5 Importvernet og internasjonale forhold

5.1 Importvernet for landbruksvarer

Handel er grunnleggende for økonomisk vekst og utvikling. Utviklingen over tid har gått i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel. Den seneste tiden har man derimot opplevd økt geopolitisk spenning, mer tilspisset økonomisk konkurranse og en tollkrig under oppseiling. Fremdrift i liberaliserende prosesser har stagnert. Verdens Handelsorganisasjon (WTO) er under press og det globale, regelbaserte handelssystemet preges av uløste problemer. Norske myndigheter støtter opp om WTO som fundamentet for et regelbasert handelssystem som Norge, som en åpen økonomi, er helt avhengig av.

Utviklingen gjenspeiler handelspolitikken som føres av viktige aktører globalt. EU vektlegger konkurransekraft, grønn omstilling og regulering, samt åpen strategisk autonomi og sikkerhet. USA er opptatt av å beskytte egen økonomi og industri. Kina preges på sin side av globale ambisjoner og sterk statlig styring av økonomien. Indias økonomi fortsetter sin sterke vekst. Handelspolitikken preges av balansegangen mellom nasjonale interesser og en tettere integrasjon i den globale økonomien. Handelspolitiske motsetninger mellom land øker og globale handelsstrømmer endres. Mens BRICS-landene stod for omtrent 10 pst. av både verdens BNP og verdens handel i 2000, står de i dag for omtrent 30 pst. av verdens BNP og godt over 20 pst. av verdens handel. Vi ser også tendenser til økt regionalisering og antydninger til økonomisk fragmentering mellom enkelte land og industrier. Verdenshandelen har likevel fortsatt å vokse, men veksten har vært særlig drevet av handel med tjenester. Bildet er sammensatt med betydelig grad av usikkerhet for fremtiden.

FN anslår at varehandelen globalt økte med 2 pst. i 2024, etter en nedgang på 5 pst. i 2023. Etter pandemi, høy prisvekst, redusert økonomisk aktivitet og pressede forsyningslinjer i 2021 og 2022, beveget det globale jordbruksmarkedet seg mot normalisering i 2023. Ifølge FAOs prisindeks snudde denne trenden tidlig i 2024, og den globale prisindeksen ligger i dag høyere enn gjennomsnittet for 2023 og 2024. Global pandemi, Russlands angrep på Ukraina, krig i Midtøsten med angrep på frakteskip i Rødehavet, ny amerikansk administrasjon og en klimakrise som gjør seg stadig mer gjeldende, har likevel understreket at våre forsyningslinjer kan være sårbare. De geopolitiske motsetningene man opplever i dag, skaper usikkerhet og kan også over tid endre handelen mellom land og regioner.

Norge har i 2024 og 2025 inngått flere handelsavtaler gjennom EFTA som påvirker markedsadgangen for landbruksvarer inn til Norge. Fra norsk side kan det tidvis være krevende avveininger mellom våre offensive interesser som økt markedsadgang for industrivarer og fisk, og defensive interesser knyttet til beskyttelse av sensitive norske jordbruksproduksjoner. Enkelte av avtalene, som reforhandlingen av handelsavtalen med Ukraina, har også av utenrikspolitiske hensyn vært viktig å ferdigstille.

Regjeringen vil ivareta norske landbruksinteresser i internasjonale handelsforhandlinger hvor landbruk inngår, i samsvar med regjeringens mål for landbrukspolitikken. For å styrke tollvernet ble tollen for issalat, knollselleri, rødbeter, kålrot og potet/potetprodukter lagt om fra kronetoll til prosenttoll fra 1. januar 2024. For potet og potetprodukter ble det besluttet en overgangsperiode frem til 1. september 2024.

5.2 Import og eksport av landbruksvarer

Importen av landbruksvarer til Norge øker i verdi, men har de siste årene vært relativt stabil i volum Verdien av jordbruksvarer importert til Norge utgjorde 118,2 mrd. kroner i 2024, en økning på 4 pst. fra året før. Høye verdensmarkedspriser, økte volum og en svak norsk krone har bidratt til økningen i verdi. Importen av jordbruksvarer utgjorde 11 pst. av Norges totale vareimport.

Av importen var om lag 80 pst. tollfri. Det meste av importen består av varer som ikke produseres i Norge eller som er nødvendige innsatsvarer til næringsmiddelindustri eller havbruket. Fiskefôr eller råvarer til fiskefôr utgjorde 28 pst. av jordbruksvareimporten.

Den største andelen av importen av jordbruksvarer i 2024 kom fra EU med en importverdi på 72 mrd. kroner, dvs. 61 pst. av vår totale landbruksimport målt i verdi. Blant EU-landene er det våre nærmeste naboland som dominerer importen. Utenfor EU er Brasil vårt klart største importmarked for jordbruksvarer.

Importverdien av jordbruksvarer fra utviklingsland endte på 27,8 mrd. kroner i 2024, en økning fra 26,8 mrd. kroner i 2023. Import fra utviklingsland utgjorde, som i 2023, omtrent 24 pst. av totalimporten av jordbruksvarer. En betydelig del av denne importen kommer fra Sør-Amerika og Asia, i hovedsak fôrråvarer til havbruksnæringen. Våre største importmarkeder blant utviklingslandene var i 2024 Brasil, Kina, Peru, Belarus og India. Fiskefôrimporten fra Peru og Belarus hadde en sterk vekst sammenlignet med andre handelspartnere utenfor EU.

Toll- og kvotefri markedsadgang for produkter fra de fattigste landene er, og har lenge vært, et sentralt tiltak i norsk handels- og utviklingspolitikk. Alle land kategorisert som minst utviklede land (MUL) på OECDs DAC-liste og lavinntektsland med mindre enn 75 mill. innbyggere, omfattes i dag av nulltoll-ordningen. Andre utviklingsland, fra lavinntekts- til øvre mellominntektsland, får også vesentlige tollreduksjoner ved eksport til Norge gjennom GSP-ordningen. Namibia, Botswana og Eswatini har i tillegg særskilte eksportmuligheter for storfekjøtt og sauekjøtt til Norge, innenfor årlige kvoter på 3 700 tonn for storfekjøtt og 400 tonn for sauekjøtt.

Importen fra MUL-landene utgjorde 1,1 pst. av den totale importen av jordbruksvarer i 2024, med en samlet verdi på 1,35 mrd. kroner. Dette er en betydelig nedgang fra året før. Import av snittblomster, fett- og oljer av fisk, kaffe og frukt og grønt fra det afrikanske kontinent dominerer under denne landgruppen. Målt i verdi kommer importen i hovedsak fra Kenya og Etiopia.

Eksporten av jordbruksvarer fra Norge var i 2024 på 18,8 mrd. kroner, en reduksjon på 2,6 pst. fra 2023. Blant de største eksportvarene, målt i verdi, finner vi produkter som fiskefôr, fiskemel, fiskeolje og soyamel og -olje produsert av importerte soyabønner. Av sentrale norske jordbruksvarer var eksporten av kjøtt den største målt i verdi. Våre naboland er viktigste mottagere av eksporten.

5.3 WTO Landbruksavtalen

Uruguay-runden, med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel, resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Organisation –WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på de tre områdene markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier.

Markedsadgang

Norges forpliktelser når det gjelder øvre tillatte tollsatser og importkvoter fremgår av Norges bindingsliste til WTO (vedlegg til St.prp. nr. 65 (1993–94)). Norge har notifisert bruk av importkvoter til og med 2023.

Internstøtte

WTOs landbruksavtale skiller mellom støtte som er underlagt forpliktelser om reduksjon (såkalt gul støtte), og støtte som ikke er underlagt slike forpliktelser (såkalt blå og grønn støtte). For den sistnevnte kategorien støtte eksisterer det ingen øvre beløpsbegrensning, men støtteordningene må oppfylle visse kriterier for å være unntatt fra begrensningen.

Geopolitisk usikkerhet bidrar til å senke aktivitetsnivået for flere av forhandlings-prosessene i WTO. Det ordinære arbeidet med gjennomføringen av gjeldende regelverk går imidlertid sin gang. Notifiseringen av norsk støtte til landbruket for 2023 ble sendt WTO 12. desember 2024, og var gjenstand for gjennomgang ved møtet i Landbrukskomiteen 24. og 25. mars 2025. En rekke medlemmer1 stilte der bl.a. spørsmål ved de notifiserte økningene i støttenivå innenfor blå boks (husdyrtilskuddene), grønn boks (støtte til miljøprogrammer og avløsertilskudd), samt spørsmål om spesifikke ordninger notifisert i gul boks.

Grønn støtte skal ha liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel, og er unntatt reduksjonsforpliktelser. For Norges del omfatter denne kategorien støtte til bl.a. miljøprogrammer og velferdsordninger. For 2023 var notifisert grønn støtte på 12,7 mrd. kroner. Dette var en økning på 1,9 mrd. kroner (+18 pst.) fra 2022.

Blå støtte er ordninger under programmer som skal begrense produksjonen, og som er basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. Blå støtte er unntatt fra reduksjonsforpliktelsene. For 2023 var notifisert blå støtte på 8,7 mrd. kroner. Dette var en økning på 1,3 mrd. kroner (+17 pst.) fra 2022.

Samtlige interne støttetiltak til fordel for jordbruksprodusenter som ikke er omfattet av ett av unntakene, er underlagt begrensninger som er uttrykt ved hjelp av et samlet mål for støtte, AMS (Aggregate Measurement of Support), også omtalt som gul støtte. Gul støtte er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser fra perioden 1986–1988 multiplisert med tilhørende volumer, i tillegg til prisstøtte over budsjett, fratrukket særavgifter. Norges maksimalt tillatte gule støtte er på 11,449 mrd. kroner. For 2023 var det notifiserte nivået i gul boks 9,6 mrd. kroner. Dette var en nedgang fra 2022, hovedsakelig som følge av lavere kornavlinger. Endringene i målprissystemet for melk fra 1. november 2024 vil først få en effekt på notifiseringen av støtte i 2024, og den fulle effekten vil sees i notifiseringen for 2025.

Eksportstøtte

På ministerkonferansen i Nairobi i desember 2015 ble det gjort vedtak om å avvikle bruken av eksportstøtte for landbruksvarer. For Norge innebar enigheten at våre ordninger for eksportstøtte senest måtte avvikles innen utgangen av 2020. Dette er formalisert i Norges reviderte bindingsliste til WTO (godkjent 28.2.2018).

Landbruksforhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. Forhandlinger i 2008 om ferdigstilling av tekster stoppet da det viste seg at avstanden mellom enkelte av aktørene, på sentrale punkter, var for stor.

På ministerkonferansen på Bali i desember 2013 oppnådde WTOs medlemsland enighet på flere områder. På landbruksområdet ble det enighet om ministerbeslutninger vedrørende tollkvoteadministrasjon og offentlige matvarelager for utviklingsland. I tillegg ble det enighet om en ministererklæring om å utvise tilbakeholdenhet i bruken av alle former for eksportstøtte i påvente av en endelig avtale der eliminering av slike støtteordninger inngår. Som nevnt ovenfor, ble det ved den påfølgende ministerkonferansen i Nairobi i desember 2015 gjort vedtak om endelig avvikling av eksportstøtte for landbruksvarer.

Både på WTOs 12. ministermøte i juni 2022 og 13. ministermøte i februar 2024 ble videre arbeidsprogram for landbruksforhandlinger drøftet, men medlemslandene lyktes ikke å komme til enighet om arbeidsprogram.

Ambassadør Ali Sarfraz Hussain fra Pakistan ble formelt valgt til ny leder av landbruksforhandlingene 1. april 2025. Han vil lede forhandlingene frem mot neste ministerkonferanse som avholdes i Kamerun våren 2026. Avstanden mellom medlemmene er fremdeles betydelig. Landbruk står imidlertid uansett sentralt i forhandlingene i WTO, og mange land har som hovedprioritet å komme til enighet om en videre landbruksreform som inkluderer reduksjoner i støtte og beskyttelse. Siden den neste ministerkonferansen avholdes i Afrika trekker mange medlemmer frem at landbruk må være en del av sluttresultatet. Gitt den usikre geopolitiske utviklingen er det imidlertid vanskelig å se hvordan og om hva man vil være i stand til å bli enige om.

5.4 EUs landbrukspolitikk

EU iverksatte 1. januar 2023 en ny landbrukspolitikk som gjelder til utgangen av 2027. Denne har ni målsettinger. Dette er å sikre en rimelig inntekt for bøndene, øke konkurransekraften, styrke bondens posisjon i verdikjeden, iverksette tiltak knyttet til klima, miljø, og biologisk mangfold, sikre rekruttering, utvikle nye arbeidsplasser i distriktene, sikre trygg og sunn mat og fremme kunnskap og innovasjon.

EU legger stor vekt på klima og miljø i sin landbrukspolitikk. 40 pst. av EUs landbruksbudsjett skal bidra til å oppnå EUs målsettinger knyttet til klimagassutslipp og klimaendringer. Videre skal 25 pst. av den direkte støtten under budsjettet brukes på et eget miljøprogram.

Kommisjonen vil trolig foreslå et mål om å redusere utslippene av klimagasser med 90 pst. innen 2040. EU har også vedtatt å være klimanøytrale i 2050. Utslippene av klimagasser fra matvarekjeden utgjør 20–30 pst. av samlede utslipp. Dette betyr at sektoren må redusere utslippene betydelig for at EU skal nå sine fremtidige målsettinger. EU har videre vedtatt en jordlov der det legges vekt på at jorda må få en bedre helsetilstand fremover.

I dagens landbrukspolitikk har medlemslandene fått større ansvar for gjennomføringen av politikken. Hvert enkelt medlemsland har utarbeidet en strategi som beskriver nasjonale utfordringer og virkemidler de vil benytte for å nå EUs felles mål for landbruket. Det legges opp til økt fleksibilitet for medlemslandene i bruk av virkemidlene for bygdeutvikling, bl.a. støtte til innovasjon, modernisering og styrket konkurransekraft.

Høsten 2024 la en ekspertgruppe av 29 organisasjoner fra jordbruket, miljøsektoren, dyrevelferdsorganisasjoner, forbrukere, næringsmiddelindustrien, forskere m.fl. frem en rapport om utviklingen av jordbruket frem mot 2040. I ekspertgruppen skisseres det en målsetting om at EU innen 15 år skal utvikle et landbruk innenfor planetens tålegrense, og levere nok mat som er trygg, rimelig, bærekraftig, sunn og næringsriktig. Maten må også være produsert med god dyrevelferd, redusert bruk av plantevernmidler og syntetisk gjødsel. Dette skal styrke EU-landbrukets konkurransekraft globalt.

Den 1. desember 2024 startet den nye EU-kommisjonen sitt arbeid. Christopher Hansen fra Luxembourg ble valgt til landbrukskommisær. Den 19. februar la Kommisjonen frem sin Visjon for landbruket mot 2040. Visjonens fire prioriterte områder er å legge til rette for bedre inntektsmuligheter i jordbruket, styrke konkurransekraften, utvikle matvaresektoren i pakt med naturen og utvikle gode bo- og arbeidsforhold i distriktene.

I Visjonen presenteres Kommisjonens planer for fremtidig jordbruk og matproduksjon i Europa. Den europeiske landbruks- og matsektoren har mange sterke sider, spesielt knyttet til helse, sikkerhet, kvalitet, bærekraft og innovasjon. Kommisjonen vil bygge på de sterke sidene. En offensiv politikk er nødvendig for å sikre strategisk autonomi og matsikkerhet, samtidig som naturvern og krav til utslippsreduksjoner ivaretas. En styrket dialog på alle forvaltningsnivåer, både innen EU og med internasjonale partnere, er avgjørende.

Høsten 2025 vil Kommisjonen legge frem forslaget til ny landbrukspolitikk for perioden 2028 til 2034. Ukraina kan bli medlem i EU i neste periode, noe som vektlegges. Ukraina har et jordbruksareal som tilsvarer over 20 pst. av EUs areal, og Ukrainas jordbruk er meget konkurransedyktig sammenlignet med EU-jordbruket. Dette vil kunne påvirke EUs bruk av virkemidler i landbrukspolitikken

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs felles landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Prisutviklingen og politikkutformingen i EU på jordbruksprodukter påvirker omfanget av import, grensehandel og konkurransekraft til næringsmiddelindustrien. En betydelig del av EUs regelverk på klima- og matområdet er helt eller delvis EØS-relevant og kan omfatte flere sektorer. Regelverksutviklingen i EU er et prioritert område for departementet. Det er opprettet et eget EØS-forum for landbruk og skogbruk for å styrke dialogen med landbruket og andre berørte organisasjoner i regelverksutformingen.

5.5 Forhandlinger om handelsavtaler

Utover EØS-avtalen og Norges bilaterale avtaler med Storbritannia, Færøyene og Grønland, har Norge gjennom EFTA inngått 36 frihandelsavtaler med til sammen 47 land.

I mars 2024 signerte EFTA-medlemmene, Norge, Sveits, Island og Liechtenstein, og India en handels- og økonomisk partnerskapsavtale (TEPA). Avtalen forventes å styrke handel og investeringer, skape arbeidsplasser og fremme økonomisk vekst. Som en del av avtalen har EFTA-landene forpliktet seg til å investere 100 mrd. amerikanske dollar og skape én million arbeidsplasser i India over de neste 15 årene.

Etter ti forhandlingsrunder kom Thailand og EFTA-statene til enighet om en avtale i november 2024. Avtalen, som ble signert under Verdens økonomiske forum i januar 2025, har som mål å styrke handelsforbindelsene mellom EFTA-statene og Thailand ved å fjerne eller redusere tollsatser, legge til rette for handel og fremme bærekraftig utvikling. En ny frihandelsavtale mellom EFTA-statene og Moldova trådte i kraft 1. november 2024. Moldova nyter nå forbedret eller tollfri markedsadgang for de fleste landbruksprodukter som eksporteres til Norge. Norge og de øvrige EFTA-landene signerte også en ny og omfattende frihandelsavtale med Kosovo i januar 2025.

I desember 2024 fullførte EFTA-statene og Ukraina moderniseringen av sin frihandelsavtale, som har vært i kraft siden 2012. Den moderniserte avtalen vil inkludere et nytt kapittel om bærekraftig utvikling samt reviderte bestemmelser om varehandel. Partene gjennomgikk også markedsadgang for varer, noe som resulterte i liberalisering av handel innenfor visse produktkategorier som f.eks. råvarer til fiskefôr. Utover handel har disse avtalene også stor utenrikspolitisk betydning, ettersom de støtter den europeiske integrasjonen av Moldova, Kosovo og, ikke minst, Ukraina.

I juni 2024 signerte EFTA-statene og Chile en endringsprotokoll for å modernisere sin frihandelsavtale som har vært i kraft siden 2004. Den moderniserte avtalen vil gi tollfri adgang til 99 pst. av eksisterende landbrukseksport til Chile fra EFTA-statene, og dekke 95 pst. av Chiles eksport til EFTA-statene. Avtalen inkluderer også nye kapitler om handel og bærekraftig utvikling og, for første gang, et kapittel om små og mellomstore bedrifter.