3 Forslag om nye virkemidler ved fortetting og transformasjon

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Planlegging for fortetting, transformasjon og annen områdeutvikling

By- og tettstedsomforming forutsetter et helhetlig grep om den fremtidige utviklingen der kommunen må se større områder i sammenheng. Dette er nødvendig dersom kommunen skal klare å få på plass et plangrep som kan gi retning for utviklingen mange år fremover.

I denne typen plansaker må kommunen forholde seg til et stort mangfold av aktører og interessenter; grunneiere, næringsdrivende, utbyggere, beboere, ulike interessegrupper, og andre offentlige myndigheter. Et helhetlig grep, der man utarbeider områdereguleringer eller kommunedelplaner, krever mer komplekse planleggingsmessige avveininger enn det man ser ved utarbeidelse av detaljreguleringer for enkelteiendommer. Før kommunen starter arbeidet med en ny overordnet arealplan som skal styre utviklingen de kommende årene, må den ha skaffet seg nødvendig oversikt over fremtidige behov og hensyn som må ivaretas. Den bør helst få på plass en omforent visjon, mål og strategier for den fremtidige utviklingen av området før den mer detaljerte planleggingen av de enkelte delområder eller eiendommer starter.

Områdetransformasjon kjennetegnes ofte av at noe areal må settes av til fellesområder, at omlegging eller ny infrastruktur vil berøre eksisterende eiendommer, og at arealutnyttingen og arealformål vil endre seg i forhold til dagens situasjon. I dagens plan- og bygningslov er kommuneplanens arealdel, kommunedelplaner og områderegulering, med arealformål, hensynssoner og planbestemmelser, de viktigste virkemidlene kommunen har for å foreta en overordnet rammeavklaring og arealdisponering i utbyggingsområder.

Når det kommer til gjennomføringen av den vedtatte planen, har kommunene tradisjonelt vært tilbakeholdne med å tvinge gjennom utbygging ved bruk av ekspropriasjon. I stedet er gjennomføringen overlatt til «markedet», det vil si grunneiere og festere av eiendommene, eiendomsutviklere og utbyggere. Bruken av gjennomføringsverktøy som ekspropriasjon og urbant jordskifte, er i dag meget begrenset.

Hovedparten av områdereguleringer utarbeides i dag av private etter avtale med kommunen. I takt med at det private markedet har kommet sterkere inn i planleggingen og gjennomføringen, har det oppstått et større behov for å se grunneierinteresser, arealdisponering, rekkefølgebestemmelser og utbyggingsavtaler i sammenheng. Dette for å sikre effektive planprosesser og en effektiv realisering og gjennomføring av den planlagte utbyggingen.

3.1.2 Statlige føringer for arealplanlegging i tettbygde områder

Kommunene skal legge nasjonale forventinger, statlige planretningslinjer, regional planstrategi og regional plan til grunn for sitt planarbeid, jf. plan- og bygningsloven §§ 6-1, 6-2, 7-2 og 8-2.

På nasjonalt nivå er fortetting som strategi kommet til uttrykk senest i nasjonale forventninger 2023–2027. Det framgår her blant annet at regjeringen forventer at det i kommunene «settes av tilstrekkelige arealer av god kvalitet til grønnstruktur, uterom og møteplasser som stimulerer til fysisk aktivitet, naturopplevelse og sosialt fellesskap, samtidig som byer og tettsteder utvikles gjennom fortetting og transformasjon».

Fortettingsstrategien avspeiler seg også i de nye statlige planretningslinjene for arealbruk og mobilitet, fastsatt ved kongelig resolusjon av 24. januar 2025.

Formålet med retningslinjene er å sikre en samordnet og bærekraftig bolig-, areal- og transportplanlegging og bidra til mer effektive planprosesser. Retningslinjene skal også fremme et lavutslippssamfunn gjennom utvikling av bærekraftige, kompakte og attraktive byer og tettsteder. Retningslinjene gjelder for all arealdisponering i hele kommunen og skal bidra til å balansere vern og utvikling av areal. Prinsippet om fortetting og transformasjon skal legges til grunn i sentrumsområder og rundt kollektivknutepunkt. I by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkt skal det legges særlig vekt på høy arealutnyttelse, fortetting og transformasjon med kvalitet. Samtidig bør kulturmiljø, stedskvaliteter, gode uteområder, bokvalitet og tilgang til grønnstrukturer og naturområder vektlegges.

Det er i tillegg nytt at dette også skal gjelde ved planlegging av fritidsboligområder. Her sier de nye retningslinjene at fortettingspotensialet i fritidsboligområder skal kartlegges og utnyttes før det blir lagt til rette for utvidelse av eksisterende fritidsboligområder og utbygging i nye områder. Det er også nevnt i punktet om jordvern der det står at potensialet for fortetting og transformasjon skal kartlegges og bør utnyttes før det vurderes å ta i bruk dyrket eller dyrkbar jord til utbyggingsformål. Det gis også en egen retningslinje om stedstilpasning og arkitektonisk kvalitet. Her står det at byer og steders særpreg, kulturhistoriske elementer og viktige landskapstrekk skal ivaretas. I planleggingen skal det ved fortetting, transformasjon og utvikling av nye områder legges vekt på stedstilpasning og arkitektonisk kvalitet. Muligheter for gjenbruk av bygninger og fellesskapsløsninger skal vurderes.

Føringene presiserer at bebyggelsen skal være tettere og mer bymessig nært kollektivknutepunkt, slik at befolkningsveksten kan komme i områder med god tilgang til overordnet infrastruktur. Samtidig understrekes det at hensynet til gode uteområder, lysforhold, miljøkvalitet, naturmangfold og kulturmiljø, skal tillegges vekt. Hensikten er at potensialet for fortetting og transformasjon skal utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk.

FNs bærekraftsmål om bærekraftig byer og lokalsamfunn, innebærer blant annet å skulle styrke inkluderende og bærekraftige urbanisering og legge til rette for deltakende, integrert og bærekraftig samfunnsplanlegging og forvaltning. By- og tettstedsutviklingen skal primært skje innenfor eksisterende tettstedsgrenser, og fortrinnsvis gjennom fortetting og høyere utnytting på allerede bebygde arealer. Videre skal planleggingen bidra til å redusere klimagassutslipp og utvikle og ta i bruk nullutslippsløsninger. Planleggingen skal også gi tilgang til godt drikkevann, velfungerende avløp, offentlig transport og pålitelig energiforsyning. Fortetting og transformasjon er en viktig del av løsningene for å nå klimamålene, og det er blant annet derfor en målsetting at veksten i persontrafikken i storbyområdene skal baseres på kollektivtransport, sykkel og gange.

3.1.3 Kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner som verktøy for områdeutvikling

Kommunal planstrategi er kommunestyrets redskap for å prioritere planoppgaver. Den skal vedtas innen ett år etter konstituering av kommunestyret. Utfordringer og utviklingstrekk knyttet til arealutvikling og masseforvaltning bør være med i vurderingen av behovet for revisjon av kommuneplanen. Nye overordnede føringer, for eksempel regionale planer som omhandler arealforvaltning, statlige planretningslinjer eller samferdselssatsinger, kan gi et behov for å revidere kommuneplanen. Kommunestyret bør også vurdere om det er behov for andre planer eller utredninger for å følge opp de nasjonale og regionale målene om bedre arealforvaltning.

Kommuneplanens arealdel er et viktig verktøy for strategisk planlegging, jf. plan- og bygningsloven § 11-5. Arealdelen fastlegger med bindende virkning den fremtidige bruken av de forskjellige arealene, jf. § 11-6. Den gir grunnlag for å utarbeide mer detaljerte planer for enkeltområder, og for å kunne fatte beslutninger i enkeltsaker i tråd med kommunale mål og nasjonal arealpolitikk. Arealdelen skal omfatte arealformål, plankart, planbestemmelser og planbeskrivelse. Det kan også fastsettes hensynssoner med tilhørende bestemmelser. Ved revisjon av arealdelen kan kommunen legge premisser og gjøre arealavklaringer som for eksempel gjelder fortetting og transformasjon i eksisterende byggesoner.

I tillegg til å ha en arealdel som dekker hele kommunen, kan kommunen utarbeide kommunedelplaner for visse områder, for eksempel for et trafikknutepunkt, tettsted eller en bydel. En kommunedelplan har rettslig sett samme status som en kommuneplan og er i likhet med denne en del av kommunens overordnede plangrunnlag.

Kommuneplanens arealdel er en juridisk bindende plan. I motsetning til det som gjelder for reguleringsplan, kan arealdelen ikke påklages og den gir heller ikke rettslig grunnlag for å foreta ekspropriasjon.

Områderegulering brukes for å regulere større områder mer detaljert enn det en vil gjøre ved bruk av kommunedelplan, jf. § 12-2 første ledd. Det primære formålet med en områderegulering er at planen skal avklare hovedstrukturene og prinsippene for bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser i et område, og/eller legge rammer for videre detaljering. I tillegg gir den grunnlag for ekspropriasjon. Plantypen skal brukes når kommuneplanens arealdel stiller krav om det, eller når kommunen ellers ser seg tjent med å lage en reguleringsplan for å se et større område i sammenheng. Områderegulering kan være et egnet verktøy der det er behov for å se større fortettings- eller transformasjonsområder i sammenheng. Den kan erstatte kommunedelplan med påfølgende detaljregulering. Det kan også være aktuelt å bruke områderegulering der det bare er behov for detaljregulering i en mindre del av planområdet. Reglene for utforming og innhold i områdereguleringer er de samme som for detaljreguleringer.

Detaljregulering brukes ofte for å følge opp og konkretisere overordnet arealdisponering i kommuneplanens arealdel og/eller områderegulering. Detaljregulering er ment brukt for gjennomføring av konkrete utbyggingsprosjekter og tiltak, og de fleste slike planer blir utarbeidet av private. Arbeidet med private detaljreguleringer starter med et planinitiativ som skal sendes kommunen og behandles i et oppstartmøte mellom partene. Planinitiativet skal i nødvendig grad omtale premissene for det videre planarbeidet, og formålet med planleggingen.

Byggesaksbehandling er regulert i plan- og bygningsloven kapittel 20. Hvilke tiltak som er omfattet av byggesaksbestemmelsene framgår av § 20-1. Byggesaksbehandling etter loven skal sikre at tiltak blir gjennomført i samsvar med plan- og bygningslovgivningen.

Byggesaksforskriften (SAK10) § 4-3 fastsetter blant annet unntak fra byggesaksbehandling for riksveger, fylkesveger og jernbaneanlegg, og andre offentlige anlegg så langt tiltaket er detaljert avklart i gjeldende reguleringsplan.

3.1.4 Arealformål, hensynssoner og planbestemmelser

3.1.4.1 Generelt

Arealformål etter plan- og bygningsloven § 11-7 til kommuneplanens arealdel, og § 12-5 til reguleringsplan, angir hva som skal være lovlig fremtidig bruk av arealer. I områder hvor arealplanen bare angir hovedformål for arealbruk, skal det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser som klargjør vilkårene for bruk og vern av arealene.

Hensynssoner etter plan- og bygningsloven § 11-8, jf. § 12-6, skal vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av areal. Hensikten med å skille ut hensynssoner på denne måten, er å vise hvilke viktige hensyn som må iakttas innenfor sonen, uavhengig av hvilken arealbruk det planlegges for. Videre kan hensynssone fastsettes over flere arealformål. Hensynssonene vil også være et grunnlag for å vurdere nye planinitiativ eller gi veiledning ved behandlingen av dispensasjonssøknader. En hensynssone kan også brukes til å vise hensyn som skal ivaretas etter annet lovverk.

Både hensynssoner og arealformål skal vises samlet i arealplankartet. Bruk av hensynssoner gir også tiltakshavere større grad av forutberegnelighet ved at de er kjent med sonens hensyn og viktighet før det fremmes søknad om å gjennomføre tiltak. Avhengig av hvilke hensyn de ulike sonene ivaretar, kan det knyttes enten bindende bestemmelser eller retningslinjer til dem.

Loven har få bestemmelser som gjelder spesielt for bytransformasjon og områdeutvikling. I plan- og bygningsloven finnes det ikke et eget arealformål for fortetting og transformasjon. Loven har i stedet en hensynssone som kan brukes til å synliggjøre at et område skal undergis felles planlegging, omforming og fornyelse, jf. § 11-8 tredje ledd bokstav e. I plan- og bygningsloven av 1985 var det et eget arealbruksformål i § 25 nr. 8 for «fornyelsesområder», som ble definert som «områder med tettbebyggelse som skal totalfornyes eller utbedres». Dette arealformålet ble ikke videreført i gjeldende lov, men endret til en hensynssone som kan knyttes til flere konkrete arealformål, jf. «fornyelse» etter § 11-8 tredje ledd bokstav e. I tillegg inneholder sonen områder for omforming, som et nytt element i någjeldende lov. Departementet legger til grunn at begrepene omforming og transformasjon har identisk meningsinnhold.

3.1.4.2 Bruken av rekkefølgebestemmelser

Plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 10 er hjemmel for rekkefølgekrav i reguleringsplan. Bestemmelsen sier at det i reguleringsplaner (områderegulering eller detaljregulering) i nødvendig utstrekning kan lages bestemmelser om at utbygging av et område skal skje i en bestemt rekkefølge. Det kan også fastsettes at utbygging ikke kan skje før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert.

For kommuneplan eller kommunedelplaner er det en nesten tilsvarende hjemmel for rekkefølgekrav knyttet til etablering av samfunnsservice, infrastruktur og grønnstruktur, se § 11-9 nr. 4. Tema for rekkefølgekrav skal være hva som objektivt sett er planfaglig nødvendig for å kunne tillate den ønskede utbyggingen.

Formålet med rekkefølgekrav er å sørge for en koordinert og hensiktsmessig utvikling av et planområde. At atkomst, vann og avløp er på plass er en selvsagt forutsetning for at byggetiltak kan tas i bruk, men også behov for andre felles tiltak, som lekeområder, parker, møteplasser for sosial trivsel, sykkel og gangveger er eksempler på infrastruktur som bør vurderes ved utarbeiding av arealplaner for utbygging. Det er ofte behov for å stille krav til rekkefølgen av den enkelte utbygging og tilknyttet infrastruktur slik at det blir samsvar mellom eksisterende og ny infrastruktur og den belastningen utbyggingen medfører. Dette kan også gjelde sosial infrastruktur som barnehage, skole og sykehjem.

Rekkefølgekrav bestemmer i praksis tidspunktet for når et område kan tas i bruk til bygge- og anleggsformål, eller når det kan gis brukstillatelse for et oppført byggverk. Rekkefølgekravet kan styre rekkefølgen på utbyggingen internt i området, for eksempel at felt A skal bygges ut før felt B. Det kan også stilles krav om at en nærmere angitt infrastruktur skal være etablert før utbygging kan starte.

Planer som kommunen vedtar, må være innenfor lovens rammer. Kommunen har et vidt spillerom når det gjelder å fastsette arealbruken, og vilkårene som gjelder for bruk og vern av arealene. Høyesterett har i en dom av 4. mai 2021 (HR-2021-953-A, sak nr. 20-130070SIV-HRET) nærmere konkretisert i hvilken grad en kommune lovlig kan vedta rekkefølgekrav i reguleringsplan. Førstvoterende formulerte dette slik (punkt 40):

«Jeg ser det likevel slik at ordlyden tilsier at det bare kan stilles krav om rekkefølgetiltak for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen. Behovet må oppstå eller forsterkes i en grad som berettiger et vedtak om at tiltakene utføres i en bestemt rekkefølge. Dette betyr ikke at utbyggingen i planområdet skal vurderes isolert. Ordlyden åpner for at den ses i sammenheng med bebyggelsen i området for øvrig, og det avgjørende synes å være hvilke tiltak som samlet sett anses nødvendige før også den nye bebyggelsen kan tas i bruk.»

Kommunen kan legge til grunn en vid helhetsvurdering ved fastsetting av rekkefølgekrav, men skjønnet må være forsvarlig og saklig – basert på planfaglige og lokalpolitiske vurderinger. Kommunens vurdering av behovet for rekkefølgekrav må fremstå som gjennomtenkt og velbegrunnet. Dette blir gjerne uttrykt som at rekkefølgekravene må være saklige og planavledet. Det vil si at kravene må dekke et behov oppstått som følge av den planlagte utviklingen, eller løse en ulempe som påføres omgivelsene på bakgrunn av tiltaket. Kravene bør begrunnes nærmere i planbeskrivelsen.

Det er i utgangspunktet kommunens ansvar å sikre at rekkefølgekrav om offentlig infrastruktur blir oppfylt. Det kan imidlertid ta tid før kommunen har midler og kapasitet til å prioritere å oppfylle rekkefølgekravet. I praksis vil derfor kommunen i mange tilfeller si at det ikke er midler i kommunen nå til å finansiere infrastrukturen i et vedtatt utbyggingsområde. Ønsker utbygger likevel å starte sitt byggeprosjekt, må utbygger i så fall dekke kostnadene til infrastrukturen selv. For å sikre at slike etableringer skjer i ordnede former, inngår kommunen utbyggingsavtaler med utbyggere.

Et rekkefølgekrav kan ikke si noe om hvem som skal sørge for eller bekoste et tiltak, men dersom kravet ikke er oppfylt, vil man ikke kunne bygge ut et område. Den indirekte konsekvensen av slike krav er derfor at grunneiere i stor utstrekning aksepterer å sørge for, og bekoste, hele eller deler av disse tiltakene. Hvis kommunen vedtar rekkefølgekrav som den ikke selv har til hensikt å oppfylle, trekker Høyesteretts HR-2021-953-A imidlertid opp grenser for innholdet i rekkefølgekravet. Dommen er fulgt opp i Høyesteretts dom HR-2021-2364-A. Se punkt 7.1.4.

Det er ikke anledning til å gi bestemmelser om opparbeidelse eller delvis oppfyllelse (bidrag) til opparbeidelse. Rekkefølgekrav som skal oppfylles av flere grunneiere, kan dermed være problematiske. Oppfyllelsen av slike krav kan derfor best skje ved at det inngås en privatrettslig avtale mellom berørte grunneiere i tillegg til avtaler mellom kommunen og de enkelte grunneierne. I planen kan det legges til rette for dette ved at bestemmelsen sier «opparbeidet eller sikret opparbeidet». I slike situasjoner benytter kommunene ofte en variant av en områdemodell, der kommunen gjør et samlet kostnadsoverslag over nødvendige tiltak for et større, men avgrenset område. Kostnadene fordeles gjerne tentativt og forholdsmessig mellom utbyggingsområdene, som et grunnlag for endelig forhandling av betaling fra den enkelte grunneiendom. Det står ikke direkte i loven, men rekkefølgebestemmelser kan knyttes både til tiltak innenfor og utenfor planområdet.

Plan- og bygningsloven § 18-1 gjelder krav om opparbeidelse av veg, hovedledning for vann og avløpsvann. Bestemmelser om rekkefølgekrav kan ikke gjøre unntak fra disse lovbestemte kravene, men det er ganske vanlig at rekkefølgekrav inkorporerer dem.

Rekkefølgekrav kan også gjelde sosial infrastruktur, selv om det ikke er lovlig å inngå utbyggingsavtaler om at utbygger skal bekoste den type tiltak. Det innebærer at kommunen må oppfylle dette kravet.

Alle de viktige avklaringene og eventuelle forhandlinger om hva som skal fastsettes som rekkefølgekrav, skal tas i planprosessen. Det bør også gjøres konkrete kostnadsoverslag på hva tiltakene vil koste. Dette er viktig for at både kommunen, grunneierne og utbyggerne skal ha muligheten til å se utnyttelsen og lønnsomheten i prosjektet i sammenheng med infrastrukturkostnadene.

3.1.5 Dagens gjennomføringsverktøy

3.1.5.1 Bruk av uformelle planverktøy – veiledende plan for offentlige rom (VPOR)

Noen kommuner har tatt i bruk uformelle planverktøy for overordnet rammeavklaring på områdenivå. Slike dokumenter er kun ment å være retningsgivende og veiledende for den etterfølgende formelle planleggingen.

Et eksempel på dette er Oslo kommune som har benyttet seg av veiledende plan for offentlige rom (VPOR). Metoden ble tatt i bruk under utviklingen av Ensjø-området, hvor Ensjø veiledende prinsipplan for det offentlig rom ble vedtatt i 2006. Utbyggingen omfatter 7000 nye boliger og innebærer en totalforvandlig av området fra å være en bydel dominert av bilforhandlere til å bli et knutepunkt med stor boligmasse.

Enkelt sagt beskriver VPOR utformingen av offentlig infrastruktur og offentlige rom. VPOR inneholder en beskrivelse av fremtidig ønsket helhetlig utvikling for området, et tiltakskart og en tiltaksliste (infrastruktur), en kort beskrivelse av de enkelte tiltakene og en angivelse av kvalitet og standard, både generelt og for det enkelte tiltaket.

En VPOR gjør at kommunen får på plass et bedre grunnlag for å vurdere pågående private planinitiativ eller innsendte detaljreguleringer opp mot andre behov i området. VPOR kan også være et verktøy for kommunene i forhandlinger om kostnadsbidrag i utbyggingsavtaler, parallelt med planarbeidet for området.

Planprogram er første steg ved oppstart av den formelle planprosessen som leder frem til områdereguleringer eller detaljreguleringer, når disse kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Planprogram er således ikke nødvendig for alle planer. Departementet er kjent med at Oslo kommune i dag praktiserer å sende VPOR på høring sammen med planprogrammet. Ettersom VPOR ikke er regulert i plan- og bygningsloven, er ikke denne fremgangsmåten omtalt i bestemmelsen om planprogram i plan- og bygningsloven § 4-1 eller forarbeidene til denne.

Ved å velge bort andre planformer som kommunedelplan og områderegulering, omgår kommunene som benytter seg av VPOR de lovregulerte høringsprosessene (der medvirkning er et viktig hensyn), konsekvensutredning og statlige sektormyndigheters mulige innsigelser.

VPOR er retningsgivende og gir ikke noen rettigheter eller plikter for private, og vedtak om VPOR er således ikke et enkeltvedtak. Selv om VPOR ikke er et juridisk bindende dokument, er det departementets inntrykk at dokumentet blir fremlagt for politiske organer til godkjenning i de fleste kommunene som praktiserer ordningen. Dokumentet får dermed en legitimitet og kan legges til grunn i kommunens behandling av private planforslag og forhandlinger om kostnadsbidrag i utbyggingsavtaler. Det er ikke adgang til å påklage dokumentet. Offentliggjøring skjer ved at det legges ut på kommunens hjemmeside.

I evalueringen av plan- og bygningsloven (EVAPLAN) ble det hevdet at enkelte VPOR-dokumenter nærmest kunne oppfattes som en designhåndbok for det offentlige rom fordi dokumentene kan gå langt i detaljeringen av ønsket utvikling. Det har også blitt kritisert at sektormyndighetene ikke har noen rolle i arbeidet. Mangel på innsigelsesrett, kan føre til at viktige avklaringer som gjelder statlige og regionale interesser, skyves ned til lavere plannivåer. Mangel på involvering av disse aktørene i uformelle planer øker derfor potensialet for innsigelse i påfølgende formelle planprosesser, noe som igjen reduserer den forutsigbarheten som de uformelle planene er ment å gi. Videre er det hevdet at manglende helhetlig konsekvensutredning (KU) svekker kunnskapsgrunnlaget for senere vedtagelse av reguleringsplaner. Det er også påpekt at det er en ulempe at VPOR ikke har bindende virkning for viktige elementer som bør avklares tidlig av hensyn til senere reguleringer.

3.1.5.2 Urbant jordskifte

I kommuneplanens arealdel kan det fastsettes hensynssone om å angi et område til omforming og fornyelse, jf. plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav e. Dette vil typisk være områder hvor det skal skje en målrettet og særskilt områdevis planlegging og gjennomføring for å omdanne, fornye eller videreutvikle et område. Det er mest aktuelt å benytte hensynssonen i bebygde områder som skal gis en ny og annen bruk, med en mer intensiv utnytting enn tidligere. Et typisk eksempel er at byområder med tidligere industrieiendommer og næringsbebyggelse skal utvikles til boliger og andre byfunksjoner eller få en kvalitetsheving. Hensynssonen kan også brukes der det er aktuelt å omforme og fornye andre typer arealer, bygninger og anlegg, for eksempel fortetting i eksisterende hytteområder.

Til hensynssonen kan det gis bestemmelser om omforming og fornyelse, og bruk av jordskifte for å fastsette en fordelingsordning.

Tilsvarende kan det i reguleringsplan gis bestemmelser etter plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 13 med krav om fordeling av planskapt netto verdiøkning ved ulike felles tiltak innenfor en nærmere bestemt del av planområdet i henhold til jordskiftelova § 3-30.

Ettersom adgangen til å gi bestemmelser er begrenset, og urbant jordskifte er et lite brukt gjennomføringsvirkemiddel, har hensynssonen i praksis fått liten betydning ved bytransformasjon og områdeutvikling. Rettspraksis har vist at regelverket om urbant jordskifte er krevende å anvende, jf. Høyesteretts dom i «Kilen Syd-saken» (HR-2019-1152-A). Departementet mottok i 2025 en rapport fra rådgivningsfirmaet Holth & Winge AS (Hensynssone om felles planlegging og virkemidler for å lette gjennomføring av reguleringsplaner), som blant annet omhandler en vurdering av dagens regler om urbant jordskifte. Det gis blant annet en omtale av høyesterettsdommen slik:

«Kilen syd-saken, som ble avgjort av Høyesterett i HR-2019-1152-A,85 illustrerer godt utfordringer med plangjennomføring når formålsgrenser i vedtatt reguleringsplan ikke stemmer overens med eiendomsgrenser, som ofte kan være en problemstilling i transformasjonsområder. Den illustrerer også noen av de utfordringene som kan møte jordskifteretten ved verdsetting og gjennomføring av saker om fordeling av planskapte verdier. En utfordring i saken var blant annet at de sakkyndige verdsatte arealene svært ulikt. En verdsettingsproblemstilling som ikke ble berørt i denne saken, men som i mange tilfeller vil kunne være aktuell i transformasjonsområder, gjelder verdsetting av utbyggingsrettigheter som etter planen først skal realiseres langt fram i tid. Dette skiller seg fra jordskiftesaker generelt der endringene ofte realiseres umiddelbart etter at jordskiftet trer i kraft.

Høyesteretts avgjørelse synliggjør også utfordringene som ligger i reglene når det kommer til hvordan jordskifteretten skal behandle eksisterende bygninger hvor planen forutsetter rivning for gjennomføring. I tillegg ligger også utfordringer knyttet til fordeling av felleskostnader mellom grunneierne som kan ha svært ulik interesse i gjennomføring av den aktuelle planen.»

Departementet vurderer å foreslå å oppheve dagens lovbestemmelser om urbant jordskifte fordi de ikke synes å fungere etter sin hensikt.

3.1.5.3 Ekspropriasjon

En kommune eller utbygger kan skaffe seg eiendoms- eller bruksrettigheter gjennom minnelige avtaler eller ved ekspropriasjon. Ekspropriasjon innebærer tvangsoverdragelse av eiendom eller rettigheter mot vederlag, som fastsettes ved skjønn etter bestemmelsene i skjønnsprosessloven og ekspropriasjonserstatningsloven. Ekspropriasjon vil normalt gjelde full overføring av eierrådigheten over eiendom til kommunen eller andre det eksproprieres til fordel for. Ekspropriasjonsadgangen blir i dag benyttet i noen grad, men dette varierer en god del i de ulike kommunene. Det synes i mange kommuner å være liten politisk vilje til å sikre gjennomføring av arealplaner ved bruk av ekspropriasjon.

Det er kommunestyret som tar stilling til om ekspropriasjon skal benyttes til gjennomføring av reguleringsplan, jf. plan- og bygningsloven § 16-2 første ledd. Kommunestyrets adgang til å foreta ekspropriasjon bortfaller dersom vedtak om ekspropriasjon ikke er gjort innen 10 år etter at planen er kunngjort etter § 12-12 femte ledd. Kommunen sitt vedtak om å ekspropriere kan påklages til statsforvalteren. Skjønnsretten avgjør erstatningen dersom det ikke blir enighet om denne.

Dersom det er behov for å sette i gang byggearbeidene før skjønn er avholdt, kan eksproprianten søke om forhåndstiltredelse etter oreigningslova § 25. Forhåndstiltredelse avgjøres av statsforvalteren. Det må foretas en konkret vurdering, som ser på viktigheten av igangsettelse, også samfunnsmessig, kontra ulike ulemper, særlig for ekspropriaten. Dersom det strides om gyldigheten av ekspropriasjonsvedtaket, er det et moment som må tas i betraktning ved avgjørelsen av om samtykke til forhåndstiltredelse bør gis.

3.1.5.4 Utbyggingsavtaler

En utbyggingsavtale er en frivillig avtale mellom kommunen og utbygger knyttet til gjennomføring av vedtatte arealplaner. Gjennom inngåelse av en slik avtale, kan en utbygger oppfylle hele eller deler av de ulike rekkefølgekravene som er fastsatt i planen, og dermed få mulighet til å gjennomføre sitt byggeprosjekt. Utbyggingsavtalen gjelder som regel hvilke infrastrukturtiltak en grunneier eller utbygger skal besørge eller bekoste, og nærmere krav til gjennomføringen. Den kan også regulere antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig.

Under lovreguleringen av utbyggingsavtaler i 2005, var det et omstridt tema om kommunen skulle få adgang til å forutsette at utbygger finansierte sosial infrastruktur. Bakgrunnen var at utbyggere hadde erfart å bli pålagt stadig større forpliktelser knyttet til bidrag til både teknisk og sosial infrastruktur gjennom utbyggingsavtaler. Fra utbyggersiden ble det blant annet hevdet at en forpliktelse for private til å bekoste sosial infrastruktur medførte en uhjemlet skattelignende overføring fra private til det offentlige. Det ble argumentert med at økningen i utbyggers utgifter påvirket boligprisene, slik at det ble boligkjøperne som til slutt ble sittende med regningen for disse tiltakene. Motargumentet var at det ville være mest hensiktsmessig å tillate vilkår om sosial infrastruktur for å gjenspeile bredden av behov i enkelte utbyggingsområder.

Selve lovforslaget endte ikke med et absolutt forbud mot privat finansiering av sosial infrastruktur. Etter anmodning fra Kommunalkomitéens flertall inntok departementet i stedet et forbud i byggesaksforskriften § 18-1.

3.1.5.5 Opparbeidelsesplikt og refusjon

En tiltakshaver kan etter plan- og bygningsloven § 18-1 ha plikt til å opparbeide veg, vann- og avløpsledninger til sin tomt. Når dette er infrastruktur som andre grunneiere ville hatt plikt til å opparbeide, kan tiltakshaver kreve refusjon fra disse grunneierne etter plan- og bygningsloven kapittel 18. Den strekningen som er opparbeidet kalles refusjonsenheten. Det er de nødvendige kostnadene til opparbeidelsen av refusjonsenheten som fordeles på de arealene (eiendommene) som er refusjonspliktige.

3.2 Behovet for endring

I dag blir mye av utbyggingen i byer og tettsteder gjennomført som fortetting og transformasjon av eksisterende areal og bebyggelse. Dette bidrar til en bærekraftig byutvikling ved at transportbehovet blir redusert, og at vi unngår nedbygging av jordbruksareal og viktige natur- og friluftsområder. Planlegging og gjennomføring av utbyggingsprosjekter i Norge har i de siste tiårene i hovedsak skjedd gjennom fortetting og transformasjon i eksisterende byggesoner. Fra en situasjon frem til 1970- og 1980-tallet hvor offentlig planlegging og gjennomføring har vært hovedregelen, skjer utbygging nå i hovedsak gjennom offentlig-private samarbeidsprosesser med planlegging og gjennomføring i privat regi. Vedtakene fattes av kommunene som plan- og bygningsmyndighet, men de er for en stor del basert på private planforslag. Ettersom private aktører finansierer det meste av bolig- og næringsutbyggingen, har kommunen i dag som sin viktigste oppgave å være planmyndighet, pådriver og tilrettelegger for en utvikling som skal finansieres og gjennomføres av andre.

Forskning viser at avklaring på overordnet nivå har betydelig innvirkning på hvor utbyggere posisjonerer seg med sikte på fremtidig byggeaktivitet. Mange kommuner er tydelige på at byveksten skal skje i noder eller knutepunkt, hvor bolig, næring, handel og tjenester og kollektivtransport kombineres. Utbyggerne styres imidlertid også i stor grad av etterspørsel og avkastningsmuligheter. Noen bydeler eller byområder er mer attraktive å bosette seg i enn andre, og private utbyggere ønsker å bygge der etterspørselen er størst og mulighetene for gevinst er gode. Mye av fortetting og transformasjon skjer derfor i slike områder.

Høy risiko og uforutsette kostnader kan også gjøre områder mindre attraktive og aktuelle for utbygging. For at utbyggerne skal starte bygging i transformasjonsområder, er det en fordel om mye infrastruktur er på plass og området fremstår som «byggemodent». I by- og tettstedsområder kan det ofte være kompliserte eiendomsstrukturer, mens dette i mindre grad vil være tilfelle i randsonene og mer spredtbygde strøk. Transformasjon forutsetter ofte at kommunen først har gjort et omfattende og kostbart forarbeid for å gjøre området attraktivt for investeringer, slik at private utbyggere vil påbegynne sine utbygginger. Fortetting, transformasjon og områdeutvikling innebærer derfor ofte store, langvarige og kostbare prosesser, hvor det er nødvendig med omfattende samhandling og koordinering mellom mange ulike aktører.

Reglene i plan- og bygningsloven har ikke helt holdt tritt med denne utviklingen, og er i for stor grad innrettet på at utbygging vil skje på ubebygd mark. Reglene er ikke i tilstrekkelig grad tilpasset den økende kompleksiteten som oppstår når bebygde arealer skal omformes til ny bebyggelse og endret bruk. Gjeldende statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet, og klima og energi, er nylig oppdatert og er tydelige på at fortetting og transformasjon nå vil være hovedløsningen fremfor å «kappe nytt land». Her er de statlige retningslinjene i tråd med hvordan planlegging og realisering i hovedsak gjennomføres i dag og ligger i forkant, mens de materielle bestemmelsene i loven ikke i samme grad har blitt videreutviklet. Nye statlige planretningslinjene for arealbruk og mobilitet ble fastsatt ved kgl.res. av 24. januar 2025. Retningslinjene gjelder ved statlig, regional og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven. Retningslinjene legges til grunn i enkeltvedtak som kommunale, regionale og statlige organer treffer etter plan- og bygningsloven og annen lovgivning. Kommunene skal legge retningslinjene til grunn for arbeidet med egne planer og ved behandling av private planforslag.

Kompleksiteten i planlegging og gjennomføring av utbyggingstiltak krever nye verktøy som bedre legger til rette for større helhetlig områdeplanlegging, mer effektiv plangjennomføring, eiendomsomforming og finansiering av infrastruktur. Manglende samarbeid vanskeliggjør i dag både planleggingen og plangjennomføringen i betydelig grad. Kravene til aktivt samarbeid mellom kommunen, grunneiere og utbyggere må skjerpes. Det samme gjelder samarbeidet grunneiere, næringsdrivende, utbyggere og beboerne imellom. Forslagene i denne proposisjonen er ment å avhjelpe dagens situasjon. Det skjer dels ved at reglene som gjelder for omforming og fornyelse i plan- og bygningsloven § 11-8 blir utvidet med nye formelle virkemidler slik som mer bruk, at retningslinjer, områdeutviklingsstrategi og forenklinger i eiendomshåndtering både i plan- og bygningsloven og matrikkellova. Det foreslås også en ny ordning for grunneierfinansiering av den infrastrukturen som er nødvendig for utbyggingen.

3.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen i 2021 nye virkemidler ved planlegging av områder for fortetting og transformasjon. Forslaget omfattet en utvidelse av gjeldende regler om hensynssoner med krav om felles planlegging for flere eiendommer mv., som i dag framgår av § 11-8 tredje ledd bokstav e, til ny § 11-8 a. Det ble ansett lovteknisk for krevende å innarbeide de nye reglene i gjeldende bokstav e.

Forslaget omfattet også regler for en ny finansieringsordning for infrastruktur som er nødvendig for utbyggingen innenfor og utenfor hensynssonen, den såkalte «områdemodellen». Den nye finansieringsordningen ble foreslått regulert gjennom egne bestemmelser i nye §§ 11-8 b til 11-8 e.

Høringen i 2021 omfattet videre en presisering av reglene om at departementets vedtak om statlig arealplan ikke kan påklages, jf. § 6-4. Dette forslaget ble innarbeidet i Prop. 111 L (2022–2023) Endringer i energiloven og plan- og bygningsloven (vindkraft på land), som ble støttet av Stortinget i et senere lovvedtak. Dette høringsforslaget omtales derfor ikke nærmere i denne proposisjonen.

I den nye høringen i 2023 videreførte departementet forslaget om utvidelse av gjeldende regler om hensynssoner med krav om felles planlegging for flere eiendommer mv. Også forslaget om den nye finansieringsordningen for infrastruktur ble videreført, men med vesentlige endringer både av innholdsmessig og lovteknisk art. Det ble blant annet foreslått å ta bestemmelsene om finansieringsordningen inn i et nytt kapittel 12 A i plan- og bygningsloven. Departementet valgte å gå bort fra benevnelsen «områdemodellen», og bruker i stedet «finansieringsordningen» og «grunneierfinansiering», som et mer informativt og dekkende begrep. Korrekt benevnelse er «hensynssone med krav om grunneierfinansiering».

Høringsforslaget i 2023 omfatter en rekke nye elementer i forhold til dagens lovgivning, og er spesielt innrettet mot å forbedre og effektivisere planlegging i mer krevende fortettings- og transformasjonsområder. Forslaget til den nye ordningen med grunneierfinansiering av infrastruktur avviker derimot en god del fra det opprinnelige forslaget i 2021, mens forslaget som gjelder endringer i reglene om utbyggingsavtaler i 2021-høringen, ble videreført med noen mindre justeringer i 2023-høringen.

Forslaget åpnet for at kommunen skal kunne gi bestemmelser til soner med særlige krav til infrastruktur. Det skulle også kunne gis bestemmelser om omfang, utforming, funksjons- og kvalitetskrav, standardnivå, avstand til midtlinje veg, byggegrenser, krav om særskilt rekkefølge for infrastrukturen, og forbud eller påbud om løsninger. Forslaget innebar en vesentlig utvidelse i forhold til forslaget som var på høring i 2021, som begrenset seg til byggegrenser, utbyggingsvolum og funksjonskrav med hjemmel i § 11-9 nr. 5. Det utvidete forslaget vil bidra til at kommunen kan gi bestemmelser som bidrar til å øke forutsigbarheten for utbyggerne i området. Det kan for eksempel gjelde avstand til midtlinje veg eller stigning på vegareal inntil egen eiendomsgrense. I en del tilfeller vil kommunen også ønske å plassere infrastrukturen på utbyggers eiendom, og eventuelt foreta et makeskifte eller erverve grunnen. Utbyggerne må nødvendigvis ta hensyn til dette ved utformingen av sine forslag til detaljreguleringer for eiendommen.

I likhet med i 2021-høringen, foreslo departementet å samle alle eksisterende og nye virkemidler som gjelder fortetting og transformasjon mv. i en ny hensynssone, jf. forslag til ny § 11-8 a. Siktemålet med den nye hensynssonen var å samle et sett med relevante virkemidler for planlegging og plangjennomføring for bytransformasjon og annen områdeutvikling i en egen bestemmelse. Den skulle bestå av både gamle og nye virkemidler, og fremstå som en «meny» med virkemidler som kommunen kan velge å benytte seg av ut fra hva som anses mest hensiktsmessig i det enkelte tilfelle. De nye elementene er at kommunen skal kunne velge om den vil nøye seg med å gi retningslinjer til sonen, eller vedta juridisk bindende bestemmelser, eller eventuelt utarbeide en områdeutviklingsstrategi.

Departementet foreslo også å føye til begrepet fortetting i ny § 11-8 a for å tydeliggjøre at hensynssonen er et virkemiddel som også kan ivareta dette formålet. Dette begrepet er ikke benyttet i dagens lov. Departementet vurderte om begrepet «omforming» burde byttes ut med «transformasjon», men valgte å opprettholde begrepsbruken slik loven ble vedtatt i 2008. Begrepet «omforming» var nytt i loven den gang, og var ikke benyttet i plan- og bygningsloven av 1985. Departementet presiserte at begrepet omforming skulle forstås synonymt med transformasjon.

Gjennom en egen bestemmelse i ny § 11-8 a ble det åpnet for at kommunen skal kunne gi retningslinjer til bruken av alle de ulike gjennomføringsvirkemidlene, det vil si til krav om felles planlegging for flere eiendommer, fortetting, omforming og fornyelse, og særlige samarbeids- eller eierformer, samt bruk av særskilte gjennomføringsvirkemidler som urbant jordskifte og ekspropriasjon.

Det ble foreslått å ta inn en bestemmelse i ny § 11-8 a om at kommunen skal legge til rette for aktivt samarbeid om utviklingen av området. Det ble vist til at transformasjon må utvikles i et tett samarbeid mellom kommunen og andre aktører, ikke minst fordi det i stor grad er andre som skal realisere planen og finansiere utbyggingen. Det ble vist til at dette krever kompetanse hos kommunen, både når det gjelder prosess og tilgrensende fagområder, som for eksempel forståelse for de merverdier en plan skaper, markedsmessige- og kommersielle aspekter mv.

Departementet mente at gjennomføringsperspektivet skulle vektes høyere og drøftes allerede ved planoppstart. Det ble derfor foreslått en bestemmelse i lovforslaget § 11-8 a også om dette. Det ble vist til at det kunne være for sent å ta høyde for utfordringene som plangjennomføringen kan skape etter at planen er vedtatt. Det ble lagt til grunn at kommunen skulle tenke plangjennomføring i hele planfasen. Departementet foreslo også at administrasjonen skal redegjøre særskilt for hvordan det er tilrettelagt for planens gjennomføring i planbeskrivelsen eller saksframlegget til kommunestyret.

Departementet foreslo videre en bestemmelse i ny § 11-8 a om at kommunen kunne fastsette en «områdeutviklingsstrategi» til hensynssonen. Dette skulle være et nytt formelt virkemiddel i plansystemet, delvis etter modell fra den såkalte veiledende plan for offentlige rom (VPOR) eller liknende ordninger, som noen kommuner benytter seg av i dag. En områdeutviklingsstrategi skulle kunne knyttes til kommuneplanen eller eventuelt en områderegulering, eller være et eget selvstendig dokument. Strategien skulle omtale rammer og hensyn som skal ivaretas ved den etterfølgende planleggingen av området. Dokumentet var ment å bli uformet i et bredt samarbeid mellom kommunen, beboerne og de ulike aktørene som har interesser i utviklingsområdet.

3.4 Høringsinstansenes syn

Det er relativt få høringsinstanser som omtaler forslagene som gjelder ny § 11-8 a, herunder forslaget om å innføre områdeutviklingsstrategi som et formelt nytt virkemiddel.

Advokatforeningen støtter forslaget om å lovfeste mulighet for områdeutviklingsstrategi og viser til at dette vil kunne være et viktig verktøy for å effektivisere prosesser. Foreningen er positiv til bestemmelsen om at kommunen skal legge til rette for at en vedtatt plan kan bli effektivt gjennomført. Advokatforeningen mener at samordningen mellom kommune og sektormyndigheter kan bli en stor tidstyv i plansakene, og er positiv til at det settes søkelys på samordningsplikten ved å innta dette i loven. Det anføres at det er kommunen som må være ansvarlig for å samordne. Advokatforeningen mener at dette ikke bør begrenses til en prosessuell plikt, men også at kommunen skal være pådriver for at områder som først avsettes til utbyggingssoner faktisk lar seg utvikle. Dette handler også om at administrasjonen lojalt skal følge opp instruksjonene som må innfortolkes i et vedtak om å avsette områder til byggesoner. Foreningen mener videre at det må framgå tydelig av lovforarbeidene at områdeutviklingsstrategien kun er ment som et signal om kommunens foreløpige vurderinger, og at endringer kan forekomme etter gjennomført planprosess fordi forutsetningene kan ha endret seg. Advokatforeningen ber departementet vurdere å innføre en varslingsregel i forkant av at strategien vedtas, slik at grunneiere i området kan være bevisst på bruken av denne i øvrige plansaker i området, og eventuelt påvirke bruken av strategien gjennom disse planprosessene. Advokatforeningen fremhever at bruk av områdeutviklingsstrategi vil være et svært positivt grep med tanke på tidsbruken i plansaker, dersom dette avhjelper behovet for områdereguleringer.

Akershus fylkesting slutter seg i hovedsak til foreslåtte endringer i plan- og bygningsloven. Det anføres at dersom lovendringene vedtas, bør det utarbeides veiledere som nærmere redegjør for den praktiske bruken av det nye virkemiddelet, inkludert hvordan medvirkning i forbindelse med utarbeiding og endringer av områdeutviklingsstrategier bør gjennomføres.

Askøy kommune mener det er positivt at områdeutviklingsstrategien kan få en plass i plansystemet. Den mener forslaget legger opp til en dynamisk bruk av dokumentet, og det kan være en stor styrke dersom områdestrategier kan redusere behovet for utarbeidelse av områderegulering i sentrumsområder med lav kompleksitet. Askøy kommune støtter også departementet sin vurdering av at det er en styrke for strategien at den kan spille sammen med juridisk bindende bestemmelser som gjelder for hensynssonen.

Bane NOR SF og Bane NOR Eiendom AS (BN) trekker fram at det er behov for at kommunene i større grad tar ansvar for gjennomføringen av arealplaner og utarbeider strategier for dette i samarbeid med andre aktører som skal bidra til å gjennomføre planen.

Bergen kommune viser til at strategiarbeidet gjerne har tatt veldig lang tid. Dette har medført at både strategi og områderegulering er utdatert før den detaljerte utviklingen av området starter. Virkemiddelet kan være hensiktsmessig der store områder skal transformeres, for å ha noen omforente prinsipper for den fremtidige utviklingen og reguleringen av området. Samtidig har det vært utfordringer med denne måten å jobbe på. Kommunen er positivt til at departementet ønsker å legge bedre til rette for at kommunen kan knytte en egen utviklingsstrategi til et planområde, som ikke skal være rettslig bindende Kommunen er positiv til at ansvaret for å tilrettelegge for medvirkning og samarbeid blir lovfestet. Kommunen arbeider allerede i dag med tilrettelegging for medvirkning, for eksempel er det innenfor områdeplan Mindemyren etablert et grunneierforum der kommunen jevnlig deltar på møter. Økt krav til aktivt samarbeid og tilrettelegging er ressurskrevende, krever høy kompetanse og må sikres økonomisk.

Boligprodusentenes forening støtter høringsforslaget, og mener det er stort behov for tiltak som sikrer forutsigbarhet og sørger for raskere boligbygging. Den mener forslaget gir en mer forutsigbar gjennomføring av arealplaner, og vil være med på å løse mange av utfordringene foreningen ser ved bruk av utbyggingsavtaler i dag. Ordningen kan være et skritt mot enklere og mer forutsigbar planlegging og gjennomføring/utbygging av arealplaner. Modellen kan føre til at det tar lengre tid før planen vedtas, men foreningen tror at utbyggingsområder vil blir tidligere byggemodne, samt at gjennomføring av plan med utbygging av prosjekter vil gå raskere. Det anbefales at kravet til medvirkning og samarbeid på kommuneplannivået differensieres ut i fra om det innføres en hensynssone med eller uten bestemmelser. Det bør presiseres om områdeutviklingsstrategien alltid skal utarbeides og vedtas sammen med kommuneplanen. Det bør ikke være adgang for kommunen til å benytte alternative modeller som for eksempel dagens VPOR-ordning. Det er viktig med god veiledning og opplæring av kommuner, statsforvaltere og fylkeskommuner ved innføring av den nye ordningen.

Buskerud fylkeskommune mener det bør utarbeides veiledere som nærmere redegjør for den praktiske bruken av det nye virkemiddelet. inkludert hvordan medvirkning i forbindelse med utarbeiding og endringer av områdestrategier bør gjennomføres.

Bærum kommune mener lovendringene gir kommunen et godt alternativ til dagens ordninger, med tanke på graden av kompleksitet lovforslaget legger opp til sammenholdt med raske endringer i utbyggingsbehov og kostnader. Det er uklart om det er et krav at områdeutviklingsstrategien utarbeides og vedtas som en del av kommuneplanen, eller om den kan vedtas i etterkant som et selvstendig dokument. Kommunen tror det av kapasitetshensyn er nødvendig at områdeutviklingsstrategier kan utarbeides og vedtas separat fra kommuneplanprosessen, men at hjemmelen til å utarbeide en områdeutviklingsstrategi fastsettes i kommuneplanen gjennom en hensynssone.

Fredrikstad kommune er positiv til å innføre områdeutviklingsstrategi. Det vil være en klar fordel at det innføres en «standardisering» av metode og begrep for ulik praksis i kommunenes tilnærming til å sikre overordnet styring med utviklingen i komplekse transformasjonsområder over lang tid.

Horten kommunen skiver i sitt høringssvar at kommunen støtter de foreslåtte endringene i plan- og bygningsloven.

Innlandet fylkeskommune er positiv til innføring av områdeutviklingsstrategi som et planverktøy.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) anfører at dersom ny områdeutviklingsstrategi skal kunne erstatte områdereguleringer, kan det åpne for utbygging med hjemmel i kommuneplanens arealdel uten at naturfare er tilstrekkelig avklart.

Oslo kommune er positive til at departementet ønsker å innføre områdeutviklingsstrategi i lovverket. For at områdeutviklingsstrategi skal kunne bli et egnet verktøy som kan erstatte dagens praksis med planprogram med Veiledende plan for de offentlige rom (VPOR) som skal fastsette overordnede rammer for et område, oppfylle krav til felles plan i kommuneplan, og legge grunnlag for påfølgende rekkefølgekrav og forhandling om utbyggingsavtaler, er det viktig at den er egnet som et alternativ til områdereguleringsplaner i et stort antall tilfeller. Den må inngå i planhierarkiet på en måte som muliggjør et praktisk og gjennomførbart løp fra overordnet planlegging (kommune(del)plan) til byggesak. Kommunen peker også på at det kan være å bruke kunnskapsgrunnlaget fra arbeidet med strategien til å revidere hensynssonen i kommuneplanens arealdel med bestemmelse om nødvendig infrastruktur og eventuelle kostnadsbidrag. Kommunen ser også mulighet for å utarbeide en enklere kommunedelplan for grunneierfinansiering av infrastruktur der kun hensynssoner og eventuelt bestemmelser inngår, for å unngå at prosessene med kommuneplanen blir for tunge.

Statens vegvesen (SVV) støtter ikke forslaget, og mener det er flere formuleringer i høringsnotatet som gjør det uklart hvilken status områdeutviklingsstrategien vil ha og om det gjennom en slik strategi kan besluttes nye forutsetninger eller endrede forutsetninger i forhold til det som ble besluttet gjennom hensynssonen. SVV mener en del av utfordringene som er påpekt i høringsnotatet om uformelle planer (som for eks. VPOR), også vil kunne gjøre seg gjeldende for en områdeutviklingsstrategi. Det bør presiseres at det ikke kan gjøres endringer i områdeutviklingsstrategien som går ut over rammene som er satt i bestemmelser til hensynssonen. Forslaget kan medføre tilsvarende utfordringer som for VPOR, gjennom at strategien kan forutsette infrastrukturtiltak, som for eksempel lokk over riksveg uten av SVV kan fremme innsigelse ettersom det «bare» er en retningslinje. SVV mener det ikke bør være anledning til å gi retningslinjer som binder opp, eller har til hensikt å binde opp, løsninger for statlig infrastruktur. Noen av formuleringene i høringsnotatet om «nytt formelt planverktøy» og om «styring av arealbruken» på «relativt detaljert nivå», er uklare, og etter etatens mening uheldige fordi de skaper usikkerhet og ulik forståelse om hva områdeutviklingsstrategien egentlig er og hvilke virkninger den har.

Stavanger kommune er skeptisk til forslaget om en områdeutviklingsstrategi som erstatning for ordinær områderegulering, selv om dette er et valg kommunen selv tar. Det stilles spørsmål ved om en slik strategi er formålstjenlig for en god, bred og forutsigbar prosess i et krevende arbeid som transformasjon er. Kommunen foreslår at en slik strategi i stedet behandles som planprogram, og at disse strategiene følges opp av en områdereguleringsprosess. Det vil sikre forutsigbarhet og ivareta grunneiers rettssikkerhet, og vil sikre demokratiske prosesser med medvirkning i områder for viktig utvikling.

Østfold fylkeskommune støtter forslagene til endringer i plan- og bygningsloven som kan bidra til raskere gjennomføring av byutvikling og boligbygging. Områdeutviklingsstrategiene vil ha betydning for grepene som tas i planleggingen av utbyggingsområdene. Fylkeskommunen mener at både utarbeiding, og eventuelle endringer av områdestrategier, bør være gjenstand for medvirkning. Det er noe uklart i høringsnotatet hvilke prosesskrav som vil gjelde ved utarbeiding og endring av områdestrategier. Fylkeskommunen viser til NIBR-rapporten Styring av arealutvikling på områdenivå. Her beskrives både styrker og utfordringer med bruk av uformelle verktøy som VPOR (veiledende plan for offentlige rom). Anbefaling om å sikre medvirkning bør i det minste framgå av veiledning om bruken av virkemiddelet. Et spørsmål er om bruken av virkemiddelet bør formaliseres ytterligere og underlegges krav til høring. Fylkeskommunen anbefaler at departementet nøye vurderer innrettingen av virkemiddelet og hva som er mest hensiktsmessig for å ivareta behov for medvirkning og samtidig sikre at områdeutviklingsstrategiene blir de verktøyene de er tenkt som.

3.5 Departementets vurderinger

Høringsinstansenes merknader er primært knyttet til forslagene om bruk av områdeutviklingsstrategier, og om adgangen til å gi bestemmelser om bruk av særskilte gjennomføringsvirkemidler. Knapt noen høringsinstanser har kommentert forslagene til ny § 11-8 a om å:

• samle alle eksisterende og nye virkemidlene som gjelder fortetting og transformasjon mv. i en egen hensynssone

• føye begrepet «fortetting» til i lovteksten som et supplement til nåværende begreper «omforming og fornyelse», for å tydeliggjøre at hensynssonen er et virkemiddel som også kan ivareta fortetting

• gi kommunen hjemmel til å gi bestemmelser om felles planlegging, fortetting, omforming og fornyelse

• åpne for at kommunen skal kunne gi retningslinjer til hensynssonen.

• stille krav om at kommunen skal legge til rette for aktivt samarbeid om utviklingen av området

• stille krav til at kommunen ved planoppstart og i det videre planarbeidet tar hensyn som kan lette planens gjennomføring, og at dette skal omtales i planbeskrivelsen eller saksframlegget for kommunestyret

Det kom heller ikke særskilte synspunkter til forslaget til endring i § 11-8 tredje ledd bokstav b om å åpne for å utvide kommunens adgang til å gi bestemmelser om omfang, utforming, funksjons- og kvalitetskrav, standardnivå, avstand til midtlinje veg, byggegrenser, krav om særskilt rekkefølge for infrastrukturen, og forbud eller påbud om løsninger.

Departementet legger til grunn at dette er lite kontroversielle forslag, og viderefører derfor forslagene i denne proposisjonen. Når det gjelder forslagene om bruk av områdeutviklingsstrategier, og om adgangen til å gi bestemmelser om bruk av særskilte gjennomføringsvirkemidler, er dette nærmere omtalt nedenfor. For nærmere omtale av de nye bestemmelsene departementet går videre med, vises det til merknadene til § 11-8 og ny § 11-8 a.

I tilknytning til forslaget om at kommunen skal legge til rette for aktivt samarbeid om utviklingen av området, har departementet funnet også å ta inn en plikt om at berørte offentlige organer aktivt skal bidra til effektive samordningsprosesser med kommunen. Kommunens og offentlige organers planarbeid etter dette ledd skal tilpasses planens omfang, kompleksitet og plannivået. Det er ikke rimelig at det bare er kommunen som skal ha ansvar for godt samarbeid og samordning, det er like viktig at berørte sektormyndigheter er aktive og ekspeditte bidragsytere når det er gjelder planlegging i krevende fortettings- og transformasjonsområder. Det vises til merknadene til lovforslaget § 11-8 a fjerde ledd.

Vurderinger som gjelder områdeutviklingsstrategi

Departementet ønsker å videreføre forslaget om områdeutviklingsstrategi som et nytt formelt virkemiddel i loven. Høringsinstansene som har uttalt seg, er i overveiende grad positive til forslaget.

Departementet viser til uttalelsen fra Advokatforeningen om behov for fleksibilitet, og støtter at det skal være adgang til å endre strategien når forholdene endrer seg over tid. Samtidig er for hyppige endringer uheldig, særlig fordi det kan svekke forutsigbarheten for dem som utvikler byggeprosjekter innenfor hensynssonen. Departementet mener av denne grunn at strategien ikke bør være for detaljert. Dersom strategien endres for hyppig, kan det også påvirke de markedsmessige vurderingene, og ikke minst forsinke utbyggingen, slik Advokatforeningen anfører. Det er vanskelig å oppstille noen klare prinsipper for hvor overordnet eller detaljert strategien bør være, og når en strategi bør endres. Den er uansett bare retningsgivende, og det er ikke krav til dispensasjon dersom kommunen finner å ville fravike strategien i konkrete tilfeller. Større strategiske endringer bør imidlertid følges opp med en endring av strategien. Det kan for eksempel være tilfelle dersom et utviklingsområde ønskes dreid over fra å være overveiende næringsområde, til sentrumsformål eller bli et boligområde. Det må være opp til kommunene å vurdere behovet for endring ut fra de faktiske forholdene.

Departementet tar sikte på å innarbeide veiledning om områdeutviklingsstrategi i sitt ordinære veiledningsmateriale, slik Akershus fylkeskommune og Buskerud fylkeskommune ønsker.

Bergen kommune trekker fram tidsbruken ved utarbeidelse av strategier. Departementet vil påpeke at områdeutviklingsstrategien skal kunne erstattebehovet for områderegulering og gjøre det mulig å styre utviklingen av et utbyggingsområde gjennom å ta stilling til private forslag til detaljreguleringer. Private planforslag som er i strid med strategien, kan ikke påregnes å bli vedtatt av kommunen. Departementet mener det kan gå mer tid til å lage en områderegulering enn en områdeutviklingsstrategi. Det er ikke ønskelig at det utarbeides både en områdeutviklingsstrategi og en områderegulering for samme areal. Det skal ikke utelukkes at dette i noen situasjoner kan være hensiktsmessig, men da bør det helst være parallelle prosesser, og strategien bør da helst innarbeides som en del av planbeskrivelsen i områdereguleringen.

Bergen kommunen mener det bør presiseres at områdeutviklingsstrategien alltid skal utarbeides og vedtas sammen med kommuneplanen. Departementet er enig med kommunen i at dette vil være den beste løsningen i de fleste tilfeller, men ser ikke grunn til å sperre for muligheten for at kommunen kan vedta strategien i andre sammenhenger. Det er derfor heller ikke noe poeng å stille som et krav at strategien må inngå som en del av kommuneplanen. Tidsmessig kan den komme senere, og heller ikke nødvendigvis i sammenheng med rulleringen av kommuneplanens arealdel. Strategien skal dessuten kunne vedtas som et eget separat dokument.

Departementet er enig med Oslo kommune om at det kan være hensiktsmessig å kombinere bruken av kommunedelplan med hensynssone med krav om grunneierfinansiering og områdeutviklingsstrategi. Det vil i en del tilfeller kunne være et alternativ til å utarbeide en områderegulering, som både kan redusere tid og arbeid.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er bekymret for at bruk av områdeutviklingsstrategi skal kunne åpne for utbygging med hjemmel i kommuneplanens arealdel uten at naturfare er tilstrekkelig avklart. Departementet understreker at kravene til samfunnssikkerhet og risiko- og sårbarhetsanalyse framgår av plan- og bygningsloven § 4-3, og kun gjelder for formelle arealplaner. Kravene gjelder derfor ikke for strategier direkte, og heller ikke for eventuelle andre retningsgivende dokumenter kommunen utarbeider. Det er følgelig ikke et formelt krav at strategien for eksempel omtaler faren for flom eller kvikkleireskred. Slike naturfarer må for det første være vurdert før et område legges ut til byggeområde i kommuneplanens arealdel. Det vil også være krav om slike analyser i forbindelse med vedtakelsen av etterfølgende områderegulering og detaljregulering. En områdeutviklingsstrategi kan egner seg godt til å synligjøre og omtale naturfarer i et større område. NVEs synspunkt har derfor mye for seg, fordi en strategi vil se et større område i sammenheng. Dersom kommunen ikke ønsker å utarbeide en områderegulering og heller vil lage en områdeutviklingsstrategi, mener departementet det vil være fornuftig av kommunen å omtale eventuelle naturfarer. Naturfarer kan ha stor innvirkning på den etterfølgende planleggingen av området. Ivaretakelse av naturfarer bør derfor komme klart fram av forutsetningene som gjelder for den videre utviklingen av området.

Departementet legger til grunn at kommunen en områdeutviklingsstrategi ikke bare skal omtale hensynet til naturfare, og andre nasjonale og viktige regionale interesser når det er relevant.

Det framgår av lovforslaget § 11-8 a tredje ledd at et forslag til strategi skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Fristen for å gi uttalelse skal være minst seks uker. Når strategien er fastsatt, skal kommunen gjøre den tilgjengelig på internett. Departementet følger dermed opp Østfold fylkeskommunes forslag om slik høring. Høring innebærer at alle berørte sektormyndigheter, også NVE, skal få uttale seg til strategien. Slike forhold belyses eller omtales nærmere i strategien trekkes fram. Departementet foreslår også at berørte myndigheter, grunneierne og festerne av eiendommer, og andre berørte, på hensiktsmessig måte, skal gis anledning til å uttale seg før kommunen gjør vesentlige endringer i strategien. Det er opp til kommunestyret å avgjøre om myndigheten til å gjøre endringer i strategien skal delegeres til et annet folkevalgt organ, eller eventuelt kommunedirektøren.

Departementet mener dette også imøtekommer merknaden fra Statens vegvesen (SVV), som mener det bør presiseres at det ikke kan gjøres endringer i områdeutviklingsstrategien som går ut over rammene som er satt i bestemmelser til hensynssonen. SVV anfører at det ikke bør være anledning til å gi retningslinjer som binder opp, eller har til hensikt å binde opp, løsninger for statlig infrastruktur. Departementet viser til at alle berørte sektormyndigheter vil kunne uttale seg til høringen av strategien. Situasjonen blir følgelig vesentlig forbedret i forhold til de ordninger med uformelle verktøy som kommunene benytter seg av i dag, som for eksempel VPOR-dokumenter. Det blir også åpenhet og mulighet for offentlig debatt om strategien.

Departementet finner ikke grunn til å åpne for at det kan fremmes innsigelse mot kommunens områdeutviklingsstrategi. Innsigelse skal fortsatt være forbeholdt forslag til formelle arealplaner. I høringen av strategien vil kommunen få klare synspunkter fra sektormyndighetene. Kommunen vil også kunne få økt forståelse for hvilke utfordringer strategien kan få for den senere planleggingen. Et eksempel på en slik utfordring kan være at strategien formulerer retningslinjer som innebærer fremtidige løsninger for etablering av statlig infrastruktur som ikke støttes av infrastrukturmyndigheter.

Det er viktig å unngå at lokale myndigheter og utbyggere må bruke unødvendige ressurser på omtale av plangrep det er konflikt om, eller som ikke er gjennomførbare, for eksempel på grunn av høye kostnader, jordvern eller andre forhold. Kommunen bør derfor ikke innarbeide forutsetninger om fylkeskommunal eller statlig infrastruktur som berørt myndighet, på faglig grunnlag, klart fraråder. Videre bør kommunen for eksempel vurdere trafikale konsekvenser når veisystemet skisseres, slik at de som skal uttale seg til strategien, kan gjøre det med bakgrunn i kunnskap om virkninger for transportsystemet.

Fylkeskommunen og statlig myndighet vil ikke ha innsigelsesadgang. Det er derfor viktig at kommunen lager realistiske strategier som lar seg gjennomføre, og også synliggjør synspunkter fra offentlige organer som har innsigelsesliknende karakter. Det vil bidra til at utbyggerne forstår at strategien ikke er omforent og at det kan bli krevende diskusjoner med sektormyndighetene når kommunen senere skal ta stilling til forslag til private detaljreguleringer. Dette vil også kunne synliggjøre en fare for at innsigelse vil bli fremmet når formelle planer kommer på høring.

Departementet er ikke enig med Stavanger kommunes forslag om at en slik strategi bør behandles som planprogram som deretter følges opp av en områdereguleringsprosess. Departementet velger å holde fast ved det opprinnelige høringsforslaget, som innebærer en formalisering av strategien som en del av plansystemet, med høring og offentlig utlegging uavhengig av planprogram. Departementet ser heller ikke grunn til å begrense strategien til å være knyttet til utarbeidelse av områderegulering. Departementet mener forslaget som nå fremmes gir større fleksibilitet. Det er selvsagt ikke noe i veien for at strategien og planprogrammet sendes på høring samtidig, dersom kommunen finner det hensiktsmessig. Det er heller ikke noe i veien for at strategien knyttes til en områderegulering, hvis kommunen mener det er det beste.

Nærmere om bruk av områdeutviklingsstrategi

Departementet ønsker å legge til rette for at kommunen kan knytte en egen formell utviklingsstrategi til et område der det skal skje fortetting og transformasjon. Strategien skal ikke være rettslig bindende. Bestemmelser om strategien foreslås tatt inn i reglene om hensynssoner gjennom forslaget til ny § 11-8 a tredje ledd om felles planlegging for fortetting, omforming og fornyelse mv. Departementet ønsker med lovforslaget å legge til rette for at strategidokumenter og andre liknende dokumenter, kan bli en integrert del av plansystemet. Det er riktignok fullt mulig også i dag å omtale strategier i de ordinære planbeskrivelsene til planer, jf. plan- og bygningsloven § 4-2 første ledd.

Det vil være valgfritt for kommunen om den vil utarbeide en områdeutviklingsstrategi eller ikke, på samme måte som det er valgfritt for kommunen om den i det hele tatt vil ta i bruk hensynssonen etter ny § 11-8 a og hensynssoner etter kapittel 12 A om grunneierfinansiering av infrastruktur i en arealplan.

Hovedhensikten med områdeutviklingsstrategien er å beskrive kommunens helhetlige plangrep for den fremtidige utviklingen av området. Strategien er videre tenkt å bidra til å sortere problemstillinger, og strukturere et komplekst og krevende utviklingsløp som vil kunne strekke seg over mange år, og som vil kreve store offentlige og private investeringer. Strategien er således forbeholdt de mer komplekse plansituasjonene kommunen står overfor.

Strategien kan innlemmes i planbeskrivelsen, eller den kan være et eget dokument i form av et vedlegg til planbeskrivelsen eller helt løsrevet fra planen. Kommunen står fritt til å velge hvordan dette skal gjøres. Fordelen med å ha strategien som et eget dokument, er at kommunen kan inngå samarbeid med andre aktører i området om fremstillingen av dokumentet uten at det skjer som del av en ordinær planprosess og må inntas i planbeskrivelsen. Ved å samle all relevant informasjon om den fremtidige utviklingen i et eget dokument, vil utbyggerne dessuten ha et kjent sted å søke informasjon når de skal utarbeide sine egne forslag til detaljreguleringer. Også andre interesserte vil lett finne fram til relevant informasjon om utviklingen av området, som de er opptatt av.

Strategien kan omtale hvilke gjennomføringsverktøy kommunen vil bruke for å realisere strategien, og gjøre nærmere rede for gjennomføringsprinsipper. Den kan for eksempel omtale i hvilke situasjoner kommunen er villig til å bruke ekspropriasjon som virkemiddel for plangjennomføringen, og når den ønsker å overlate «alt» til «markedskreftene» å fremforhandle løsninger. Strategien kan også omtale behovet for samarbeid med andre myndigheter, grunneiere, utbyggere, handelsforeninger mfl. i det videre planarbeidet.

Dersom kommunen ønsker å ta i bruk ordningen med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur etter kapittel 12 A i loven, vil strategien kunne gi føringer for utbyggingen og for hvilke samfunnshensyn som må ivaretas ved vurderingen av infrastrukturbehov. Strategien kan ellers omhandle felles planlegging. Den kan også omtale behovet for ekspropriasjon og andre forhold som har betydning for å sikre en effektiv plangjennomføring.

Det som kanskje er det mest sentrale med strategien, er at den skal være et viktig verktøy for kommunen til, på en enkel måte, å vurdere om private planinitiativ og forslag til detaljreguleringer for utbyggingsprosjekter, samsvarer med den utviklingen kommunen ønsker i området. Dette vil i praksis skje ved at kommunen, når den mottar et privat planinitiativ, kontrollerer dette opp mot de føringer og forutsetninger som kommunen har lagt inn i strategien. Planinitiativ eller private forslag til detaljregulering som ikke er i tråd med kommunens målsettinger for den etterfølgende planleggingen, herunder strategiens overordnede plangrep, rammer og hensyn, kan føre til at planinitiativet blir stoppet av kommunen allerede i oppstartfasen. Kommunen har hjemmel til å stoppe slike private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven § 12-8. Kommunen kan også nekte å fremme et privat planforslag som ikke er i tråd med strategien, det vil si avslå å sende forslaget på høring og legge det ut til offentlig ettersyn, jf. § 12-11.I forenklingssammenheng er det således viktig å merke seg at en områdeutviklingsstrategi langt på vei kan komme i stedet for en områderegulering. Departementet anbefaler derfor at det ikke både blir utarbeidet en slik strategi og en områderegulering for samme areal.

Kommunen står fritt til å vurdere hva områdeutviklingsstrategien bør omhandle og hvordan den skal utformes. Det er frivillig om kommunen vil benytte seg av et slikt verktøy eller ikke. Det vil være naturlig at strategidokumentet både inneholder målsettinger og strategier for den etterfølgende planleggingen. Strategien skal vise hvordan målsettingene kan nås. Den bør derfor redegjøre mer inngående for planmessige forhold, så som for eksempel beskrivelser av utfordringer, hvilke overordnede plangrep som er hensiktsmessige, visjoner, rammer og hensyn som må ivaretas i den etterfølgende reguleringen av området. Strategien kan ta for seg et kvartal, et trafikknutepunkt eller en hel bydel eller et tettsted. Den kan begrenses til å omhandle fortetting, det vil si område hvor det skal skje en økt arealutnyttelse imellom eksisterende bebyggelse. Skal områdets karakter endres både ved fortetting og omforming, vil det være naturlig at strategien også omtaler transformasjon.

Arbeidet med strategien kan for eksempel innebære å utfordre bestående arealdisponering, bokvalitet mv., og mobilisere til kreativitet og engasjement om den fremtidige utviklingen av området. I dokumentet kan kommunen forklare, på en pedagogisk måte, hvorfor det er viktig å gjøre endringer. Strategien bør vise forbedringspotensialet og være konkret på hvordan viktige samfunnsverdier best kan realiseres. Strategien kan være ambisiøs, og bør fremstå som inviterende til samarbeid og felles innsats i gjennomføringsfasen. Strategien kan omtale fremtidig arealbruk i ulike deler av områder, fordeling av utnyttingsgrad i de ulike delene, høyder, byggegrenser, parkering, fellesareal, infrastruktur, kvalitet og drøfte hva som vil være riktig rekkefølge på de ulike tiltakene.

Mange saker som gjelder fortetting eller transformasjon kan være enkle og oversiktlige, og det vil for disse sakene generelt være lite å vinne på å utarbeide en egen områdeutviklingsstrategi. Det vil kunne holde med en større eller mindre omtale i planbeskrivelsen. Strategien kan alternativt utarbeides også i mindre saker, men da få en enklere utforming enn hva som er nødvendig når det gjelder en mer kompleks områdeutvikling, der det kan være mange grunneiere med til dels motstridende interesser.

Uansett størrelse og kompleksitet, vil en effektiv og vellykket gjennomføring av områdeutviklingen kreve en aktiv og tydelig kommune, som evner å samspille godt med alle berørte parter. Utarbeidelsen av strategien vil i seg selv gi anledning til å få alle berørte med i et felles utviklingsarbeid, for derved å søke å etablere en samforståelse om gjennomføringen. Dette vil også gjøre prosessen mer transparent og tillitvekkende. Et godt forarbeid i denne fasen vil kunne bidra til å redusere den totale ressursbruken både på offentlig og privat side når planen etter hvert skal gjennomføres. Den totale ressursbruken fra kommunens side behøver dermed ikke bli større enn i dag. Mange kommuner praktiserer allerede slik aktiv tilrettelegging ved fortetting og transformasjon, i en del tilfeller også med bruk av VPOR. Tidsbruken kan øke i tilfeller der uavklarte nasjonale interesser fører til innsigelser når formelle planer med basis i områdeutviklingsstrategier legges ut til offentlig ettersyn. Det samme kan skje ved bruk av VPOR i dag. Departementet legger til grunn at dette vil skje kun unntaksvis, siden det oppfordres til å unngå at områdeutviklingsstrategier baseres på løsninger som ikke er omforent.

Strategien vil bli utformet ulikt etter hvilket gjennomføringsvirkemiddel som skal brukes, for eksempel om kommunen vil benytte seg av krav til grunneierfinansiering av infrastruktur, utbyggingsavtaler eller ekspropriasjon. Strategien er ikke rettslig bindende, noe som innebærer at kommunen senere kan velge andre løsninger og gjennomføringsverktøy enn de som nevnes i strategien. Av hensyn til aktørenes behov for forutsigbarhet i kommunens viere planlegging, bør kommunen tenke grundig igjennom hvilke føringer som skal gis i strategien om plangjennomføring.

Mange kommuner lager i dag strategier i form av veiledende plan for offentlige rom (VPOR) eller liknende ordninger. Departementet bruker i det følgende VPOR som en samlebetegnelse på disse ordningene. VPOR består gjerne av to deler, en del som omhandler planmessige forhold innenfor et definert areal, og en del som omtaler behovet for infrastrukturen. VPOR er i dag ikke en del av plansystemet, selv om noen kommuner har begynt å knytte slike strategier opp til planprogram for å gi de en viss formell forankring. Områdeutviklingsstrategien vil kunne ta opp i seg mange av elementene fra dagens VPOR-ordning; den vil da i praksis kunne bidra til en formalisering av VPOR-ordningen, noe som har vært etterspurt fra flere hold.

Områdeutviklingsstrategien er ment å erstatte bruken av VPOR i kommunene. VPOR brukes i stor grad til å synliggjøre og beskrive infrastrukturbehov. Departementet legger derfor til grunn at bruken av dette uformelle instrumentet skal opphøre. Lovforslaget inneholder saksbehandlingsregler som skal sikre at strategien får en bedre legitimitet blant aktørene enn dagens VPOR har.

Områdeutviklingsstrategien er ikke en arealplan. Den har derfor ikke konfliktavklaringsmekanismer, verken innsigelsesrett eller klagemulighet, og det er derfor grunnleggende å søke konsensus for å sikre gjennomførbarhet.

Bruk av områdeutviklingsstrategi i områder hvor det gjelder krav til grunneierfinansiering

Departementet mener det vil kunne være en styrke for strategien om den kan spille sammen med juridisk bindende bestemmelser som gjelder for hensynssoner etter kapittel 12 A. Det kan for eksempel skje ved at strategien beskriver behovet for sosiale møteplasser og ulike hensyn som skal ivaretas, for eksempel hensynet til barns utfoldelse. Bestemmelsene til hensynssonen fastsetter de nærmere kravene til kvalitet og standard på tiltakene, og trenger av denne grunn ikke å bli behandlet mer grundig i strategien enn slik det har vært gjort i VPOR, jf. lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav b. Det er likevel viktig å merke seg at begrunnelsen for bestemmelsen i bokstav b, er å gjøre det mulig å estimere kostnadene til infrastrukturen. Strategien kan derfor omtale og drøfte for eksempel hva som vil være riktig kvalitet og standard på infrastrukturen, og hvor infrastrukturen bør plasseres.

I praksis vil det kunne bli krevende for kommunen å endre strategien i vesentlig grad hvis den gjelder for et område hvor det er krav om grunneierfinansiering av infrastruktur etter kapittel 12 A. Dersom forutsetningen for finansieringsordningen endres, kan det føre til at kostnadsbidraget og byrdefordelingen mellom grunneierne i utbyggingsområdet må endres gjennom planvedtak. Endringer i strategien etter at det er vedtatt bestemmelser til hensynssonen, kan derfor lede til en arbeidskrevende prosess. For å bøte på dette er det gitt egne regler om enklere prosess ved endringer i bestemmelsene til hensynssonen, jf. lovforslaget § 12 A-10, som langt på vei også vil redusere de etterfølgende administrative konsekvensene av endringer i strategien.

En vedtatt områdeutviklingsstrategi vil i seg selv kunne bidra til en markedsmessig verdistigning i området, som vil kunne anspore grunneiere og utbyggeraktørene til å investere i området så tidlig som mulig. I denne sammenheng vil forutsigbarhet for eksempel om byggegrenser mot infrastruktur, plassering av midtlinje veg o.l., kunne være minst like viktig å kjenne til som utbyggingsvolumet og størrelsen på det fremtidige kostnadsbidraget utbyggeren må betale for etablering av infrastrukturen som utbyggingen av området vil kreve. Slike forhold, eller annet som utbyggerne er opptatt av å få klarhet i tidlig, kan omtales i strategien.

Departementet mener at muligheten for å knytte strategien som et retningsgivende virkemiddel til en hensynssone etter kapittel 12 A, kan bli en viktig suksessfaktor for bruken av områdeutviklingsstrategi som et nytt formelt planverktøy. Det vil gjøre det lettere for utbyggerne å posisjonere seg tidlig for å få kontroll over eiendommer som kan nyte godt av fremtidige utbyggingsrettigheter. Det kan også bidra til at det blir etablert et strategisk grunneiersamarbeid for gjennomføringen av planen tidlig i planprosessen.

Om adgangen til å gi bestemmelser om bruk av særskilte gjennomføringsvirkemidler

Departementet velger å ikke gå videre med forslaget om å gi kommunen hjemmel til å gi bestemmelser om bruk av særskilte gjennomføringsvirkemidler.

Bakgrunnen for dette er en utredning som Holth & Winge AS, i samarbeid med Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU), har utført på oppdrag fra departementet (2025). Rapporten er gjort tilgjengelig på regjeringen.no (Hensynssone om felles planlegging og virkemidler for å lette gjennomføring av reguleringsplaner). Oppdraget gikk ut på å vurdere dagens regler om krav til felles planlegging, fordeling av planskapte verdier og bestemmelsene om rettsendrende saker etter jordskiftelova. Rapporten gir en oversikt over hvordan reglene anvendes, og fastlegger innholdet i og sammenhengen mellom en rekke bestemmelser i lovgivningen.

Høringsforslaget behandlet ikke spørsmålet om det bør gjøres endringer i reglene om felles planlegging eller urbant jordskifte. Departementet la til grunn at reglene skulle videreføres, men utbygges med mulighet for å fastsette en områdeutviklingsstrategi mv. til hensynssonen. Utredingen viser imidlertid at det kan være grunn til å se nærmere på om ordningen med felles planlegging og urbant jordskifte fungerer etter sin hensikt.

Rapporten reiser spørsmålet om en hensynssone avsatt til fornyelse på en bedre måte enn i dag kan kobles opp mot regler om innløsning, ekspropriasjon, refusjon, utbyggingsavtaler og bestemmelser om jordskifte. Den konkluderer med at «Samlet sett er det vår vurdering at lovbestemmelsene om felles planlegging bør bli opphevet.»

Videre foreslår utrederne at

«plandelen og gjennomføringsdelen av plan- og bygningsloven holdes adskilt, i tråd med systemet i tidligere plan- og bygningslovgivning. I dette ligger det at hele menyen av gjennomføringsvirkemidler bør være tilgjengelig, på de vilkår som loven selv angir, uten mulighet for kommunene til å fastsette planbestemmelser som peker på bestemte virkemidler.»

Departementet forstår dette slik at hele menyen av gjennomføringsvirkemidler bør være tilgjengelig på plan- og bygningslovens premisser, uten mulighet for kommunene til å fastsette planbestemmelser om bruken av disse. En slik mulighet for å gi planbestemmelser lå i departementets høringsforslag ved at det ble åpnet for at kommunen skulle få hjemmel til å gi bestemmelser om bruk av særskilte gjennomføringsvirkemidler, som urbant jordskifte og ekspropriasjon, jf. lovforslaget § 11-8 a første ledd bokstav c og d.

Utrederne begrunner sitt standpunkt slik:

«Etter vårt syn bør handlingsrommet til å gi planbestemmelser i transformasjonsområder i større grad tilpasses at kunnskapsgrunnlaget om blant annet eiendomsforhold, økonomiske forhold og hensiktsmessige gjennomføringsvirkemidler, på dette plannivået som regel er mangelfullt. Tidsaspektet i planleggingen innebærer også en betydelig risiko for at forhold som nevnt over kan endre seg i tiden mellom vedtakelsen av kommuneplanens arealdel og gjennomføring av en eventuell senere vedtatt reguleringsplan. Kommuneplanens arealdel bør derfor etter vårt syn være fleksibel og i større grad åpne for, og legge til rette for, situasjonstilpassede gjennomføringsløsninger på reguleringsplannivå.»

Det anføres videre i utredningen at:

«Passusen om «særlige samarbeids- eller eierformer» er i seg selv problematisk. Vår anbefaling er at henvisningen til «særlige samarbeids- eller eierformer» under enhver omstendighet blir tatt ut av plan- og bygningsloven.»

Departementet mener disse synspunktene har mye for seg, og velger derfor å ikke videreføre forslaget om at kommunen skal kunne gi bestemmelser om bruk av de forskjellige gjennomføringsvirkemidlene til hensynssonen, så som urbant jordskifte, ekspropriasjon og krav om grunneierfinansiering av infrastruktur etter kapittel 12 A. Det ble for øvrig ikke foreslått at kommunen skulle kunne gis bestemmelse som gjaldt «særlige samarbeids- eller eierformer».

Departementet velger å videreføre forslaget om at kommunen skal få hjemmel til å gi bestemmelser om felles planlegging, fortetting, omforming og fornyelse, samt krav til infrastruktur. Det vises her til merknadene til lovforslaget § 11-8 a under punkt 10 i proposisjonen.

Hvorvidt det skal gjøres endringer i reglene om felles planlegging har departementet så langt ikke rukket å vurdere. Rapporten ble mottatt tidlig i 2025 og departementet har derfor hatt begrenset med tid til å vurdere rapportens innhold innen denne proposisjonen ble ferdigstilt. Det som synes klart, er imidlertid at det bør vurderes om reglene om urbant jordskifte skal oppheves. Utredningen har styrket departementets oppfatning på dette punkt, ikke minst i lys av Høyesteretts avgjørelse i Kilen Syd-saken (HR-2019-1152-A).