel og effektiv oppfølgning av brudd på regelverket, selv om det etter forordningen ikke er påkrevd dersom overtredelsen allerede kan sanksjoneres med straff. Departementet viser til at et tilsvarende tosporet sanksjonsregime også gjelder for annet EØS-regelverk som er gjennomført på verdipapirområdet.

5.4.3.2 Administrative tiltak

Departement slutter seg til Finanstilsynets vurdering og foreslår at det innføres hjemmel til å fatte vedtak om forbud mot å ha ledelsesfunksjon i en kryptoeiendelstjenesteyter. Ingen høringsinstanser har hatt merknader til Finanstilsynets forslag.

Bestemmelsen gjennomfører MiCA forordningen artikkel 111 nr. 4 og nr. 5 bokstav e og f. Departementet foreslår i likhet med Finanstilsynet at regelen utarbeides som et administrativt tiltak, og ikke en administrativ sanksjon. Departementet viser til at vurderingen vil være fremoverrettet, og det sentrale vurderingstemaet vil være om vedkommende er skikket til å utøve den aktuelle funksjonen, der hensynet ikke er å straffe vedkommende for tidligere overtredelser, men for å sikre markedets og institusjonenes tillit og integritet.

Departementet legger til grunn at de samme hensyn som ble trukket frem i Prop. 96 LS (2018–2019), også gjør seg gjeldende i kryptoeiendelsmarkedet, og regler om forbud mot å ha ledelsesfunksjoner bør etter departementets syn innrettes på samme måte. Departementet foreslår i likhet med Finanstilsynet at bestemmelsen utformes etter modell av verdipapirhandelloven § 19-8. Det vises til lovforslaget § 10.

Departementet viser til at Finanstilsynet har foreslått å gjennomføre MiCA artikkel 111 nr. 5 bokstav c om vinningsavståelse ved brudd på markedsmisbruksreglene, i en egen bestemmelse om administrativ inndragning i kryptoeiendelsloven. Ingen høringsinstanser har hatt bemerkninger til Finanstilsynets forslag.

Departementet viser til vurderingene i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.7.5.5 om at administrativ inndragning som utelukkende har et gjenopprettende og ikke-pønalt formål, ikke vil være en administrativ sanksjon. Inndragning etter forslaget vil i likhet med tilsvarende bestemmelse i verdipapirhandelloven dreie seg om inndragning av utbytte fra en overtredelse av loven, og vil dermed virke gjenopprettende og ikke pønalt. Det stilles derfor ikke krav om skyld. Et rent objektivt ansvar er etter departementets vurdering tilstrekkelig.

Departementet bemerker videre at bestemmelsen fastsetter at inndragning «kan» besluttes, og om inndragning skal besluttes må vurderes innenfor de rettslige rammene for den skjønnsmessige forvaltningskompetansen. Departementet viser ellers til vurderingene som ble foretatt i forarbeidene til tilsvarende bestemmelse i verdipapirhandelloven § 19-11 (Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.7.5.5.)

Det vises til lovforslaget § 11.

Departementet mener, i motsetning til Finanstilsynet, at det bør innføres en nasjonal regel om adgang til tilbakekall av tillatelse. Reglene om tilbakekall av tillatelse etter forordningen artikkel 64 nr. 1 bokstav g, som vil gjelde direkte etter inkorporasjonsbestemmelsen, og artikkel 111 nr. 5 bokstav d er noe sammenfallende, men de bygger likevel på noe forskjellige grunnlag og forutsetninger.

Etter MiCA-forordningen artikkel 111 nr. 5 bokstav d skal tilsynsmyndigheten kunne tilbakekalle eller midlertidig oppheve tillatelsen til en yter av kryptoeiendelstjenester ved overtredelse av innside- og markedsmisbruksreglene i artikkel 88–92. Etter artikkel 64 nr. 1 bokstav g er vilkårene for å tilbakekalle tillatelsen til en yter av kryptoeiendelstjenester at vedkommende har gjort seg skyldig i alvorlig overtredelse av forordningen, herunder bestemmelsene om vern av kryptoeiendelsinnehavere eller av kundene til ytere av kryptoeiendelstjenester, eller markedsintegritet.

Bestemmelsen i artikkel 111 nr. 5 bokstav d retter seg altså konkret mot overtredelser av artikkel 88-92. Selv om overtredelser av disse bestemmelsene også kan innfortolkes i artikkel 64 nr. 1 bokstav g som grunnlag for tilbakekall av tillatelse, finner departementet det hensiktsmessig å gjennomføre bestemmelsen i artikkel 111 nr. 5 bokstav d direkte i kryptoeiendelsloven som et administrativt tiltak. Departementet foreslår at bestemmelsen om tilbakekall av tillatelse gjennomføres i kryptoeiendelsloven § 12. Ingen høringsinstanser har uttalt seg på dette punktet.

Departementet viser til at finanstilsynsloven § 10 annet ledd (videreført i ny finanstilsynslov § 2-3) gir hjemmel til å ilegge tvangsmulkt ved manglende oppfyllelse av pålegg gitt av Finanstilsynet, jf. også den generelle påleggshjemmelen i forslaget til kryptoeiendelslov § 3.

Departementet viser til at tvangsmulkt er særskilt regulert i verdipapirhandelloven, men de hensyn som begrunnet særskilt regulering på verdipapirområdet, herunder at hjemmelen til å ilegge tvangsmulkt var delegert til andre enn Finanstilsynet på nærmere angitte områder, ikke er aktuelle ved gjennomføringen av MiCA-forordningen. Det er derfor etter departementets vurdering ikke behov for en særskilt regel om tvangsmulkt i kryptoeiendelsloven. Bestemmelser om tvangsmulkt er heller ikke påkrevet etter MiCA artikkel 111.

5.4.3.3 Administrative sanksjoner

5.4.3.3.1 Overtredelsesgebyr

Departementet foreslår at overtredelser av nærmere angitte bestemmelser i MiCA-forordningen skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Drøftelsene i Prop. 96 LS (2018–2019) og Prop. 62 L (2015–2016) er sentrale, og departementet har sett hen til disse. Departementet viser bl.a. til Prop. 96 LS (2018–2019) pkt. 7.6.5.1 hvor prinsipper for innføring av overtredelsesgebyr drøftes. De samme prinsipper gjelder ved innføring av overtredelsesgebyr for overtredelser av bestemmelser i MiCA-forordningen, og departementet slutter seg i all hovedsak til drøftelsen i Prop. 96 LS (2018–2019) pkt. 7.6.5.1

Departementet viser til at også innenfor markedet for kryptoeiendeler er god etterlevelse av reglene fra aktørene i markedet en forutsetning for et velfungerende og effektivt marked med høy grad av tillit. Overtredelsesgebyr legger slik departementet ser det til rette for at oppfølgingen av regelbrudd blir fleksibel og kan tilpasses arten og alvorlighetsgraden av overtredelsene. Hensynet til rettssikkerhet og forutberegnelighet er sentrale hensyn som må ivaretas. Departementet viser til at administrative sanksjoner er å anse som enkeltvedtak og er underlagt reglene om saksbehandling i forvaltningsloven, herunder kravet til forhåndsvarsel og begrunnelse. Forvaltningsloven inneholder særskilte saksbehandlingsregler for saker om administrative sanksjoner. Det er blant annet lovfestet at domstolen kan prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 50, og krav på orientering om taushetsrett, jf. forvaltningsloven § 48.

Finanstilsynet har i høringsnotatet foreslått en generell hjemmel som gir tilsynet anledning til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse eller medvirkning til overtredelse av kryptoeiendelsloven eller forskrifter gitt i medhold av loven. Etter MiCA-forordningen artikkel 111 skal nasjonale tilsynsmyndigheter ha hjemmel i nasjonal rett til å vedta administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak ved overtredelse av nærmere angitte bestemmelser i forordningen. Overtredelsene som er angitt i MiCA-forordningen artikkel 111 nr. 1, omfatter i praksis nær sagt alle regler som er underlagt nasjonale tilsynsmyndigheters tilsyn og som pålegger private parter plikter etter MiCA-forordningen. Departementet viser til at spørsmålet om hvilke handlingsnormer som bør sanksjoneres med overtredelsesgebyr, må avgjøres etter en konkret og helhetlig vurdering hvor hensynet til klarhet og forutberegnelighet er tungtveiende hensyn. På kryptoeiendelsområdet er denne vurderingen gjort i det felles EØS-regelverket, og dette bør etter departementets vurdering vektlegges ved gjennomføring av regelverket i norsk rett. Enhetlige regler i EØS bidrar til å sikre en klar rettstilstand.

Finansdepartementet viser til at i enkelte tilfeller vil hensynet til klarhet og forutberegnelighet best ivaretas ved at det gis en generell bestemmelse om hvilke handlingsnormer som er omfattet av overtredelsesgebyr, slik det er gjort i verdipapirhandelloven § 21-5. I andre tilfeller ivaretas de samme hensyn best ved at handlingsnormene angis eksplisitt. Sett i sammenheng med at MiCA-forordningen i artikkel 111 gir ulike maksimumsbeløp for ulike overtredelser, foreslår departementet at lovhjemmelen henviser til forordningens anvisning av handlingsnormer som kan ilegges overtredelsesgebyr ved brudd, og det aktuelle maksimumsbeløpet knyttet til brudd på disse handlingsnormene. Det vises til lovforslaget § 17.

Departementet viser til at Finanstilsynet har, i motsetning til det som gjelder ved overtredelse av markedsmisbruksforordningen etter verdipapirhandelloven § 21-1 første ledd, foreslått at det gis adgang til å sanksjonere overtredelser av reglene om innsidehandel i MiCA artikkel 89 med overtredelsesgebyr. Ingen høringsinstanser har hatt merknader til Finanstilsynets forslag. Departementet mener imidlertid at overtredelser av forbudet mot innsidehandel generelt må anses som så alvorlig og vesentlig for tilliten til markedet, at straffeforfølgning bør være den eneste reaksjonsformen. Departementet viser til vurderingen i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt. 7.6.5.2 hvor følgende ble uttalt:

«Departementet viser videre til at Høyesterett i flere avgjørelser har uttalt at det normalt bør reageres med ubetinget fengsel for innsidehandel. Departementet mener, i likhet med utvalget, at overtredelser av forbudet mot innsidehandel generelt må anses som så alvorlig og vesentlig for tilliten til markedet, at straffeforfølgning bør være den eneste reaksjonsformen. Departementet bemerker i tillegg at innsidehandel forfølges aktivt i straffesporet ved at domsavgjørelser avsies de aller fleste år. Idet fengselsstraff etter Høyesteretts praksis er den normale reaksjonen, kan departementet heller ikke se at det etter dagens forhold er nevneverdig rom for regler om overtredelsesgebyr. Ettersom det i norsk rett allerede er straffebestemmelser på området, er det også adgang til å velge å beholde et rent straffespor etter markedsmisbruksforordningen. Departementet foreslår på denne bakgrunn ikke regler om overtredelsesgebyr for overtredelse av forbudet mot innsidehandel. Dersom fremtidig markedsutvikling eller regelverksendringer skulle tilsi en fornyet vurdering, kan innføring av overtredelsesgebyr vurderes på dette tidspunktet.»

Departementet mener at de samme hensyn i vesentlig utstrekning gjør seg gjeldende for kryptoeiendelsmarkedet. Dersom fremtidig markedsutvikling eller regelverksendringer tilsier en fornyet vurdering, kan innføring av overtredelsesgebyr for brudd på forbudet mot innsidehandel på kryptoeiendelsområdet vurderes på dette tidspunktet.

Det følger av MiCA artikkel 111. nr. 6 at medlemsstatene kan fastsette strengere sanksjoner enn dem som er angitt i artikkel 111. nr. 5, for overtredelser av blant annet forbudet mot innsidehandel. Departementet foreslår ikke regler om overtredelsesgebyr for overtredelse av forbudet mot innsidehandel, men at slike overtredelser utelukkende kan straffes med bøter eller fengsel inntil seks år, tilsvarende som strafferammen etter verdipapirhandelloven § 21-15 første ledd. Det vises til nærmere omtale nedenfor i kapittel 5.4.3.4.

Når det gjelder hvem som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, legger departementet til grunn det alminnelige utgangspunktet om at overtredelsesgebyr kan ilegges den som har plikter, eventuelt er ansvarlig, etter den relevante handlingsnormen, med mindre annet er særskilt bestemt i sanksjonshjemmelen.

For fysiske personer må det oppstilles krav om utvist skyld, jf. også Justis- og beredskapsdepartementets vurdering i punkt 11.6 i Prop. 62 L (2015–2016). Departementet legger til grunn at forsett uansett vil kunne medføre overtredelsesgebyr. Departementet mener at det også bør kunne ilegges overtredelsesgebyr ved alminnelig uaktsom overtredelse, og at det ikke bør lovfestes et vilkår om grov uaktsomhet. Dette er i samsvar med tilsvarende bestemmelser på verdipapirområdet. Departementet foreslår videre at tilsvarende skyldkrav også skal gjelde for medvirkning.

Når det gjelder skyldkrav for juridiske personer viser departementet til at forvaltningsloven § 46 første ledd ble endret ved lov 17. juni 2022 nr. 63 om endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder). Endringen innebærer at skyldkravet ved administrativ foretakssanksjon er uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt. Bakgrunnen for endringen er nærmere beskrevet i Prop. 81 L (2021–2022) Endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder) og Høyesteretts avgjørelser i HR-2021-797-A og HR-2021-2249-A. Det følger av Prop. 81 L (2021–2022) punkt 6 at uaktsomhetskravet kan oppfylles ved anonyme og kumulative feil. Departementet foreslår at forvaltningsloven § 46 skal gjelde for juridiske personer. Se lovforslaget 17 tredje ledd

MiCA-forordningen artikkel 112 inneholder en ikke-uttømmende angivelse av omstendigheter som myndigheten skal hensynta ved anvendelse av både tiltak og administrative sanksjoner. Forvaltningsloven § 46 annet ledd inneholder en liste med momenter det kan tas hensyn til ved avgjørelse av om et foretak skal ilegges administrativ sanksjon og ved utmåling av sanksjonen. Departementet viser til at når et direktiv tatt inn i EØS-avtalen inneholder en ikke-uttømmende liste med momenter tilsynsmyndigheten skal hensynta, er det vanlig å fastsette en tilsvarende bestemmelse i nasjonal rett. I de tilfellene momentlisten er angitt i en forordning, kan det avhenge av den konkrete utformingen av bestemmelsen i forordningen om momentlisten bør gjennomføres ved en egen nasjonal regel, eller om momentlisten skal anses å følge direkte av forordningen når denne er gjennomført ved inkorporasjon. Ut fra ordlyden i MiCA-forordningen legger departementet til grunn at plikten for Finanstilsynet som tilsynsmyndighet til å hensynta alle relevante omstendigheter, herunder de eksplisitt nevnte momentene der det er relevant, vil følge direkte av forordningen når denne er gjennomført i norsk rett, og at det ikke er nødvendig å innta momentene i en egen lovbestemmelse. Departementet foreslår derfor ikke å lovfeste momentlisten.

Når det gjelder nivået på overtredelsesgebyret, angir MiCA-forordningen artikkel 111 ulike maksimumsnivåer avhengig av type overtredelse. Nasjonale myndigheter kan fastsette regler om høyere maksimumsbeløp enn det som følger av MiCA-forordningen, men kan ikke la være å fastsette slike beløp, eller fastsette maksimumsbeløp som er lavere. Finanstilsynet anser det tilstrekkelig at lovbestemmelsen angir den høyeste rammen, samtidig som de ulike maksimumsnivåene i forordningen også vil danne et tak i den konkrete saken. Departementet er av den oppfatning at gjennomføringsloven bør angi de ulike maksimumsnivåene i forordningen. Dette gir etter departementets vurdering størst forutberegnelighet for aktørene som er omfattet av regelverket.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at for brudd på bestemmelser som angitt i MiCA-forordningen artikkel 111 nr. 1 første ledd bokstav a) til d), kan fysiske personer ilegges et gebyr på inntil 8 millioner kroner. For brudd på de samme bestemmelsene kan juridiske personer ilegges et gebyr på inntil 60 millioner kroner, eller opptil 3 prosent av den samlede årsomsetningen etter siste godkjente årsregnskap for brudd på bestemmelsene i forordningen artikkel 4 til 14 om andre kryptoeiendeler, eller opptil 5 prosent av den samlede årsomsetningen etter siste godkjente årsregnskap for brudd på bestemmelsene i forordningen artikkel 59, 60, 64 og 65 til 83 som gjelder vilkår for tillatelse og drift for ytere av kryptoeiendelstjenester, eller opptil 12,5 prosent av den samlede årsomsetningen etter siste godkjente årsregnskap for brudd på forordningens artikkel 16, 17, 19, 22, 23, 25, 27 til 41, 46 og 47, samt artikkel 48 til 51 og 53 til 55, som gjelder for utstedere av eiendelsbaserte token og e-pengetoken. Den samlede årsomsetningen for et morselskap eller et datterselskap av et morselskap som skal utarbeide konsernregnskap etter direktiv 2013/34 EU, skal være den totale årsomsetningen, eller tilsvarende inntekt etter relevante regnskapsdirektiver, etter siste tilgjengelige konsoliderte årsregnskap godkjent av ledelsen i det overordnede morforetaket.

Departementet foreslår videre at for brudd på forordningens artikkel 88 om offentliggjøring av innsideinformasjon, kan fysiske personer ilegges et overtredelsesgebyr på inntil 12 millioner kroner, og juridiske personer kan ilegges et overtredelsesgebyr på inntil 30 millioner kroner eller opptil 2 prosent av den samlede årsomsetningen etter siste godkjente årsregnskap. For brudd på forordningens artikkel 90 om forbud mot ulovlig spredning av innsideinformasjon, artikkel 91 om forbud mot markedsmanipulasjon og artikkel 92 om ordninger, systemer og prosedyrer for å hindre og avdekke markedsmisbruk, foreslår departementet at fysiske personer skal kunne ilegges et overtredelsesgebyr på inntil 60 millioner kroner og juridiske personer skal kunne ilegges et overtredelsesgebyr på inntil 180 millioner kroner eller opptil 15 prosent av den samlede årsomsetningen etter siste godkjente årsregnskap. Den samlede årsomsetningen for et morselskap eller et datterselskap av et morselskap som skal utarbeide konsernregnskap etter direktiv 2013/34 EU, skal være den totale årsomsetningen, eller tilsvarende inntekt etter relevante regnskapsdirektiver, etter siste tilgjengelige konsoliderte årsregnskap godkjent av ledelsen i det overordnede morforetaket. Det vises til lovforslaget § 17.

Departementet foreslår videre at overtredelsesgebyret kan fastsettes til inntil to ganger oppnådd fortjeneste eller unngått tap som følge av overtredelsen, dersom dette gir høyere gebyr ved overtredelse av bestemmelser som angitt i forordningen artikkel 111 nr. 1 første ledd bokstav a) til d). Ved overtredelse av forordningen artikkel 88, 90, 91 og 92, kan overtredelsesgebyret fastsettes til inntil tre ganger oppnådd fortjeneste eller unngått tap som følge av overtredelsen, dersom dette gir høyere gebyr.

Finansdepartementet understreker i likhet med Finanstilsynet at utmålingen av gebyrer må være i tråd med en løpende forvaltningspraksis der det også må ses hen til andre norske myndigheters praksis for bruk av overtredelsesgebyr.

Departementet foreslår videre at adgangen for Finanstilsynet til å ilegge overtredelsesgebyr foreldes fem år etter at overtredelsen er opphørt. Fristen vil avbrytes ved at Finanstilsynet gir forhåndsvarsel eller fatter vedtak om overtredelsesgebyr.

Det vises til lovforslaget § 17.

5.4.3.3.2 Midlertidig forbud mot å foreta egenhandel

Det følger av MiCA-forordningen artikkel 111 nr. 5 bokstav g at nasjonale tilsynsmyndigheter skal kunne nedlegge midlertidig forbud mot at et medlem av ledelsesorganet for en yter av kryptoeiendelstjenester, eller enhver annen fysisk person som holdes ansvarlig for overtredelser av markedsmisbruksreglene, skal handle for egen regning. Dette er å anse som minimumsbeføyelser som nasjonale myndigheter skal ha til rådighet, men det er opp til nasjonale myndigheter hvordan bestemmelsen skal utformes, og hvilke begrensninger som er hensiktsmessige å foreta.

Departementet bemerker at hensikten må være å ramme handel i nærmere angitte kryptoeiendeler eller på konkrete markeder som kan relateres til overtredelsen, og at et forbud mot å drive egenhandel er et lite egnet administrativt tiltak, men derimot vil kunne utgjøre en adekvat pønal reaksjon på overtredelser av markedsmisbruksreglene i kryptoeiendelsforordningen. Et handleforbud vil også slik departementet ser det ha allmennpreventiv effekt.

Departementet er enig med Finanstilsynet i at bestemmelsen bør utformes på tilsvarende måte som i verdipapirhandelloven § 21-12, da hensynene bak markedsmisbruksreglene i verdipapirmarkedet, langt på vei også gjelder i kryptoeiendelsmarkedet.

Det vises for øvrig til drøftelsen i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.6.5.9 om forbud mot egenhandel i henhold til verdipapirhandelloven, som departementet i hovedsak slutter seg til.

Det vises til lovforslaget § 13.

5.4.3.4 Straff

Ved vurderingen av hvilke handlingsnormer i MiCA som skal kunne sanksjoneres med straff, tar departementet i likhet med Finanstilsynet utgangspunkt i den strafferettslige reguleringen av brudd på tilsvarende regler på verdipapirområdet, jf. verdipapirhandelloven § 21-15 og drøftelsen i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.8.5.

Etter departementets vurdering er det kun de mest alvorlige overtredelsene som bør sanksjoneres med straff. Departementet viser videre til at overtredelse av enkelte av bestemmelsene kan ha et stort skadepotensial og derfor bør kunne straffesanksjoneres. Dette gjelder blant annet brudd på reglene om innsideinformasjon og markedsmanipulasjon, reglene om god forretningsskikk og regler om krav om tillatelse for å drive virksomhet etter kryptoeiendelsloven. Selv om kryptoeiendelsmarkedet er mindre enn verdipapirmarkedet, viser departementet til at det her er snakk om regler som er satt til beskyttelse av markedet og den enkelte investor. Allmennpreventive hensyn tilsier at det bør være mulig å straffeforfølge brudd på disse reglene, og departementet foreslår på denne bakgrunn hjemler for straffesanksjonering.

Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering i høringsnotatet og foreslår at overtredelse av MiCA-forordningens artikkel 89 og 91 om innsidehandel og markedsmanipulasjon skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil seks år. Videre foreslår departementet at ulovlig spredning av innsideinformasjon etter artikkel 90 skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil fire år, at det å drive virksomhet uten nødvendig tillatelse etter artikkel 16, 48 og 59 eller i strid med god forretningsskikk etter artikkel 27 og 66 skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil tre år, og at manglende offentliggjøring av innsideinformasjon, jf. artikkel 88, brudd på krav til utarbeidelse av prospekt, jf. artikkel 4 og 5, krav til prospektets innhold, jf. artikkel 6, 19 og 51 og tillegg til prospektet, jf. artikkel 12 og 25, skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil ett år.

Departementet foreslår at skyldkravet skal være forsett eller uaktsomhet. Ingen høringsinstanser har hatt merknader til Finanstilsynets forslag.

Det vises til lovforslaget § 18.

5.5 Overgangsregler og ikrafttredelse

5.5.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet punkt 7.2 har Finanstilsynet gitt følgende vurdering av bestemmelsene i MiCA-forordningen del IX om overgangsregler for kryptoeiendelstjenesteytere:

«Når det gjelder overgangsreglene i MiCA artikkel 143 nr. 3, har ESMA i et offentlig brev til leder for Rådets «Economic and Financial Affairs Council» (ECOFIN), datert 17. oktober 2023, anbefalt at bruken av disse overgangsreglene begrenses til maksimum 12 måneder. Finanstilsynet er enig i at det kan være hensiktsmessig at kryptoeiendelstjenesteytere så snart som mulig reguleres. Samtidig kan det være behov for en overgangsfase etter at MiCA gjennomføres i norsk lov, for å gi både markedsaktørene og tilsynsmyndigheten tid til å områ seg. Ut fra foreliggende opplysninger, antar Finanstilsynet at det vil være relativt få norske foretak som nå yter kryptoeiendelstjenester som vil søke om tillatelse etter MiCA. Dette kan tilsi at det ikke vil være behov for en lang overgangsperiode av hensyn til søknadsbehandlingen. Finanstilsynet mener lengden på en overgangsperiode bør vurderes nærmere etter at forslag til nye regler har vært på høring. Det er, i utkast til ny kryptoeiendelslov § 5-1, lagt inn hjemmel til å gi overgangsregler i forskrift.»

5.5.2 Høringsinstansenes syn

Regelrådet ga høringen gult lys og mente at departementet burde kommentert saken før den ble sendt på høring, spesielt spørsmålet rundt nasjonale tilpasninger av overgangsregler. Ingen av de øvrige høringsinstansene har uttalt seg om forslaget.

5.5.3 Departementets vurdering

Det følger av MiCA artikkel 143 nr. 3 at de yterne av kryptoeiendelstjenester som tilbød sine tjenester i samsvar med gjeldende rett før 30. desember 2024, kan fortsette å gjøre dette fram til 1. juli 2026 eller til de har fått eller er blitt nektet tillatelse i henhold til artikkel 63, etter hva som inntreffer først. Medlemsstatene kan likevel beslutte å ikke anvende denne overgangsordningen eller å redusere dens varighet dersom de anser at deres nasjonale regler som får anvendelse før 30. desember 2024, er mindre strenge enn denne forordningen.

Departementet mener at det er behov for en overgangsordning for norske aktører. Etter departementets vurdering vil en overgangsfase på 12 måneder fra 30. desember 2024 ivareta behovet for rask regulering av kryptoeiendelstjenester samtidig som det tas tilstrekkelig hensyn til behovet for markedsaktørene og tilsynsmyndighetene å innrette seg etter det nye regelverket.

Ingen av høringsinstansene har hatt bemerkninger til forslaget.

Departementet foreslår at det gis overgangsregler direkte i loven. Det vises til forslaget i § 19 annet ledd.

5.6 Tilsyn med utstedere av signifikante eiendelsbaserte token og utstedere av signifikante e-pengetoken

5.6.1 Forslaget i høringsnotatet

MiCA-forordningen del VII kapittel 4 og 5 inneholder regler om EBAs tilsynsansvar, myndighet og kompetanse ovenfor utstedere av signifikante eiendelsbaserte token og utstedere av signifikante e-pengetoken. Finanstilsynet legger i høringsnotatet punkt 11.2 til grunn at myndigheten til å treffe bindende vedtak overfor norske utstedere av signifikante eiendelsbaserte token og e-pengetoke vil bli lagt til EFTAs overvåkingsorgan når forordningen tas inn i EØS-avtalen, slik tilfellet er på andre områder med overnasjonalt tilsyn i finanssektoren. Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at forordningens regler om overnasjonalt tilsyn vil gjelde direkte ved gjennomføringen av forordningen i norsk rett.

Finanstilsynet bemerker at reglene om tilsynskollegium retter seg kun mot tilsynsmyndighetene og således ikke kan sees å nødvendiggjøre ytterligere gjennomføringstiltak i norsk rett.

Når det gjelder EFTAs overvåkingsorgans direktetilsyn med norske utstedere av signifikante eiendelsbaserte token og e-pengetoken, foreslår Finanstilsynet at dette reguleres på tilsvarende måte som EFTAs overvåkingsorgans direktetilsyn på andre områder, og viser til kredittvurderingsbyråloven, verdipapirhandelloven kapittel 17 og sitt eget høringsnotat 18. oktober 2023 med forslag til endringer i verdipapirhandelloven kapittel 7 for å gjennomføre forordningen om grønne obligasjoner.

Finanstilsynet viser til at vedtak fattet av EFTAs overvåkingsorgan etter MiCA-forordningen vil kunne prøves for EFTA-domstolen, jf. artikkel 136. EFTA-domstolen kan kreve opplysninger etter avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA). Finanstilsynet foreslår at det tas inn en bestemmelse i kryptoeiendelsloven § 4-1 om at taushetsplikt ikke er til hinder for at enhver kan gi EFTA-domstolen de opplysninger den kan kreve etter EØS-avtalen og ODA.

Finanstilsynet viser videre til at MiCA artikkel 124 nr. 9 til 11 tar høyde for at tilsynsmyndighetens adgang til å gjennomføre stedlig tilsyn kan være avhengig av tillatelse fra en rettsmyndighet, og regulerer fremgangsmåten for slik anmodning. Videre fastsetter artikkel 124 nr. 8 at nasjonale tilsynsmyndigheter skal kunne be om assistanse fra politiet eller annen tilsvarende tvangsmyndighet dersom EFTAs overvåkingsorgan opplever at et stedlig tilsyn blir motarbeidet. Finanstilsynet foreslår en lovbestemmelse i § 4-2 om at stedlig tilsyn krever tillatelse fra tingretten, om saksbehandlingen for begjæringen om tillatelse, og om at Finanstilsynet kan kreve politiets bistand for å gjennomføre rettens beslutning om tilsyn. Overtredelsesgebyr og tvangsmulkt ilagt av EFTAs overvåkingsorgan skal kunne tvangsfullbyrdes, og innkrevingen skal foregå i samsvar med sivilprosessreglene i vedkommende stat, jf. artikkel 133. Også EØS-avtalen artikkel 110 fastsetter at betalingsforpliktelser ilagt av EFTAs overvåkingsorgan skal kunne tvangsfullbyrdes på denne måten. Videre gir EØS-avtalen artikkel 110 regler om at de kontraherende parter skal utpeke en nasjonal myndighet som skal føre ekthetskontroll med vedtaket, og om den videre fremgangsmåten.

Finanstilsynet legger til grunn at EFTAs overvåkingsorgans vedtak om overtredelsesgebyr og tvangsmulkt vil ha tilstrekkelig hjemmel som tvangsgrunnlag allerede med bestemmelsen i forordningen, som gjennomført i kryptoeiendelsloven, i kombinasjon med EØS-avtalen artikkel 110 og tvangsfullbyrdelsesloven § 4-1 annet ledd bokstav h. Finanstilsynet foreslår at myndigheten til å føre kontroll med tvangsgrunnlagets ekthet legges hos Finanstilsynet, jf. forslag til ny § 4-3.

5.6.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget.

5.6.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering i høringsnotatet og foreslår at det lovfestes at taushetsplikt ikke er til hinder for at enhver kan gi EFTA-domstolen de opplysninger den kan kreve etter EØS-avtalen og ODA når EFTA-domstolen behandler en sak som angår reglene etter MiCA-forordningen, som gjennomført i kryptoeiendelsloven. Bestemmelsen svarer til tilsvarende bestemmelse i kredittvurderingsbyråloven § 3 og verdipapirhandelloven § 17-3 (3), jf. Prop. 166 L (2015–2016) kapittel 4.4. Ingen høringsinstanser har hatt bemerkninger til forslaget.

Det vises til § 14.

Departementet foreslår videre i samsvar med høringsnotatet at stedlig tilsyn etter MiCA-forordningen artikkel 124 krever tillatelse fra tingretten, og at Finastilsynet kan kreve bistand fra politiet for å gjennomføre rettens beslutning om stedlig tilsyn. Departementet viser til tilsvarende bestemmelser i kredittvurderingsbyråloven § 4 og verdipapirhandelloven § 17-6 og vurderingene som ble gjort i den forbindelse i Prop. 166 L (2015–2016) kapittel 4.4, bl.a. følgende uttalelse som etter departementets vurdering også har relevans i tilknytning til MiCA-forordningen:

«Departementet antar imidlertid at det overnasjonale elementet i seg selv kan innebære at tilsynsobjektene uansett vil kunne anse krav om rettens tillatelse før tilsyn som betryggende. Et slikt krav vil innebære kontroll av at det er EFTAs overvåkingsorgan, og ikke ESMA, som har fattet vedtaket. Departementet legger til grunn at det ikke vil bli aktuelt med mange stedlige tilsyn i Norge etter CRA-forordningen. Et generelt krav om tillatelse fra retten i stedet for krav om tillatelse bare ved bruk av tvangsmidler vil derfor neppe utgjøre noen ekstra belastning for rettsapparatet. Kravet vil forutsetningsvis heller i særlig grad påvirke EFTAs overvåkingsorgans ressursbruk i sitt tilsyn med kredittvurderingsbyråer etablert i Norge. Departementet vil på denne bakgrunn foreslå krav om rettens tillatelse uavhengig av om det foreligger samtykke fra tilsynsobjektet.»

Departementet legger til grunn at det heller ikke etter MiCA-forordningen vil bli aktuelt med mange stedlige tilsyn i Norge.

Ingen høringsinstanser har hatt bemerkninger til forslaget. Det vises til § 15.

Departementet foreslår videre at Finanstilsynet fører kontroll med tvangsgrunnlagets ekthet etter bestemmelsene om tvangsfullbyrdelse i EØS-avtalen artikkel 110 ved tvangsfullbyrdelse etter kryptoeiendelsforordningen artikkel 133 nr. 3. Departementet viser til tilsvarende bestemmelser i kredittvurderingsbyråloven § 5 og verdipapirhandelloven § 17-7, jf. Prop. 166 L (2015–2016) kapittel 4.4.

Ingen høringsinstanser har hatt bemerkninger til forslaget. Det vises til § 16.