8 Andre mindre lovforslag

8.1 Forslag om bestemmelse til kommuneplanens arealdel om avfallssystem

8.1.1 Gjeldende rett

Det følger av forurensningsloven §§ 30 og 32 at kommunen er ansvarlig for innsamling av husholdningsavfall, mens næringslivet selv har ansvar for at næringsavfall som produseres blir fraktet til lovlig avfallsanlegg eller går til gjenvinning. Kommunen kan i dag stille krav til avfallssystemer i bestemmelser til reguleringsplan, jf. plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 2 og nr. 4. Grunnlaget ligger i plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 2 som sier at det i nødvendig utstrekning kan gis bestemmelser om vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet eller forbud mot former for bruk, for å fremme eller sikre formålet med planen, samt ivareta ulike hensyn i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet. Hjemmelen i plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 4 utdyper dette til blant annet å omfatte funksjonskrav for å sikre hensynet til helse og miljø. På kommuneplannivå er det i dag ikke hjemmel for å stille krav til avfallssystemer. Det kan derimot stilles krav til vannforsyning, opparbeidelsesplikt i henhold til plan- og bygningsloven kapittel 18 og tilrettelegging for forsyning fra fjernvarmeanlegg i henhold til plan- og bygningsloven § 27-5, se § 11-9 nr. 3.

Bestemmelser i kommuneplanen skal i all hovedsak være overordnet, med en forutsetning om at detaljer gis etter reguleringsplannivå. Det skal derfor i utgangspunktet bare kunne gis mer generelle bestemmelser på kommuneplannivå. Det er åpnet for å kunne tegne inn traseer for infrastruktur i plankartet både som et arealformål og linje. Det kan også fastsettes hensynssone med særlige krav til infrastruktur.

I reguleringsplan kan kommunen i dag både fastsette arealformål for teknisk infrastruktur, og gi nærmere bestemmelser om avfallssystemer. Det kan også tegnes inn traseer for infrastruktur i plankartet. Det er ikke åpnet for eget arealformål for avfallssystemer generelt, slik som det er for eksempel vann- og avløpsnett, energinett, fjernvarme m.m. Avfallssug er imidlertid etablert som eget arealformål på reguleringsplannivå.

8.1.2 Høringsforslaget

Departementet mener det er viktig å skape forutsigbarhet allerede på kommuneplannivå for etablering av nødvendig infrastruktur. Ofte må denne infrastrukturen også være på plass før øvrig utbygging kan starte. Det er viktig at slike anlegg blir riktig plassert og at de gis tilstrekkelig plass for å unngå dobbeltløsninger eller et lappeteppe av ulike avfallsløsninger.

Departementet foreslo derfor i høringsnotatet en lovendring som gir kommunene hjemmel til å regulere avfallssystem også på kommuneplannivå ved å ta inn et tillegg i plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 3.

8.1.3 Høringsinstansenes syn

Fire høringsinstanser nevner forslaget i sin høringsuttalelse. Huseierne og Kristiansand kommune støtter forslaget uten å ha spesielle merknader.

Fredrikstad kommune, som også støtter forslaget, skriver at de har savnet en hjemmel for å kunne gi overordnede bestemmelser i kommuneplanens arealdel om krav til infrastruktur for avfall. Kommunen mener at forslaget vil gi kommunen bedre forutsetninger for å sikre gode og fremtidsrettede løsninger for håndtering av avfall og dermed en høyere grad av ombruk og materialgjenvinning.

Oslo kommune mener at avfallssystemer bør nevnes særskilt på lik linje med andre typer infrastruktur. De praktiserer en modell hvor avfallssug eies og driftes av private, og ønsker avklaring på om lovforslaget dekker denne eierskaps- og driftsmodellen.

8.1.4 Departementets vurdering

Det har de senere årene vært en rivende utvikling med stort tilfang av nye moderne avfallsløsninger. Oppsamling av avfall fra husholdninger har historisk sett vært utført ved bruk av søppelspann, – de siste tiårene har dette endret seg til plastbeholdere på hjul.

Moderne byutvikling gir mindre arealer tilgjengelig for renovasjonsløsninger og mindre fremkommelighet for kjøretøy. Dermed utfordres bruk av tradisjonelle løsninger for opp- og innsamling av avfall. Fra og med 1990-tallet begynte det for eksempel å bli etablert nedgravde avfallsløsninger. I denne kategorien inngår automatiserte anlegg for avfallssug (mobile og stasjonære) og nedgravde containere. Disse løsningene er adskillig mer krevende å etablere enn tradisjonelle overflatebeholdere, men de har store fordeler i arealeffektivitet, brannsikkerhet, forsøpling, lukt, hygiene og estetikk.

I mange byer og tettsteder i Norge pågår det en gradvis overgang fra tradisjonelle beholdere til moderne, arealeffektive nedgravde avfallsløsninger. Fremgangsmåte og tempo varierer imidlertid noe kommunene imellom. Stavanger og Kristiansand kommuner har satset mest på nedgravde containere, Bergen og Tromsø kommune er store på avfallssug, mens Oslo og Trondheim kommune har en jevnere fordeling mellom de ulike avfallsløsningene. De større byene har lagt særlig vekt på at moderne infrastruktur for avfall planlegges og driftes med tanke på at avfallet som samles inn er viktige ressurser som sekundære råvarer, i tråd med prinsippene for den sirkulære økonomien.

I Bergen kommune er det gjort et vellykket grep i sentrum gjennom etableringen av «bossnettet». Det er også lagt til rette for at infrastrukturen skal kunne benyttes på tvers av husholdning og næring, gjennom å tilby mulighet for salg av aksess til infrastrukturen gjennom næringsaktørene i avfallsbransjen på like vilkår. Ved inngangen til 2021 var det i Bergen kommune totalt 24 169 husholdninger som var tilknyttet moderne renovasjonsløsninger. Av disse brukte 10 242 stasjonære avfallssug, 9 832 hadde mobile avfallssug, mens 4 095 brukte ulike containere. Til sammen utgjør dette drøye 16 % av Bergens boenheter.

I tett bebyggelse og trange gater er innsamlingen av avfall særlig utfordrende. I forbindelse med byfornyelse, fortetting og transformasjon av boligområder legges det vekt på å innføre oppsamlingsløsninger som er mer hensiktsmessige enn tradisjonell innsamling via spann eller tralle. Det etableres i stedet en egen infrastruktur for innsamling av avfall ved bruk av for eksempel nedgravde avfallssug, som automatisk frakter avfallet ut av området til en egnet oppsamlingsenhet. Herfra fraktes avfallet videre til sortering, resirkulering eller brenning. Andre moderne løsninger kan være nedgravde avfallsbrønner, hvor avfall kastes ned i en sjakt og så senere tømt med egnet utstyr på egne avfallsbiler.

Tradisjonelle avfallsløsninger kan være arealkrevende samtidig som de har lav kapasitet. Moderne avfallsløsninger er derfor spesielt godt egnet i utvikling av allerede utbygde områder og i tettbygde strøk. Etablering av moderne avfallsløsninger vil som oftest kreve fellesløsninger på tvers av reguleringsplaner og grunneiendommer. Slik plan- og bygningsloven lyder i dag er det derimot uklart om kommunene allerede på kommuneplannivå kan stille krav om etablering og bruk av felles avfallsløsninger.

Departementet mener det er hensiktsmessig at kommunene gjennom plan- og bygningsloven allerede på kommuneplannivå kan gi nærmere bestemmelser om avfallshåndtering, på lik linje med annen samfunnskritisk, teknisk infrastruktur.

På dette grunnlag viderefører departementet forslaget fra høringsnotatet. Departementet fremmer forslag om å endre plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 3 ved at det tas inn et tillegg i bestemmelsen som innebærer at det kan stilles krav til avfallssystemer på samme måte som for vannforsyning, avløp, avrenning, veg og annen transport i forbindelse med nye bygge- og anleggstiltak.

8.2 Forslag om dekning av utgifter til arkeologiske undersøkelser ved områderegulering

8.2.1 Gjeldende rett

Det følger av kulturminneloven § 9 første ledd at det for offentlige og større private tiltak skal foretas arkeologiske undersøkelser for å avklare forholdet til automatisk fredete kulturminner. Arkeologiske undersøkelser etter kulturminneloven § 9 vil omfatte arkeologiske registreringer i felt, som overflatebefaring, geofysiske undersøkelser, prøvestikking, sjakting, flateavdekking etc. Etter tredje ledd får bestemmelsen tilsvarende anvendelse ved utarbeiding av reguleringsplan. Bestemmelsen lyder:

«§ 9 Undersøkelsesplikt mv.

Ved planlegging av offentlige og større private tiltak plikter den ansvarlige leder eller det ansvarlige forvaltningsorgan å undersøke om tiltaket vil virke inn på automatisk fredete kulturminner på en måte som nevnt i § 3 første ledd, jfr. § 8 første ledd.

Undersøkelsen kan foregå ved at planen for tiltaket sendes vedkommende myndighet etter loven her, som skal avgi uttalelse innen 3 måneder. Departementet kan gi pålegg om dette. Finner vedkommende myndighet at tiltaket berører automatisk fredete kulturminner på en måte som nevnt i § 3 første ledd, har den rett til å kreve ytterligere frist på inntil 1 måned for å fastslå på hvilken måte tiltaket eventuelt kan fremmes eller foreta de nødvendige skritt for å undersøke, eventuelt frigjøre kulturminnet. Fristen kan forlenges av departementet. Så lenge fristene løper kan tiltaket ikke iverksettes.

Bestemmelsene i første og andre ledd får tilsvarende anvendelse ved utarbeiding av reguleringsplan.

Departementet kan fastsette nærmere regler for gjennomføring av bestemmelsene i første til tredje ledd.»

Undersøkelsesplikten for reguleringsplan skal oppfylles både ved utarbeiding av områdereguleringer og detaljreguleringer. Dersom rett kulturmiljømyndighet vurderer at et område ikke har potensial for funn av automatisk fredete kulturminner, vil det ikke bli gjennomført undersøkelser i felt. Dersom undersøkelser er foretatt i forbindelse med områdereguleringen, er det normalt ikke nødvendig med nye undersøkelser ved utarbeiding av detaljregulering. Dette gjelder likevel ikke dersom detaljreguleringen innebærer endringer, som for eksempel et nytt byggeareal. Hvis områdereguleringen er gammel, kan det være nødvendig å foreta en oppdatert undersøkelse etter kulturminneloven § 9 på detaljreguleringsnivå.

Der undersøkelsene viser at det er konflikt mellom tiltak som foreslås i planen og automatisk fredete kulturminner, må rett kulturmiljømyndighet ta stilling til eventuell dispensasjon fra den automatiske fredningen, jf. kulturminneloven § 8 fjerde ledd.

Kommunens planvedtak, med kulturmiljømyndighetens uttalelse innarbeidet, utgjør formelt sett vedtak om dispensasjon for automatisk fredete arkeologiske kulturminner i planområdet, eventuelt på nærmere vilkår. Det kan imidlertid ikke gis dispensasjon gjennom planvedtak for erklært automatisk fredete byggverk fra perioden 1537-1649.

I særskilte unntakstilfeller kan det være behov for å utsette gjennomføringen av undersøkelser til byggesaken. Hjemmelen for dette er kulturminneloven § 9 fjerde ledd. Det er strenge krav til slik utsettelse, og det må i praksis ha oppstått en tvangssituasjon som gjør at undersøkelser ikke er mulig. Det er Riksantikvaren som avgjør om gjennomføring av undersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9 kan utsettes. Avgjørelsen er prosessledende og kan ikke påklages. En slik tvangssituasjon kan eksempelvis være at det i området der arkeologiske undersøkelser er aktuelt, finnes eksisterende infrastruktur, for eksempel bygningsmasse, jernbanespor, veier eller liknende, som fortsatt skal være i bruk, men som må fjernes dersom undersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9 skal kunne oppfylles. Siden 2018 har det vært to slike saker.

Det følger av kulturminneloven § 10 at det er tiltakshaver som skal bekoste undersøkelsene i forbindelse med utarbeidelse av reguleringsplan. Bestemmelsen lyder:

«§ 10 Utgifter til særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner.

Utgifter til særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner eller særskilte tiltak for å verne dem på grunn av tiltak som nevnt i §§ 8 og 9, bæres av tiltakshaveren. Når særlige grunner foreligger, kan departementet fastsette at utgiftene helt eller delvis skal dekkes av staten. Ved mindre private tiltak skal staten etter departementets bestemmelse dekke utgiftene, helt eller delvis, dersom disse blir urimelig tyngende for tiltakshaveren.

Departementet kan fastsette nærmere regler for gjennomføringen av bestemmelsene i første ledd.»

Undersøkelsesplikten gjelder uavhengig av arealformål, med unntak av der et område er fastsatt som hensynssone for båndlegging etter lov om kulturminner. Kulturminneloven krever med andre ord undersøkelse for alle arealformål som skal inn i plan, med unntak av hensynssone for båndlegging etter lov om kulturminner. Undersøkelsene kan gjennomføres før planforslag blir sendt til kommunen, men må være gjennomført før høringsfristen er gått ut. Erfaring viser at undersøkelsene ofte gjøres i forbindelse med varsel om oppstart, og at dette avtales nærmere mellom fylkeskommunen eller Sametinget, og tiltakshaver. Når private står for utarbeiding av detaljregulering, vil utgiftene til undersøkelsen bli dekket av den private forslagsstilleren.

Når det gjelder automatisk fredete kulturminner fastsetter kulturminneloven § 3 at all aktivitet som innebærer inngrep i eller fare for skade på eller utilbørlig skjemming av slike kulturminner er forbudt, med mindre det foreligger en særskilt tillatelse. Siden det er potensialet for skade på eller utilbørlig skjemming av automatisk fredete kulturminner som er avgjørende for om en aktivitet eller tiltak er søknadspliktig på dette grunnlag, vil det ikke være noen direkte overlapping mellom tiltaksbegrepet i plan- og bygningsloven og søknadspliktige aktiviteter/tiltak etter kulturminneloven. En aktivitet/et tiltak vil kunne være søknadspliktig etter kulturminneloven selv om den eller det ikke dekkes av tiltaksbegrepet i plan- og bygningsloven. Begrepet «tiltakshaver» i kulturminneloven § 10 viser til den ansvarlige for realisering av søknadspliktige aktiviteter eller tiltak; for eksempel vil en hovedentreprenør normalt defineres som ansvarlig tiltakshaver selv om den fysiske aktiviteten/det fysiske tiltaket utføres av en eller flere underentreprenører.

Arkeologiske undersøkelser etter kulturminneloven § 9 utføres av fylkeskommunene, Sametinget og sjøfartsmuseene. Kostnadene til gjennomføring av undersøkelsene varierer etter områdets størrelse og art og er basert på kulturmiljøforvaltningens vurdering av potensialet for funn av ulike typer automatisk fredete arkeologiske kulturminner. Utgiftene kan beløpe seg til fra noen titusen til flere hundre tusen kroner, avhengig av områdets størrelse og karakter. For større samferdselsprosjekter kan det også bli tale om millionbeløp. De fleste undersøkelser ligger likevel i det nedre kostnadssjiktet.

I brev av 5. desember 1997 fra tidligere Miljøverndepartementet til kommunene, fremgikk det at kommunen var å anse som tiltakshaver etter kulturminneloven § 10 fra det tidspunkt en reguleringsplan ble lagt ut på offentlig ettersyn og derved ble økonomisk ansvarlig for å bekoste de arkeologiske undersøkelsene. I brev fra Klima- og miljødepartementet av 30. september 2016 til alle landets kommuner, fylkeskommuner og Sametinget som bygger på brev fra samme departement av 2. mai 2016, ble det opplyst at kulturminneforvaltningen ville endre praksis på dette punkt slik at tiltakshaverbegrepet for fremtiden skulle knyttes opp mot «… den som utarbeider og/eller realiserer detaljreguleringen og/eller har den økonomiske fordelen av at tiltaket gjennomføres». Dagens praksis er følgelig at det er forslagsstiller eller utbygger som har den økonomiske fordelen av at tiltaket gjennomføres og som tar et initiativ overfor kommunen om regulering, som skal være ansvarlig for å dekke kostnadene til arkeologiske undersøkelser etter kulturminneloven § 9 ved utarbeiding av detaljregulering. Dette innebærer at kommunen ikke lenger overtar ansvaret for å dekke kostnadene til arkeologiske undersøkelser etter kulturminneloven § 9 når planen legges ut på offentlig ettersyn. Dersom det er kommunen som er forslagstiller og som skal gjennomføre tiltakene, vil kommunen være ansvarlig for å dekke kostnadene til de arkeologiske undersøkelsene.

Brevene fra 2016 påpeker også at kulturminneloven ikke er til hinder for at den enkelte kommune inngår avtaler med private forslagsstillere om at disse selv dekker utgiftene til nødvendige undersøkelser av automatisk fredete arkeologiske kulturminner. Det er dermed en åpning for at kommunen kan overlate til private å dekke kostnadene til arkeologiske undersøkelser etter kulturminneloven § 9 også ved områdereguleringer. Det gjelder de tilfeller hvor kommunen med hjemmel i plan- og bygningsloven § 12-2 andre ledd overlater til andre myndigheter eller private å utarbeide forslag til områderegulering. Denne bestemmelsen lyder:

«Områderegulering utarbeides av kommunen. Kommunen kan likevel overlate til andre myndigheter og private å utarbeide forslag til områderegulering og kreve at private utarbeider forslag til områderegulering for konsesjonspliktige vindkraftanlegg etter energiloven. For områdereguleringer for vindkraftanlegg gjelder reglene om behandlingsmåten for private reguleringsplanforslag i § 12-3 andre ledd, § 12-8 og § 12-11.»

I dette ligger at kommunen kan overlate til private å stå for hele eller deler av det planfaglige arbeidet innenfor de rammer kommunen bestemmer, og å dekke kostnadene ved dette helt eller delvis. Det forutsettes imidlertid at kommunen har ansvaret for rammer, innhold og fremdrift i planprosessen. Noen kommuner har overlatt til private å utarbeide områderegulering, mens andre ikke vil åpne for det. Praksis de senere årene synes å være at kommunene er blitt mer tilbakeholdne med å overlate til private å utarbeide områdereguleringer fordi erfaringene med dette har vært blandede.

8.2.2 Høringsforslaget

Dagens regler kan føre til at kommunen kan ta økonomiske hensyn når den skal velge mellom å utarbeide områderegulering selv eller overlate dette til andre. Det er tre alternativer kommunen kan velge mellom. Ved utarbeiding av detaljregulering kan forslagsstiller regnes som tiltakshaver, og det er da tiltakshaver, det vil si grunneier eller en utbygger, som må bekoste de arkeologiske undersøkelsene. Ved utarbeiding av områderegulering, er det kommunen som regnes som tiltakshaver og som derfor må bekoste undersøkelsene etter kulturminneloven § 9.

Departementet ønsker å redusere mulige terskler for å utarbeide områdereguleringer. Det ble derfor fremmet forslag i høringsnotatet 30. juni 2021 om å ta inn en tilføyelse i lovforslaget § 33-1 slik at kommunen får hjemmel til å regulere betalingsplikten for utgifter til arkeologiske undersøkelser etter kulturminneloven § 9 i sitt gebyrregulativ. Det ble også foreslått å gi bestemmelsen en ny struktur for å gjøre den lettere å lese.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

Den eneste høringsinstansen som omtaler forslaget særskilt, er Huseierene. Forbundet har ikke merknader til forslaget.

8.2.4 Departementets vurdering

Kommunene er tillagt en viktig oppgave som samfunnsutviklere og arealforvaltere, mens private utviklere har et annet, mer kommersielt perspektiv som vil kunne prege et planforslag i større grad enn kommunene ønsker. Områderegulering skal til dels ha et overordnet perspektiv og avklare ulike motstridende interesser innenfor planområdet. Det har vist seg nødvendig med stor grad av oppfølging fra kommunenes side med de privates planarbeid, uten at kommunene samtidig har klart å styre prosessen i ønsket grad. Noen kommuner synes å ha lagt seg på en linje hvor de tar ansvar for å utarbeide planforslaget, men overlater til private å gjøre deler av planarbeidet.

Selv om antallet områdereguleringer de senere år har tatt seg opp, er antallet lavere enn det en så for seg da plan- og bygningsloven ble vedtatt i 2008. Siktemålet den gang var at områderegulering i stor grad skulle overta for kommunedelplaner. Når kommunene overlater oppgaven med å utarbeide områderegulering til andre myndigheter eller private, er det gjerne disse som må bekoste de arkeologiske undersøkelsene. En del kommuner er restriktive med å overlate oppgaven til private, og dagens regler kan dermed bidra til at de utsetter eller avstår fra å lage en områderegulering på grunn av kostnadene knyttet til fremstillingen av planen.

Det kan også tenkes at kommunene i stedet baserer utbyggingen kun på detaljreguleringer, noe som kan få til følge at utbyggingen av et område blir oppstykket i flere ulike planer, uten at utviklingen baserer seg på et overordnet plangrep.

Departementet mener det derfor kan være grunn til å endre reglene for gebyrlegging, slik at kommunene uansett valg av fremgangsmåte ved utarbeidelse av områderegulering, kan slippe å bekoste arkeologiske undersøkelser som andre myndigheter og private forslagsstillere er nærmest til å bære. Kommunene bør kunne kreve dekket utgifter til arkeologiske undersøkelser der forslag til utbyggingen kommer fra andre, uansett om kommunene velger å utarbeide områdereguleringen i egen regi eller ikke.

Et forslag bør gå ut på at det er vedkommende grunneier eller utbygger som foreslår å legge ut et område for eksempel til byggeområde – med derav følgende krav om undersøkelser etter kulturminneloven § 9 - som må bekoste disse. Kommunen bør derfor kunne kreve at den private initiativtakeren (forslagsstiller) må bekoste undersøkelsene.

Krav om undersøkelser blir vurdert ut fra potensialet i hele planområdet og uavhengig av arealformål, med unntak av områder avsatt til hensynssone vern etter kulturminneloven. Utgiftene til undersøkelser vil derfor kunne omfatte mer enn bare det arealet som skal legges ut til utbyggingsformål på en eiendom. Det vil kunne bli nødvendig å gjøre undersøkelser også på andre deler av et område. Dersom det skal foretas undersøkelser i et område hvor det er flere forslagsstillere, mener departementet at et forslag bør forutsette at utgiftene blir delt mellom forslagsstillerne ut fra hva som fremstår som rimelig og rettferdig i den enkelte sak. Selv om planområdet vil omfatte flere eiendommer, bør en privat initiativtaker uansett ikke kunne avkreves gebyr for annet enn undersøkelser som relaterer seg til initiativet. Blir ikke grunneierne selv enige om en fordeling av kostnadene, bør kommunen kunne foreslå fordelingen av kostnadene mellom dem. Dersom ikke alle grunneierne vil medvirke til kostnadsdelingen, må kommunen vurdere om den selv vil bekoste deler av undersøkelsene. Det vil da også være et alternativ at kommunen unnlater å gå videre med planarbeidet.

På denne bakgrunn viderefører departementet forslaget fra høringsnotatet. Departementet foreslår å endre plan- og bygningsloven § 33-1 ved at det tas inn en tilføyelse slik at kommunen får hjemmel til å regulere betalingsplikten for utgifter til arkeologiske undersøkelser etter kulturminneloven § 9 i sitt gebyrregulativ. Samtidig foreslår departementet å omstrukturere bestemmelsen slik at den blir lettere å lese.

8.3 Forslag om rett til foreleggelse for kommunestyret ved avslag om endring av reguleringsplan

8.3.1 Gjeldende rett

Etter plan- og bygningsloven § 12-14 andre ledd kan kommunestyret:

«delegere myndigheten til å treffe vedtak om endringer i reguleringsplan når endringene i liten grad vil påvirke gjennomføringen av planen for øvrig, ikke går utover hovedrammene i planen, og heller ikke berører hensynet til viktige natur- og friluftsområder».

Dersom et forslag om en slik endring av en reguleringsplan blir avvist fra kommunens side, har det oppstått spørsmål om denne beslutningen kan kreves forelagt for kommunestyret til avgjørelse på samme måte som når ordinære planforslag blir stoppet.

Bestemmelsen i andre ledd er et unntak fra hovedregelen om at det skal gjennomføres full planbehandling ved endring av plan, jf. § 12-14 første ledd som lyder:

«For utfylling, endring og oppheving av reguleringsplan gjelder samme bestemmelser som for utarbeiding av ny plan».

For ordinære planforslag framgår det av § 12-11 at kommunen etter at et privat reguleringsforslag er mottatt, skal «avgjøre om forslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn». Dersom kommunen avslår å fremme et planforslag som er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan avslaget kreves forelagt for kommunestyret, jf. fjerde punktum. Etter bestemmelsens ordlyd er det kun en beslutning om at planen ikke skal fremmes ved å sendes på høring som kan bringes inn for kommunestyret.

Gjennom to tolkningsuttalelser i 2019 har departementet lagt til grunn at § 12-11 fjerde punktum kommer til anvendelse også for kommuneadministrasjonens eller planutvalgets beslutning om å stoppe forslaget etter § 12-14 andre ledd. Det har fra kommunalt hold vært fremhevet at departementets tolkning fører til ressurskrevende saksbehandling og at det er uhensiktsmessig at negative beslutninger etter § 12-14 andre ledd skal kunne kreves forelagt for kommunestyret. Departementet har vist til at de alminnelige reglene for utarbeiding av plan også gjelder ved endring av planer, jf. § 12-14 første ledd. Plan- og bygningsloven § 12-11 kommer derfor til anvendelse på et privat reguleringsplanforslag uavhengig av om det er forslag til ny reguleringsplan eller et forslag etter § 12-14 om endring av en eksisterende plan.

Tidligere gjaldt § 12-14 andre og tredje ledd om enklere prosess kun vedtak av mindre endringer. I 2017 ble bestemmelsen endret og utvidet. Endringer som kan vedtas etter § 12-14 andre ledd kan nå omfatte forholdsvis store og viktige endringer, slik som endring av antall etasjer, utnyttingsgrad, høydebegrensninger og tomteinndeling. En beslutning om å ikke vedta et endringsforslag etter § 12-14 andre ledd kan med andre ord få stor betydning for forslagsstiller. En beslutning om ikke å fremme et endringsforslag må også sees i sammenheng med et eventuelt positivt vedtak. Dersom endringen(e) vedtas, kan vedtaket påklages, jf. § 1-9. Reelle hensyn taler for at en forslagsstiller som fremmer forslag til planendring etter § 12-14 andre ledd ikke skal stå i en svakere stilling, verken i forhold til andre parters klageadgang eller i forhold til en forslagsstiller som fremmer forslag til planendring som krever full planbehandling.

8.3.2 Høringsforslaget

Departementet ser behov for en klargjøring i loven, og fremmet derfor forslag i høringsnotatet 30. juni 2021 om endring i plan- og bygningsloven § 12-14 tredje ledd slik at retten til å kreve foreleggelse framgår direkte av ordlyden. Forslaget innebærer at en privat forslagsstiller får samme rett til forleggelse for kommunestyret ved avslag, enten det gjelder forslag til ny reguleringsplan eller forslag til endring av en eksisterende plan.

8.3.3 Høringsinstansenes syn

Kun Huseierne har omtalt forslaget særskilt i sin høringsuttalelse. Forbundet støtter forslaget og har for øvrig ingen merknader.

8.3.4 Departementets vurdering

Erfaring med praktisering av plan- og bygningsloven § 12-14 viser at det er behov for en klargjøring av bestemmelsen.

En forutsetning for å vedta endringer i en reguleringsplan etter bestemmelsens andre ledd, er at forslaget er ferdigbehandlet. Departementet mener derfor at retten til foreleggelse kun vil gjelde et ferdig utarbeidet endringsforslag. Det forutsetter da at endringsforslaget oppfyller kravene til planforslag i § 6 i forskrift 8. desember 2017 om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven. Det skal være mulig for kommunen etter § 12-14 andre ledd å ta reell stilling til endringsforslaget før dette eventuelt kan kreves forelagt for kommunestyret for avgjørelse.

Dersom et forslag til endring av en reguleringsplan etter § 12-14 andre ledd forutsetter et oppdatert plankart, må et slikt kart ligge ved endringsforslaget. Gjelder endringen kun planbestemmelser, er det tilstrekkelig at forslag til oppdaterte planbestemmelser legges ved planforslaget. Retten til foreleggelse for kommunestyret vil uansett kun gjelde så langt det innsendte planforslaget er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering. Dette er i samsvar med det som gjelder i dag for forslag til ny reguleringsplan etter § 12-11 fjerde punktum.

På denne bakgrunn viderefører departementet forslaget i høringsnotatet. Departementet foreslår å endre § 12-14 tredje ledd slik at det klart framgår at forslagsstiller har samme rett til å kreve foreleggelse for kommunestyret når kommuneadministrasjonen stopper et forslag til endring av reguleringsplan etter § 12-14 andre ledd, som ved forslag til ny plan.

8.4 Forslag om at konsesjon for solkraftanlegg på land ikke skal kunne vedtas som statlig plan

8.4.1 Bakgrunnen for forslaget

Stortinget vedtok i juni 2023 endringer i energiloven og plan- og bygningsloven som gjelder vindkraft på land, jf. Prop. 111 L (2022–2023) Endringer i energiloven og plan- og bygningsloven (vindkraft på land). Lovforslaget fulgte opp et tidligere anmodningsvedtak fra Stortinget om dette. Stortingets anmodningsvedtak var begrenset til å omfatte vindkraft.

I høringen til lovforslaget framkom synspunkter fra enkelte instanser om at lovendringene også burde omfatte solkraftanlegg på land. Dette temaet var ikke en del av høringsforslaget, og spørsmålet om å innføre de samme reglene for solkraftanlegg ble derfor ikke drøftet videre i proposisjonen. Regjeringen uttrykte imidlertid overfor Stortinget at den ville vurdere om også konsesjonspliktige bakkemonterte solkraftanlegg burde underlegges samme regelverk for behandling etter plan- og bygningsloven som da var foreslått for konsesjonspliktige vindkraftanlegg.

I Innst. 483 L (2022–2023) peker komitéen på at det er flere titalls solkraftprosjekter som enten er under planlegging eller under konsesjonsbehandling. Ifølge komitéen er det derfor behov for raskt å kunne avklare kommunenes rolle med arealavklaring også for bakkemonterte solkraftanlegg, på linje med vindkraft på land. Ved Stortingets behandling av lovforslaget ble det derfor fattet et nytt anmodningsvedtak som lyder som følger:

«Stortinget ber regjeringen fremme et forslag til hvordan bakkemonterte solenergianlegg kan inkluderes i plan- og bygningsloven, senest innen utgangen av 2023.»

Kommunal- og distriktsdepartementet og Olje- og energidepartementet sendte et slikt lovforslag på alminnelig høring i brev av 19. desember 2023 og med høringsfrist 31. januar 2024, se nærmere i punkt 8.4.3 og 8.4.4.

Regjeringen har i ettertid fastsatt en grense i energilovforskriften på inntil 10 MW installert effekt for når utbygging av solkraftanlegg krever konsesjon etter energiloven. Anlegg som har en installert effekt på 10 MW eller mindre, behøver etter regelendringen ikke konsesjon etter energiloven, og skal i sin helhet håndteres etter plan- og bygningsloven.

8.4.2 Gjeldende rett

Energidepartementet kan, med hjemmel i plan- og bygningsloven § 6-4 tredje ledd, gi endelig konsesjon etter energiloven virkning som statlig arealplan. Det følger av Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) at bestemmelsen kan være aktuell å bruke i situasjoner der det er gitt konsesjon for energianlegg etter energiloven, men hvor tiltaket er i strid med kommuneplanens arealdel og der kommunen ikke ønsker å regulere i samsvar med konsesjonen eller å dispensere fra arealdelen. Vedtak om statlig plan kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 6-4 tredje ledd andre punktum.

Dersom konsesjon er gitt virkning som statlig arealplan, vil konsesjonen gjelde foran gjeldende reguleringsplan og kommuneplanens arealdel, jf. § 1-5 andre ledd.

Det er ikke knyttet særlige saksbehandlingsregler til bruken av statlig arealplan på konsesjonspliktige energiproduksjonsanlegg. Det er heller ikke knyttet særlige vilkår for når bestemmelsen kan anvendes, ut over at vedtaket må rette seg mot en endelig konsesjon til et kraftproduksjonsanlegg. Kommunene har i praksis alltid blitt hørt i spørsmålet om myndigheten skal benyttes, og de fleste vedtak om statlig arealplan er fattet på bakgrunn av anmodninger fra vertskommunen. Bestemmelsen er aldri benyttet for solkraftanlegg.

I forbindelse med innføringen av reguleringsplikt for vindkraft på land, ble det gitt et unntak fra regelen i § 6-4 tredje ledd første punktum for nettopp vindkraftanlegg. Det finnes ikke unntak for andre typer kraftanlegg.

8.4.3 Høringsforslaget

Høringen er omtalt i punkt 2.2. Av høringsforslaget går det fram at bestemmelsen foreslås utvidet til også å gjelde for konsesjonspliktige solkraftanlegg. Merknadene til plan- og bygningsloven § 6-4 tredje ledd siste punktum i Prop. 111 L (2022–2023) gjelder tilsvarende for solkraftanlegg. Det vises ellers til bakgrunnen for høringen i punkt 8.4.1.

8.4.4 Høringsinstansenes syn

Totalt 69 høringsinstanser har gitt høringssvar til departementet, hvorav 2 er privatpersoner. De fleste har ikke uttalt seg direkte til dette konkrete forslaget i høringen.

Kun 12 høringssvar har uttalt seg direkte til spørsmålet om at konsesjon til solkraftanlegg gitt etter energiloven ikke skal kunne vedtas som statlig arealplan. Dette gjelder Advokatforeningen, Arendal kommune, Bergen kommune, Den Norske Turistforening, Energeia AS, Fellesforbundet, Naturressurskommunene, Riksantikvaren, Sabima og Statsforvalteren i Rogaland. Aurskog-Høland kommune uttaler imidlertid at de forventer at staten vil være varsomme med å bruke statlig reguleringsplan som virkemiddel i solkraftsaker. KS mener at hele unntaket i § 6-4 tredje ledd bør oppheves.

Videre er det 18 instanser som generelt støttet å innføre tilsvarende regler for solkraftanlegg som for vindkraftanlegg. Disse har imidlertid ikke uttalt seg konkret til endringen av plan- og bygningsloven § 6-4 tredje ledd andre punktum. Dette gjelder Asplan Viak AS, Avinor AS, Bærum kommune, Drangedal kommune, Elvia AS, Fagforbundet, Kvinesdal kommune, Motvind Norge, Norges Bondelag, Oslo kommune, Porsgrunn kommune, Samfunnsbedriftene Energi, Sandefjord kommune, Sarpsborg kommune, Siljan kommune, Sør-Varanger kommune, Time kommune, Vefsn kommune og Vestland fylkeskommune.

Ingen av høringsinstanser går direkte imot dette forslaget, men flere er generelt skeptiske til å innføre de samme regler for solkraftanlegg som for vindkraftanlegg. Disse inngår i gruppen på 31 som ikke har uttalt seg direkte om dette forslaget. De som ikke har uttalt seg direkte til dette konkrete forslaget er to privatpersoner, Distriktsenergi, Farsund kommune, Fornybar Norge, Forsvarsbygg, Hafslund, Halden kommune, Hamar kommune, Hydro Energi AS (Norsk Hydro ASA), Innlandet fylkeskommune, Klima- og miljødepartementet, Kraftfylka, Kragerø kommune, Kystverket, Landbruksdirektoratet, Midt-Telemark kommune, Miljødirektoratet, Multiconsult, Naturvernforbundet, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Kommunalteknisk forening, Norske Landskapsarkitekters forening, Norske Reindriftssamers Landsforbund, NVE, Sametinget, Solenergiklyngen, Solgrid AS, Statskraft energi AS og Å Energi AS.

Til sammen har 8 høringsinstanser meldt at de ikke har merknader til forslaget. Dette gjelder Bane Nor SF, Domstolsadministrasjonen, Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Nye Veier AS, Statens vegvesen, Statistisk sentralbyrå og Statsforvalteren i Innlandet.

8.4.5 Departementets vurderinger

Etter gjeldende rett kan konsesjon for solkraftanlegg gis virkning som statlig plan. Bestemmelsen er aldri benyttet for konsesjoner til solkraftverk. For vindkraftanlegg ble tilsvarende bestemmelse i plan- og bygningsloven fjernet i forbindelse med behandlingen av Prop. 111 L (2022–2023) om endringer i energiloven og plan- og bygningsloven (vindkraft på land). Solkraftanlegg kan i dag ikke bygges i strid med gjeldende plan, og kommunene har derfor i utgangspunktet en reell adgang til å nekte etablering av anlegg for solkraft i kommunen. For ytterligere å styrke kommunenes adgang til å hindre etablering av anlegg for solkraft, foreslås det at dagens lovhjemmel som åpner for å la konsesjon for solkraftanlegg få virkning som statlig plan også fjernes for solkraftanlegg. Endringen foreslås innarbeidet i § 6-4 tredje ledd andre punktum.

Forventningen til Aurskog-Høland kommune er etter departementets oppfatning ivaretatt gjennom de generelle krav og regler om utarbeiding av statlig arealplan. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å etterkomme ønsket fra KS om å oppheve hele tredje ledd i plan- og bygningsloven § 6-4.

8.5 Forslag som åpner for mindre endringer innenfor eksisterende vindkraftanlegg med konsesjon

8.5.1 Bakgrunn

Etter at Stortinget i juni 2023 vedtok endringer i energiloven og plan- og bygningsloven for vindkraft på land, jf. Prop. 111 L (2022–2023) Endringer i energiloven og plan- og bygningsloven (vindkraft på land), har praksis vist at det er behov for en bestemmelse for gjennomføring av mindre konsesjonspliktige endringer i eksisterende vindkraftanlegg uten at dette utløser krav om områderegulering. En slik bestemmelse ble ikke fremmet i forbindelse med lovendringene i juni 2023.

8.5.2 Høringsforslaget

I høringen av 19. desember 2023 foreslo Kommunal- og distriktsdepartementet og Olje- og energidepartementet en overgangsbestemmelse om at det kan gis konsesjon til mindre endringer i eksisterende vindkraftanlegg og solkraftanlegg bygget i medhold av konsesjon gitt før krav om områderegulering ble innført, uten at det gjennomføres områderegulering, med mindre kommunen finner at en områderegulering likevel bør gjennomføres. Forslaget var begrunnet med at en områderegulering i slike tilfeller ofte vil være uhensiktsmessig. Bestemmelsen vil typisk gjelde der planavklaringen har skjedd gjennom dispensasjon fra kommuneplan. Eksempler på mindre konsesjonspliktige endringer er å sette opp noen flere eller en annen type turbiner i et eksisterende anlegg. De eksisterende anleggene er planavklart etter de bestemmelsene som gjaldt på det tidspunktet de ble behandlet, typisk dispensasjon, statlig plan eller i noen få tilfeller, reguleringsplan.

8.5.3 Høringsinstansenes syn

Totalt 69 høringsinstanser har gitt høringssvar til departementet, hvorav 2 er privatpersoner. De fleste, 58, har ikke uttalt seg direkte til dette konkrete forslaget i høringen. Videre har fire gitt sin støtte til forslaget uten noen nærmere omtale. Dette gjelder Arendal kommune, Bergen kommune, Naturressurskommunene og Energeia AS.

Sarpsborg kommune mener at overgangsbestemmelsene også må avklare hvordan påbegynte konsesjonsprosesser skal håndteres, og at disse bør utløse krav om områderegulering. Dette i motsetning til Solenergiklyngen som mener at søker selv må få avgjøre hvilket regelverk konsesjonssøknaden bør behandles etter.

Motvind Norge støtter ikke forslaget, da de anser at det ikke er riktig arealforvaltning å først konsekvensutrede et anlegg for siden å kunne endre det uten ny konsekvensutredning, når endringene kan føre til ytterligere forringende inngrep.

Advokatforeningen, NVE og Statskraft energi AS støtter forslaget, men mener det burde ha vært tydeligere hva som anses for å være mindre endringer. Videre mener Statskraft energi AS at det foreslåtte forbeholdet om at kommunene bør ha mulighet til å kreve utarbeidet områderegulering, ikke bør videreføres. NVE mener kravet om områderegulering i slike tilfeller bør være knyttet opp mot konsesjonspliktbestemmelsen.

8.5.4 Departementets vurderinger

Departementet viderefører høringsforslaget, men slik at det kun er knyttet til vindkraftanlegg på land. Bestemmelsen om solkraftanlegg forslås innarbeides som et nytt femte punktum i § 12-1 tredje ledd.

Når det gjelder krav om konsekvensutredning som følge av søknad om konsesjonspliktige endringer på eksisterende vindkraftanlegg, vil dette måtte vurderes i henhold til de til enhver tid gjeldende regler om konsekvensutredninger. Departementet tar sikte på å justere dagens veileder om kommunenes planlegging av konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land i samarbeid med Energidepartementet, etter at lovendringen trer i kraft.

8.6 Dispensasjon

8.6.1 Innledende merknader

Departementets lovforslag inneholder forbud mot dispensasjon fra bestemmelsene i både kapittel 12 A om krav om grunneierfinansiering av infrastruktur mv. og kapittel 17 om utbyggingsavtaler. For å få en hensiktsmessig struktur i plan- og bygningsloven, foreslås det at forbudene flyttes til lovens kapittel 19 om dispensasjon, i et nytt andre ledd i § 19-1.

Gjeldende § 19-2 andre ledd siste punktum angir et forbud mot dispensasjon fra saksbehandlingsregler. Siden dette forbudet har samme karakter som de foreslåtte forbudene i nytt andre ledd i § 19-1, foreslår departementet at regelen i § 19-2 andre ledd siste punktum flyttes til den samme bestemmelsen.

For å få samsvar med det nye innholdet i bestemmelsen, foreslås det også at overskriften endres til «Adgang til å gi dispensasjon».

8.6.2 Forbud mot dispensasjon etter plan- og bygningsloven kapittel 12 A

Departementet foreslår at det ikke kan dispenseres fra det foreslåtte nye kapittelet 12 A. Lovreglene i forslaget trekker opp en rekke rammer for fastsetting av forpliktelser, og en rekke muligheter for fleksible prosesser med fleksible og relativt enkle ordninger for justeringer underveis. Departementet foreslår også enklere regler for endring av bestemmelser til hensynssonen, jf. § 12 A-10. Kommunen får så vidt romslige rammer for sine vurderinger at det ikke skal være behov for å anvende reglene om dispensasjon. Dispensasjon ville kunne skape et ekstra element av usikkerhet og ressursbruk ved bruk av hensynssonen. Det er også et viktig hensyn at kapittel 12 A inneholder en rekke bestemmelser som skal sørge for balanserte betalingsforpliktelser og økonomisk risiko mellom kommunen og grunneierne eller utbyggerne. Kommunen bør derfor ikke kunne dispensere fra disse. Kommunen kan imidlertid fortsatt innvilge dispensasjon for det som ikke gjelder grunneierfinansiering.

8.6.3 Dispensasjon ved bruk av utbyggingsavtaler

8.6.3.1 Forbud mot dispensasjon fra reglene i plan- og bygningsloven kapittel 17

Etter gjeldende plan- og bygningslov § 17-7 første ledd, kan kommunen ikke dispensere fra lovreglene i kapittel 17. Formålet med reglene i dette kapittelet er blant annet å legge føringer som beskytter utbyggere i en forhandlingssituasjon, der kommunen har hjemmel til fritt å vedta bindende føringer for utbygging. Med dette utgangspunktet bør ikke kommunen kunne dispensere fra reglene. Regelen videreføres, men flyttes til § 19-1.

8.6.3.2 Dispensasjon i forbindelse med utbygging der det benyttes utbyggingsavtaler

Departementet bemerker at dispensasjon fra rekkefølgekrav i forbindelse med inngåelse av utbyggingsavtaler fortsatt vil være nødvendig i noen tilfeller. Dette kan være aktuelt dersom en grunneier har bidratt med sin andel av kostnaden til et tiltak som følger av et rekkefølgekrav, uten at tiltaket dermed er fullfinansiert. Muligheten til å gi dispensasjon fra rekkefølgekrav er derfor et alternativ kommunen kan bruke for å gi en utbygger en mulighet til å komme i gang med sitt prosjekt, selv om tiltaket ikke er fullfinansiert. Dette bidrar til å hindre at utbygging stopper opp.

Det ble i høringen påpekt at dispensasjon ikke bør omtales som et «virkemiddel», da dette kan oppfattes som et verktøy i stedet for en unntaksmulighet. Det ble også påpekt at loven må tilrettelegge for at grunneiere ikke skal være avhengige av dispensasjon når bidrag etter kapittel 17 er innbetalt. Det ble vist til at mange reguleringsplaner løser dette ved å gi bestemmelser om rekkefølgekrav der tiltaket alternativt kan være «sikret opparbeidet», anses oppfylt dersom grunneier eller utbygger har inngått utbyggingsavtale og oppfylt sine forpliktelser i henhold til avtalen.

Departementet er enige i at det er uheldig å kalle dispensasjon et virkemiddel. Departementet mener imidlertid at behovet for dispensasjon ikke automatisk bortfaller i tilfeller der rekkefølgekravet ikke er fullt ut oppfylt, selv om en utbygger har betalt for en andel som svarer til eiendommens forholdsmessige forpliktelse. Oppfyllelsen av rekkefølgekrav er en sentral forutsetning for vedtak av arealplaner og deres gjennomføring. Å anse et rekkefølgekrav som oppfylt kun ved betaling av en andel av kostnaden, er etter departementets vurdering ikke i samsvar med § 12-7 første ledd nr. 10. Det er derfor ikke anledning til å fastsette reguleringsbestemmelser som generelt unntar fra krav om oppfyllelse av rekkefølgekrav ved delvis oppfyllelse. En lovendring som innfører et innebygget eller automatisk unntak basert på en delvis oppfyllelse, bør bygge på en grundig utredning av rekkefølgekrav som sådan. Se også punkt 3.1.4.2. Departementet bemerker at utfordringen som behovet for dispensasjon skaper, i noen grad kan løses ved bevisst bruk av rekkefølgekrav i detaljregulering, der behovet for forskjellig infrastruktur knyttes til forskjellige eiendommer.

8.7 Andre presiseringer og rettinger av feil

Gjeldende plan- og bygningslov benytter flere steder den eldre formuleringen «grav- og urnelunder». Departementet foreslår å endre formuleringen til «gravplass» for å samsvare bedre med gjeldende begrepsbruk i gravplassloven, jf. forslag til plan- og bygningsloven § 11-7 andre ledd nr. 1, § 12-5 andre ledd nr. 1, § 13-3 andre ledd, § 15-1 og § 15-2 første ledd. Endringen er en ren språklig endring uten rettslig betydning.

Departementet har også blitt oppmerksom på at det er en intern henvisningsfeil i § 11-8 første ledd andre punktum. Det er henvist til inndelingen av hensynssoner i andre ledd bokstav a til f. Den korrekte henvisningen skal være til tredje ledd bokstav a til f. Feilen har ført til spørsmål om tolkingen av bestemmelsen i § 11-8.

Departementet foreslår at det tas inn en opplysende presisering i matrikkellova § 26 tredje ledd andre punktum, om at supplering eller endring av opplysninger om grenser eller liknende, også kan skje med hjemmel i forskrift. Hjemmelen for slik forskrift er gitt i matrikkellova § 17 andre ledd.

Matrikkellova § 41 første ledd tredje punktum gjelder oppmålingsarbeider på oppdrag fra stat, statsforetak eller kommune. Departementet foreslår å ta inn en presisering om at bestemmelsen også omfatter oppmålingsarbeider på oppdrag fra fylkeskommunen.