6 Forslag om grunneierfinansiert flytting av eksisterende infrastruktur
6.1 Bakgrunn – høringen 2021
Bærum kommune fremmet i høringen i 2021 forslag om at finansieringsordningen burde utvides til også å omfatte private kostnadsbidrag for omlegging av elektriske anlegg, som for eksempel der eksisterende luftspenn kan legges i bakken som jordkabel.
Oslo kommune hadde et tilsvarende forslag. Kommunen viste til konsesjonssaken for Statnetts oppgradering av transmisjonsnettet mellom Hamang i Bærum kommune og Smestad i Oslo kommune. Kommunen mener at finansieringsbidrag vil kunne muliggjøre en ønsket flytting eller reetablering under bakken og frigjøre viktig areal til alternativ byutvikling.
Departementet er kjent med at det er liknende utfordringer andre steder i landet.
Departementet oppfatter forslagene til å gjelde etablering av en ordning etter plan- og bygningsloven som legger til rette for grunneierfinansiert flytting av infrastruktur for å frigjøre areal til utbyggingsformål.
6.2 Gjeldende rett
Det finnes ikke i dag regler som omhandler grunneierfinansiering av flytting av infrastruktur. Det vil være mulig for en eller flere utbyggere å inngå avtale med en infrastruktureier om flytting av infrastrukturen på sin eiendom, men det vil etter departementets mening bare være aktuelt i utbyggingsområder hvor det er få grunneiere og hvor det er korte strekk med infrastruktur som skal flyttes. Dersom flyttingen for eksempel gjelder en lengre høyspentlinje som berører mange grunneiere, vil de praktiske utfordringene raskt kunne bli uoverstiglige. Eksempelet med høyspentlinjen mellom Hamang i Bærum kommune til Smestad i Oslo kommune, som omfatter et luftstrekk på flere kilometer gjennom et av landets mest tettbygde områder, er illustrerende i så måte.
6.3 Høringen i 2023
Basert på innspillene i høringen i 2021, utarbeidet departementet et forslag til bestemmelser om flytting av infrastruktur. Departementet la i høringen opp til at kommuner skulle kunne ta ansvar for å koordinere grunneierfinansiering ved flytting av infrastruktur, som for eksempel togskinner og høyspentlinjer, for å frigjøre areal til utbygging. Dette inkluderer også reetablering av høyspentlinjer i bakken. Kommunen skulle ikke selv behøve å bidra økonomisk til flyttingen, og det var en forutsetning at finansieringsordningen ikke favoriser enkelte grunneiere på bekostning av andre.
Forslaget omfattet ikke situasjonene der infrastruktur tas ut av bruk, som ved nedleggelse av kraftledninger eller toglinjer. I slike tilfeller er det eierens ansvar å rydde opp. Grunneiere har også ansvar for å fjerne egne bygninger, infrastruktur og forurensede masser fra sin tomt for å gjøre den klar for utbygging. Ingen grunneier skal tvinges til å bekoste flytting mot sin vilje, for eksempel hvis de ikke ønsker å bygge ut sin eiendom på det aktuelle tidspunktet.
Forslaget stilte krav om samtykke fra alle som skal bidra til finansieringen, det vil si at de måtte delta frivillig. Dette åpner for at noen grunneiere kan bli gratispassasjerer, det vil si at de får en fordel uten å bidra økonomisk. I tillegg til samtykke fra grunneierne, var det også krav til samtykke fra eieren av infrastrukturen. Infrastruktureieren skulle ha anledning til å stille nødvendige vilkår for sitt samtykke, som for eksempel avklaring av lengden på den delen av ledningen som skal flyttes, tilgang til grunn for ny trasé, og sikkerhetsstillelse for kostnader.
På grunn av de betydelige kostnadene knyttet til ordningen, inneholdt forslaget også krav til samtykke fra departementet for å vedta grunneierfinansiering.
Kommunen skulle fullt ut få dekket sine kostnader med å administrere ordningen, og infrastruktureiere skulle kunne kreve dekket både faktiske og administrative utgifter. Nettselskap som driver regulert monopolvirksomhet er underlagt kontrollforskriften, som har bestemmelser om hva et nettselskap kan kreve dekket av kostnader.
6.4 Høringsinstansenes syn på forslaget
Kun et fåtall av høringsinstansene kommenterer forslaget særskilt.
Bane NOR SF og Bane NOR Eiendom AS (BN) støtter forslaget om at kostnader til flytting av infrastruktur, som for eksempel fjerning av nedlagte jernbanetraseer som skal frigjøres til andre utbyggingsformål, kan bli dekket av en utbygger/grunneier når infrastruktureier samtykker.
Bærum kommune er positiv til at det inntas en bestemmelse som legger opp til koordinering av grunneierfinansiering for flytting av infrastruktur. Slik kommunen ser det vil dette være i tråd både med nasjonale retningslinjer for fortetting og FNs bærekraftsmål ved at man frigjør sentralt areal for utbygging og transformasjon. Det må være en forutsetning at grunneierne som skal innbetale bidrag samtykker, og det er en viktig presisering at avtale om forskuttering eller sikkerhetsstillelse kan skje parallelt med reguleringsarbeidet slik at både samtykke og sikkerhetsstillelse kan foreligge på tidspunktet reguleringsplan og bestemmelser vedtas.
Bærum velforbund støtter også høringsforslaget, og viser til at eier av høyspentlinjer har få insentiver til å flytte eller legge linjen i bakken, selv om samfunnsøkonomisk verdi av alternativ anvendelse overstiger flyttekostnad. Slike anlegg legger beslag på store arealer. For eksempel legger det 12 km lange linjestrekket Hamang-Bærum-Smestad i Oslo kommune og Bærum kommune, som ble etablert i 1952, gjennom landlige områder beslag på om lag 480 mål gjennom et av Norges mest arealknappe områder. Forbundet mente et ufravikelig krav om forhåndssamtykke fra alle berørte grunneiere vil begrense forslagets praktiske anvendelse til korte linjestrekk med umiddelbare utbyggingsplaner. Det bør derfor også innføres en bestemmelse som kan bidra til å frigjøre arealer langs noe lengre linjestrekk i forbindelse med nyinvestering/oppgradering av linjestrekk. Det kan åpne for mer langsiktig by- og arealplanlegging. Dette vil typisk være noe lengre delstrekninger på 5–10 km, hvor det kan ta flere år for grunneiere å planlegge eventuell arealutvikling. Forbundet støttet kravet om samtykke fra departementet.
Lnett AS (Lyse-konsernet) støtter ikke forslaget. Det vises til at forholdene til flytting og finansiering er fullt ut regulert av annet regelverk, fastsatt av Olje- og energidepartementet og reguleringsmyndigheten for energi (RME). Dersom andre enn nettselskapet ønsker å flytte eksisterende infrastruktur, er kostnadene og prosedyren fastsatt i forskrift om nettvirksomhet. Den ordning som departementet foreslår vil dermed komme i strid med allerede vedtatte regler. I tillegg vil en slik ordning også medføre økte kostnader, for utbygger og samfunnet, siden en ny aktør, kommunen skal involveres for å fastsette planer, innhente penger, foreta samordning mv. Det vises videre til at kommunen skal kunne ta betalt for dette.
Oslo kommune er positive til at bestemmelsen ikke bare omfatter etablering av ny infrastruktur, men også utvidelse, oppgradering, ombygging, flytting og riving av eksisterende infrastruktur. Kommunen gjør videre oppmerksom på at enkelte deler av en infrastruktur som faller inn under sikkerhetslovens bestemmelser, ikke kan være offentlig tilgjengelig og at dette er et aspekt å være oppmerksom på i det videre arbeidet.
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) anfører i sitt høringssvar at de ikke ser at de foreslåtte endringene i plan- og bygningsloven om grunneierfinansiering av infrastruktur, herunder muligheten for å finansiere flytting eller kabling av eksisterende luftledninger, endrer saksbehandlingen av tillatelser til nettanlegg med anleggskonsesjon etter energiloven. De vil fortsatt være unntatt behandling etter plan- og bygningsloven, og det skal ikke vedtas planbestemmelser for slike anlegg. NVE forstår også lovforslaget slik at det ikke vil påføre nettkundene økte kostnader, som følge av utredning eller omlegging av nettanlegg som kommer utbyggere og andre til gode. NVE gjør dessuten oppmerksom på at konsesjonsbehandlingen ikke kan bindes opp av løsninger som avtales mellom utbygger og netteier, og at konsesjon først kan gis når finansiering er avklart og bindende for nyttehaver. Partene må også ta høyde for at konsesjonsbehandlingen kan resultere i løsninger eller vilkår som øker tiltakskostnadene.
Vellenes Fellesorganisasjon (VFO) støtter forslaget om en særskilt bestemmelse om grunneierfinansiering i forbindelse med flytting av eksisterende infrastruktur for å frigjøre areal til utbyggingsformål. VFO foreslår at det skal legges inn et krav om at dersom en kommune velger å ikke benytte dette, så skal de begrunne hvorfor de velger å ikke ta i bruk den nye finansieringsmodellen.
Voll Vel i Bærum kommune støtter forslaget. Vellet mener at en må skille mellom tilfeller der forslag om flytting er initiert av en eller flere nyttehavere som ønsker å utvikle eiendommer, og tilfeller der mulig flytting kommer opp i forbindelse med at infrastruktureier eller et nettselskap har planer om reinvestering eller oppgradering av aktuell infrastruktur eller ledningsanlegg. For situasjoner initiert av nyttehaver(e) antas at det i hovedregel vil være relativt korte strekninger (mindre enn 2 km), hvor flyttekostnaden kan fullfinansieres av nyttehaver(e). På bakgrunn av investeringskostnadsbildet antas at slike initiativer til flytting fra nyttehaver, med full kostnadsdekning gjennom grunneierbidrag, først og fremst vil være aktuelt for distribusjons- og regionalnettet. Både på grunn av høye investeringskostnader og betydelige større kostnader ved driftsavbrudd (under ombygging) anses det mindre aktuelt med initiativer fra nyttehaver for flytting og full kostnadsdekning i transmisjonsnettet. Dersom en enkelt grunneier ikke samtykker, kan eventuelt kommunen, når eiendommen inngår i utbyggingsområdet, ekspropriere denne til gjennomføring av reguleringsplanen, og dette kan skje til fordel for en utbygger som vil bidra til finansieringen av flyttingen av infrastrukturen. For initiativer fra nyttehaver vil utbyggerne gjennom avtale med kommunen kunne forskuttere for kostnader til flyttingen av infrastrukturen. Dette vil antakelig være en vanlig fremgangsmåte, fordi verken kommunen eller infrastruktureier ønsker å forskuttere for kostnadene. Vellet støtter at kommunen bør kunne få dekket sine kostnader når den koordinerer grunneierfinansieringen ved flytting av infrastruktur.
6.5 Departementets vurdering
Departementet mener det vil være en fordel om en kommune kan ta ansvar for å koordinere grunneierfinansieringen ved flytting av infrastruktur, for eksempel veger, togskinner, høyspentlinjer el., som kan frigjøre areal for utbygging. Reetablering av høyspentlinjer i grunnen regnes i denne sammenheng som flytting.
Forslaget gjelder kun for flytting av infrastruktur, og avviker dermed fra hovedformålet og innretningen på lovforslaget i punkt 5 som gjelder etablering (og grunneierfinansiering) av ny infrastruktur. Det er ikke en forutsetning at kommunen bidrar til finansieringen ved slik flytting. Finansieringsordningen skal ikke kunne benyttes til å begunstige enkelte grunneiere på bekostning av andre. Forslaget gjelder ikke der infrastrukturen skal gå ut av bruk, som for eksempel dersom en kraftledning eller toglinje nedlegges. Det legges til grunn at eieren selv har ansvar for å rydde opp etter seg i slike tilfeller. Det legges videre til grunn at det er grunneieren som har ansvar for å fjerne egne bygninger, infrastruktur og forurensede masser fra sin tomt for å gjøre den klar for utbygging. Det er en forutsetning at ingen grunneier må bekoste flytting mot sin vilje, for eksempel fordi grunneieren ikke ønsker å bygge ut sin eiendom på det aktuelle tidspunkt.
Departementet mener av nevnte grunner at det må foreligge samtykke fra alle som skal bidra til finansieringen. Dette kan føre til at noen grunneiere som ikke vil eller kan bidra til finansieringen blir gratispassasjerer, det vil si at vedkommende får en fordel ved å unnlate å bidra til finansieringen. På den annen side kan kommunen, når eiendommen inngår i utbyggingsområdet, ekspropriere denne til gjennomføring av reguleringsplanen, og dette kan skje til fordel for en utbygger som vil bidra til finansieringen av flyttingen av infrastrukturen.
I tillegg til samtykke fra grunneierne som skal bidra til finansieringen av flyttingen, må det foreligge samtykke fra eieren av infrastrukturen dersom denne er en annen enn grunneieren. Infrastruktureieren kan stille nødvendige vilkår for sitt samtykke. For kraftledninger vil det for eksempel være av vesentlig betydning å få avklart lengden på den delen av ledningen som skal flyttes (om det må gjelde hele eller deler av denne), tilgang til grunn for en ny trasé og utformingen av denne nye linjeføringen eller kablingen, sikkerhetsstillelse for kostnader mv. For kraftledninger i distribusjonsnettet, som omfattes av en områdekonsesjon med hjemmel i energiloven § 3-2, kan ledningen flyttes eller kables etter de bestemmelsene som gjelder i områdekonsesjonen for nye tiltak. Det vil si at det ikke er nødvendig med konsesjonsbehandling. Gjelder ombyggingen et nettanlegg med anleggskonsesjon etter energiloven § 3-1, må ombyggingen konsesjonsbehandles.
Ettersom dette er en særegen ordning som bryter med de vanlige prinsippene for grunneierfinansiering av infrastruktur i høringsnotatet i punkt 5, og finansieringen kan utgjøre betydelige kostnader, bør det også være krav om samtykke til å vedta grunneierfinansiering fra departementet. For en infrastruktureier som er villig til å flytte sin infrastruktur for å frigjøre areal til andre utbyggingsformål, vil det være betryggende at det er en lokal myndighet som administrerer pengestrømmen knyttet til å dekke kostnadene ved flyttingen.
Kommunen bør kunne få dekket sine kostnader når den koordinerer grunneierfinansieringen ved flytting av infrastruktur. Infrastruktureieren kan, i tillegg til å kreve dekket alle faktiske utgifter til flyttingen av infrastrukturen, også kreve dekket sine administrative utgifter. Nettselskapene driver regulert monopolvirksomhet og er underlagt forskrift 11. mars 1999 nr. 302 om kontroll av nettvirksomhet (Forskrift for omsetningskonsesjonærer), som i § 17-4 har egne bestemmelser om hva et nettselskap kan kreve dekket av kostnader. Se ellers nærmere om flytting av høyspentlinjer under punkt 6.6.
En forutsetning for finansieringsordningen er at kommunen ser at det finansielt og praktisk er mulig å gjennomføre en flytting av infrastrukturen, alle forhold tatt i betraktning. Det innebærer blant annet at kommunen, i samarbeid med grunneierne, må forsikre seg om at det blir gjennomført en hensiktsmessig tomtearrondering med grunnlag i planen som muliggjør en helhetlig utbygging. Hvis ikke dette skjer, kan i ytterste konsekvens en enkelt grunneier som er uvillig til å bygge ut sin tomt, vanskeliggjøre eller hindre at de andre grunneierne kommer i gang med sin utbygging. Det kan derfor være nødvendig for kommunen å foreta ekspropriasjon for å sikre at planen lar seg gjennomføre.
6.6 Særskilt om flytting av høyspentlinjer
Regjeringens politikk for bruk av jord- og sjøkabler som alternativ til luftledning, framgår av Meld. St. 14 (2011–2012) Vi bygger Norge – om utbygging av strømnettet. I beskrivelsen av bruk av jord- og sjøkabler på begrensede delstrekninger framgår at dette kan velges når:
«Kablingen er finansiert av nyttehavere med det formål å frigjøre arealer til for eksempel boligområder eller næringsutvikling, samtidig som bruk av kabel for øvrig er akseptabelt ut fra andre hensyn»
Strømnettutvalget, jf. NOU 2022: 6 Nett i tide – om utvikling av strømnettet, mener kablingspolicyen fra nettmeldingen i hovedsak bør videreføres, men at det bør presiseres at kabling av transmisjonsnettet også bør kunne finansiers av nyttehavere. Som det framgår av utvalgets rapport, er det imidlertid ikke noe formelt i veien for en slik løsning i dag.
Kraftledninger i transmisjons- og regionalnettet (høyspentlinjer, normal over 22 kV) er ikke omfattet av plan- og bygningsloven, jf. § 3-1 andre ledd. Slike linjer er kun omfattet av bestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 2 og 14. Ombygging og etablering av kraftledninger i transmisjons- og regionalnettet krever anleggskonsesjon, og konsesjonsbehandles etter energiloven § 3-1. Kraftledninger i distribusjonsnettet (normalt inntil 22 kV) kan bygges i medhold av områdekonsesjon etter energiloven § 3-2. Ledninger i distribusjonsnettet er ikke omfattet av unntaket i plan- og bygningsloven § 3-1, og kan derfor planbehandles.
Kommunen fastsetter som hovedregel en hensynssone for høyspenningsanlegg i sine arealplaner for å markere hvor det skal tas hensyn til at det kan oppstå elektromagnetiske felt som krever en særskilt vurdering og eventuelle utredninger i forkant av en eventuell utbygging.
Med bakgrunn i unntaket for konsesjonspliktige kraftledninger, kan det ikke gis bestemmelser til hensynssonen som gjelder selve flyttingen av ledningsanlegget. Det er derfor ikke aktuelt å regulere annet enn koordinering av grunneierfinansiering av flyttingen i plan- og bygningsloven. Det vil være mulig å ha bestemmelser om dette i energiloven, men det anses mer hensiktsmessig å samle bestemmelsene i plan- og bygningsloven siden flytting av infrastruktur kan omfatte mer enn bare distribusjonsnett. For slike nett kan kommunen regulere plasseringen og dermed også flyttingen, noe som i tilfelle må skje i nært samarbeid med infrastruktureieren.
Siden forslaget kun gjelder det å koordinere grunneierfinansieringen ved flytting av infrastruktur, finner departementet det unødvendig å ta inn egne bestemmelser om dette i energiloven. Eventuelle avtaler om grunneierfinansiering av flytting eller ombygging av kraftledningsanlegg slik dette lovforslaget legger opp til, må derfor ta forbehold om at det blir gitt konsesjon til flytting eller ombygging av ledningsanlegget. Departementet viser for øvrig til kablingspolicyens presisering om at bruk av kabel for øvrig er akseptabelt ut fra andre hensyn.
Bygging og drift av kraftledningsanlegg er en monopolvirksomhet som er regulert av energiloven med tilhørende forskrifter. Nettselskapenes adgang til å ta betalt av nettkundene er regulert av forskrift om økonomisk og teknisk rapportering, inntektsramme for nettvirksomheten og tariffer (kontrollforskriften). Kontrollforskriften § 17-4 bokstav a regulerer nettselskapenes adgang til å kreve betalt kostnadene ved endring av eksisterende nettanlegg som utløses av andre enn nettselskapet. Bestemmelsen viser videre til reglene om anleggsbidrag i kontrollforskriften kapittel 16, der det i § 16-5 andre ledd heter at kostnadsgrunnlaget er anleggskostnad, fratrukket reinvesteringskostnader, tillagt fremskyndingskostnader og samlede utredningskostnader etter forskriften § 17-5 tredje ledd. Det følger blant annet av dette at der en ombygging er utløst av en tredjeperson og ombyggingen innebærer at en reinvestering blir fremskyndet, kan ikke nettselskapet kreve hele ombygningskostnaden dekket, men kun kostnadene ved at reinvesteringen fremskyndes og eventuelle merkostnader ved at det velges en dyrere løsning. Kontrollforskriftens bestemmelser om kostnadsdekning vil være relevante også for de løsninger dette høringsnotatet foreslår.
6.7 Gjennomføringen av infrastrukturflytting, planlegging, pengestrøm m.m.
I praksis vil kommunens oppgaver ved koordinering av grunneierfinansiering for flytting av infrastruktur være å regulere til utbyggingsformål i og langs traseen der infrastrukturen er plassert. En slik regulering vil i sin tur gi grunnlag for at utbyggerne kan bidra til finansieringen av flyttingen. Det er av vesentlig betydning at kommunen regulerer på en måte som gjør at utbyggingen er i stand til å bære kostnadene til flyttingen av infrastrukturen. Fremgangsmåten blir lik det som gjelder for grunneierfinansiering av ny infrastruktur omtalt i punkt 5. Kommunen må legge en hensynssone over det området som skal bidra til finansieringen av flyttingen av infrastrukturen, og kan med grunnlag i denne kreve inn kostnadsbidrag når det søkes om igangsettingstillatelse. Det må fastsettes et rekkefølgekrav om at utbyggingen ikke kan starte før infrastrukturen er flyttet.
Dersom det oppstår spørsmål om flytting eller ombygging av infrastruktur, bør kommunen så tidlig som mulig ta kontakt med eier av infrastrukturen med sikte på å få klarlagt de teknisk-økonomiske forutsetningene for en eventuell ombygging. Kommunen og infrastruktureier må i forkant eller parallelt med reguleringen, forhandle med infrastruktureieren og aktuelle utbyggere. En forutsetning for reguleringen er at utbyggerne sier seg villige til å bidra til finansieringen og inngår avtale om dette med kommunen, eventuelt også med infrastruktureier. Når det er oppnådd enighet om finansieringen, kan kommunen søke departementet om samtykke. Prosessen med departementet kan skje i flere steg. Departementets endelige samtykke kan imidlertid først gis når alle andre samtykker er på plass, og det foreligger en endelig vedtatt reguleringsplan for utbyggingen.
For kraftledningsanlegg kan det i praksis måtte skilles mellom situasjoner der forslaget om ombygging eller flytting er initiert av en eller flere nyttehavere som ønsker å utvikle eiendommer og situasjoner der forslag om ombygging/flytting kommer opp i forbindelse med at et nettselskap har planer om reinvestering eller oppgradering av det aktuelle ledningsanlegget. I det første tilfellet, der det ikke er kraftsystemmessige grunner til å søke om konsesjonsendringer, kan nettselskapet avvente og koordinere seg med den kommunale prosessen med å inngå avtaler om grunneierfinansiering, før det eventuelt blir søkt om endringer av anlegget i henhold til de avtaler som en inngått. I tilfeller der forslaget om grunneierfinansiering er utløst av en konsesjonssøknad om reinvestering eller oppgradering av anlegget, kan det være forhold som gjør at nettselskapet og forvaltningen ikke uten videre kan avvente kommunens arbeid med å koordinere grunneierne. For eksempel kan ledningssaken være utløst av nettselskapets tilknytningsplikt eller det kan være kraftforsyningsmessige forhold som krever en viss fremdrift i prosjektet. I slike tilfeller er det viktig at kommunen så tidlig som mulig tar kontakt med nettselskapet og drøfter muligheten for grunneierfinansiering og det kan etter omstendighetene være nødvendig å sette stramme frister for avklaring mot aktuelle grunneiere.
Utbyggerne vil gjennom avtale med kommunen kunne forskuttere for kostnadene til flyttingen av infrastrukturen. Dette vil antakelig være en vanlig fremgangsmåte, fordi verken kommunen eller infrastruktureier ønsker å forskuttere for kostnadene.
Lovteknisk kan bestemmelsene om fjerning eller flytting av infrastruktur tas inn som en egen bestemmelse i lovforslaget § 12 A-13. Forslaget er som nevnt foran ikke begrenset til kraftledninger, men kan også gjelde annen infrastruktur, som for eksempel skinneganger (jernbane-, metro- og trikkeskinner) og andre anlegg som går over flere eiendommer og hvor det kan bli komplisert å administrere og finansiere gjennomføringen. Det foreslås at departementet kan gi forskrift om fordeling av kostnadene mellom grunneiere eller utbyggere, beregning, forskuttering, innbetaling og disponering av kostnadsbidrag for å frigjøre areal for utbygging innenfor hensynssonen. Bestemmelse om dette foreslås tatt inn i lovforslaget § 12 A-13 sjette ledd.
Departementet finner det nødvendig å presisere i plan- og bygningsloven § 1-3 andre ledd at unntaket for anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi som nevnt i energiloven § 3-1 tredje ledd, ikke gjelder for flytting som er omfattet av lovforslaget § 12 A-13.
Kommunen må holde midlene den mottar i form av kostnadsbidrag atskilt fra kostnadsbidrag som gjelder etablering av infrastruktur etter de øvrige bestemmelsene om grunneierfinansiering i lovforslaget kapittel 12 A.