5 Forslag om ny hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur

5.1 Gjeldende rett

Det benyttes i dag hensynssoner for å markere områder i plankartet hvor det gjør seg gjeldende særlige hensyn som skal ivaretas i den videre planleggingen. Hensynssonene kan også ha betydning for avgjørelser i byggesak ved at de sikrer oppfyllelse av dokumentasjonskrav mv.

Bestemmelsene om hensynssoner framgår av plan- og bygningsloven § 11-8. Slike soner er i utgangspunktet rettslig bindende, og loven nevner en rekke ulike typer soner. Det kan gis følgende soner i medhold av paragrafen: fare- støy eller sikringssone, sone hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde, båndleggingssone for å sikre varig båndlegging eller restriksjoner i et område, sone med angitte særlige hensyn til landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø med angivelse av interesse. Sistnevnte sone kan angis samlet eller hver for seg. Det kan for eksempel angis sone særskilt for å markere hensynet til grønnstruktur, reindrift o.a.

Hensynssoner kan markeres i kommuneplanens arealdel eller kommunedelplan med tilhørende retningslinjer eller bestemmelser. Hensynssonen kan videreføres eller innføres som ny i reguleringsplan, jf. § 12-6 første ledd. Det framgår her at:

«De hensyn og restriksjoner som er fastsatt gjennom hensynssoner til kommuneplanens arealdel, jf. §§ 11-8 og 11-10, skal legges til grunn for utarbeiding av reguleringsplan. Hensynssoner kan videreføres i reguleringsplan eller innarbeides i arealformål og bestemmelser som ivaretar formålet med hensynssonen.»

Om en hensynssone i reguleringsplanen skal videreføres som en hensynssone eller et arealformål i reguleringsplan, må vurderes ut fra hva som planfaglig er mest hensiktsmessig. Hvis reguleringsplanen skal omfatte verdifull natur, som i kommuneplanens arealdel er angitt med hensynssone «bevaring av naturmiljø», kan det, avhengig av behovet for å sikre naturverdier, i reguleringsplanen angis med arealformålet «naturområde» jf. § 12-5 nr. 3. Alternativt kan man for eksempel velge område for naturvern etter § 12-5 nr. 5. Det er imidlertid også mulig å nøye seg med å videreføre hensynssonen. Ved sistnevnte løsning må man også se hen til hva som er det underliggende arealformålet. Videre kan eksempelvis en hensynssone for grønnstruktur i reguleringsplan omgjøres til en kombinasjon av arealformål og hensynssone.

Det er gitt egne tegneregler for hensynssoner i Nasjonal produktspesifikasjon for plankart, hvor de ulike hensynssonene har egne skravurer som gjøre det mulig å skille mellom dem i plankartet. Ved at hensynssonen markeres i plankartet og ikke bare gjennom bestemmelse, blir hensynet mer synlig og faren for at det skal «glippe» i byggesaksbehandlingen, det vil si at man overser et viktig hensyn, blir mindre.

Det kan fremmes innsigelse mot et planforslag som innfører, eller unnlater å gi, hensynssone, jf. § 5-4.

Som nevnt foran, lister plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd opp alle hensynssonene, og angir hvilke bestemmelser og retningslinjer som kan gis. For noen av hensynssonene angir loven at det kan gis retningslinjer, men ikke bestemmelser. Hjemlene i §§ 11-8 til 11-11 er aktuelle å bruke for å gi bestemmelser til hensynssoner. Bestemmelser til hensynssoner er rettslig bindende, også for private, og skal sikre at utnyttingen av et areal ikke kommer i strid med viktige samfunnsmessige hensyn. Spesielt viktig er hensynene til helse, miljø og sikkerhet som kommer til uttrykk gjennom fare-, støy- eller sikringssoner i plankartet. Loven åpner for at en hensynssone ikke bare skal ivareta hensyn etter plan- og bygningsloven. Også annet lovverk kan bli ivaretatt gjennom en hensynssone. Et eksempel på dette er sikringssoner som skal ivareta beskyttelse av drikkevannskilder, som er regulert i drikkevannsforskriften under matloven.

Figuren viser et utsnitt av planen. Utsnittets utstrekninger er vist med rød ramme i oversiktskartet til venstre. Hele planen omfatter et ca. 2 kilometer langt industriområde på Mindemyren øst for Fjøsangerveien fra Solheimsvatnet til Kristianborgvannet.

Kilde: Bergen Kommune

For noen av hensynssonene angir loven at det kan gis retningslinjer, men ikke bestemmelser. Når det er knyttet retningslinjer til en hensynssone, vil de ikke være rettslig bindende for avgjørelsen av enkeltsaker etter dette eller annet lovverk. Retningslinjer gir føringer for detaljplanlegging etter plan- og bygningsloven, eller ved behandling etter annen lovgivning der kommunen har vedtaksmyndighet. Bestemmelser til hensynssoner er rettslig bindende for framtidig arealbruk, nye tiltak eller utvidelse av tiltak, jf. § 11-6.

Når det gjelder sonen for særlige krav til infrastruktur, kan det gis bestemmelser om krav til infrastruktur i et utbyggingsområde, både som forbud eller påbud med hjemmel i § 11-9 nr. 3 og nr. 4. Formålet med denne sonen er å sikre eller begrense etablering av teknisk infrastruktur med sikte på miljø- og samfunnsmessig gode helhetsløsninger. Sonen er særlig aktuell for utbyggingsområder med sammensatte arealformål. Bruken av hensynssonen er aktuell når utbygging av deler av området kun kan skje når infrastrukturen er løst for resten av området. Begrensninger på infrastruktur kan også være begrunnet i naturhensyn, for eksempel ved utbygging av hytteområder på snaufjellet. Det kan også gis bestemmelser etter § 11-9 nr. 4 når det er nødvendig at utbyggingen skjer i en bestemt rekkefølge. Det kan eksempelvis være aktuelt å gi bestemmelse om at utbygging ikke kan skje før fjernvarmekonsesjon er gitt, eller før man er sikker på at det tildeles fjernvarmekonsesjon innen rimelig tid. Slike bestemmelser kalles rekkefølgebestemmelser.

Visse anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi, blant annet større overføringslinjer, er unntatt fra plan- og bygningslovens virkeområde, jf. § 1-3. Lokaliseringen av slike linjer kan derfor ikke reguleres i kommunens arealplaner. Det kan heller ikke gis planbestemmelser til slike anlegg. Lokaliseringen reguleres i konsesjon hjemlet i energiloven. Store kraftledninger kan likevel vises i kommunal arealplan i form av hensynssone for båndlegging etter § 11-8 tredje ledd bokstav d. For sentral- og regionalnettanlegg gjelder bare lovens kapitler om konsekvensutredninger (kapittel 14) og krav om kartgrunnlag og stedfestet informasjon (kapittel 2).

Nettanlegg som bygges i medhold av energiloven § 3-2 om områdekonsesjon (distribusjonsnettet), samt produksjonsanlegg, er omfattet av plan- og bygningslovens virkeområde og kan følgelig reguleres i arealplan. Vindkraftanlegg er også omfattet og skal som hovedregel arealavklares i overordnet områderegulering. Fra 1. juli 2025 er også solkraftanlegg under 10 MW omfattet av lovens virkeområde.

5.2 Behovet for endring

Det har i de senere år vært fremsatt kritikk, særlig fra bygge- og eiendomsnæringen, av kommunes praktisering av utbyggingsavtaler etter plan- og bygningsloven kapittel 17. Kritikken har vært av ulik karakter, men gjennomgangstemaene har vært at dagens bruk av utbyggingsavtaler på en urettferdig måte fører til ulik byrdebelastning blant utbyggene. Det har blitt kritisert at ordningen skaper såkalte «gratispassasjerer», ved at den første utbyggerne risikerer å måtte betale for all infrastruktur, mens de etterfølgende slipper slike kostnader. Det er også pekt på som uheldig, at utbyggere er avhengige av en usikker dispensasjon fra rekkefølgekrav, også i de tilfeller der de har betalt hele sitt bidrag til infrastrukturen. Det er videre blitt anført at kommunen har en uforholdsmessig sterk forhandlingsposisjon ved utarbeidelse av utbyggingsavtaler i kraft av å kunne si nei til en utbygging hvis ikke kommunens krav full ut imøtekommes. Utbygger kan bli stående i en situasjon hvor hen enten må akseptere kommunens krav, som oppfattes som urimelige, eller så må utbyggingsplanen skrinlegges. Praksis viser også at det oppstår en del rettstvister omkring utbyggingsavtaler. Avtaler kan ikke påklages til statsforvalteren, så sak for domstolene er eneste utvei for å få lovligheten av kommunens krav overprøvd. I mange saker viser det seg at forhandlingene trekker ut i tid, og de kan være meget ressurskrevende både for kommunen og utbygger.

Departementet har på denne bakgrunn vurdert det som riktig å utarbeide et alternativt regelsett for finansiering av infrastruktur som særlig skal egne seg til bruk ved fortetting og transformasjon i større byer og tettsteder. Ideen til en alternativ modell har dels kommet fram gjennom en erkjennelse i departementet av at dagens forhandlingsbaserte system i mange situasjoner ikke er tilfredsstillende, og dels gjennom påtrykk fra bygge- og eiendomsnæringen.

Forslaget til ny hensynssone med krav til grunneierfinansiering, som presenteres i denne proposisjonen, skal i hovedsak følge et forvaltningsspor, og kommunens avgjørelser vil dermed kunne gi grunnlag for forvaltningsklage. Det ligger dermed i større grad til rette for en enklere overprøving av kommunens avgjørelse enn ved et forhandlingsbasert system, hvor uenigheter og uklarheter må løses av domstolene. Det er statsforvalteren som er tiltenkt oppgaven som klageinstansen gjennom delegasjon fra departementet. Den nye modellen legger imidlertid også opp til at kommunen i noen grad skal kunne inngå avtaler med utbygger, der situasjonen ikke egner seg så godt for forvaltningsbaserte løsninger. Det gjelder spesielt for forskuttering av grunneierbidrag og realopparbeidelse av infrastruktur.

Departementet mener det fortsatt er behov for ordningen med bruk av utbyggingsavtaler. Utbyggingsavtaler skal imidlertid ikke virke sammen med bruken av hensynssoner med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur. De to finansieringsordningene er ment å dekke ulike behov og utbyggingssituasjoner. Utbygging av større områder, eller områder hvor det er behov for store endringer i infrastruktur, bør etter departementets syn håndteres med bruk av hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur. Denne ordningen er mer fleksibel, og gir kommunen anledning til å se behovene i det aktuelle området i en større sammenheng og i et lengre tidsperspektiv. Den gir også større mulighet for å fordele kostnadene på flere utbyggere. Samtidig unngår man problematikken med gratispassasjerer.

Bruk av utbyggingsavtaler vil fortsatt være aktuelt i mange utbyggingssituasjoner, og grunneierfinansiering av infrastruktur kan ikke erstatte dagens ordning med buk av utbyggingsavtaler fullt ut. For det første kan det være aktuelt med utbyggingsavtaler der utbyggingen av et område skal være så enkel og oversiktlig at det ikke er grunn til å gå gjennom prosessen med å innføre en hensynssone med krav om grunneierfinansiering. Det kan for eksempel gjelde et lite område med én eller noen få grunneiere, eller områder der det i liten grad er behov for ny eller oppdatert infrastruktur. Bruk av utbyggingsavtaler kan også være aktuelt der området allerede er regulert, slik at det er unødvendig med ny reguleringsprosess. Tilsvarende gjelder der behovet for infrastruktur er direkte knyttet til én grunneiendom som skal utvikles, og der gjennomføringen skjer på bakgrunn av allerede vedtatte planer. Bruk av utbyggingsavtaler kan egne seg godt i mindre utbyggingsområder, der kompleksiteten er relativt liten og gratispassasjerproblematikken begrenset.

5.3 Høringsforslaget

5.3.1 Om høringsforslaget i 2021

5.3.1.1 Generelt

Det overordnede målet med forslaget som ble betegnet som ny «områdemodell» i 2021 var å tilrettelegge for raskere boligbygging. Forslaget skulle bedre forutsigbarheten for utbyggere ved å synliggjøre behovet for offentlig infrastruktur og kostnader på et tidligere tidspunkt enn etter dagens system. Modellen åpnet for at kommunen kunne vurdere behovet for offentlig infrastruktur for et større område, sørge for tidlig medvirkning fra berørte aktører, og legge til rette for at infrastrukturkostnadene fordeles på flere utbyggere. Den hindret også gratispassasjerer, ved at kostnadsbidrag fra grunneiendommene i det aktuelle området også måtte betales etter at infrastrukturen var etablert.

Bruk av modellen skulle være valgfritt for kommunene. Formålet var at den kunne brukes for områder der det ble ansett som hensiktsmessig, for eksempel der flere grunneiere ønsket å bygge ut og kommunen hadde behov for å se større områder i sammenheng. Modellen skulle bidra til at man får et mer helhetlig regelverk for å sikre finansiering av offentlig infrastruktur som er nødvendig for en utbygging. Bruk av utbyggingsavtaler skulle fortsatt være et alternativ.

Dersom kommunen valgte å bruke områdemodellen, innebar dette kort fortalt at kommunen måtte:

• avgrense/angi et virkeområde i reguleringsplan, eller eventuelt allerede i kommuneplan

• angi hva som er nødvendig infrastruktur for utviklingen av området i planen

• estimere kostnadene til den angitte infrastrukturen

• fordele disse kostnadene på grunneierne i området, basert på tillatt grad av utnytting på den enkelte eiendom, og eiendommens belastning på infrastrukturen.

Modellen forutsatte at utbyggere betalte sine kostnadsbidrag til kommunen etter hvert som de bygget ut. Når utbygger betalte bidraget, ville eiendommen som hovedregel bli byggeklar. Modellen åpnet også for at utbyggere kunne inngå en avtale med kommunen om å forskuttere og/eller opparbeide hele eller deler av infrastrukturen, slik utbyggere ofte gjør i dag.

En viktig begrensning i forslaget var at områdemodellen bare kunne brukes til å finansiere infrastruktur som var nødvendig for at området som var fastsatt i hensynssonen kunne bygges ut. Et privat kostnadsbidrag skulle være begrenset til det eiendommen faktisk belastet infrastrukturen. Reguleringsplanen kunne påklages, og Statsforvalteren skulle fullt ut kunne overprøve det fastsatte bidraget.

Sosial infrastruktur, for eksempel skoler og barnehager, skulle ikke inngå i grunneiers betalingsforpliktelse, med mindre departementet samtykket.

5.3.1.2 Kort om høringssvarene i 2021

Departementet mottok ca. 90 til dels omfattende og godt gjennomarbeidede høringssvar til høringsforslaget om ny områdemodell og justeringene i reglene om utbyggingsavtaler.

Kort oppsummert mente de fleste at det er behov for et nytt verktøy for å sikre bedre lovregulert kobling mellom etablering og finansiering av infrastruktur, og de var i utgangspunktet positive til grunntanken i forslaget til ny modell for finansiering av infrastruktur. Det kom likevel flere innspill om behov for justeringer for at modellen skal kunne fungere og benyttes av kommunene.

Flere av kommunene var skeptiske til den økte økonomiske risikoen områdemodellen kunne innebære for dem. I forslaget var det forutsatt at kostnadsbidraget som fastsettes i reguleringsplan, kun kunne avvike med 15 % ved sluttoppgjør, og at kommunen måtte ta eventuelle kostnader utover dette. KS og flere kommuner mente at denne sikkerhetsmarginen var for lav, i lys av at gjennomføring av planer ofte tar lang tid, og i enkelte tilfeller kan strekke seg over 15–20 år. De viste til at mye ville endre seg i løpet av en så lang periode, både når det gjelder samfunnets forventninger, oppfatning av kvalitet m.m. De viste også til at det er krevende å beregne riktige kostnader på reguleringsplannivå, for eksempel knyttet til økonomiske konsekvenser ved usikre grunnforhold. Flere kommuner og KS pekte i tillegg på at modellen innebar et mer omfattende og krevende planarbeid og større ansvar for gjennomføringen. Oslo kommune pekte blant annet i sine merknader på at modellen ikke kan legge opp til en hovedregel om at all gjennomføring skal skje i kommunal regi.

Mange kommuner var også negative til at forslaget la opp til at belastningen på infrastrukturen fra den enkelte eiendom skulle beregnes som utgangspunkt for kostnadsbidragene. Det ble pekt på at dette vil være både komplisert og ressurskrevende.

Flere store aktører på utbyggersiden så i hovedsak ut til å være positive til forslaget. Noen utrykte likevel en viss bekymring for at planarbeidet blir enda mer omfattende og tidkrevende enn i dag, og for at kommunene ikke vil bruke modellen.

5.3.2 Om høringsforslaget i 2023

5.3.2.1 Innledning

Departementet foreslo en rekke endringer i lovbestemmelsene om grunneierfinansiering i forhold til høringsnotatet i 2021. Hovedhensikten med endringene var å redusere kommunens risiko ved forskuttering for infrastruktur, samtidig som det gir utbyggerne insitament til å starte utbyggingen tidlig for å unngå senere kostnadsøkninger. Forslaget ville også muliggjøre en bedre helhetsvurdering og styring ved opparbeidelse av infrastruktur i området, ved at kommunen løpende skulle kunne prioritere hvor og hvordan infrastrukturen skal bygges. Forslaget åpner også for større fleksibilitet med tanke på behovet for løpende planendringer i utbyggingsperioden. Videre skulle ikke kommunen være bundet til å måtte vurdere kostnadsbidragets størrelse opp mot det enkelte byggetiltak sin bruk eller nytte av infrastrukturen. Forslaget åpnet i stedet for at kostnadsbidragets størrelse skal vurderes i forhold til bruken og nytten for hele utbyggingen samlet sett.

De viktigste endringene i forslaget kan oppsummeres slik:

• Nytt navn på finansieringsordningen: Grunneierfinansiering av infrastruktur. (tidligere betegnet som «områdemodellen for finansiering av infrastruktur»).

• Alle bestemmelser om utforming av hensynssonen er samlet i et nytt kapittel 12 A i plan- og bygningsloven.

• Kommunen kan velge om den vil innføre og gi bestemmelser til hensynssonen i kommuneplanens arealdel eller ikke.

• Innbetalte kostnadsbidrag skal ikke, som i det tidligere forslaget, være øremerket infrastrukturen som grunneierens utbygging belaster som følge av utbyggingen, og kostnadsbidraget skal beregnes basert på de samlede estimerte kostnadene for all infraturkturen som er nødvendig for utbyggingen i utbyggingsområdet.

• Grunneier betaler en fast sum per kvm bruksareal (BRA) som skal bygges. Beløpet betales til en «felleskasse» som kommunen styrer, noe som gir større fleksibilitet for kommunen til å prioritere infrastruktur innenfor hensynssonen.

• Nye bestemmelser skal sikre at kostnadsbidrag som utbyggerne må betale ikke skal fremstå som urimelig tyngende i forhold til den samlede utbyggingen, og kommunens fordeling av infrastrukturkostnadene mellom eiendommene innenfor hensynssonen, skal heller ikke fremstå som urimelig. Statsforvalteren er klageinstans for kommunens vedtak på dette punkt. Kommunens beregning av kostnadsbidragets størrelse, og vurderingen av om dette er urimelig tyngende, er undergitt rettsanvendelsesskjønn, jf. § 12 A-11 første ledd bokstav a,

• Kommunen skal via kostnadsbidragene få dekket sine utgifter til planlegging av infrastrukturen, beregning av kostnadene til denne og inngåelse av avtaler om forskuttering og realopparbeidelse mv.

• Når private forskutterer for kommunal infrastruktur, skal også de få dekket sine finansieringskostnader og renteutgifter via kostnadsbidragene.

• Kommunen skal gjennomføre en periodevis oppdatering av de estimerte kostnadene for infrastrukturen hvert femte år, og nytt kostnadsbidrag skal deretter fastsettes og gjelde for de neste fem årene. Underskudd fra etableringen av infrastruktur i den foregående femårsperiode skal tas med i det nye kostnadsbidraget.

• Det er enklere regler for endring av bestemmelser til hensynssonen.

• Varigheten på finansieringsordningen forlenges fra maksimum 20 til 30 år (20+5+5 år).

• Det etableres en ordning med grunneierfinansiering også av flytting av infrastruktur, for å frigjøre areal til utbyggingsformål der det i dag for eksempel er kraftledninger eller skinneganger.

5.3.2.2 Nærmere om begrepsbruken, lovteknisk løsning mv.

Departementet valgte i det andre høringsforslaget (2023) å gå bort fra bruken av begrepet «områdemodell» som kortnavn på den nye finansieringsordning. Begrepet sier lite om hva modellen gjelder, og i kommunene er det dessuten ulike områdemodeller i bruk i dag som er knyttet til bruk av utbyggingsavtaler. I høringsnotatet ble den nye modellen benevnt som «hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur».

I den første høringen ble begrepet «realopparbeidelse» benyttet for å beskrive at private, etter avtale med kommunen, skal ha ansvaret for å etablere nødvendig infrastruktur. Begrepet er et godt innarbeidet uttrykk i de relevante fagmiljøene, og departementet velger derfor å videreføre det i proposisjonen selv om det kan være et fremmedord for mange andre.

I forhold til utformingen av modellen som var på høring i 2021, er den nye modellen lagt tettere opp til en praksis med bruk av såkalte «områdemodeller» som er utviklet og benyttet av en rekke kommuner gjennom flere år med utbyggingsavtaler. Disse områdemodellen er særlig blitt brukt i fortettings- og transformasjonsområder, som for eksempel i Ensjø i Oslo kommune.

I forkant av høring i 2023, innhentet departementet nyttig informasjon fra Bergen kommune om deres bruk av en områdemodell for finansiering av infrastruktur i forbindelse med utbyggingen av et nærings- og boligbyggeprosjekt på Mindemyren. Departementet var også på befaring i området.

Mange høringsinstanser oppfattet utforming av det første lovforslaget som komplisert. Lovforslaget var delt mellom kapitler 11 og 12 i loven, med hovedvekt på kapittel 11 (om kommuneplan). Departementet foreslår nå å ta inn alle bestemmelsene om den nye finansieringsordningen i et nytt kapittel 12 A i plan- og bygningsloven. Departementet mener dette gir en lovteknisk god løsning. Det bryter til noen grad med lovens system for øvrig, ved at dette kapittelet styrer både kommuneplan og reguleringsplan. Det finner imidlertid bestemmelser andre steder i loven som både gjelder kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, som for eksempel kapittel 4 om generelle utredningskrav. Departementet mener forslaget gir en hensiktsmessig inndeling i loven, og at det kan forsvares i lys av behovet for å etablere et helhetlig konsept for finansiering av offentlig infrastruktur i utbyggingsområder hvor størstedelen av investeringene skal bekostes av private utbyggere.

5.4 Høringsinstansenes syn på forslaget om hensynssone med krav til grunneierfinansiering av infrastruktur

Totalt 75 høringsinstanser har avgitt høringssvar til departementet, hvorav 3 var fra privatpersoner.

Til sammen 46 instanser støtter høringsforslaget helt eller delvis. Dette gjelder: Arendal kommune, Asker kommune, Askøy kommune, Bergen kommune, Bjørnafjorden kommune, Bykle kommune, Bærum kommune, Drammen kommune, Eidfjord kommune, Fredrikstad kommune, Holmestrand kommune, Horten kommune, Kinn kommune, Kristiansand kommune, Lillestrøm kommune, Nordre Follo kommune, Oslo kommune, Sandnes kommune, Sola kommune, Stavanger kommune, Akershus fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Innlandet fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Bane NOR SF og Bane NOR Eiendom AS, Domstoladministrasjonen, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Statsbygg, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Helse Midt-Norge RHF, Advokatforeningen, Boligprodusentenes Forening, Bærum Velforbund, Lillestrøm Eiendomsforum, Norges Automobil-Forbund (NAF), Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund, Norsk Eiendom, Norsk Kommunalteknisk Forening (NKF), Norsk studentorganisasjon, Norske Boligbyggelags Landsforbund SA, OBOS BBL, Samskipnadsrådet, Tekna Samfunnsutviklerne, Vellenes Fellesorganisasjon og Voll Vel.

Til sammen 7 høringsinstanser går imot forslaget. Dette gjelder: Advokat Arve Lønnum, Moss kommune, Trondheim kommune, Ålesund kommune, Asplan Viak, KS, Norsk Vann og Lnett AS.

Til sammen 9 høringsinstanser har kommentert forslaget uten å ta uttrykkelig stilling til om de støtter det eller ikke. Dette gjelder: Lørenskog kommune, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Finnmarkseiendommen (FeFo), Norsk Fjernvarme, Regelrådet, Statens vegvesen, Statistisk sentralbyrå (SSB), Statskog SF og WWF Verdens naturfond.

Til sammen 10 høringsinstanser har meldte at de ikke har merknader til forslaget. Dette gjelder: Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kystverket, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (NKOM), Nye Veier AS, Statens arbeidsmiljøinstitutt, Statens jernbanetilsyn, Statens kartverk og Sysselmesteren på Svalbard.

Advokatforeningen støtter behovet for endringer i plan- og bygningsloven for å forenkle prosesser og regelverk for fortetting og transformasjon i byer og tettsteder. De er positive til endringsforslaget og anbefaler en egen unntaksregel for å tydeliggjøre at eiendommer som ikke skal bygges ut, er unntatt fra betalingsplikten innenfor hensynssonen. Foreningen påpeker at mange eiendommer kan måtte søke om mindre utbyggingstiltak som bruksendringer og tilrettelegging for nye leietakere, og mener slike tiltak ikke bør omfattes av betalingsplikten i grunneierfinansieringsmodellen. Advokatforeningen foreslår også en saksbehandlingsfrist for å forhindre at prosessen med prising av kostnadsbidraget blir en tidstyv. De støtter forslaget om å lovfeste muligheten for områdeutviklingsstrategi, da dette kan være et viktig verktøy for å effektivisere prosesser. Foreningen savner imidlertid en nærmere drøftelse av merverdiavgiftsspørsmål i lovendringsforslaget, spesielt med tanke på at det kan være vanskelig å beregne merverdiavgift korrekt når en plan blir vedtatt. Foreningen mener at kommunen må være ansvarlig for samordningen mellom kommune og sektormyndigheter, og at dette bør være en aktiv rolle. De anbefaler også at det stilles krav til kostnadsberegning av rekkefølgekrav i reguleringsplaner uten hensynssone om grunneierfinansiering. Advokatforeningen fremhever viktigheten av et strengt nødvendighetskrav på planstadiet og oppfordrer departementet til å avklare manglende sammenfall i reglene om rekkefølgekrav og forholdsmessighet, som Høyesterett påpekte i Mortensrud-dommen. Foreningen tar opp spørsmålet om det kreves samtykke fra departementet når statlig infrastruktur må inngå i et rekkefølgekrav, og anbefaler at kostnadsbidraget ikke blir urimelig tyngende. De understreker at utbyggere ikke skal pålegges urimelige kostnader, og at lovendringen bør sikre økt forutsigbarhet og effektivitet i plan- og byggesaksprosessene. Foreningen støtter krav om ekstern sakkyndig for beregning av kostnader og anbefaler en øvre grense for usikkerhetsmarginen, slik at denne ikke kommer i konflikt med nødvendighetskravet. Foreningen påpeker at hyppige endringer i vedtatte planer kan svekke forutsigbarheten for utbyggerne og ber departementet vurdere om ordlyden bør justeres. De oppfordrer også departementet til å presisere hvilke samfunnshensyn som kan vektlegges ved vurdering av unntak fra rekkefølgekrav. Videre understreker de at rekkefølgekrav om infrastrukturtiltak, kombinert med hensynssoner for grunneierfinansiering, ikke må fremstå som vilkårlig eller som skjult skattlegging. Departementet har flere steder understreket at kommunen skal opptre forsvarlig og ikke ta utenforliggende hensyn. Det gjelder også nødvendighetskrav og rekkefølgebestemmelser. Ettersom grunneiere og utbyggere kan påklage kommunens utregning av kostnadsbidraget, vil prøvingen i klageomgangen også kunne omfatte nødvendigheten av infrastrukturen. Foreningen anbefaler at der kommunen, statlig eller regional myndighet skal dekke deler av kostnadene til nødvendig infrastruktur, bør det tydeliggjøres at dette skal komme til fradrag før kostnadsbidraget fordeles ut på antall kvadratmeter.

Advokat Arve Lønnum mener det er mulig å lage en annen ordning enn det som framgår av høringsforslaget. Forslaget hans går ut på at dersom kommunen eller en eller flere private parter har bekostet infrastruktur som nevnt i plan- og bygningsloven § 18-1 og § 18-2, eller i rekkefølgebestemmelser som er oppfylt gjennom utbyggingsavtale etter plan- og bygningsloven kapittel 17, så skal vedkommende part som bekostet tiltaket ha rett til å etterberegne og få refundert sin andel av en ny utbyggers forholdsmessige andel av utleggene til de samme tiltakene når senere utbygginger kobler seg på den samme infrastrukturen. Retten til etterberegning og oppgjør foreldes først 25 år etter at det seneste av de aktuelle tiltakene ble ferdigstilt.

Akershus fylkesting slutter seg i hovedsak til foreslåtte endringer i plan- og bygningsloven. Det anføres at dersom lovendringene vedtas, bør det utarbeides veiledere som nærmere redegjør for den praktiske bruken av det nye virkemiddelet, inkludert hvordan medvirkning i forbindelse med utarbeiding og endringer av områdeutviklingsstrategier bør gjennomføres. Det bør ikke åpnes for å kunne foreta mindre endringer i bestemmelsene uten at eierne og festerne av eiendommer, og eventuelle andre berørte får muligheten til å medvirke. Det bør være tydelig hvordan «andre berørte» skal forstås. Dette bør eksemplifiseres i en veileder. Det bør tydeliggjøres hvordan fylkeskommunen kan ivareta sine interesser som vegeier, spesielt knyttet til samtykke og økonomiske konsekvenser dersom fylkesvegtiltak tas inn i finansieringsordningen.

Arendal kommune er positiv til at departementet har tatt hensyn til mange av de tidligere påpekte konsekvensene, og mener at de foreslåtte endringene kan redusere økonomisk risiko for kommunene, avhengig av kommunens rolle. De påpeker at bruken av hensynssonen vil kreve økte administrative ressurser og kompetanse, og stiller spørsmål ved hvor mye ordningen vil bli brukt. Modellen kan bidra til effektive gjennomføringsstrategier. Kommunen støtter intensjonen om å avklare omfang og kostnader for rekkefølgekrav og infrastruktur tidlig i planprosesser, da manglende utredning av disse behovene kan føre til store samfunnsmessige kostnader. De er positive til at modellen vil øke åpenheten rundt utbyggeres bidrag til nødvendig infrastruktur, men reiser spørsmål om det er mulig å gi større fleksibilitet innenfor dagens system. Kommunen påpeker at det kan bli krevende å få til enighet blant grunneiere og andre berørte, noe som kan føre til at kommunen må ta et større økonomisk ansvar for infrastrukturen. De støtter løsningen med å ha de nye reglene i et eget kapittel i loven, men mener det vil bli utfordrende å fastsette krav til infrastrukturen tidlig i prosessen. Dette kan føre til diskusjoner med utbyggere om kvalitetsnivå og kostnadsberegninger, og kommunen kan risikere å måtte stille lavere kvalitetskrav, noe som vil øke vedlikeholds- og driftsutgiftene. Kommunen ser utfordringer med å fastsette en øvre grense for kostnadsbidraget, og påpeker at bidraget kan bli redusert gjennom klage eller rettslig prosess, selv om behovet for infrastruktur ikke er endret. De mener det er uklart hvordan kommunen skal forholde seg til private detaljreguleringsforslag uten hensynssone i overordnede planer, og at dette kan utfordre 12-ukers regelen for saksbehandling. Kommunen er positiv til at betalingsforpliktelsen kan gjelde i opptil 20 år, med mulighet for forlengelse til 30 år.

Asker kommune er positiv til innføringen av en hensynssone med krav om fordeling av kostnader på grunneierne for å sikre privat finansiering av nødvendig infrastruktur. De mener dette vil bidra til en mer effektiv plangjennomføring og forhindre gratispassasjerer. Kommunen ser det som en fordel å kunne vedta en hensynssone allerede på kommuneplannivå, selv om kostnadsfordelingen ikke er praktisk på dette nivået. Kommunen er imidlertid uenig i at grunneierfinansiering skal være den foretrukne løsningen, da den har et snevert nedslagsfelt. Den mener finansieringsordningen bør være et likestilt alternativ til utbyggingsavtaler. Kommunen er skeptisk til å løse spørsmål knyttet til merverdiavgift i plan- og bygningsloven, da dette allerede er regulert i merverdiavgiftsloven. De mener beregningsgrunnlaget i hensynssonen må ta utgangspunkt i faktiske påløpte kostnader, og at mva. bør ekskluderes fra beregningene for kommunal infrastruktur. Kommunen mener det er urimelig at de skal bære risikoen for differansen mellom utbyggingspotensialet i planen og det faktiske antall kvadratmeter bruksareal (BRA) som opparbeides. Asker kommune påpeker at forslaget åpner for omgåelser av betalingsforpliktelser ved at utbyggere velger mindre utbyggingsprosjekter som kan utvides etter at hensynssonen utløper. De foreslår at utbygger må betale kostnadsbidrag basert på det antall kvadratmeter bruksareal (BRA) som planen åpner for. Kommunen mener det er feil at de skal bidra til opparbeidelse av fylkeskommunal infrastruktur, og at dette bør bekostes av fylkeskommunen og grunneierne. Kommunen mener det er tidsbesparende og økonomisk fordelaktig å unngå dispensasjon hos bygningsmyndigheten når utbygger er fri fra rekkefølgekrav ved innbetaling av kostnadsbidrag. De mener dette undergraver konseptet med rekkefølgekrav og foreslår at dispensasjon søkes på ordinær måte. Kommunen er positiv til periodevis oppdatering av estimerte kostnader, men mener dette kan gi falsk trygghet. Når det gjelder rentesatsen ved refusjon av for mye innbetalte kostnadsbidrag, er kommunen enig med departementet om at alminnelig forsinkelsesrente ikke er rimelig. Kommunen stiller spørsmål ved om det er kostnadseffektivt å kreve at beregningene alltid skal foretas eksternt. Asker kommune foreslår at miljøtiltak skal inngå som et lovlig moment i kostnadsberegningene av infrastrukturen.

Askøy kommune støtter departementets forslag om å gi bestemmelser i plan- og bygningsloven som kan stimulere grunneiere til å bidra med finansiering av nødvendig infrastruktur. De mener det er positivt at områdeutviklingsstrategien kan få en plass i plansystemet, og at den dynamiske bruken av dokumentet kan redusere behovet for områderegulering i sentrumsområder med lav kompleksitet. Kommunen støtter også at strategien kan spille sammen med juridisk bindende bestemmelser for hensynssonen. Kommunen er positiv til at de kan gi bestemmelser til hensynssonen som stiller krav om opparbeidelse av infrastruktur utenfor hensynssonen, noe som gir større handlingsrom for fremtidige behov. De er imidlertid skeptiske til de økonomiske risikoene og forpliktelsene som ordningen medfører, spesielt for kommuner med knappe ressurser. Forslaget legger opp til at kun grunneiere som ønsker å bygge ut, skal betale det forholdsmessige beløpet, noe som kan føre til at kommunen må bære de øvrige kostnadene for nødvendig infrastruktur. Askøy kommune mener at detaljeringsgraden som forslaget legger opp til ved utarbeidelse av kommuneplanens arealdel, ikke er i samsvar med at denne skal være grovmasket og overordnet. De påpeker at mindre planer kan komme i konflikt med ressursbruk og økonomisk risiko. Kommunen mener at lovforslaget ikke tar hensyn til hvordan mindre kommuner skal håndtere dette praktisk eller økonomisk, og at beregningene som forslaget forutsetter, vil være ressurskrevende og må foretas på et tidlig tidspunkt. Kommunen foreslår å kombinere de beste elementene fra forslaget om hensynssoner med reglene om utbyggingsavtaler og refusjon i kapittel 17 og 18, for å sikre at alle utbyggere betaler en forholdsmessig sum og unngå «gratispassasjerer». De reiser spørsmål om hvor «felleskassen» skal ligge i organisasjonen og påpeker uklarheter knyttet til beregningene av kostnadene til realisering og grunnerverv.

Asplan Viak støtter ikke forslaget og mener at utbyggingsavtaler har vist seg som et fleksibelt virkemiddel for å sikre sammenheng mellom plan og gjennomføring, finansiering av infrastruktur, og skape kvalitet og forutsigbarhet i utbyggingen. De påpeker at utfordringene ofte er knyttet til planløsningene og at ambisjonene i kommunale arealplaner ikke er avstemt med realistisk økonomisk gjennomføring og offentlig finansieringsevne. Selskapet mener det er behov for balansert bruk av utbyggingsavtaler koblet til arealplanprosesser, og at problemene med «gratispassasjerer» er overdrevet. De hevder at gode rekkefølgekrav og en modelltankegang kan forhindre dette. Asplan Viak er skeptiske til at det foreslåtte systemet vil gi raskere boligbygging, og mener det vil føre til mer omfattende planarbeid og høy framdriftsrisiko. De påpeker at konsekvensene for boligmarkedet er mangelfullt utredet, og at resultatet sannsynligvis vil bli det motsatte av det som er ønsket. Selskapet mener tidsperspektivet i forslaget er urealistisk, og at fordelingen av kostnader på regulerte kvadratmeter vil gi for lave summer til fondet. Til slutt anbefaler Asplan Viak at departementet vurderer å ikke gå videre med forslaget.

Bane NOR konsernet (BN) (som består av Bane NOR SF og Bane NOR Eiendom AS (BN)) mener at lovforslaget kan bidra til en mer rettferdig fordeling av kostnader til offentlig infrastruktur mellom grunneiere og utbyggere, samt gi bedre forutsigbarhet med hensyn til kostnader og fremdrift. De påpeker at kommunene i større grad bør ta ansvar for gjennomføring av arealplaner og samarbeide med andre aktører som skal bidra til gjennomføringen. Konsernet fremhever viktigheten av å involvere utbyggere tidlig i planprosessen, da de besitter prosjekt- og gjennomføringskompetanse som kan være avgjørende for planens suksess. Konsernet uttrykker bekymring for at underskudd fra infrastrukturtiltak kan belastes de siste utbyggerne innenfor hensynssonen, noe som kan føre til urettferdig og urimelig fordeling av kostnadene. De mener at kommunen bør ha risikoen for underskudd, slik at situasjonen blir mer forutsigbar for utbyggerne. Konsernet påpeker at kostnadsbidragene bør være faste for å sikre forutsigbarhet og rettferdig fordeling av infrastrukturkostnader. De mener også at krav om grunneierfinansiering bør opprettholdes selv etter at rekkefølgetiltakene er finansiert, for å unngå gratispassasjerer og sikre at alle bidrar rettferdig. Konsernet påpeker at de foreslåtte reglene er kompliserte og vil kreve økt kompetanse, kapasitet og økonomi i kommunene for å kunne legge til rette for grunneierfinansiering av infrastruktur. De erfarer at mange kommuner, særlig mindre, har begrenset kunnskap og kompetanse om bruk av utbyggingsavtaler etter dagens regler, og frykter at grunneierfinansiering som foreslått ikke vil bli brukt i praksis. Konsernet mener at grunneierfinansiering ikke er aktuelt for jernbanetiltak, men kan være positivt i større områdereguleringer som inkluderer jernbanetiltak, spesielt i forbindelse med etablering av nye knutepunkt. De påpeker at kostnadsbidrag knyttet til jernbanetiltak ikke kan baseres på BRA (bruksareal), men heller på BYA (bebygd areal), da dette er mer relevant for jernbanetraseer og tekniske anlegg. Konsernet mener at utbygging av jernbanetiltak kun skal kompensere for behov som jernbanetiltaket utløser, og ikke bidra til finansiering av annen infrastruktur. De mener også at det er positivt at statlig infrastruktur som grunneiere i området vil nyte godt av, kan grunneierfinansieres gjennom kostnadsbidrag.

Bergen kommune er i hovedsak positiv til departementets lovforslag om grunneierfinansiering. Kommunen har gode erfaringer med utbyggingsavtaler og ser behovet for bedre og forenklede juridiske virkemidler. Forslaget anses som et godt verktøy for effektiv plangjennomføring og helhetlig områdeutvikling, og gir forutsigbarhet og fleksibilitet for både utbyggere og kommunen. Det er positivt at fylkeskommunale tiltak kan inkluderes. Kommunen mener finansieringsmodellen er gjennomførbar, men at rimelighetsvurderingene er for skjønnsmessige og at vurdering av merverdiavgiftskonsekvenser mangler. Grunneierbidragene bør ikke øremerkes, noe som gir kommunen fleksibilitet til å bygge ut infrastrukturen etter hensiktsmessig fremdriftsplan. Kostnadsbidraget bør fastsettes per kvm. bruksareal og betales til en felleskasse styrt av kommunen. Kommunen støtter at det tas hensyn til kommunens eget bidrag ved vurdering av urimelig tyngende kostnader. Det er utfordringer med strategiarbeid før rettslig bindende arealplaner, da dette kan ta lang tid og bli utdatert. Vilkåret «urimelig tyngende» kan skape for mye rom for skjønn uten avveiningsmarkører eller tolkningskriterier. Merverdiavgift er lite omtalt, og utbyggere kan få store summer innelåst i mva. i påvente av igangsettelse. Det bør legges til grunn en estimert prosentandel av utbygd potensiale basert på en konkret vurdering av området i et 20-års perspektiv. Bjørnafjorden kommune har liknende synspunkter. Reglene om revidering av kostnadsbidraget svekker forutsigbarheten for utbyggere, og det bør vurderes om kommunen kan unnlate å oppdatere kostnadsgrunnlaget under gitte omstendigheter. Forfallstidspunkt for kostnadsbidraget bør knyttes til igangsettingstillatelse eller brukstillatelse, ikke ferdigattest. Bergen kommunen er positiv til lovfesting av ansvaret for medvirkning og samarbeid, men strengere krav vil være ressurskrevende og kreve høy kompetanse. Kravet til medvirkning kan redusere bruken av hensynssone med krav om grunneierfinansiering på kommuneplannivå.

Bjørnafjorden kommune støtter forslaget om en ny modell for grunneierfinansiering av offentlig infrastruktur, da det gir større forutsigbarhet, jevnere kostnadsfordeling, og mulighet for klageadgang. Kommunen ser forbedringer i økonomisk risiko og forenkling av vilkår, men mener at utbyggingspotensialet bør settes lavere for å unngå ansvar for overskytende kostnader. Det er behov for klargjøringer rundt realytelser, verdifastsetting, og rettsanvendelsesskjønn.

Boligprodusentenes forening støtter forslaget om en ny modell for grunneierfinansiering av offentlig infrastruktur, da det gir større forutsigbarhet og raskere boligbygging. De mener at modellen vil bidra til en mer forutsigbar gjennomføring av arealplaner og løse mange av utfordringene knyttet til dagens utbyggingsavtaler. Selv om modellen kan føre til at det tar lengre tid før planen vedtas, tror foreningen at utbyggingsområder vil bli tidligere byggemodent, og at gjennomføringen av prosjekter vil gå raskere. Et langsiktig perspektiv på 30 år vil gi en mer rettferdig fordeling av utbyggingsbidrag over tid. Foreningen påpeker at dagens utbyggingsavtaler ofte oppleves som lite frivillige, og at det gir uforutsigbarhet i forhold til omfang, kvalitet og kostnader for offentlig infrastruktur, noe som kan øke boligpriser. De ser positivt på at hensynssoner for grunneierfinansiering kan inntas i kommuneplanen, da dette gir bedre forutsigbarhet for kommunen, utbygger og grunneier. For utbyggere vil det være enklere å vurdere hvor og hvordan man skal gå frem i nye områder, og det kan bidra til å redusere tomtekostnadene. Foreningen mener at det er positivt at departementet åpner for at områdeutviklingsstrategien kan erstatte områderegulering, og at kravet til medvirkning og samarbeid på kommuneplannivået bør differensieres ut fra om det innføres en hensynssone med eller uten bestemmelser. De stiller spørsmål ved kostnadseffektiviteten ved å kreve at beregningene alltid skal foretas av eksternt sakkyndig, og foreslår at kommunen sammen med utbyggere eller grunneiere kan gjøre nødvendige kostnadsberegninger dersom man er enige og har tilfredsstillende intern kompetanse. Foreningen mener at merverdiavgift ikke er tilstrekkelig vurdert i høringsnotatet eller lovteksten, og påpeker at behovet for garantier er omtalt i høringsnotatet, men ikke i selve lovbestemmelsen. De understreker at påkravsgarantier ikke bør være et alternativ, da de er kostnadsdrivende og likviditetskrevende. Selvskyldnergaranti fra finansinstitusjon vil gi fullgod sikkerhet, og kommunen kan holde tilbake brukstillatelsen dersom utbyggers ytelser ikke er oppfylt. Dette vil gi fullgod sikkerhet også ved en eventuell konkurs hos utbygger. Foreningen mener at forslaget gir vesentlig redusert risiko for kommunene, og ber om at eventuelle ytterligere endringer ivaretar hensynet til en balansert risikodeling mellom kommuner, utbyggere og grunneiere. De understreker viktigheten av et tettere samarbeid mellom kommuner og private aktører om planlegging, utvikling, gjennomføring og finansiering. Den nye modellen for grunneierfinansiering bør være primærmodellen ved regulering av fortetting- og transformasjonsområder, og kommunen bør ikke benytte alternative modeller som dagens VPOR-ordning. Det er viktig med god veiledning og opplæring av kommuner, statsforvaltere og fylkeskommuner ved innføring av den nye ordningen.

Buskerud fylkeskommune støtter forslagene til endringer i plan- og bygningsloven om grunneierfinansiering av infrastruktur og utbyggingsavtaler. De mener endringene vil bidra til mer effektiv planlegging, gjennomføring og rettferdig kostnadsfordeling. Fylkeskommunen ønsker tydeliggjøring av hvordan deres interesser som vegeier ivaretas, spesielt ved fylkesvegtiltak. De anbefaler utarbeidelse av veiledere for praktisk bruk av det nye virkemiddelet og oppdatering av veilederen om utbyggingsavtaler. Det bør sikres medvirkning fra eiere, festere og andre berørte ved endringer i bestemmelsene. Fylkeskommunen foreslår også en forsøksordning for å teste ut forslaget før lovendringer vedtas.

Bykle kommune er positiv til de foreslåtte lovendringene og ser dem som nyttige for samfunns- og destinasjonsutvikling. Kommunen har allerede en praksis der all utbygging av fritidsboliger bidrar til felles infrastrukturtiltak, prioritert over en 10-års periode. De mener at lovendringene vil forenkle prosessene, gi raskere utvikling, bedre koordinering, mer rettferdighet, større forutsigbarhet og enklere saksbehandling. Det vil også gi mulighet for forskuttering for infrastruktur fra private, noe som kan fremskynde øvrig utbygging. Kommunen påpeker at lang tidshorisont stiller store krav til kalkylearbeidet og kan gjøre planprosessen mer krevende. Kommunen har sett nærmere på hvilke konsekvenser dette vil få for kommunen, og peker på at ved bruk av dette grepet kan dagens bruk av utbyggingsavtaler falle bort, og kommunen kan kreve at all utbygging innenfor et geografisk område skal bidra. Dette vil forenkle prosessene med forhandling av utbyggingsavtale med den enkelte utbygger. Forslaget kan imidlertid redusere fleksibiliteten og gjøre det vanskeligere å håndtere endringer og uventede situasjoner. Kommunen er bekymret for at kravet til forholdsmessighet bare gjelder for rekkefølgekrav utenfor området, noe som kan binde forhandlingene om kostnadsfordeling på en uheldig måte.

Bærum kommune er generelt positive til lovforslaget om grunneierfinansiering av infrastruktur og utbyggingsavtaler. De anser forslaget som bedre egnet og mer balansert enn det tidligere forslaget fra 2021. Kommunen støtter hovedmålsetningene om å unngå «gratispassasjerer» og sikre forutsigbarhet for utbyggerne, og mener at forslaget lykkes godt med å oppfylle disse målsetningene. Samtidig påpeker de at finansieringsmodellen fremdeles er komplisert og utfordrende, da den skal ta høyde for fremtidige behov og utvikling over et langt perspektiv. Kommunen mener at lovendringene gir et godt alternativ til dagens ordninger, men understreker behovet for å beholde dagens virkemidler for grunneierfinansiering gjennom utbyggingsavtaler. De mener at utbyggingsavtaler og grunneierfinansiering gjennom hensynssoner bør være to likeverdige modeller, slik at kommunen har reell valgfrihet til å velge den finansieringsløsningen som passer best. Denne fleksibiliteten er viktig for å sikre effektiv utbygging. Bærum kommune ser positivt på at hensynssoner kan innføres både i kommuneplanens arealdel og i reguleringsplan, noe som gir ytterligere fleksibilitet. Kommunen mener at utarbeidelsen av kostnadsestimater stiller høye krav til planleggingsarbeidet og kan føre til økt bruk av konsulenter, spesielt i mindre kommuner. De påpeker at forslaget bygger på et prinsipp om at dersom estimatet øker, vil merkostnaden bare kunne belastes de utbyggerne som ikke ennå har fått rammetillatelse. Kommunen tror at dette prinsippet kan ha uheldige virkninger, da det kan føre til en «kamp» om å få lov til å være den utbyggeren som får slippe til først. De påpeker at det ofte er begrenset med plass i et utbyggingsområde, og at det ikke alltid er mulig for alle utbyggere å bygge ut samtidig. Dette kan føre til at de utbyggerne som kommer til senere får et høyere kostnadsbidrag enn de som slapp til først, noe som kan være urettferdig.

Det anføres at det også kan være andre forhold som påvirker hvor mange utbyggere som kan bygge ut samtidig, slik som anleggstrafikkbegrensninger og anleggsavhengigheter. I så fall vil de utbyggerne som kommer til senere få et høyere kostnadsbidrag enn de som slapp til først. Det kan spørres om dette er en rimelig og fornuftig løsning. I ytterste konsekvens kan dette også føre til at kommunen vil bli sittende igjen med de økte kostnadene for infrastrukturoppføringen, uten å ha noen flere utbyggere igjen å fordele kostnadsøkningen på ettersom forslaget stenger for å belaste merkostnader på utbyggere som allerede har fått rammetillatelse. Hvis det ikke er flere rammetillatelser som skal gis innenfor hensynssonen, er det med andre ord kommunen som må bære merkostnadene alene.

Kommunen mener at utbyggere som påtar seg realopparbeidelse bør ta all risiko for kostnadsoverskridelser selv, da dette er vanlig praksis når det inngås utbyggingsavtaler. Forslaget om at merkostnader ved infrastrukturutbyggingen kan veltes over på etterfølgende utbyggere, kan føre til at utbyggere med dårlig kostnadskontroll pådrar seg unødvendige kostnader og velter disse over på senere utbyggere eller kommunen. Det er ikke, rimelig eller hensiktsmessig at kommunen eller senere utbyggere skal bære ansvaret for kostnadsoverskridelser som skyldes utbyggerens valg underveis i prosjektet. Kommunen mener at en mer praktisk og rettsteknisk enklere løsning vil være at en utbygger som påtar seg realopparbeidelse tar all risiko for kostnadsoverskridelser selv. Bærum kommune er også positiv til at det inntas en bestemmelse som legger opp til koordinering av grunneierfinansiering for flytting av infrastruktur. De mener at dette er i tråd med nasjonale retningslinjer for fortetting og FNs bærekraftsmål, da det frigjør sentralt areal for utbygging og transformasjon. Kommunen understreker at det må være en forutsetning med samtykke fra de grunneierne som skal innbetale bidrag, at avtale om forskuttering eller sikkerhetsstillelse kan skje parallelt med reguleringsarbeidet. Kommunen mener at forslaget om en plikt for kommunen til å betale tilbake et innbetalt kostnadsbidrag dersom en byggetillatelse faller bort før utbygging har startet, er uheldig. De påpeker at dette kan føre til at kommunen blir tilbakeholden med å sette i gang sine tiltak før det er klart at den fullt ut kan beholde bidragene. Kommunen foreslår at innbetalte bidrag ikke refunderes utbygger, med mindre det er på det rene at kommunen ikke har pådratt seg noen økonomiske forpliktelser i tilknytning til utbyggingsområdet og oppføring av infrastrukturen.

Drammen kommune stiller seg positiv til forslaget om hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur. De mener at plan- og bygningsloven legger opp til en mer helhetlig områdeutvikling, hvor større områder sees i sammenheng ved vurderingen av behov for infrastruktur, og sikrer arealplanenes gjennomførbarhet. Kommunen er enig i prinsippet om at den planlagte utbyggingen i området skal finansiere all nødvendig infrastruktur, ettersom det er utbyggingen som utløser behovet for infrastrukturen. De ser positivt på en mer forutsigbar og rettferdig fordeling av kostnadene mellom grunneierne, og at problemet med «gratispassasjerer» unngås. Kommunen ser positivt på at hensynssone for grunneierfinansiering av infrastruktur kan inntas på både kommuneplan- og reguleringsplannivå, og at det ikke er nødvendig å gi bestemmelser og foreta nærmere vurderinger for hensynssonen i kommuneplanens arealdel. De mener at for tilfeller der infrastruktur som omfattes av plan- og bygningsloven § 18-1 inngår i vurderingen av nødvendig infrastruktur i hensynssonen, bør kostnadene holdes utenfor forholdsmessighetsvurderingen av finansieringen. Kommunen mener det er et godt grep at de estimerte kostnadene for infrastrukturen skal oppdateres periodevis, senest hvert femte år. Likevel ser de at finansieringsordningen vil innebære høy finansiell risiko for kommunen, spesielt siden oppdatert kostnadsbidrag ikke kan være urimelig tyngende, og kommunen må dekke eventuelle udekkede kostnader når ordningen opphører. Kommunen finner det positivt at både kommunal og fylkeskommunal infrastruktur er omfattet av finansieringsordningen. Det er viktig at ansvaret for opparbeidelsen overføres til bestemmelser og avtaler mellom kommunen og private aktører, uten at kommunen overtar ansvaret for bygging av fylkeskommunal infrastruktur i tilfeller hvor ordningen kan medføre ekstra belastning for kommunen. Drammen kommune mener det er uheldig at hovedregelen skal være at utbygger kan betale seg fri fra rekkefølgekrav, da dette kan undergrave samspillet i arealplanleggingen.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) anbefaler at tilrettelegging/adkomst for brannvesenets innsatsmateriell inntas i de nye lovbestemmelsene, for å sikre at dette tas med som en del av planlegging og gjennomføring av fortetting og bytransformasjon m.m. DSB viser blant annet til at nødvendig infrastruktur er avgjørende for at kommunen gjennom brann- og redningsvesenet skal ivareta sitt ansvar som lokal brannmyndighet. Direktoratet fremmer også et konkret forslag til lovtekst. DSB understreker at tilfredsstillende vannforsyning er en avgjørende faktor for ivaretakelse av den brannberedskapen som samfunnet forventer. Dette gjelder også tilstrekkelige vannmengder for automatiske slokkeanlegg der dette er aktuelt. Det anmodes om at adkomst for brannvesenets innsatsmateriell anses å være nødvendig infrastruktur ved plangjennomføringen.

Eidfjord kommune mener de foreslåtte lovendringene er positive for en kommune med store utbygginger av fritidsboliger, og at de vil løse problematikken med «gratispassasjerer» i utbyggingene. Kommunen mener forslaget om kostnadsbidrag og BRA er utydelig, og den reiser spørsmål om forholdet til pumpehus, høydebasseng og alpinanlegg. Det spørres også om det kan legges inn en hensynssone i eksisterende arealplaner, og hvordan prosessen da blir. Det er også uklart hvem som skal regnes som grunneier på tidspunktet for rammetillatelse, og viser til at det er ulikt om det selges ubebygde tomter eller nøkkelferdige hus. Mange tomter blir heller ikke bygd ut.

Finnmarkseiendommen/Finnmárkkuopmodat (FeFo) gjør oppmerksom på sin særstilling som grunneier for ca. 95% av grunnen i Finnmark, og mener at Finnmarkseiendommens særlige rettsstilling bør hensyntas i lovendringen for at FeFo skal kunne drive forvaltning etter finnmarkslovens formål og ikke etter kommuners pålegg. Grunneierinteressen skiller seg i stor grad fra andre private grunneiere, da FeFo er satt til å forvalte den i henhold til Lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark (Finnmarksloven). FeFo erfarer at kommuner enkelte ganger kan se etter muligheter for å hente bidrag fra dem til reguleringer eller prosjekter som ikke har tilstrekkelig realisme og gjennomførbarhet. Det vil være uheldig om kommuner kan kreve bidrag fra FeFo i form av grunneierfinansiering på denne måten.

Fredrikstad kommune støtter forslaget om å innføre hensynssone for grunneierfinansiering av infrastruktur, da det vil bidra til helhetlige løsninger for større transformasjonsområder og effektivisere gjennomføringen av utbyggingsplaner. De understreker viktigheten av fleksibilitet, ved at hensynssoner kan benyttes på ulike plannivåer og at kostnadsbidrag kan oppdateres periodevis. Kommunen er positiv til innføring av områdeutviklingsstrategi og standardisering av metode og begrep. Kommunen påpeker at det er uklart om klageavgjørelser om kostnadsbidrag vil påvirke andre enn den som klager, og mener dette bør presiseres. De stiller spørsmål ved om klageretten kan føre til økt administrativt arbeid for kommunene, og foreslår at avklaring av forpliktelser og ansvarsforhold overlates til domstolene, slik det er for utbyggingsavtaler. Dette bør presiseres for å unngå en hengemyr av klagesaker der man har enkeltvedtak om kostnadsbidrag for den enkelte eiendom eller grunneier og at det opprinnelige vedtaket vil gjelde for de andre eiendommene. Når kommunene ikke kan ta gebyr for klagearbeidet, og det ikke dekkes av selvkost, fører lovforslaget til mer administrativt arbeid som må dekkes over ordinære budsjetter.

Helse Midt-Norge RHF har ingen vesentlige innvendinger til de foreslåtte lovendringene, men bemerker at bruk av utbyggingsavtalene medfører at kostnadsbidraget forfaller løpende etter hvert som infrastrukturtiltakene faktureres av entreprenør eller kommunen. Dette vil ofte medføre at kostnadene til infrastruktur periodiseres utover ett lengre tidsrom. Ved bruk av hensynssone vil disse infrastrukturkostnadene forfalle ved søknad om igangsettingstillatelse. Dette er en ulempe selv om det etter forslaget likevel er mulighet for å også spre disse kostnadene ut over tid. Det antas derfor at forslaget ikke vil medføre store endringer for de største fremtidige sykehusprosjektene.

Holmestrand kommune støtter lovforslaget, men er skeptisk til at den foreslåtte modellen begrenser bruken av utbyggingsavtaler. Den anfører at utbyggingsavtaler også vil være et viktig verktøy for å sikre grunneierfinansiering av infrastruktur. Det bør ved behov være mulig å benytte seg av en kombinasjon av områdemodell og utbyggingsavtaler som finansieringsordning.

Horten kommunen støtter de foreslåtte endringene i plan- og bygningsloven.

Innlandet fylkeskommune er positive til innføring av hensynssone i kommune- eller reguleringsplaner med krav om grunneierfinansiering av infrastrukturtiltak, inkludert fylkesveger. De mener ordningen vil bidra til byutvikling, bedre forutsigbarhet og likebehandling av utbyggere, samt oppfylle retningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportutvikling. Fylkeskommunen støtter også innføring av områdeutviklingsstrategi som planverktøy og vektlegger tidlig involvering av statlige og regionale myndigheter. Videre understreker fylkeskommunen viktigheten av aktivt samarbeid og tilstrekkelig tid til samarbeidsfasen. De påpeker behovet for å klargjøre fylkeskommunens rolle og hvordan nødvendige tiltak på fylkesveg skal vurderes og finansieres. Det er også viktig å tydeliggjøre økonomiske og andre konsekvenser for fylkeskommunen, samt deres klageadgang ved uenighet om kostnadsbidrag. Fylkeskommunen forutsetter bruk av gjennomføringsavtaler ved opparbeidelse av infrastruktur og mener dette bør nevnes i lovforarbeidene.

Kinn kommune støtter innføring av grunneierfinansiering av infrastruktur, da det kan fremskynde utbygging og eliminere problemet med «gratispassasjerer». De ser det som et nyttig verktøy for fortetting og er positive til at ordningen er frivillig for kommunene. Kommunen er imidlertid skeptisk til økt informasjonskrav i kommuneplankartet og finner det utfordrende å håndtere utbetalinger, kostnadsberegninger og fordeling. Det bes om en mal for utregning for å sikre likebehandling.

Kristiansand kommune er positive til foreslåtte endringer som åpner for frivillig bruk av ordning med grunneierfinansiering av infrastruktur innenfor planmessige avklarte områder jf. innføring av hensynssone i lovforslaget kapittel 12 A. Kommunen mener likevel at konsekvensene ved bruken av finansordningen bør utredes/belyses mer før før det blir innarbeidet i lovverket. Kommunen mener det er behov for ytterligere avklaringer og vurdering av konsekvenser for planprosessene som forsinkelser og stor kompleksitet.

KS fraråder departementet å fremme det foreliggende forslaget om grunneierfinansiering av infrastruktur. De mener modellen er byråkratisk, teoretisk, krevende og lite fleksibel, og at den innebærer unødvendig statlig detaljstyring. KS påpeker at forslaget overstyrer partenes muligheter til å finne egne løsninger og at det ikke er tilstrekkelig utredet. De mener konsekvensene av modellen, samt vurdering av andre og mer fleksible løsninger, bør belyses bedre før eventuell implementering i loven. KS fremhever at kommuner og utbyggere i dag finner gode og frivillige løsninger gjennom utbyggingsavtaler, tilpasset det enkelte prosjektet. Selv om det reviderte forslaget inneholder forbedringer knyttet til risiko for kommunene, anser KS modellen som fortsatt krevende, både økonomisk og i møte med planlegging etter plan- og bygningsloven. De er bekymret for at forslaget kan hindre partene i å finne gode og tilpassede avtaler, og at det kan endre etablert praksis på en uheldig måte. KS mener det må være opp til kommunen selv å bestemme når og hvor ofte kostnadsbidraget skal gjennomgås og justeres. De påpeker at det kan oppstå behov for tiltak utenfor hensynssonen, som dagens regelverk tillater å hensynta, men som ikke er behandlet i høringsnotatet. KS er kritiske til at kommunens kostnadsberegninger skal gjennomgås hvert femte år, da dette kan føre til krevende endringsprosesser og forsinke gjennomføringen av prosjekter. De mener også at statlig klagebehandling vil hindre effektivitet og være ressurskrevende. KS understreker at det må være reell frihet for kommunen til å avgjøre om de vil bruke hensynssone eller andre modeller, og at forbudet mot å kombinere hensynssone og utbyggingsavtale ikke er tilstrekkelig begrunnet. De foreslår at departementet nedsetter en arbeidsgruppe med representanter fra kommuner og relevante fagmiljøer for å utarbeide et omforent forslag, og at KS deltar i denne gruppen. KS ønsker også dialog med kommuner for utprøving av en revidert modell før eventuelle lovendringer vedtas. KS viser til sitt høringssvar fra 2021, hvor de støttet intensjonene om mer skreddersydde verktøy for kompleks transformasjon og fortetting, men påpekte behovet for utvidede tidsfrister, økt kapasitet og ny kompetanse for kommunene. De mente også at økonomisk risiko ikke i sin helhet kan legges på kommunene, og at kommunalt skjønn i beregning og fordeling av kostnader ikke bør kunne overprøves.

Lillestrøm Eiendomsforum viser til Norsk Eiendom sitt høringsforslag og støtter dette.

Lillestrøm kommune er i hovedsak positiv til lovforslaget, men påpeker noen konsekvenser. De mener gjennomføringsfasen vil bli mer oversiktlig og forutsigbar, men at reguleringsplanfasen vil bli mer omfattende og tidkrevende. Kommunen reiser spørsmål om nødvendigheten av områderegulering før detaljreguleringsplaner, bruken av områdeutviklingsstrategi, og transformasjon av småhusområder til tett blokkbebyggelse. De foreslår at planforslag skal førstegangs-behandles uten finansieringsordningen for å redusere tid og arbeid. Kommunen mener modellen kan bli mindre brukt hvis det kreves tidlig klargjøring av ansvar og kostnader. De er også skeptiske til unntak for statlig infrastruktur og mener kommunen må ha større byggherrekapasitet. Betaling av kostnadsbidrag bør skje ved igangsettingstillatelse eller brukstillatelse, ikke ved ferdigattest.

Lørenskog kommune er i hovedsak positiv til lovforslaget, men påpeker at det innebærer en uheldig sammenblanding av planfaglige og økonomiske forhold og fremstår som kompleks. De mener modellen kan være krevende og byråkratisk å innføre og følge opp over tid, og at den vil øke omfanget av allerede komplekse plansaker. Kommunen har kapasitetsproblemer og mener modellen forplikter dem til økonomiske bidrag uavhengig av deres økonomiske situasjon. Kommunen er usikker på om lovforslaget vil bidra til effektivisering, forutsigbarhet og raskere boligbygging, og frykter tidkrevende forhandlinger og flere klagesaker. Kommunen mener at overprøving av kostnadsberegninger og krav om samtykke fra departementet kan forsinke prosessen. Kommunen påpeker at økonomisk risiko for infrastrukturkostnader som ikke dekkes av kostnadsbidrag, bør bæres av fremtidige utbyggere, ikke kommunen. De mener også at kommunen må styrke sin organisasjon, noe som ikke dekkes av departementets forslag. Kommunen stiller spørsmål ved hvorfor finansieringsmodellen ikke inkluderer statlig infrastruktur og mener det er utfordrende å trekke klare grenser mellom infrastrukturkostnader for grunneiere og allmenne behov. Kommunen foreslår at forfallstidspunkt for kostnadsbidrag bør være ved igangsettingstillatelse, ikke senere, for å unngå utfordringer ved boligkjøperes overtakelse. De påpeker at kommunens mulighet til å finansiere infrastruktur er begrenset og at reglene om refusjon bør revideres for å gjøre det mer attraktivt som gjennomføringsverktøy.

Moss kommune støtter en frivillig modell for finansiering av infrastruktur, men fraråder departementet å fremme forslaget slik det er foreslått. Kommunen er positiv til tiltak som hindrer «gratispassasjerer», men mener at forslaget gir lite fleksibilitet og legger for mye risiko på kommunen. De foreslår heller justeringer av vilkåret om rekkefølgekrav og nødvendig infrastruktur i dagens lovbestemmelser. Kommunen påpeker at finansieringsmodellen innebærer at kommunene må forskuttere infrastruktur, noe som kan gå på bekostning av vedlikeholdsetterslepet på eksisterende infrastruktur. De mener at forslaget vil gjøre planarbeidet mer omfattende og tidkrevende, og at det vil kreve omstrukturering og økt bemanning i kommunen. Kommunen er bekymret for at de vil bære risikoen for kostnader og at eksisterende bebyggelse kan lide dersom det ikke oppnås full kostnadsdekning. Moss kommune foreslår å finne mekanismer for å fordele risikoen på utbyggere som nyter godt av infrastrukturen innenfor hensynssonen. De påpeker også manglende vurderinger knyttet til sikkerhet og beredskap, og at de største utfordringene knyttet til infrastruktur er regionale anlegg som tilhører fylkeskommunen. Kommunen er bekymret for at ny bebyggelse skal prioriteres og at modellen ikke blir tatt i bruk. Kommunen mener forslaget mangler vurderinger av de mange prioriteringene de må foreta, som utskifting av aldrende ledningsnett, håndtering av overvann og klimaendringer, samt skjerpede krav til rensing og håndtering av forurenset vann. De påpeker at forslaget ikke tar hensyn til kommunens kostnader og at risikoen knyttet til prioriteringene burde vært bedre belyst i høringsnotatet. Forslaget vil kreve at kommunene organiseres på en annen måte med betydelig oppdimensjonering på byggeledelse og utførelse. Kommunen påpeker at det kan bli utfordrende å rekruttere nødvendig kompetanse. De mener forslaget overlater for mye til kommunen og innebærer stor risiko og byrde.

Nordre Follo kommune stiller seg positivt til forslaget om ny ordning for finansiering av teknisk infrastruktur ved bruk av en hensynssone, men mener kommunenes handlingsrom for finansiering ved forskuttering for infrastruktur må utvides. Det pekes på at det ikke er realistisk at kommunene skal forskuttere til investeringer over driftsbudsjettet, heller ikke til forskuttering for drift av finansieringsmodellen. Det stilles spørsmål om kostnader til krav om økologisk kompensasjon også regnes inn i ordningen, og de trekker frem grønn infrastruktur. Det vises til at økologisk kompensasjon skal sikre naturverdier, og bidra til reelt økt naturmangfold.

Norges Automobil-Forbund (NAF) støtter innføring av grunneierfinansiering av infrastruktur, da det kan bidra til bedre byer og tettsteder med enklere hverdagsreiser for trafikantene. De mener dette også kan dempe veksten i bompenger og styrke sosial bærekraft ved å flytte kostnadene fra bilistene til utbyggerne. NAF påpeker at grunneiere som tjener på utbygging bør bidra økonomisk, i stedet for at bilistene får ekstraregninger i form av bompenger. De viser til at bompengeringene i dag brukes til motstridende mål, og at de største eksterne kostnadene fra veitrafikken er kødannelse i byene. Et lavere behov for proveny fra bompengeringene vil gi kommunene mulighet til å prioritere bedre trafikkavvikling og dermed forbedre byer og tettsteder.

Norges Bondelag er positive til at departementet ønsker å legge til rette for flere og bedre virkemidler for å transformere og fortette allerede utbygde områder. De har ingen merknader til hovedgrepene i forslaget, men savner fokus på hensynet til eksisterende grunneiere innenfor hensynssonen som ikke har, eller ikke har til hensikt å gjennomføre, utbygginger. Bondelaget mener at grunneiere som ikke skal bygge ut eller transformere sin eiendom, ikke må kunne pålegges utgifter, og at dette også må gjelde for nødvendige byggetiltak for videreføring av eksisterende virksomhet, som landbruksvirksomhet. De mener at eiendommer hvor det ikke skal bygges, bør ligge utenfor hensynssonen, og at hensynssonen bare bør omfatte eiendommer som kan pålegges infrastrukturbidrag. De støtter klageadgang på fastsettelsen av infrastrukturbidraget og mener at eiendommer som ikke skal, eller bare delvis skal, kunne utbygges, ikke bør pålegges urimelige byrder. Bondelaget støtter betalingsplikt ved igangsettingstillatelse og kun for den delen det søkes om. De påpeker at lovlige byggetiltak som ikke står i sammenheng med utbyggingsstrategien bak hensynssonen, ikke kan utløse betalingsplikt. Dette gjelder spesielt byggetiltak under LNFR-formål. Laget er positiv til at departementet klargjør hva som er rettsanvendelsesskjønn og hva som er forvaltningens frie skjønn, og understreker viktigheten av reelle klagemuligheter på beslutninger som ikke er omfattet av rettsanvendelsesskjønnet.

Norges Skogeierforbund anfører at det må gjøres klart i et lovforslag at grunneier ikke må kunne pålegges utgifter når de ikke har til hensikt å bygge ut eiendommen sin. Det er viktig med en klar avgrensning av hensynssonen, slik at eiendommer som ligger utenfor hensynssonen ikke blir pålagt utgifter. Det vises ellers til høringssvaret fra Norges Bondelag som i det vesentligste støttes.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) støtter forslaget om å sikre at planer både utarbeides og gjennomføres innenfor en samfunnsøkonomisk bærekraftig ramme. De påpeker behovet for å presisere i hvilken grad grunneierfinansiering er et alternativ til utbyggingsavtaler. NVE mener det er viktig å inkludere eksisterende vassdrag, sikringstiltak mot flom og skred, samt flomveier for overvann som en del av den totale infrastrukturen. De forutsetter at energiproduksjonsanlegg og nasjonale- og regionale nettanlegg også anses som en del av infrastrukturen. NVE savner omtale av samfunnssikkerhet i høringsnotatet og mener lovforslaget bør ses i sammenheng med kommunenes ansvar for samfunnssikkerhet. De mener forslaget kan stimulere kommunene til å gjennomføre nødvendige naturfarekartlegginger i egenregi, da det åpner for at kommunen kan forskuttere etablering av nødvendig infrastruktur og deretter kreve inn kostnadene fra dem som får utbyggingsklare tomter innenfor hensynssonen. Dette kan føre til at egnede utbyggingsarealer blir klarlagt tidlig. NVE stiller spørsmål ved om det vil bli for krevende for kommunene, spesielt de små, å ta i bruk hensynssone for infrastruktur som virkemiddel. Forslaget stiller store krav til kompetanse og medvirkning. NVE er i tvil om lovforslaget vil føre til at kommunene tar et større ansvar for samfunnssikkerheten, og frykter at naturfareutredninger fortsatt vil bli skjøvet ned på lavere plannivåer.

Norsk Eiendom støtter lovforslaget og mener det vil forbedre praksisen for utvikling av infrastruktur i utviklingsområder. De er positive til at detaljer kan fastsettes i forskrifter, noe som gir mulighet for justeringer basert på erfaring. Økt forutsigbarhet for utbyggere vil også gi økt forutsigbarhet for kommunenes planer for offentlig infrastruktur, og bidra til økt attraktivitet i områder med høye tomtepriser og uforutsigbare planprosesser. Foreningen støtter at bestemmelsene samles i et nytt kapittel i loven, og at betalingsforpliktelsen kan utvides fra 20 til 30 år. De er også positive til at kostnadsbidraget kan oppdateres hvert femte år, og at kommunen får dekket utgifter til planlegging av infrastrukturen. Norsk Eiendom foreslår at igangsettingstillatelse som kun gjelder riving, ikke skal utløse betalingsforpliktelse, og at områder hvor modellen skal benyttes angis på kommuneplannivå, med endelig avgrensning på et senere plannivå. De støtter justeringene i risikofordelingen mellom kommunen, grunneiere og utbyggere, og mener kommunens risiko er redusert gjennom mekanismene for forskuttering for infrastruktur. Foreningen foreslår presiseringer i lovforarbeidene om at betalingsforpliktelser bortfaller ved endring eller bortfall av rammetillatelse, og at kommunen skal fordele kostnadsbidraget ved flere byggetrinn. Norsk Eiendom støtter at kommunen skal dekke kostnader til infrastruktur som ikke er finansiert gjennom kostnadsbidrag når hensynssonen opphører, og foreslår en rettslig standard for når kommunen kan ta ut infrastrukturtiltak for å slippe kostnadsansvaret. De mener ubrukte midler ikke skal benyttes til annen infrastruktur, og foreslår at overskytende beløp tilbakeføres til grunneier eller utbygger. Dette kan skje ved at overskytende beløp i utgangspunktet tilbakeføres til grunneier ved tidspunktet for fastsettelse av infrastrukturområdet. Hvis grunneier ved tidspunktet for fastsettelse av infrastrukturområdet har opphørt som juridisk person, tilbakeføres det overskytende beløpet til innbetaler av midlene, altså utbygger på igangsettingstillatelsestidspunktet. Hvis både grunneier ved tidspunktet for fastsettelse av infrastrukturområdet og innbetaler av midlene har opphørt som juridisk person, overføres beløpet til grunneier ved utbetalingstidspunkt. De ber om at tiltak med blandede formål vurderes ut fra primærformålet, og at vurderingen av rekkefølgekrav underlegges samme domstolskontroll som vilkår i utbyggingsavtaler. Norsk Eiendom mener merverdiavgift er for lite omtalt i høringsnotatet, og foreslår at avtaler om realytelser skal være MVA-nøytrale. Foreningen mener at en slik modell sikrer at man unngår en rekke uheldige diskusjoner i etterkant av realiseringen av prosjektene, herunder spørsmål om kostnadsestimatene var satt unødig høyt av fiskale hensyn og hvordan midlene eventuelt skal komme området til gode. Norsk Eiendom mener det er en fare ved lovforslaget at kostnader til vedlikehold av eksisterende kommunal infrastruktur overføres til utbyggere, og foreslår derfor at det innføres en skranke for grunneierfinansiering av eksisterende infrastrukturtiltak som ikke har vært vedlikeholdt med normale intervaller på en god håndverksmessig måte. Dette bør være kommunens kostnadsansvar alene, slik at kommunen bør bære en andel av oppgraderingskostnadene.

Norsk Fjernvarme ser hensikten med lovendringen, men er bekymret for at energifleksible løsninger kan bli valgt bort hvis de anses som fordyrende infrastruktur. De mener det er viktig å stramme inn kravene i TEK17, slik at nybygg over 500 kvm bygges med vannbåren varme som dekker minst 80 prosent av oppvarmingsbehovet. Norsk Fjernvarme påpeker at endringer i byggteknisk forskrift og byggesaksforskriften bør samkjøres med endringene til grunneierfinansieringen av infrastruktur for å øke energieffektivitet, energifleksibilitet og lokal energiproduksjon. De viser også til varslede endringer i energimerkeordningen som skal likestille bruk av fjernvarme og bygningsinterne varmepumper, og mener dette bør gjennomføres i sammenheng med lovendringen.

Norsk kommunalteknisk forening (NKF) er positiv til tiltak for å løse utfordringen med gratispassasjerer i områdeutbygginger og for å finne mer forutsigbare løsninger for finansiering av felles infrastruktur. De understreker viktigheten av forutsigbarhet i utbyggingsarbeid og påpeker at gratispassasjerer ofte har stoppet eller forsinket utbygginger i Norge. NKF ser at den foreslåtte modellen kan gjøre det økonomisk gunstig å være første utbygger, noe som er en viktig indirekte effekt. NKF mener lovforslaget flytter nye elementer inn i plan- og bygningsloven som kanskje ikke hører hjemme der, og at det endrer ansvars- og risikofordelingen mellom aktørene betydelig. Kommunene skal ta mer ansvar og større risiko, noe som forutsetter at de både evner og ønsker å gjøre det. NKF understreker at kommunene ikke bør oppfordres til å ta mer risiko enn nødvendig, i tråd med kommuneloven. Foreningen påpeker at et grunnleggende problem er manglende tillit mellom aktørene, og at tillit er avgjørende for alle prosesser. De mener det ikke er mulig å styre seg ut av mangelen på tillit med flere lover og regler. NKF hadde foretrukket et lovutvalg med bred deltakelse fra alle aktører for å løse utfordringene med finansiering av infrastruktur, noe som ville bygge tillit. NKF er positive til forslaget om at alle private aktører skal være med på å finansiere felles infrastruktur og mener det må jobbes mer helhetlig med områdeutvikling for å få en effektiv plangjennomføring. De mener de to foreslåtte finansieringsordningene bør være likestilte, og at hensynssone ikke skal foretrekkes fremfor utbyggingsavtale. Foreningen opplever forslaget som komplisert og detaljert, og at det flytter mye ansvar og risiko over på kommunen, noe som vil innebære større økonomisk risiko, spesielt for mindre kommuner. NKF er skeptiske til forslaget om uavhengig prisberegning, da det sender feil signal om manglende tillit til kommunene. De mener håndtering av merverdiavgift bør tas ut av lovforslaget og reguleres som utbyggingsavtaler, uten å integreres i planprosessen. NKF påpeker at finansieringsordningen også kan omfatte fylkeskommunal infrastruktur, noe som allerede oppleves som krevende og forsinkende i mange kommuner. De mener forslaget bør håndtere dette bedre ved å forplikte også fylkeskommunene og staten, slik at ikke bare kommunen er forpliktet til å bidra.

Norsk studentorganisasjon (NSO) støtter den overordnede målsettingen om å tilrettelegge for raskere boligbygging. De mener at innføring av studentboliger som et eget arealformål vil være et viktig tiltak for å få til raskere bygging av studentboliger. Studentboliger er trygge, gode og rimelige boliger for studenter, og fungerer som et viktig utdanningspolitisk virkemiddel. De bidrar også til boligpolitikken ved å dempe prisene og åpne opp det generelle leiemarkedet. NSO påpeker at studenter er i en særegen livssituasjon med spesifikke botider og behov, og at det er et stort potensial for effektivisering og forenkling i dispensasjonssaker. De mener det bør gis unntak fra fordyrende rekkefølgekrav som ikke bidrar til å bedre bomiljøet for beboerne.

Norsk Vann mener lovforslaget i for stor grad tar hensyn til byggebransjens finansielle strukturer, fremfor å fremme en bærekraftig utvikling til beste for samfunnet og fremtidige generasjoner. De mener plan- og bygningsloven er dårlig egnet for å regulere spørsmål om merverdiavgift, og at merverdiavgift på infrastruktur som skal overføres til kommunen bør reguleres gjennom merverdiavgiftsloven og kompensasjonsloven. Dette kan håndteres ved at kommunen bekrefter at anlegget skal overføres til den kommunale infrastrukturen. Norsk Vann påpeker at lovforslaget legger til rette for at private aktører kan inngå avtaler som øker kostnadsbildet uten kommunens kontroll. De mener dette kan føre til at modellen ikke blir benyttet, fordi risikoen blir for stor. Bestemmelsen kan også virke prosessdrivende, og der kommunen forskutterer kostnadsbidragene, kan dette anses som lån. Departementet bør vurdere om en slik finansieringsordning er i tråd med kommuneloven. Foreningen mener det innebærer en risikofaktor for kommunen når de må tilbakebetale et forskuttert beløp med fradrag for andre utbyggeres innbetaling. Norsk Vann stiller seg bak høringssvarene fra KS og NKF.

Norske boligbyggelags landsforbund (NBBL) er positive til forslaget om en ny modell for grunneierfinansiering av infrastruktur, men forutsetter at lovforslaget ikke øker risikoen for grunneiere eller utviklere utover det som er foreslått. De anbefaler at ikraftsettingen følges tett opp av departementet for å sikre smidig implementering og justeringer ved behov, gjerne gjennom pilotprosjekter i kommuner. NBBL påpeker at det ikke er gitt at resultatet blir raskere utbygging, da både det nye og det gamle systemet vil eksistere samtidig. Endringene fra forrige høringsrunde i 2021 har redusert risikoen for kommunene, men NBBL mener dette også betyr økt risiko og kostnader for grunneiere og utbyggere. De understreker at risikoen ved privat boligutvikling allerede er høy i flere områder, noe som gir høye kostnader og priser for boligkjøpere. NBBL mener endringene bør bidra til en balansert risikofordeling og tettere samarbeid mellom kommuner og private aktører, for å øke forutsigbarheten for begge parter. NBBL ser behov for forenkling som tilrettelegger for digitalisering og mer effektiv planlegging. Dette inkluderer å avgrense innsigelser til nasjonale og vesentlige regionale spørsmål, klargjøre grensegangen mellom nasjonale og kommunale krav, og sikre lik praktisering av merverdiavgift for utbygging av infrastruktur. De mener hensynet til boligbygging må prioriteres høyere og følges opp for å sikre stabil boligbygging.

OBOS BBL er positive til høringsforslaget og mener det løser mange av problemene knyttet til grunneierfinansiering av offentlig infrastruktur. De forstår kommunenes bekymring for risiko, spesielt knyttet til fastsettelse av kostnader lang tid før utførelse, og mener det er viktig at kommunene er trygge på modellen. OBOS mener lovforslaget er akseptabelt for både utbyggere og kommuner, og at kommunene må akseptere den «minimumsrisiko» som det reviderte forslaget innebærer. OBOS påpeker at dagens situasjon er uheldig, og at omfattende modeller for utbyggingsområder med flere eiendommer eller utbyggere ikke er lovregulert. De viser til at gratispassasjer-problematikken er reell og utfordrende, og at det er vanskelig å få med alle utbyggere som har nytte av et tiltak. Dette kan føre til en skjev fordeling av kostnader, hvor de første utbyggerne må bære en uforholdsmessig stor del av kostnadene, noe som kan forsinke oppstart og øke kostnadene for sluttbrukerne. OBOS mener at forhandlinger om utbyggingsavtaler ofte er skjeve, hvor kommunen dikterer innholdet og utbyggerne har begrensede valg. De ser det som positivt at betalingsplikten fremkommer gjennom et forvaltningsvedtak, noe som gir rettslige rammer og sikrer etterlevelse av vilkårene. Dette vil også bidra til økt forutberegnelighet, noe som gjør det lettere å gå inn i nye områder og komme i gang med utbygging. En utfordring med modellen er at arbeidet med reguleringsplaner med hensynssone om grunneierfinansiering vil bli mer omfattende og tidkrevende tidligere i prosessen enn dagens planer uten en slik hensynssone. OBOS mener dette kan føre til at samlet arbeidsinnsats blir mindre og det totale tidsforbruket reduseres. De påpeker at planprosessene allerede i dag tar for lang tid og forsinker boligbyggingen, og mener at dersom kommunene begrenser planarbeidet til å være en områdeplan uten for mye detaljering, bør innføring av en hensynssone ikke øke tidsbruken i planprosessen. De savner en bedre avklaring og eksemplifisering av hvor grensen går med hensyn til nødvendighet og forholdsmessighet. OBOS mener videre at merverdiavgift ikke er tilstrekkelig behandlet, verken i forslaget til lovtekst eller i omtalen i høringsnotatet. De foreslår to alternativer for å sikre likebehandling av merverdiavgiftbelastning: enten at utbygger får tilbakeført merverdiavgiften via kommunen, eller at utbygger medtar merverdiavgift som en del av kostnadsbidraget og oversender justeringsoppstilling til kommunen. OBOS understreker at kommunen har god sikkerhet i form av at grunneiers ytelse (kontant- eller realytelse) skal være oppfylt før enten ramme-, igangsetting- eller brukstillatelse. De påpeker at det likevel stilles unødvendige krav om sikkerhet, for eksempel for en kontantytelse som skal være betalt før igangsettingstillatelse. OBOS mener at kommunen bør være forpliktet til å begrunne type sikkerhet, og ikke bare behovet for sikkerhet.

Oslo kommune støtter intensjonen bak forslaget om en ny finansieringsmodell for offentlig infrastruktur og er positiv til en ny finansieringsordning som kan være et hensiktsmessig verktøy. De er imidlertid usikre på om det reviderte forslaget vil fungere etter sin hensikt i en stor kommune som Oslo. Kommunen er opptatt av at bolig- og infrastrukturbygging best løses gjennom godt samarbeid og tydelig ansvarsfordeling, og at finansieringsmodellen ikke må føre til økt byråkrati og boligpriser. Kommunen påpeker at forslaget reiser en rekke uavklarte problemstillinger og spørsmål, både knyttet til innholdet i lovteksten og sammenhengen med plan- og bygningsloven. De er positive til et nytt regelverk dersom det kan bidra til å senke konfliktnivået og oppnå de intensjonene som er redegjort for, men er usikre på om lovforslaget vil fungere etter sin hensikt, spesielt for store kommuner. Oslo kommune mener lovforslaget bør høres på nytt når uklarheter og feil er tydeliggjort og rettet, og at det bør gjennomføres en pilot i både små og store kommuner. Kommunen er positiv til muligheten for å forskuttere nødvendig infrastruktur, men mener veien for å oppnå dette er komplisert og tidkrevende. De påpeker at det er intern motstrid i lovforslagets bestemmelser om forskuttering, og at det er uklart hvilken detaljeringsgrad som kreves. For å bidra til raskere boligutvikling, må modellen fungere optimalt fra start til slutt, noe kommunen er usikker på om er gjennomførbart, spesielt i pressområder. Oslo kommune trenger fleksibilitet til å avklare nødvendig infrastruktur gradvis og i takt med detaljeringsnivået for de ulike plantypene og planleggingsverktøyene. De mener det nye verktøyet ikke vil være hensiktsmessig i fortettingsområder og at lovforslaget ikke bør tvinge kommunene til å lage områdereguleringer, som ofte er tid- og ressurskrevende. Det er viktig at hensynssonen ikke blir et forsinkende element og at den foreslåtte modellen ikke legger begrensninger på bruken av utbyggingsavtaler. Kommunen er positive til innføringen av områdeutviklingsstrategi i lovverket, men presiserer at oppgradering av eksisterende infrastruktur ikke må falle utenfor. De understreker at det må være adgang til å fastsette bestemmelser om krav til særskilt rekkefølge av nødvendige feltinterne funksjoner, og at kommunene må kunne gjøre nødvendige endringer i senere prosesser. Det er viktig at kommunen kan tilføre nye infrastrukturtiltak basert på endringer i infrastrukturbehovet, og at dette kan omfattes av reviderte kostnadsberegninger. Oslo kommune ønsker presisert at det vil være mulig å inngå avtaler med utbyggere innenfor hensynssonen om boligpolitiske forhold, uten at det alltid er tale om realopparbeidelse. De ber om at hensynssonen kan videreføres i ny planbestemmelse etter 30 år, eller at det kan inngås utbyggingsavtaler for etablering av gjenværende infrastruktur. Kommunen ønsker også at behovet for overvannshåndtering og lokale klimautfordringer inkluderes, og foreslår differensieringsregler som motiverer til klimavennlige løsninger. Kommunen mener departementet tar for lett på mulighetene for å måle belastning med presisjon, og at det ikke er ønskelig å foreta matematiske beregninger av infrastrukturbelastning. Oslo kommune påpeker at kommunal forskuttering av infrastruktur innenfor en hensynssone kan ha negative økonomiske konsekvenser for kommunen, for eksempel dersom kommunens antakelse om utvikling i området ikke slår til. Kommunen viser også til at bruken av den nye modellen vil medføre behov for økte ressurser til administrasjon. Slik byråd for byutvikling forstår lovforslaget, vil det kreves ekstra ressurser til saksbehandling på alle stadier i saksbehandlingen, fra kommuneplan til byggesak. Årsaken er at det kreves nye oppgaver, herunder undersøkelser, varsling, samarbeidsrutiner, kostnadsberegninger, løpende oppdateringer osv. Dette kan føre til både økte kostnader og økt saksbehandlingstid. Kommunen anfører videre at for at den nye finansieringsordningen skal kunne bidra til raskere boligutvikling, må den fungere optimalt fra start til slutt. I motsatt fall vil modellen kunne føre til tregere boligutvikling, da det legges opp til en svært ressurskrevende saksbehandling i tillegg til begrensinger for anvendelsen av gjeldende lovverk. Oslo kommune er svært usikre på om de prosessene man må gjennom for å oppnå raskere boligbygging er gjennomførbare.

Aud Hellstrøm, på vegne av 60 privatpersoner på Nordstrand i Oslo kommune, stiller spørsmål ved hvorfor det ikke legges opp til endringer i kapittel 18 om refusjon, og ber om at det utarbeides løsninger som fjerner dagens urimelige konsekvenser for tredjeparter ved refusjon og opparbeidelsesplikt.

Regelrådet mener at problemene etter gjeldende rett og målene med forslaget er godt beskrevet, og at behovet for endringer er gjort rede for. Departementet har utredet alternativer der det er aktuelt og begrunnet valg av tiltak, og det styrker utredningen at berørt næringsliv har blitt involvert i arbeidet. Forslaget vil ikke medføre direkte negative konsekvenser for næringslivet, og de positive virkningene er tilstrekkelig utredet, forutsatt at kommunene tar i bruk verktøyet. Rådet understreker viktigheten av at kommunene, også de mindre, har tilstrekkelig kunnskap og ressurser for å gjennomføre de nye oppgavene. De anbefaler at departementet setter opp en konkret tidsramme for evaluering av regelverket. Regelrådet mener at forslaget er utformet slik at målene nås til en relativt lav kostnad for næringslivet. Rådet påpeker også at departementet diskuterer alternative løsninger i høringsnotatet, og selv om ingen reelle alternative modeller presenteres fullt ut, er alternative tiltak tilstrekkelig utredet. De mener at næringslivet som blir berørt, er lite beskrevet i høringsnotatet, men anser det ikke som en alvorlig mangel da det er tydelige henvisninger til tidligere utredninger. Likevel kunne departementet ha inkludert noen beskrivelser for de mest relevante forslagene. Regelrådet er bekymret for at byggenæringen i kommuner som ikke tar i bruk den nye finansieringsordningen, vil gå glipp av de positive virkningene. De savner en drøfting av hvordan de positive virkningene kan spres til en større del av næringslivet, og understreker viktigheten av informasjon og veiledning fra departementet. Rådet mener at departementet kunne problematisert regelen om at utbyggerne bare skal dekke det som synes rimelig, og drøftet hvilke virkninger dette kan medføre. Rådet savner også en vurdering av kommunenes, særlig mindre kommuners, mulighet til å oppfylle reglene som stiller store krav til ressurser og kompetanse. De etterlyser en omtale av behovet for veiledning til kommunene og påpeker utfordringer knyttet til likebehandling. Regelrådet har ikke sett at hensynet til små virksomheter er spesielt vurdert i høringsnotatet, og det er heller ikke gitt en tilstrekkelig vurdering av om små og store utbyggere står overfor de samme utfordringene. Regelrådet berømmer departementet for å ta tak i problemstillingen med lite effektiv eiendomsutvikling i Norge og forsøke å forenkle prosessene. Regelrådet oppfatter at hovedbyrden i forslaget legges på kommunene, men at målene kan oppnås til en relativt lav kostnad for næringslivet, forutsatt at kommunene lykkes.

Samskipnadsrådet støtter at fastsetting av beløpsstørrelse for utbyggingsavtaler bør skje i forbindelse med reguleringsplaner, men mener at målet for endringene også bør være forenkling av regelverket og raskere, mer effektive prosesser. De er bekymret for at aktivt samarbeid mellom grunneiere, andre aktører, beboere og interesserte vil bli krevende å gjennomføre i praksis og kan forlenge prosessene. Av denne grunn støtter ikke Samskipnadsrådet denne delen av forslaget til ny finansieringsordning. Rådet mener at studentboligbygging bør unntas infrastrukturkostnader for å holde husleien lav for studentene. De påpeker at alle kostnader i et studentboligprosjekt utover statstilskuddet finansieres gjennom studentenes husleie, og at infrastrukturkostnader vil øke husleien.

Sandnes kommune ser positivt på forslaget om en ny modell for finansiering av infrastruktur og mener det vil bidra til en mer forutsigbar gjennomføring av reguleringsplaner for både utbyggere og kommunen. Dette kan føre til at flere planer blir gjennomført raskere. Kommunen anser imidlertid modellen som komplisert og påpeker at den har uløste problemstillinger og risiko, spesielt knyttet til om utbyggingen innenfor en sone blir ferdig innen 20 eller 30 år. De foreslår å vurdere et risikotillegg i finansieringsmodellen. Forslaget vil medføre flere og nye oppgaver for kommunen og være mer krevende enn dagens system. Kommunen mener det vil være vanskelig å overholde dagens 12-ukersfrist for førstegangsbehandling av planer og foreslår å utvide fristen. De påpeker også at det er utfordrende å fastsette kostnadsbidragets størrelse i kommuneplanen på et overordnet nivå. Sandnes kommune foreslår at kommunen fritas for å delta i finansiering av infrastrukturtiltak som skoler og barnehager, og at det legges til rette for å fravike hensynssonen i spesielle tilfeller, for eksempel når utbygging deles opp i flere planer med kun én utbygger. De foreslår også at den femårige oppdateringen av kostnadsbidraget inkluderes i høring av handlings- og økonomiplan, og at vedtaket skjer som del av samlet økonomiplanvedtak i kommunestyret.

Sola kommune er positiv til forslaget om innføring av hensynssone med krav om grunneierfinansiering, da det avhjelper utfordringer i dagens regelverk for privat finansiering av nødvendig infrastruktur. De mener forslaget bygger på kjente løsninger utviklet gjennom praksis, og at modellen er enklere å praktisere med en mer balansert og håndterbar risikobelastning enn tidligere lovforslag. Dette er viktige grep for at ordningen skal bli brukt i praksis og få tilsiktet effekt. De mener det er viktig at nødvendighetsvurderingen kommunen gjør etter plan- og bygningsloven § 12-7 sammenfaller med rekkefølgekravene. Sola kommune anser det som uproblematisk at infrastrukturen som private skal bekoste må framgå direkte av arealplanen. De understreker at modellen må fungere godt også i utbygde områder, ikke bare i tidligere ubebygde områder. Rekkefølgetiltak i slike områder vil ofte innebære endringer, utvidelser og kapasitetsombytting på etablert infrastruktur.

Statens vegvesen (SVV) mener at innføring av egne bestemmelser for «mindre endringer» i kapittel 12 A vil øke kompleksiteten, og at berørte parter og myndigheter alltid bør varsles. SVV påpeker uklarheter i høringsnotatet om statlige myndigheters plikt til å delta i planprosessen når kommunen varsler planoppstart for planer om grunneierfinansiering av infrastruktur.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har tidligere sett på muligheten for å gjøre geografiske analyser basert på plan- og matrikkeldata for å kunne identifisere framtidige fortettings- og transformasjonsområder. Innføring og bruk av hensynssoner med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur i utbyggingsområder vil kunne være et bidrag for å identifisere fremtidig fortetting og transformasjon gjennom GIS-analyser.

Statsbygg er positiv til høringsforslaget og ser flere fordeler med modellen, som økt forutsigbarhet for utbyggere og en mer rettferdig fordeling av forpliktelser. De mener at en klargjøring av betalingsbeløp er viktig for budsjett- og kalkylesammenheng. Modellen kan redusere faren for gratispassasjerer. For at modellen skal fungere godt, må kommunene investere betydelige ressurser i koordinering, prosjektering og kostnadsberegning. Det er risiko for at det kan ta lang tid å avklare grunneier/utbyggers fremtidige infrastrukturforpliktelser, og reguleringsplanarbeidet kan bli forsinket, noe som kan utfordre oppstart av byggeprosjekter. Kommunene kan pådra seg økonomisk risiko hvis nødvendig infrastruktur ikke er fullfinansiert når hensynssonen opphører. Reglene er best egnet for større utbygginger, som sentrumsutbygginger og transformasjonsområder. Statsbygg antar at det fortsatt vil være behov for finansiering av infrastruktur via utbyggingsavtaler. De foreslår å bruke en referanserente som NIBOR med et prosentvis påslag ved refusjon av for mye innbetalt kostnadsbidrag.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus er positiv til intensjonen bak ordningen og ser fordeler ved å unngå «gratispassasjerer». De påpeker at refusjonsreglene er krevende i praksis og at kommunen må ha spillerom i sine vurderinger på grunn av prosessrisiko. Forslaget gir kommunen vidt rom til skjønnsmessige vurderinger, som kan ha store økonomiske konsekvenser, noe som kan være problematisk for rettssikkerheten og tilliten til forvaltningen. Statsforvalteren mener det er behov for klargjøring av enkelte punkter, spesielt hvordan deres prøving skal skje, og om det skal tas hensyn til fortjeneste eller markedsverdi ved utbygging. Det er også uklart om det skal gjøres fradrag for eksisterende bebyggelse ved beregning av antall kvadratmeter bruksareal (BRA). Forholdet til riving av eksisterende bebyggelse i løpet av hensynssonens virketid bør også klargjøres. Regelen om at kostnadsbidragene ikke skal være «urimelig tyngende» kan påklages av grunneiere, noe som kan være tidkrevende og innebære prosessrisiko for kommunene. Det bør også klargjøres hvem som skal betale for økte kostnader ved opparbeidelse av infrastruktur, og hvilken innvirkning endringer i bidrag kan ha for andre grunneiere. Kommunen disponerer de innbetalte kostnadsbidragene, men kan ha økonomisk egeninteresse i bruken av midlene. Det er viktig å sikre at kommunens vurderinger begrunnes på en måte som ikke skaper tvil om økonomiske egeninteresser. Statsforvalteren uttrykker bekymring for hvordan planendringer kan oppleves av borgerne og grunneierne, spesielt hvis de påvirker kommunens betalingsforpliktelser. Strengere krav til begrunnelse er nødvendig når kommunens økonomiske interesse er klar og direkte. Kommunen kan ha plikt til å gjøre planendringer ved store kostnadsoverskridelser som gjør utbygging urealistisk. Forslaget legger opp til omfattende klagerett, og mange klager kan påklages på nytt ved periodeoppdateringer. En reduksjon i kostnadsbidrag kan medføre underskudd som må dekkes inn av noen, og oppdatering av kostnadsbidraget kan være komplisert.

Statskog SF mener at det foreslåtte regelverket kanskje ikke passer like godt for eiendomsutviklingsprosjekter i mindre sentrale strøk. Statskog SF kritiserer bruken av begrepet «grunneierfinansiering» da det kan gi inntrykk av at grunneieren alene skal bekoste infrastrukturen. De foreslår en mer presis begrepsbruk som tydelig skiller mellom ulike rettssubjekter som grunneiere og festere. De understreker viktigheten av at både berørte grunneiere og festere varsles ved planoppstart, og at kostnadsbidraget øremerkes til dekning av det spesifikke infrastrukturbehovet som utløser betalingsforpliktelsen. Det bør være en klar sammenheng mellom infrastrukturen som skal betales for og behovet som tiltaket utløser. Hvis det ikke er noen rimelig sammenheng, er det vanskelig å begrunne ansvaret. Statskog SF stiller spørsmål ved hvordan man skal håndtere situasjoner hvor kostnadsbidrag er innbetalt, men infrastrukturen ikke blir etablert. De savner også en drøftelse av hvordan interkommunalt plansamarbeid kan løse utfordringer med infrastruktur som går på tvers av kommunegrenser. De etterlyser en drøftelse av forhold opp mot tomtefesteloven § 6, som gjelder avtaler om lån og tilskudd. Statskog SFs innspill viser behovet for et fleksibelt og presist regelverk som tar hensyn til ulike aktører og situasjoner i eiendomsutvikling.

Stavanger kommune er generelt positive til lovforslaget om grunneierfinansiert infrastruktur og mener at de foreslåtte endringene kan redusere økonomisk risiko for kommunene, avhengig av hvilken rolle kommunen tar. De påpeker imidlertid at bruken av hensynssone krever økte administrative ressurser og kompetanse, noe som kan begrense bruken av ordningen. Kommunen ser at modellen kan bidra til effektive gjennomføringsstrategier og støtter intensjonen om å avklare omfang og kostnader på rekkefølgekrav og infrastruktur tidlig i planprosesser. Dette kan forhindre store samfunnsmessige kostnader ved forsinket og fordyret gjennomføring av planer. Kommunen mener at lovforslaget gir større åpenhet og offentlighet omkring utbyggeres bidrag til nødvendig infrastruktur og gir både kommunen og utbyggerne større fleksibilitet. De påpeker imidlertid at dette er krevende prosesser, spesielt for mindre kommuner med begrensede ressurser. Forslaget om medvirkning og en særskilt redegjørelse for tilretteleggingen til planens gjennomføring forutsetter at planen som vedtas skal være mest mulig omforent blant grunneierne og andre berørte. Kommunen er bekymret for at forslaget kan bety at kommunen må ta et større økonomisk ansvar for infrastrukturen, som egentlig utbyggerne skal ta. De understreker viktigheten av at planmyndigheten og det lokalpolitiske vedtaket fastsetter hva som er nødvendig infrastrukturtiltak for utbyggingen. Kravet om å gi bestemmelser om omfang og kvalitet på infrastrukturen innebærer omfattende vurderinger i en tidlig fase, noe som kan føre til diskusjoner med utbyggerne om kostnadsberegningen og belastningen på den enkelte utbygging. Kommunen ser det som positivt å bruke ekstern rådgiver for å skape trygghet for utbyggerne i forhold til riktigheten av beregningene. De stiller spørsmål ved hvordan fastsettingen av den øvre grensen for kostnadsbidraget skal gjøres når kostnadene ikke skal fremstå som urimelig tyngende. Kommunen mener det bør settes tydeligere rammer for kostnadsbidraget og at utfordringen med merverdiavgift må løses i samarbeid med finansdepartementet. Kommunen foreslår at mekanismer som fordeler risikoen mellom de som gjennomfører infrastrukturtiltakene og de som nyter godt av disse, men ikke betaler fullt ut sitt kostnadsbidrag, bør vurderes. De stiller også spørsmål ved hvordan kommunen skal forholde seg til private detaljreguleringsforslag dersom hensynssone for grunneierfinansiering ikke er gjort i overordnede planer. De er skeptiske til forslaget om en områdeutviklingsstrategi som erstatning for ordinær områderegulering og foreslår at en slik strategi behandles som planprogram, fulgt opp av en områdereguleringsprosess for å sikre forutsigbarhet og ivareta grunneiers rettssikkerhet.

Tekna Samfunnsutviklerne støtter generelt målet med lovforslaget om en mer rettferdig fordeling av kostnader til offentlig infrastruktur mellom utbyggere. De mener at reglene vil gi kommunene større hjemmel til å ta initiativ og ansvar for gjennomføring av arealplaner i samarbeid med aktørene som skal praktisk gjennomføre utviklingen. Samtidig påpeker de at reglene er omfattende og virker kompliserte, og at hensynssone om grunneierfinansiering kun vil være en del av elementene i plansaker. Tekna mener at ordningen vil kreve økt kompetanse og kapasitet til saksbehandling i kommunene, noe som igjen fordrer styrket kommuneøkonomi. De understreker at kommunenes gjennomføringsevne vil være avgjørende for en god praktisering av metoden for grunneierfinansiering av infrastruktur, og at ordningen passer best for kommuner med jevnlig erfaring med slike saker. Forslaget gir vid adgang til forskrifter, noe som kan gjøre den endelige rekkevidden av lovforslaget større. Tekna Samfunnsutviklerne foreslår at noen av bestemmelsene legges til forskrift for å gjøre situasjonen enklere ved fremtidig behov for endringer.

Trondheim kommune støtter ikke endringsforslaget slik gjennomføringsmodellene er utformet i høringsforslaget. De viser til sitt tidligere høringssvar i 2021 og mener at mange av de opprinnelige bekymringene fortsatt ikke er løst. Kommunen uttrykker bekymring for at de foreslåtte modellene er for kompliserte og innebærer for mye arbeid, ansvar og økonomisk risiko for kommunen, noe som kan føre til at de ikke vil bli brukt. Kommunen har erfart at problemstillingene varierer fra område til område når det gjelder større utbyggingsområder og store endringer i infrastruktur. De mener at behovet for avtaler og gjennomføringsmodeller må vurderes konkret i hver enkelt sak, og at lovforslaget begrenser denne fleksibiliteten ved å foreslå svært detaljerte regler. Dette gjør loven lite dynamisk og kan innskrenke kommunens mulighet til å tilpasse modeller til prosjektene og organiseringen. Lovforslaget legger opp til et detaljeringsnivå for infrastruktur, kostnadsberegning og utbyggingsvolum som ikke er realistisk i kommuneplanarbeid og knapt nok i reguleringsplanarbeid. Dette kan føre til at planarbeidet blir mer tidkrevende og dyrere enn i dag. Kommunen mener at lovforslaget fortsatt er mangelfullt utredet med hensyn til konsekvenser for kommuneøkonomien, og viser til kommunelovens bestemmelser om den finansielle forvaltningen av midler og gjeld. Når det gjelder forskuttering, er kommunen bekymret for at de kan ende opp med ansvaret for forskutteringen på ubestemt tid dersom utbyggere ikke fullfører sine betalingsforpliktelser. Dette er ikke i tråd med kommuneloven § 14-1. Kommunen mener at endringene vil innebære vesentlig større økonomisk risiko enn dagens modeller for økonomiske forpliktelser og transaksjoner. Kommunen er også bekymret for at forslaget legger opp til en sammenblanding av kommunens rolle som planmyndighet og ansvar for plangjennomføringen, noe som kan føre til mindre fokus på det planfaglige. De finner det betenkelig at innbetaling av kostnadsbidrag skal anses som oppfyllelse av rekkefølgekrav, da det kan dispensere fra rekkefølgekrav uten nærmere vurdering av det planfaglige grunnlaget. Klageadgangen ved fastsettelse av kostnadsbidrag kan være både prosess- og konfliktskapende. Kommunen mener at det bør stilles krav om rettslig prøving av gyldigheten av plan og rekkefølgekrav innen visse frister for å forhindre taktisk inngåelse av utbyggingsavtaler. Trondheim kommunes praksis bygger på prinsippet om at alle kostnader som er en følge av et utbyggingsprosjekt, skal bæres av prosjektet.

WWF Verdens naturfond påpeker at bit-for-bit-nedbyggingen av norsk natur er en stor trussel mot biologisk mangfold og friluftsverdier, og at det er nødvendig å få bukt med dette for å nå målene i FNs naturavtale om naturvern og naturrestaurering. En utfordring er mangelen på en overordnet oversikt over hva man har, hva man mister, og hvilke arealer som egner seg for restaurering. Det koster heller ikke noe i dag å bygge ned naturkapitalen. WWF ser at de foreslåtte lovendringene kan snu denne utviklingen. Forslaget om et mer forutsigbart finansieringssystem for infrastruktur støtter opp under et viktig politisk mål som WWF har foreslått lenge, nemlig innføring av en naturavgift. Formålet med en naturavgift er todelt: å styre utbygging vekk fra områder med høye naturverdier ved å gjøre det dyrere å bygge ut i slike områder, og å kompensere for tap av naturverdier ved gjenetablering eller restaurering av tilsvarende naturverdier et annet sted, slik at man unngår netto tap av naturverdier. WWF mener at en obligatorisk naturavgift bør innarbeides i alt planverk for å forhindre tap av viktige naturverdier.

Østfold fylkeskommune støtter forslagene til endringer i plan- og bygningsloven som kan bidra til raskere gjennomføring av byutvikling og boligbygging. De mener at forslaget sikrer privat finansiering av nødvendig infrastruktur, bidrar til en mer rettferdig kostnadsfordeling og løser problemet med «gratispassasjerer». Fylkeskommunen har flere roller som blir berørt av lovendringsforslaget, inkludert samferdsel, vann og avløp, lekeområder, parker og sosiale møteplasser. De ser positivt på justeringene i forslaget som kan gjøre det lettere å ta i bruk verktøyet, som muligheten for kommunene til å synliggjøre fremtidige krav til grunneierfinansiering uten å måtte legge inn bestemmelser. Fylkeskommunen mener at kommunene bør få dekket sine utgifter til planlegging av infrastrukturen, beregning av kostnader, inngåelse av avtaler om forskuttering og realopparbeidelse. De anbefaler at det utarbeides veiledere som redegjør for den praktiske bruken av det nye virkemiddelet, og at veilederen om utbyggingsavtaler oppdateres. De peker på at insentiver til økt utnyttelsesgrad kan gi effekt, men advarer om at dette kan øke presset på andre hensyn som kulturminner, bokvalitet og grønnstruktur. Fylkeskommunen understreker viktigheten av helhetlige planprosesser og mener at det ikke bør være mulig å foreta mindre endringer i bestemmelsene uten medvirkning fra eiere, festere og andre berørte. De anbefaler at begrepet «andre berørte» tydeliggjøres i en veileder. Områdeutviklingsstrategier bør være gjenstand for medvirkning, og det bør klargjøres hvilke prosesskrav som gjelder ved utarbeiding og endring av disse strategiene. Østfold fylkeskommune er positiv til tidlig involvering og medvirkning som regional infrastrukturmyndighet og ønsker et godt samarbeid med kommunene. De uttrykker usikkerhet om konsekvensene for fylkeskommunen som vegeier og anbefaler at det utarbeides en veileder som tydeliggjør fylkeskommunens rolle. Det er viktig å klargjøre hvem som blir ansvarlig for resterende andel for tiltak på fylkesvei, da fylkeskommunens investeringsmidler er bundet opp i handlingsprogram og økonomibudsjett. Fylkeskommunen påpeker at uavhengige sakkyndige bør beregne kostnadene av tiltakene, men at dette krever et bredt kunnskapsgrunnlag som kan være vanskelig å fremskaffe på kommuneplannivå.

Ålesund kommune stiller seg kritisk til forutsetningene som følger med den nye modellen for grunneierfinansiering av infrastruktur og foreslår at det settes ned et bredere utvalg for nye vurderinger. Kommunen mener at modellen ikke sikrer det nødvendige handlingsrommet kommunene trenger, gitt de ulike utbyggingsområdene og stedlige utfordringene de står overfor. Selv om intensjonene bak lovforslaget er gode, og kommunen er positiv til innføring av nye virkemidler, mener de at modellen er dårlig tilpasset den store variasjonen i utbyggingsområder. Kommunen påpeker at det er høy grad av usikkerhet rundt utbyggingsområder, om de blir bygd ut, i hvilket omfang og tidsperspektivet for dette. De mener at konsekvensen av lovendringene er at kommunene får for stor økonomisk risiko og ansvar for å bekoste høye gjenstående kostnader for infrastruktur når perioden for hensynssoner løper ut. Ålesund kommune ber om at lovutvalget finner løsninger for bedre å balansere den økonomiske risikoen. Kommunen er også bekymret for at modellen medfører tunge planprosesser med krevende vurderinger som vanskelig kan gjøres på planstadiet. De mener at det bør forenkles hvilke rettslige vurderinger som skal gjøres på planstadiet, når hensynssoner skal etableres og kostnadsberegning fastsettes. Det er også behov for å sette rammer for klageadgangen og for klageinstansens overprøving. Ålesund kommune mener at det er uklart hvilke forutsetninger og rammer lovutvalget har tiltenkt bruken av den nye modellen. De etterlyser en mer inngående redegjørelse for hvordan den nye modellen foreslås brukt i forhold til utbyggingsavtaler og hvilke konsekvenser endringene kan gi. Kommunen understreker at nytt regelverk må innføres under forutsetning av at kommunen ikke samtidig forpliktes å ferdigstille infrastruktur dersom grunneierfinansiering ikke dekker denne. Kommunen er bekymret for at forslaget fører til økt administrasjon i alle ledd knyttet til arbeidet med reguleringsplaner og stiller spørsmål ved om beregningsgrunnlaget dekker alle faktiske administrative kostnader. De mener at det er uheldig at kommunene må benytte ekstern og uavhengig konsulent selv om de har kompetanse på området, da dette hindrer utvikling av egen kompetanse og kan fordyre planarbeidet. Ålesund kommune ber om at det vurderes regler som sikrer samtidig betalingsplikt for grunneierne innenfor hensynssoner, mer i tråd med bruken av refusjonsreglene. De mener at en samtidig betalingsplikt kan lempe på økonomisk risiko og ansvar som modellen legger på kommunen. Kommunen støtter også høringssvarene til KS og Norsk Vann.

5.5 Departementets vurderinger

Advokatforeningen savner en nærmere omtale av merverdispørsmålet. Departementet har fått bistand fra CMS Kluge Advokatfirma til å utarbeide en mer helhetlig løsning enn den som var foreslått i høringen, som bedre ivaretar kommunens og utbyggernes interesser. Boligprodusentenes forening, Bergen kommune, KS, Lørenskog kommune, Norsk Eiendom og OBOS har uttalelser i samme retning. Asker kommune mener merverdiavgift ikke bør løses i plan- og bygningsloven. Norsk kommunaltekniske forening (NKF) og Norsk Vann har synspunkter i samme retning. Drammen kommune påpeker at det er problematisk dersom plan- og bygningsloven skal regulere merverdiavgift for infrastrukturtiltak innenfor hensynssonen, når håndtering av merverdiavgift allerede er regulert i eget lovverk. Justeringsavtaler er frivillige, og det kan forekomme endringer i lovverket i løpet av finansieringsordningens periode.

Departementet har valgt en løsning som går ut på at kommunen må gi en bestemmelse til hensynssonen etter lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav h om merverdiavgift som er styrende for hva som skal tas med i de samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen. Merverdiavgift som det ikke oppnås fradragsrett eller kompensasjon for skal medtas. Dette skal sikre en rettferdig ordning. Det vises til merknadene til § 12 A-2 første ledd bokstav h, § 12 A-4 tredje ledd bokstav f og § 12 A-9 andre ledd.

Advokatforeningen tar videre opp at kommunen må være ansvarlig for samordningen mellom kommune og sektormyndigheter, og at dette bør være en aktiv rolle.

Departementet er enig i dette, og slikt aktivt samarbeid er regulert i lovforslaget § 11-8 a og 12 A-1 fjerde ledd. Departementet mener imidlertid at berørte offentlige organer også skal bidra aktivt til effektive samordningsprosesser med kommunen. Ved å føye til en slik bestemmelse oppstår det en gjensidig forpliktelse mellom kommunen og sektormyndigheten om å være aktive i samarbeidet.

Foreningen anbefaler en egen unntaksregel for å tydeliggjøre at eiendommer som ikke skal bygges ut er unntatt fra betalingsplikten som gjelder for utbyggingen innenfor hensynssonen.

Departementet skal bemerke at det er riktig at eiendommer som ikke skal bygges ut er unntatt fra betalingsplikten. Dette slås fast ved at det i § 12 A-1 første ledd bokstav a første punktum framgår at det skal betales kostnadsbidrag før det gis igangsettingstillatelse. Enhver som leser dette, bør forstå at det bare er ved utbygging det vil være krav om igangsettingstillatelse. Departementet mener derfor at dette er tilstrekkelig som en generell bestemmelse.

Foreningen anbefaler også at det stilles krav til kostnadsberegning av rekkefølgekrav i reguleringsplaner uten hensynssone om grunneierfinansiering.

Departementet følger ikke dette opp nå, da det går utenfor det som har vært på høring og krever en nærmere konsekvensanalyse.

Foreningen ønsker sammenfall i reglene om rekkefølgekrav og forholdsmessighet etter kapittel 12 A og kapittel 17. Foreningen understreker at utbyggere ikke skal pålegges urimelige kostnader, og at lovendringen bør sikre økt forutsigbarhet og effektivitet i plan- og byggesaksprosessene. Norsk Eiendom har synspunkter i samme retning.

Departementet viderefører bestemmelsen om at kostnadsbidraget ikke skal fremstå som urimelig tyngende i forhold til utbyggingens forventede bruk og nytte av infrastrukturen, og mener dette må være tilstrekkelig for å sikre mot urimelige kostnader. Departementet foreslår av forenklingshensyn ikke å videreføre bestemmelsen om at fordelingen ikke skal fremstå som urimelig tyngende for grunneierne eller utbyggerne imellom.

Foreningen foreslår en varslingsregel i forkant av at det blir fastsatt en områdeutviklingsstrategi, og understreker at strategien kun skal være et signal om kommunens foreløpige vurderinger, og at endringer kan forekomme senere.

Departementet har imøtekommet forslaget om varsling i plan- og bygningsloven § 11-8 a tredje ledd. Det legges nå opp til at strategien skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Det er i departements omtale av strategien også poengtert at det kan komme senere endringer.

Foreningen påpeker at hyppige endringer i vedtatte planer kan svekke forutsigbarheten for utbyggerne, og ber departementet vurdere om ordlyden bør justeres.

Departementet har mottatt sterke signaler fra flere kommuner, blant andre Oslo kommune, som mener det må være fleksibilitet og reduserte krav til saksbehandling. Departementet mener den foreslåtte utformingen av lovforslaget § 12 A-10 på en god måte balanserer de ulike hensynene og motstridende interessene som gjøre seg gjeldende mellom aktørene når planer endres.

Foreningen ønsker at departementet skal presisere hvilke samfunnshensyn som kan vektlegges ved vurdering av unntak fra rekkefølgekrav.

Departementet har valgt å forenkle bestemmelsen i lovforslaget § 12 A-7 tredje ledd i forhold til høringsforslaget, hvor det var krav om at det bare kunne gjøres unntak dersom «ingen viktige samfunnshensyn taler imot». Avgjørelsen er undergitt fritt skjønn, og loven setter ikke noen nærmere vilkår for avgjørelsen, noe departementet mener er en bedre løsning, ikke minst fordi den dermed kan bli mindre prosessdrivende.

Foreningen mener det er behov for en øvre grense for usikkerhetsmarginen ved estimeringen av infrastruktur. Askøy kommune har synspunkter i samme retning. Bane NOR konsernet (BN) har synspunkter i samme retning og uttrykker bekymring for at underskudd fra infrastrukturtiltak kan belastes de siste utbyggerne innenfor hensynssonen, noe som kan føre til urettferdig og urimelig fordeling av kostnadene. Moss kommune har synspunkter i samme retning og er bekymret for at de vil bære risikoen for kostnader, og at eksisterende bebyggelse kan lide dersom det ikke oppnås full kostnadsdekning. Bærum kommune har også synspunkter i samme retning, og påpeker de utbyggerne som kommer til senere kan få et høyere kostnadsbidrag enn de som slapp til først. Det kan spørres om dette er en rimelig og fornuftig løsning. I ytterste konsekvens kan dette også føre til at kommunen vil bli sittende igjen med de økte kostnadene for infrastrukturoppføringen, uten å ha noen flere utbyggere igjen å fordele kostnadsøkningen på ettersom forslaget stenger for å belaste merkostnader på utbyggere som allerede har fått rammetillatelse. Hvis det ikke er flere rammetillatelser som skal gis innenfor hensynssonen, er det med andre ord kommunen som må bære merkostnadene alene. Drammen kommune trekker også fram økonomisk risiko, og mener det er et godt grep at de estimerte kostnadene for infrastrukturen skal oppdateres periodevis, senest hvert femte år. Likevel ser kommunen at finansieringsordningen vil innebære høy finansiell risiko for kommunen, spesielt siden oppdatert kostnadsbidrag ikke kan være urimelig tyngende, og kommunen må dekke eventuelle udekkede kostnader når ordningen opphører. Norsk Eiendom foreslår at det fastsettes en rettslig standard for når kommunen kan ta ut infrastrukturtiltak for å slippe kostnadsansvaret. Bærum kommune påpeker at det i seg selv er en risiko at for mye av den kommunale planleggingen kan tenkes å bli overlatt til konsulenter.

Departementet finner ikke grunn til å følge opp krav om en øvre sikkerhetsmargin i lovforslaget, og viser til at lovforslaget nå er blitt langt mer innrettet mot å sikre at kommunen håndterer økonomisk risiko på en betryggende måte, blant annet gjennom kravet om at kommunen mer løpende skal vurdere fremtidig fare for finansiell over- eller underdekning av kostnadene til gjenstående infrastruktur, jf. lovforslaget § 12 A-6 første ledd. Dette er også langt på vei ment å løse den utforingen som Bærum kommune påpeker. Departementet vil understreke at det er viktig at kommunen løpende følger med på risikobildet. Det kan også bety at kommunen må foreta en mer gradvis infrastrukturetablering for å redusere usikkerheten knyttet til for liten innbetaling av kostnadsbidrag fra utbygginger som er forutsatt å komme senere. Grad av forskuttering for infrastruktur fra kommunens side må hele tiden vurderes opp mot realismen i at utbyggerne vil følge opp utbyggingspotensialet i planen. Departementet har lagt vekt på at det er balanse i risikoen for de ulike aktørene. Den økonomiske risikoen for aktørene er omtalt nærmere i punkt 5.21. Lovforslaget hindrer ikke kommunen i å endre planen og ta ut infrastruktur for å redusere kostnader, men å legge begrensinger på dette for eksempel gjennom en rettslig standard finner ikke kommunen formålstjenlig. Planendringen kan påklages spørsmålet om det da er tatt utenforliggende hensyn for å ivareta egne økonomiske interesser på bekostning av grunneierne, kan da reises.

Foreningen mener videre at det bør oppstilles en form for saksbehandlingsfrist for å forhindre at for eksempel prosessen med prising av kostnadsbidraget blir en «tidstyv». Arendal kommune har synspunkter i samme retning og er bekymret for saksbehandlingsfristen som gjelder for private forslag til detaljreguleringer.

Departementet har tatt inn forslag om å lovfeste en frist for å fastsette kostnadsbidrag til tre år etter at hensynssonen ble kunngjort og at kostnadsbidraget må være beregnet senest samtidig med at detaljregulering blir vedtatt, jf. lovforslaget § 12 A-5 andre ledd. Departementet kan i forskrift fastsette frister for kommunens behandling av detaljreguleringer som krever beregning av kostnadsbidrag etter § 12 A-4, jf. § 12-11 nytt andre ledd.

Advokatforeningen fremhever viktigheten av et sterkt nødvendighetskrav på planstadiet, og at rekkefølgekrav om infrastrukturtiltak, kombinert med hensynssoner for grunneierfinansiering, ikke må fremstå som vilkårlige eller som skjult skattlegging.

Departementet har flere steder understreket at kommunen skal opptre forsvarlig og ikke ta utenforliggende hensyn. Det gjelder også nødvendighetskrav og rekkefølgebestemmelser. Ettersom grunneiere og utbyggere kan påklage kommunens utregning av kostnadsbidraget, vil prøvingen i klageomgangen også kunne omfatte nødvendigheten av infrastrukturen. Departementet har fulgt opp foreningens anbefaling om at der kommunen, statlig eller regional myndighet skal dekke deler av kostnadene til nødvendig infrastruktur, bør det tydeliggjøres at dette skal komme til fradrag før kostnadsbidraget fordeles ut på antall kvadratmeter. Det vises til lovforslaget § 12 A-4 første ledd.

Advokat Arve Lønnum har forslag om å videreutvikle reglene om utbyggingsavtaler i stedet for å gi omfattende bestemmelser om en forvaltningsbasert finansieringsordning etter kapittel 12 A. Askøy kommune foreslår å kombinere de beste elementene fra forslaget om hensynssoner med reglene om utbyggingsavtaler og refusjon i kapittel 17 og 18, for å sikre at alle utbyggere betaler en forholdsmessig sum og unngå gratispassasjerer. KS har også synspunkter i samme retning og påpeker at forslaget overstyrer partenes muligheter til å finne egne løsninger og at det ikke er tilstrekkelig utredet. Det anføres at det foreslåtte forbudet mot å kombinere bruk av hensynssone og utbyggingsavtale ikke er tilstrekkelig begrunnet. KS mener også at statlig klagebehandling vil hindre effektivitet og være ressurskrevende.

Departementet mener det er vanskelig å kombinere en avtalebasert modell med regler om utbetaling av utlegg over en 25-års periode fra etterfølgende utbyggere, eventuelt å kombinere med reglene om refusjon og opparbeidelsesplikt etter kapittel 18. Det vil også kreve et administrativt opplegg å holde orden på penger inn og penger ut. Departementet åpner likevel for muligheten til å kombinere bruken av kapittel 12 A og kapittel 18 i plan- og bygningsloven, jf. § 12 A-1 første ledd bokstav e. En forvaltningsbasert finansieringsordning vil regelverksmessig bli mer komplisert enn en avtalebasert modell, men gir mer forutsigbarhet og større rettssikkert for grunneiere og utbyggere enn dagens ordning med utbyggingsavtaler. Det går i dag mye tid og ressurser til inngåelse av utbyggingsavtaler, og ordningen forutsetter mange dispensasjoner. En forvaltningsbasert modell gir mulighet for kommunen og private til å forskuttere for infrastruktur, utbyggerne får oversikt over de fremtidige kostnadene tidlig, og det blir en mer rettferdig kostnadsfordeling mellom utbyggerne ved at flere enn i dag skal dele på kostnadene, og det blir i større grad en økonomisk likebehandling. En unngår også såkalte «gratispassasjerer». Dersom praksis viser at det kan være fornuftig, er det mulig for departementet å åpne for å kombinere finansieringsordningen med utbyggingsavtaler, jf. lovforslaget § 12 A-12 bokstav l. I utredningen av ordningen har departementet ikke sette dette som en god løsning, fordi det vil redusere grunneiernes og utbyggernes forutsigbarhet for fremtidige økonomiske kostnader.

Akershus fylkeskommune tar i sitt høringssvar opp behovet for god veiledning om bruken av finansieringsordning. Bane NOR konsernet (BN), Buskerud fylkeskommune, Regelrådet og Østfold fylkeskommune har synspunkter i samme retning. Kinn kommune ønsker en mal for utregning av kostnadsbidrag.

Departementet tar sikte på å gi slik veiledning så raskt som mulig etter vedtakelsen av lovforslaget. Regneark (for eksempel Excel) vil være et egnet hjelpemiddel for å holde oversikt. Ellers gjelder at både kommunen og utbygger kan knytte til seg juridisk og økonomisk kompetanse på samme måte som de gjøre det i dag ved inngåelse av utbyggingsavtaler. Det vil antakelig bli den vanlige framgangsmåten i mange kommuner.

Asker kommune mener den nye finansieringsordningen bør være et likestilt alternativ til utbyggingsavtaler. Bergen kommune, Bjørnafjorden kommune, Holmestrand kommune og Norsk kommunaltekniske forening (NKF) har synspunkter i samme retning.

Departementet har landet på at utgangspunktet skal være at de to ordningene ikke kan benyttes for samme areal. Dersom ordningen kombineres, vil dette slik departementet ser det svekke forutsigbarheten for utbyggerne. For kommunens vil det kanskje kunne virke fristende å benytte utbyggingsavtale i de tilfeller der en detaljregulering har med infrastruktur som ikke tidligere er kostnadsberegnet. Departementet har imidlertid tatt høyde for slike «overraskelser» i lovforslaget, ved at kommunen kan føye til infrastruktur med hjemmel i § 12 A-10 og relativt enkelt oppdatere kostnadsbidraget. For departementet fremstår ikke dette som mer ressurskrevende enn å inngå en utbyggingsavtale. Det er dessuten å håpe at kommunen har tatt tilstrekkelig høyde for det ukjente behovet for infrastruktur som kan komme i en detaljregulering, slik at det sjeldent vil være behov for å endre kostnadsbidraget. Siden spørsmålet har dukket opp, har departementet likevel valgt å foreslå at det kan gjøres unntak fra lovens hovedregel i forskrift, det vil si at det kan tillates en kombinert ordning, om erfaringene med regelverket i praksis tilsier det er en bedre løsning.

Kommunen mener videre at det er urimelig at kommunen skal bære risikoen for differansen mellom utbyggingspotensialet i planen og det faktiske antall kvm bruksareal (BRA) som opparbeides.

Departementet er enig i dette, og har derfor tatt inn en bestemmelse i lovforslaget § 12 A-4 første ledd om at kommunen skal kunne ta hensyn til hva som er forventet antall kvadratmeter bruksareal (BRA) som kommunen finner det sannsynlig vil bli utbygd. Kommunen påpeker at forslaget åpner for omgåelser av betalingsforpliktelser ved at utbyggere velger mindre utbyggingsprosjekter som kan utvides etter at hensynssonen utløper. Departementet bemerker at finansieringsordningen kan ha en varighet på inntil 30 år, og anser at faren for at en utbygger utsetter sine prosjekter derfor er relativt liten. Det kan kanskje skje mot slutten av periodens varighet.

Kommunen mener det er feil at de skal bidra til opparbeidelse av fylkeskommunal infrastruktur, og at dette bør bekostes av fylkeskommunen og grunneierne.

Departementet legger ikke opp til en slik løsning, fylkeskommunen kan også skyte inn en andel. Gjør den ikke det, kan kommunen unnlate å ta med fylkeskommunal infrastruktur i ordningen. Kommunen har ingen plikt til å følge opp et ønske fra fylkeskommunen på dette punkt.

Kommunen stiller spørsmål ved om det er kostnadseffektivt å kreve at beregningene alltid skal foretas eksternt, det vil si av en uavhengig sakkyndig. Boligprodusentenes forening har synspunkter i samme retning.

Departementer er enig i dette, og har laget unntaksregler i § 12 A-4 fjerde ledd.

Askøy kommune mener at detaljeringsgraden som forslaget legger opp til ved utarbeidelse av kommuneplanens arealdel, ikke er i samsvar med at arealdelen skal være grovmasket og overordnet.

Departementet har forståelse for denne innvendingen, men mener fordelene med å ha regler om kostnadsbidrag knyttet til kommuneplanen kan innebære en betydelig forenkling som oppveier ulempene.

Kommunen reiser spørsmål om hvor «felleskassen» skal ligge i organisasjonen.

Departementet mener det er opp til kommunen å organisere pengestrømmen på best mulig måte. Det er et krav om at kommunen holder orden på dette, og at innbetalte midler kun brukes til infrastruktur det er gitt bestemmelse om etter lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav a.

Bykle kommune er bekymret for at forholdsmessighet bare gjelder for rekkefølgekrav utenfor området, noe som kan binde forhandlingene om kostnadsfordeling på en uheldig måte.

Departementet ser ikke andre fornuftige løsninger enn at det knyttes krav til forholdsmessighet for krav til finansiering av infrastruktur utenfor hensynssonen, jf. lovforslaget § 12 A-4 andre ledd. Departementet mener en regel om at utbyggingen innenfor hensynssonen skal dekke 100 % av kostnadene, lett vil innebære en skjult skatte- eller avgiftslegging, som faller utenfor oppdraget med å utrede den nye finansieringsordningen.

Kommunen påpeker at lang tidshorisont stiller store krav til kalkylearbeidet og kan gjøre planprosessen mer krevende, og at ordningen er komplisert. Kristiansand kommune, Lillestrøm kommune, Lørenskog kommune, Norsk kommunaltekniske forening (NKF) og Stavanger kommune har synspunkter i samme retning. KS har også synspunkter i samme retning, og mener det må være opp til kommunen selv å bestemme når og hvor ofte kostnadsbidraget skal gjennomgås og justeres. Moss kommune påpeker at det kan bli utfordrende å rekruttere nødvendig kompetanse.

Departementet ser at lang tidshorisont stiller store krav til kalkylearbeidet. Mye av det økonomiske merarbeidet skal imidlertid utføres av ekstern sakkyndig, noe som vil avlaste kommunen. Foruten at den sakkyndige skal estimere kostnadene til infrastrukturen, kan denne også legge til rette for utredningen av kostnadsbidraget, selv om dette er kommunens ansvar alene. Det samme gjelder arbeidet med å oppdatere kostnadsbidraget hvert femte år, her kan også brorparten av arbeidet utføres av en sakkyndig. Kostnadene til arbeidet kan kommunen innarbeide i kostnadsbidraget. Departementet mener dette er den beste løsningen. Det legges til grunn at merarbeidet i planfasen vil bidra til mindre ressursbruk. Det gjelder særlig forhandlinger om utbyggingsavtaler, men også ved at utbyggerne i større grad enn i dag kan påregne å få nødvendig infrastruktur på plass raskt. Det åpnes for privat gjennomføring av ekspropriasjon, noe som også vil gjøre at utbyggerne raskere enn i dag kan få klargjort utbyggingsområdet for sine prosjekter. Bykle kommune er selv inne på noen av disse fordelene i sitt høringssvar.

Bærum kommune tar opp spørsmålet om områdeutviklingsstrategien må utarbeides og vedtas som en del av kommuneplanen, eller om den kan vedtas separat.

Departementet skal bemerke at her står kommunen fritt til å velge det som passer best. Strategien kan integreres i planbeskrivelsen, være et vedlegg til arealplan eller et separat dokument som vedtas uavhengig av en planprosess for øvrig. Hovedpoenget er at den kan gjøre det unødvendig å vedta en områderegulering, som vil være langt mer ressurskrevende å utarbeide og senere endre.

Kommunen påpeker at forslaget bygger på et prinsipp om at dersom estimatet øker, skal merkostnaden belastes de utbyggerne som ikke ennå har fått rammetillatelse. Modellen er tenkt å gi en incitamentseffekt, ved å stimulere til at alle utbyggerne kommer raskere i gang, altså før kostnadsestimatet eventuelt oppjusteres. Kommunen tror at dette prinsippet kan ha uheldige virkninger, da det kan føre til en «kamp» om å få lov til å være den utbyggeren som får slippe til først, og viser til at det er begrenset plass i bygeområdet.

Departementet skal bemerke at et av siktemålene med lovforslaget nettopp er å gjøre det attraktivt å være tidlig ute, i motsetning til i dag, da dette kan straffe seg fordi utbyggeren må bekoste og etablere infrastrukturen, mens andre blir «gratispassasjerer». Kommunen vil måtte ta stilling til rekkefølgen på utbyggingen, og kan velge å slippe til først de utbyggerne som er villig til å realopparbeide infrastruktur. Avgjørelser om rekkefølge er undergitt forvaltningens frie skjønn og utbyggere skal ikke kunne påberope seg at kommunen driver med usaklig forskjellsbehandling.

Kommunen mener at utbyggere som påtar seg realopparbeidelse bør ta all risiko for kostnadsoverskridelser selv, da dette er vanlig praksis når det inngås utbyggingsavtaler.

Departementet har innarbeidet dette prinsippet i lovforslaget i form av at fastpris skal være hovedregelen. Men kommunen kan likevel «i særlige tilfeller» gjøre unntak, for eksempel der det vil fremstå som urimelig om den som realopparbeider alene skal å ha all økonomisk risiko. Det er bare den delen av opparbeidelsen som er undergitt den aktuelle usikkerhet som kan unntas fra fastpris.

Kommunen mener at forslaget om en plikt for kommunen til å betale tilbake et innbetalt kostnadsbidrag dersom en byggetillatelse faller bort før utbygging har startet, er uheldig.

Departementet har valgt å ikke fullt ut videreføre forslaget i høringen. Forslaget er nå at tiltakshaver ikke skal betale kostnadsbidrag hvis rammetillatelsen faller bort, men at tiltakshaver bare kan få tilbakebetalt innbetalt kostnadsbidrag etter at tiltaket er gitt igangsettingstillatelse, så langt kommunen finner det ubetenkelig.

Drammen kommune mener det er uheldig at hovedregelen skal være at utbygger kan betale seg fri fra rekkefølgekrav, da dette kan undergrave samspillet i arealplanleggingen.

Departementet vil fremheve at reglen om frikjøp har som siktemål å øke forutsigbarheten for utbyggerne og den skal også sikre at kommunen gjør en gjennomgang og ny vurdering av eksisterende rekkefølgekrav når den legger en hensynssone over et fremtidig utbyggingsområde. Rekkefølgekrav er byggehindrende, og kommunen skal av den grunn nøye vurdere behovet for slike krav. Rekkefølgekrav har etter den nye finansieringsordningen heller ingen tilsvarende kobling til betaling av kostnadsbidrag, som rekkefølgekrav har for inngåelse av utbyggingsavtaler, noe som tilsier at behovet for rekkefølgekrav kanskje reduseres.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) tar opp spørsmål knyttet til slokkevann og tilstrekkelig kapasitet. Eidfjord kommune har synspunkter som gjelder forholdet til pumpehus, høydebasseng og alpinanlegg.

Departementet skal bemerke at kommunen må vurdere behovet for nødvendig infrastruktur, og det er ikke lagt opp til at forslaget skal bidra til en reduksjon i kvalitet eller kapasitet på det som er nødvendig infrastruktur for utbyggingen. Sportsanlegg kan være nødvendig infrastruktur. Det gjelder selvsagt særlig i forbindelse med utbygging av hytteområder, men kan gjelde i byer og tettsteder også.

Finnmarkseiendommen/Finnmárkkuopmodat (FeFo) viser til at deres grunneierinteresser i stor grad skiller seg fra andre private grunneiere, da FeFo er satt til å forvalte grunnen i henhold til Lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark (Finnmarksloven).

Departement anser det ikke riktig eller nødvendig at lovgiver skal vurdere slike unntak på generelt grunnlag. Kommunen kan etter lovforslaget gjøre unntak fra visse typer utbygginger i bestemmelse til hensynssonen, og det legges altså opp til at det skal gjøres en slik konkret vurdering i forhold til den enkelte plan.

Fredrikstad kommune påpeker at det er uklart om klageavgjørelser om kostnadsbidrag vil påvirke andre enn den som klager, og mener dette bør presiseres.

Departementet viser til at den som er part i en sak kan klage på enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd. Plan- og bygningsloven inneholder ingen bestemmelser om hvem som har klagerett på vedtak som er truffet med hjemmel i loven. Loven viser til forvaltningsloven, se plan- og bygningsloven § 1-9. For at andre som ikke er part i saken skal kunne ha klagerett, må de ha rettslig klageinteresse. Lovforslaget innfører en utvidet klagerett for visse avgjørelse som kommunen fatter og som ikke regnes som enkeltvedtak, jf. lovforslaget § 12 A-11. Dette gjelder økonomiske forhold som det er viktig at kommunen ivaretar, fordi det ellers kan få negative konsekvenser for grunneiere og utbyggere innenfor hensynssonen. De gis dermed adgang til å ivareta sine interesser gjennom klage. Når det gjelder den administrative belastningen som følger med klagesaker, finner departementet det ikke riktig å la kommunen få slike utgifter dekket av finansieringsordningen. Klagebehandling skjer etter forvaltningsloven, og kan derfor ikke gebyrlegges med grunnlag i plan- og bygningsloven. Det samme gjelder kostnader til alminnelig veiledning etter forvaltningsloven § 11. Å redusere adgangen til alminnelig klagebehandling etter forvaltningsloven for å redusere kostnader er heller ikke aktuelt.

Innlandet fylkeskommune påpeker behovet for å klargjøre fylkeskommunens rolle og hvordan nødvendige tiltak på fylkesveg skal vurderes og finansieres. Fylkeskommunen forutsetter bruk av gjennomføringsavtaler ved opparbeidelse av infrastruktur og mener dette bør nevnes i lovforarbeidene.

Departementet vil, som nevnt foran, bidra med generell veiledning om den nye finansieringsordningen. Når det gjelder fylkeskommunens økonomiske interesser, må det være en felle forståelse mellom fylkeskommunene og kommunen om hvordan fylkeskommunens infrastruktur skal finansieres gjennom ordningen. Lovforslaget har en bestemmelse i lovforslaget § 12 A-2 fjerde ledd, om at det er kommunen som har ansvaret for å administrere finansieringsordningen også i de tilfeller der statlig og fylkeskommunal infrastruktur er omfattet av finansieringsordningen. Det er forutsatt at samarbeidet er avtalebasert, men hva avtalen skal omfatte er ikke regulert nærmere i loven. Selv om det er inngått avtale, kan fylkeskommunen i prinsippet alltid påklage kommunale vedtak i den grad den er part eller har rettslig klageinteresse. De bør imidlertid, som nevnt foran, ha en omforen felles forståelse som gjøre dette unødvendig. Det vises til merknadene til bestemmelsen.

KS foreslår at departementet nedsetter en arbeidsgruppe med representanter fra kommuner og relevante fagmiljøer for å utarbeide et omforent forslag, og at KS deltar i denne gruppen.

Departementet har fulgt opp dette forslaget og nedsatte i mai 2024 en samarbeidsgruppe, med deltakere fra Oslo kommune, Bergen kommune, Boligprodusentenes forening, OBOS og Norsk Eiendom. KS deltok også i ett av møtene. I tillegg har det vært et eget møte mellom departementet og KS om lovforslagene som gjelder grunneierfinansiering og utbyggingsavtaler i etterkant av møtene i samarbeidsgruppen. Det har også vært et møte mellom departementet og KS under den formelle lovmedvirkningsordningen, jf. punkt 2.3. Det har vært lagt opp til en åpen prosess, som har vært nyttig og fruktbar for departementet. Departementet har sendt utkast til lovtekst og merknader til samarbeidsgruppen og KS også i etterkant av møtene. Det er departementets inntrykk at samarbeidet har gitt økt forståelse for hva lovforslaget går ut på, og også bidratt til innsikt i de ulike motstridene interesser og hensynene, som departementet har forsøkt å balansere. Departementet har tatt hensyn til mange av innspillene i lovarbeidet.

KS mener også at økonomisk risiko ikke i sin helhet kan legges på kommunene, og at kommunalt skjønn i beregning og fordeling av kostnader ikke bør kunne overprøves.

Departementet mener rettssikkerhetshensyn tilsier at klageinstansen må ha full prøvingsrett når det gjelder alle økonomiske estimater og andre utregninger. Slike vedtak og avgjørelse er underlagt rettsanvendelsesskjønn. Bakgrunnen for dette er at det er betydelige økonomiske interesser både på kommunens side og blant grunneiere og utbyggere knyttet til ordningen. Kommunen har fordel av å være planmyndighet, og også dette taler for full prøving. Andre planfaglige og lokalpolitiske vurderinger er i all hovedsak underlagt et fritt skjønn, og klageinstansen skal derfor være varsom med å overprøve skjønnet.

Lørenskog kommune stiller spørsmål ved hensiktsmessigheten av å fastsette infrastrukturbidrag i arealplanen.

Departementet har vurdert dette spørsmålet nærmere, og kommet til at det er uhensiktsmessig å fastsette kostnadsbidraget i en bestemmelse til planen. Det gir for liten fleksibilitet å måtte foreta en planendring hver gang kostnadsbidraget skal oppdateres. Lovforslaget legger derfor opp til at kostnadsbidraget skal ligge utenfor planen, men følge den som et vedlegg. Det innebærer at kommunen kan oppdatere kostnadsbidragets størrelse på en forenklet måte. I praksis vil det ikke være formålstjenlig med løpende oppdateringer, for det vil bli meget arbeidskrevende og dessuten redusere forutsigbarheten for utbyggerne. Hovedregelen bør derfor være at oppdatering skal skje hvert femte år, men at kommunen står fritt til å oppdatere hyppigere dersom det er fremtidig fare for over- eller underfinansiering av infrastruktur som gjenstår å etablere.

Kommunen foreslår at forfallstidspunkt for kostnadsbidrag bør være ved igangsettingstillatelse, ikke senere, for å unngå utfordringer ved boligkjøperes overtakelse.

Departementet støtter også dette synet. Kostnadsbidraget skal derfor betales ved igangsettingstillatelsen, og ikke senere med mindre departementet har åpnet for det i forskrift. Det er forutsatt at en slik forskrift skal være en sikkerhetsventil som skal fange opp eventuelle urimelige tilfeller, hvor betalingen i stedet bør skje på tidspunktet for igangsettingstillatelse.

Nordre Follo kommune stiller spørsmål om kostnader til krav om økologisk kompensasjon også regnes inn i ordningen, og trekker frem grønn infrastruktur.

Departementet åpner ikke for økologisk kompensasjon gjennom dette lovforslaget, men forslaget legger opp til at grønnstruktur, natur, kantsoner m.m. kan være en del av infrastrukturen. Det vises til omtale av infrastruktur i punkt 5.8.1.

Norges Automobil-Forbund (NAF) tar opp forholdet til bompengefinansiering.

Departementet skal bemerke at der infrastruktur skal finansieres fullt ut gjennom bompenger, ligger det ikke til rette for å bruke finansieringsordningen. Der det bare er delvis bompengefinansiering, kan ordningen benyttes til å finansiere den delen som ikke dekkes av bompenger. Dobbelfinansiering skal ikke forekomme.

Norges bondelag tar opp forholdet til utbygging i LNFR-områder og mener det ikke skal være betalingsplikt for tiltak i slike områder. Norges Skogeierforbund har synspunkter i samme retning og vil ha unntak for utbygging av skogbrukseiendommer.

Departementet foreslår å koble betalingsplikten til utbygging som gjelder oppføring, tilbygging, påbygging og underbygging av tiltak, varig eller tidsbestemt bruksendring, samt hovedombygging, jf. plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav a, d og n. For at det skal oppstå betalingsplikt må hensynssonen dekke areal avsatt til LNFR-område. Alminnelige driftsbygninger i landbruket er søknadspliktige, jf. plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav b, jf. byggesaksforskriften (SAK10) § 3-2. Departementet legger likevel til grunn at det ikke vil være vanlig at en kommune legger en hensynssone med krav om grunneierfinansiering over et LNFR-områder. Ordningen er ment brukt i by og tettsteder. Det kan for eksempel likevel tenkes at kommunen skal etablere avkjørsler eller tilførselsveger som landbrukseiendommer også vil ha nytte av. På slike eiendommer kan det kunne være våningshus og andre boliger, byggverk for fabrikkmessig produksjon og salg, og det vil være hyttefelt og frittliggende fritidsboliger i LNFR-områder, som kommunen i noen situasjoner anser det rimelig blir omfattet av ordningen. Departementet ser derfor ingen grunn til å etablere et generelt unntak for tiltak i jordbruks, skogbruks- eller reindriftsområder, ettersom disse virksomhetene i prinsippet vil bruke og ha nytte av kommunal infrastruktur på samme måte som andre næringer trenger infrastruktur som er omfattet av ordningen. Uansett kan kommunen unnta nærmere angitte bygningstyper fra ordningen etter § 12 A-2 første ledd bokstav d, dersom hensynssonen likevel omfatter skog- eller landbrukseiendommer. I den grad et tiltak ikke er søknadspliktig, vil det falle utenfor ordningen. Tiltak som er unntatt søknadsplikt krever ikke igangsettingstillatelse, og faller av den grunn utenfor ordningen. Det er gjort unntak for en del tiltak som er knyttet til drift av jordbruks, skogbruks- eller reindriftsområder i byggesaksforskriften (SAK10) § 4-1 første ledd bokstav c.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) mener det er viktig å inkludere eksisterende vassdrag, sikringstiltak mot flom og skred, samt flomveger for overvann som en del av den totale infrastrukturen. De forutsetter at energiproduksjonsanlegg og nasjonale- og regionale nettanlegg også anses som en del av infrastrukturen.

Departementet viser til at tiltak som er unntatt fra plan- og bygningslovens virkeområde ikke kan tas med i finansieringsordningen. Dette gjelder rørledninger i sjø for transport av petroleum og anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi som nevnt i energiloven § 3-1 tredje ledd. Det vises her til plan- og bygningsloven § 1-3. Lovforslag åpner for at anlegg for overføring og omforming av elektrisk energi likevel kan være omfattet så langt det gjelder finansiering av flytting av slik infrastruktur, jf. forslag til lovendring i plan- og bygningsloven § 1-3 andre ledd og lovforslaget § 12 A-13.

Når det gjelder sikringstiltak mot flom og skred, samt flomveier for overvann, er det infrastrukturtiltak som etter en konkret vurdering kan inngå i finansieringsordningen.

Norsk Eiendom foreslår at igangsettingstillatelse som kun gjelder riving, ikke skal utløse betalingsforpliktelsen.

Departementet er enig i dette, og har inntatt et unntak i lovforslaget § 12 A-7 andre ledd.

Foreningen mener ubrukte midler ikke skal benyttes til annen infrastruktur, og foreslår at overskytende beløp tilbakeføres til grunneier eller utbygger.

Departementet har funnet det vanskelig å lage en slik regel. Finansieringsordningen skal vare i mange år og det er ikke sikkert det er samme grunneier som sitter med eiendommen når varigheten av ordningen nærmer seg slutten. Utbyggeren kan ha avviklet sin virksomhet eller være gått konkurs. Departementet opprettholder derfor forlaget i høringen som går ut på at dersom det gjenstår utbrukte kostnadsbidrag når varigheten av krav om grunneierfinansiering av infrastruktur opphører, skal kommunen sørge for at midlene kommer området innenfor hensynssonen til gode, jf. lovforslaget § 12 A-8 sjuende ledd.

Foreningen foreslår at det innføres en skranke for grunneierfinansiering av eksisterende infrastrukturtiltak som ikke har vært vedlikeholdt med normale intervaller på en god håndverksmessig måte.

Departementet finner det vanskelig å regelfeste når en kommune selv må dekke hele eller deler av oppgraderingskostnadene fordi infrastrukturen har vært mangelfullt vedlikeholdt. Grunneierne eller utbyggerne vil kunne påklage dette som en del av spørsmålet om infrastrukturen er nødvendig.

Norsk Vann mener at lovforslaget i for stor grad legger til rette for at private aktører kan inngå avtaler som øker kostnadsbildet og som kommunen ikke har kontroll over eller er kjent med.

Departementet deler ikke bekymringen til Norsk Vann her. Kommunen har det administrative ansvaret for finansieringsordningen og skal sørge for å ha oversikt. Den kan inngå avtaler om realopparbeidelse med private, men da normalt til fastpris. Avvik fra dette må reguleres nærmere i avtale, og det er bare de delene av arbeidet som ikke kan underlegges fastpris som da kan håndteres på annen måte, for eksempel etter regning. Det må legges til grunn at kommunen håndterer dette innenfor et forsvarlig usikkerhets- eller risikonivå.

OBOS tar opp spørsmål som gjelder forslag i høringen om sikkerhetsstillelse fra utbyggers side for betaling av kostnadsbidrag.

Departementet har i lovforslaget gått bort fra krav om sikkerhetsstillelse.

Oslo kommune anfører at den trenger fleksibilitet til å avklare nødvendig infrastruktur gradvis og i takt med detaljeringsnivået for de ulike plantypene og planleggingsverktøyene. De mener det nye verktøyet ikke vil være hensiktsmessig i fortettingsområder og at lovforslaget ikke bør tvinge kommunene til å lage områdereguleringer, som ofte er tid- og ressurskrevende.

Departementet mener finansieringsordningen er godt tilpasset også situasjonen i Oslo kommune. Det er gjort flere grep for å imøtekomme kommunens behov for fleksibilitet, spesielt i reglene om endring av plan. Dette gjelder også krav om særskilt rekkefølge av nødvendige feltinterne funksjoner, og at kommunene må kunne gjøre nødvendige endringer i senere prosesser. Det har vært god kontakt med kommunen fra mai 2024 i samarbeidsgruppen som KS forslo skulle etableres, noe som har vært nyttig og fruktbart for departementet.

Kommunen ønsker presisert at det vil være mulig å inngå avtaler med utbyggere innenfor hensynssonen om boligpolitiske forhold, uten at det alltid er tale om realopparbeidelse.

Departementet har fulgt opp dette i merknaden til 12 A-9 tredje ledd.

Kommunen anfører at det vil kunne gå med mye ressurser til å administrere finansieringsomkostningen. Departementet legger til grunn at kommunen må bruke mer ressurser i planfasen enn i dag, men til gjengjeld sparer tid i fasen etter vedtakelsen av planen, dvs. i gjennomføringsfasen. Spesielt stor vil innsparingen bli som følge av at kommunen ikke tenger inngå utbyggingsavtaler. Oslo kommune er svært usikre på om de prosessene man må gjennom for å oppnå raskere boligbygging er gjennomførbare. Departementet har lagt vekt på å gjøre finansieringsordningen så fleksibel som mulig slik at den kan tilpasses behovet i kommunen. Det er viktig at kommunen får til et godt samarbeid med utbyggerne om fremdriften i utviklingen av området, og at kommunen sørger for å få nødvendig infrastruktur på plass i forkant av utbyggingen, eller parallelt med at utbygging pågår.

Sandnes kommune foreslår at kommunen kan fritas for å delta i finansiering av infrastrukturtiltak som skoler og barnehager,

Departementet har i lovforslaget opprettholdt hovedreglene om at sosial infrastruktur holdes utenfor ordningen. Det kan imidlertid fravikes når departementet samtykker. Det er samme ordning som gjelder for utbyggingsavtaler i dag.

Statens vegvesen (SVV) mener at innføring av egne bestemmelser for «mindre endringer» i kapittel 12 A vil øke kompleksiteten, og at berørte parter og myndigheter alltid bør varsles.

Departementet har tatt hensyn til dette i forslaget, jf. § 12 A-10 andre ledd.

Tidligere Statsforvalteren i Oslo og Viken mener det er behov for klargjøring av enkelte punkter, spesielt hvordan deres prøving skal skje.

Departementet har forsøkt å klargjøre klagebehandlingen og viser særlig til punkt 5.19 og merknaden til § 12 A-11.

Statsforvalteren mener forslaget legger opp til omfattende klagerett, og at mange klager kan påklages på nytt ved periodeoppdateringer.

Departementet vil påpeke at klageinstansen bare skal ta stilling til samme klagegjenstand en gang. Dersom statsforvalteren har prøvd om kostnadsbidraget fremstår som urimelig tyngende i plansaken, må klagen avvises i byggesaken. Derimot vil det kunne bli prøvd igjen etter den femårige oppdateringen av kostnadsbidraget.

Statskog SF foreslår en mer presis begrepsbruk som tydelig skiller mellom ulike rettssubjekter som grunneiere og festere, og mener grunneierfinansiering ikke er et egnet begrep.

Departementet har i lovforarbeidene presisert at med grunneier menes også fester.

Statskog savner også en drøftelse av hvordan interkommunalt plansamarbeid kan løse utfordringer med infrastruktur som går på tvers av kommunegrenser.

Departementet har ikke funnet grunn til å lage noen særregler om hensynssoner som går over kommunegrenser. Det framgår av plan- og bygningsloven § 9-2 at interkommunalt planarbeid ledes av et styre med samme antall representanter fra hver kommune, med mindre kommunene er enige om noe annet.

Statskog etterlyser en drøftelse av forhold opp mot tomtefesteloven § 6, som gjelder avtaler om lån og tilskudd.

Departementet vil påpeke at det er tiltakshaver som skal betale kostnadsbidraget ved igangsettingstillatelse. Hvem som til syvende og sist skal dekke denne utgiften etter underliggende rettsforhold mellom grunneierne eller festerne, er det derfor ikke naturlig blir gjort til en drøftelse i denne lovproposisjonen.

5.6 Finansieringsordningens plass i plansystemet

Et samordnet finansieringssystem for å sikre finansiering av det som er nødvendig infrastruktur for en utbygging, krever at det etableres lovhjemler som regulerer de ulike aktørenes plikter og rettigheter. Gjennom plan- og bygningslovens system sikres det at en grunneier eller utbygger sitt utbyggingsinitiativ blir håndtert på en samordnet måte. Dette skjer i et samspill mellom kommunale arealplaner og byggesaksbehandlingen.

Det er et stort aktørmangfold som skal håndteres, og kommunen må derfor koordinere og få til et samarbeid om utviklingen gjennom planprosessen. Det er dessuten viktig at det til syvende og sist er folkevalgte organer som fatter de viktigste beslutningene. Plansystemet egner seg, gjennom en omforent prosess, godt for å få aksept for fremtidige rammer som skal virke over lang tid. Det gjelder også når det kommer til rammene som skal gjelde for finansiering av infrastruktur i et utbyggingsområde.

- Innføringen av finansieringsordningen krever kommunalt planvedtak. Kommunen skal underveis i planarbeidet legge aktivt til rette for samarbeid med berørte om utbyggingen, og også fokusere på plangjennomføringen.

- Kommunen kan forskuttere for infrastruktur straks det er gitt bestemmelse om infrastruktur til hensynssonen. Utbyggerne må betale et beløp pr. kvm bruksareal (BRA) før de kan få igangsettingstillatelse. Beløpet skal være likt for alle utbyggere i sonen.

- Kommunen prioriterer og styrer bruken av midlene som innbetales fra utbyggerne, bestemmelser om særskilt rekkefølge o.a. Kostnadsbidragets størrelse skal revideres hvert femte år. Det foretas da en ny beregning.

Departementets lovforslag i denne proposisjonen åpner for at kommunen gis adgang til å etablere to nye hensynssoner som er spesielt egnet for bruk til planlegging for fortetting og i transformasjonsområder. Gjeldende hensynssone etter plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav e, jf. § 11-8 a, som i dag omfatter planlegging for flere eiendommer, omforming, fornyelse, og bruk av særskilte gjennomføringsvirkemidler, er etter lovforslaget utvidet til også å gjelde fortetting. I tillegg foreslås to nye soner: Hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur i arealplaner etter ny § 12 A-1, og hensynssone for flytting av infrastruktur for å frigjøre areal til utbyggingsformål etter ny § 12 A-13.

De tre hensynssonene skal kunne kombineres, og det vil bli utviklet tegneregler som gjør at plankartet ikke blir unødig komplisert om kommunen velger å bruke en enkelt sone eller flere soner samtidig.

5.7 Hovedprinsipper for den nye modellen

5.7.1 Planleggingen

Bruken av finansieringsordningen starter med at kommunen fastsetter en hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur. Denne kan for eksempel dekke et kollektivknutepunkt, et transformasjonsområde, eller en hel bydel. Kravet om grunneierfinansiering av infrastruktur kan i utgangspunktet gjelde for inntil 30 år. Kommunen kan fastsette en kortere tidsperiode, noe som vil være naturlig for mindre utbygginger. 30-årsperspektivet er tatt med for sikre at ordningen kan fungere også ved de helt store fortettings- og transformasjonsprosjektene, som kan forekomme i større byer. Ettersom hensynssonen i noen tilfeller vil dekke store areal i kommunen, tar departementet sikte på å finne frem til en egnet skravur som ikke virker for dominerende og forstyrrende i plankartet.

Kommunen må sørge for at sonen dekker alle eiendommene som skal bidra til finansieringen av infrastrukturen gjennom den etterfølgende utbyggingen. Hensynssonen kan også dekke eiendommer hvor det ikke skal skje noen utbygging, men sonen får da i praksis ikke noen rettslig betydning for disse grunneierne. Det vil ikke være mulig å stykke opp hensynssonen for å utelate slike eiendommer fra finansieringsordningen. Ligger de aktuelle eiendommene i randsonen til hensynssonen, kan de ganske enkelt utelates. Lovforslaget åpner for at kommunen i bestemmelse uansett kan utelate visse typer utbygginger, for eksempel bygging eller utvidelse av villaer, garasjer, og annen type bebyggelse som kommunen finner det riktig å utelate fra finansieringsordningen.

Før hensynssonen blir fastsatt, skal kommunen legge aktivt til rette for samarbeid med grunneiere og mellom grunneierne, for å sikre mest mulig omforente løsninger, og dermed legge til rette for en effektiv plangjennomføring. Det er også et krav at berørte offentlige organer aktivt skal bidra til effektive samordningsprosesser med kommunen.

Et bærende utgangspunkt for finansieringsordningen er at den kun skal gjelde bidrag til etablering av infrastruktur. Endring av infrastruktur likestilles med etablering. Ordningen kan dermed ikke omfatte eksisterende infrastruktur som ikke skal endres som følge av utbyggingen. Infrastruktur som allerede er etablert og som ikke skal erstattes, oppgraderes eller på annen måte endres, faller utenfor ordningen. Ordningen omfatter heller ikke drift og vedlikehold av infrastrukturen. Videre vil en forpliktelse kun tre inn når grunneieren tar initiativ til utvikling av sin eiendom, det vil si søker om igangsettingstillatelse. Med infrastrukturbehov menes det kommunen finner er nødvendig, fysisk infrastruktur som skal opparbeides eller finansieres. Fremtidig drift, regulering av eierform og andre organisatoriske tiltak, kan ikke inngå som en forpliktelse i finansieringsordningen. Det er likevel åpnet for å skille mellom infrastruktur som skal finansieres av all utbygging i området, og infrastruktur som er privat, det vil si som en utbygger selv helt eller delvis må ta ansvar for å finansiere.

Kommunen må fastsette bestemmelser til hensynssonen om hvilken infrastruktur som er nødvendig for utbyggingen, for eksempel veg, overvannsanlegg, ledninger for drikkevann og avløp, samt grønnstruktur, som parker og andre møteplasser, mellom bebyggelsen som skal skape trivsel for beboerne. Kommunen kan ta med infrastruktur både innenfor og utenfor hensynssonen. Både kommunal og fylkeskommunal infrastruktur er omfattet av finansieringsordningen. Fylkeskommunen må samtykke til at deres infrastruktur skal med i finansieringsordningen. Når kommunen har bestemt hvilken infrastruktur som er nødvendige for utbyggingen, utarbeider den et estimat over de samlede kostnadene. Kommunen skal bruke uavhengige sakkyndige til denne beregningen. Med grunnlag i utnyttingsgraden som er fastsatt i planen, justert til det kommunen finner sannsynlig at vil bli utbygd i den perioden betalingsforpliktelsen skal vare, fordeles de samlede estimerte infrastrukturkostnadene på antall kvadratmeter bruksareal (BRA). Det fremkommer dermed et kostnadsbidrag per kvadratmeter bruksareal (BRA), som grunneierne må betale til kommunen når de søker om igangsettingstillatelse for et byggeprosjekt. Kostnadene til infrastrukturen blir dermed fordelt likt per kvadratmeter bruksareal (BRA) på de aktørene som igangsetter utbygging. Det samlede beløpet som skal innbetales vil variere etter størrelsen på utbyggingen i det enkelte tilfellet. Dersom infrastrukturen er estimert til å koste 100 millioner kroner og utbyggingen totalt i området gir 50 kvadratmeter bruksareal (BRA), ny bebyggelse, vil grunneier måtte betale kr 2 000,- per kvadratmeter bruksareal (BRA), for sin utbygging. På denne måten ivaretas prinsippet om forholdsmessighet.

Kostnadsbidragene som innbetales, disponeres av kommunen uten andre bindinger enn at de skal brukes på infrastrukturen de er ment å dekke, og som framgår av bestemmelse til hensynssonen. Kommunen kan også få dekket sine egne kostnader til planarbeidet med finansieringsordningen (kostnadsberegningene mv.), og senere endringer og administrasjon av innbetalinger, avtaler mv.

Kommunen kan angi rekkefølgen på utbyggingen i bestemmelse til hensynssonen hvis ikke dette framgår av planbestemmelsene til planen for øvrig, og på den måten for eksempel sikre at en særskilt del av området gjøres byggeklart først. Kommunen kan også gjøre hele området byggeklart med nødvendig infrastruktur før utbyggingen kan starte. Kommunen kan for eksempel starte med oppgradering eller fremføring av nytt hovedvegsystem, hovedledninger for vann og avløp, samt enkelte tverrgående vegforbindelser internt i utbyggingsområdet. Annen infrastruktur trenger kanskje ikke komme på plass før senere, det vil si nærmere i tid grunneiernes oppstart av utbyggingsprosjekter. Kostnadsbidragene som grunneierne da innbetaler, kan kommunen benytte til å tilbakebetale kommunens utlegg til infrastrukturen som gjorde området byggeklart.

Kommunen kan velge om den selv vil ta ansvar for å etablere infrastrukturen, eller inngå avtale med en grunneier som påtar seg å gjøre dette i form av såkalt realopparbeidelse. Ved realopparbeidelse kan kommunen overlate alt ansvaret for etablering av infrastrukturen til grunneier. Utbygger kan også foreta ekspropriasjon, jf. lovforslaget § 16-5 a. Dersom det gjelder rekkefølgekrav for utbyggingen, kan kommunen når den vurderer unntak fra rekkefølgekravet etter lovforslaget § 12 A-7 tredje ledd, legge vekt på om en grunneier er villig til å påta seg realopparbeidelse.

Det er ikke sikkert kommunen selv på kort sikt har økonomi til å forskuttere kostnader til all infrastruktur som er nødvendig for utbyggingen av området. En grunneier kan derfor ønske å inngå avtale med kommunen om å forskuttere kostnader til infrastruktur som tjener utbyggerens interesse i å komme raskt i gang med utbyggingen. Private som forskutterer kostnader til infrastruktur, kan senere også kreve å få tilbakebetalt sine finansieringskostnader og renteutgifter fra kommunen. Disse kostnadene dekkes inn fra kostnadsbidraget som gjelder for utbyggingen av området. I praksis vi en utbygger som forskuttere for infrastruktur kunne avregne forskuddet i kostnadsbidraget som skal betales når utbyggeren søker om igangsettingstillatelse for sin utbygging.

Når en grunneier har innbetalt kostnadsbidrag for sin utbygging, kan det ikke senere kreves ytterligere bidrag fra denne til dekning av infrastrukturen som etableres i området, jf. lovforslaget § 12 A-1 første ledd bokstav f. Dette gjelder selv om infrastrukturen som skal etableres viser seg å bli dyrere enn antatt da utbygger innbetalte sitt kostnadsbidrag.

De samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen i området kan være krevende å beregne, og det kan dermed oppstå en viss usikkert om kostnadsbidraget må endres på et senere tidspunkt underveis i utbyggingen. Slike endringer vil bare gjelde for etterfølgende utbyggere. Den generelle prisstigningen vil bli ivaretatt gjennom en indeksregulering som kommunen fastsetter i bestemmelse. Grunnforholdene er ofte en særlig stor usikkerhetsfaktor ved infrastrukturetableringer, og kan innebære at de estimerte kostnadene blir overskredet i vesentlig grad. Det kan blant annet bli påvist kvikkleire, forurensning eller gjort kulturhistoriske funn. De eksakte kostnadene vil derfor ikke være fullt ut kjent før infrastrukturen er etablert og betalt.

For å sikre at kostnadsbidraget holder tritt med de faktiske kostnadene som påløper underveis i utbyggingen, skal kommunen senest hvert femte år gjøre en periodevis oppdatering av de estimerte kostnadene for infrastrukturen. Kommunen kan oppdatere oftere, dersom det viser seg at de faktiske kostnadene avviker fra de tidligere beregningene i så stor grad at det er fare for fremtidig finansiell over- eller underdekning av kostnadene til gjenstående infrastruktur. Den femårige syklusen med oppdateringer vil normalt være tilstrekkelig, fordi det skal tas høyde for usikkerhet ved beregningen av de samlede kostnadene til infrastrukturen. Det er likevel uheldig dersom avvikene blir for store underveis i perioden, fordi det fører til at noen utbyggere betaler vesentlig mer eller mindre enn andre. Dette kan eventuelt rettes opp ved at kommunen skyver oppdateringen fram i tid.

På grunnlag av de nye beregningene fastsetter kommunen et nytt kostnadsbidrag, som skal gjelde for den neste femårsperioden. Oppdateringen kan føre til at de etterfølgende utbyggerne må dekke eventuelle merkostnadene for infrastrukturen i foregående periode. Det kan også tenkes at de må betale mindre, hvis kostnadene viste seg å bli lavere enn beregnet.

Grunneierne får forutsigbarhet for infrastrukturkostnadene i perioden, noe som er viktig når de skal planlegge sine byggeprosjekter. Når varigheten av finansieringsordningen opphører, skal ubrukte midler komme området til gode. Eventuelle infrastrukturkostnader som ikke er blitt dekket inn på dette tidspunktet gjennom kostnadsbidrag fra utbyggerne, må kommunen selv dekke. Av denne grunn er det viktig at kommunen løpende gjøre en økonomisk risikovurdering for at finansieringsordningen ikke skal gå med underskudd. Dette er særlig viktig jo kortere tid det er til ordningen skal opphøre. Kommunen har følgelig en viktig oppgave med å følge med på utviklingen og tilpasse inntekter og kostnader underveis i utbyggingen. Kommunen kan endre arealplanen (herunder hensynssonen og bestemmelsene) underveis, og det kan føre til at kostnadsbidraget må justeres. Grunneierne er ikke beskyttet mot slike planendringer, men de skal bli varslet på forhånd dersom endringene kan føre til vesentlig økning i kostnadsbidraget som gjelder for utbyggingen innenfor hensynssonen. Dette skal gi dem mulighet for å ivareta sine økonomiske interesser.

Kommunen må påse at kostnadene til infrastruktur ikke blir en for stor byrde for grunneierne. De samlede kostnadsbidragene som grunneierne og utbyggerne skal betale til finansiering av infrastrukturen som er nødvendig for utbyggingen innenfor hensynssonen, skal derfor ikke fremstå som urimelig tyngende i forhold til utbyggingens forventede bruk og nytte av infrastrukturen, jf. plan- og bygningsloven § 12-4 niende ledd. Ved vurderingen skal kommunen ta hensyn til sitt eget bidrag til gjennomføringen av planen. Videre skal kommunen se til at fordelingen av kostnadene grunneiere imellom ikke fremstår som urimelig tyngende i forhold til utbyggingens art og plassering, nytte og bruk.

Kommunen kan ikke fritt bestemme hva som er nødvendig infrastruktur. Det må være saklig sammenheng mellom utbyggingen innenfor hensynssonen og behovet for infrastruktur. Det må foreligge et saklig begrunnet behov for infrastrukturen ut fra et samfunnsmessig synspunkt. Det kan også omfatte infrastruktur det er behov for i det enkelte byggeprosjekt. Kommunen kan for eksempel ikke kreve dekket kostnader til større rørkapasitet enn det utbyggingen av området har behov for. Den kan heller ikke kreve dekket infrastruktur som skal komme andre utbyggingsområder i kommunen til gode. Lovpålagte oppgaver for kommunen, som sosial infrastruktur i form av skoler, barnehager og sykehjem, faller i utgangspunktet også utenfor finansieringsordningen.

5.7.2 Nærmere om rekkefølgekrav ved bruk av hensynssonen

I lovforslaget § 12 A-1 første ledd bokstav d er det lagt opp til at betaling av kostnadsbidrag fra en utbygger vil frita denne fra krav om særskilt rekkefølge for etablering av infrastruktur, med mindre kommunen har gitt bestemmelse om noe annet etter § 12 A-2 første ledd bokstav g. Etter bokstav g må kommunen konkret angi hvilke rekkefølgekrav, eller nærmere identifisere hvilken infrastruktur det er tale om, som ikke skal være omfattet av fritaksbestemmelsen.

Det er først og fremst hensynet til forutsigbarhet for grunneierne og utbyggerne som begrunner denne måten å håndtere rekkefølgekrav på. De kan gå til ett sted for å få informasjon om hva som gjelder, og ikke forholde seg til rekkefølgekrav om infrastruktur i flere planer. I tillegg skal denne måten å håndtere rekkefølgekrav på, også bidra til at kommunen gjør en ny vurdering av eldre rekkefølgekrav, som kanskje er gitt på et tidspunkt hvor det var aktuelt å inngå utbyggingsavtaler. For en utbygger vil det være en stor fordel så tidligst som mulig å få oversikt over hindre som kan vanskeliggjøre gjennomføringen av et utbyggingsprosjekt. Kommunen bør derfor ved vedtakelsen av hensynssonen vurdere hensiktsmessigheten av alle rekkefølgekrav for infrastruktur som gjelder innenfor hensynssonen så de ikke medfører en unødvendig byggestopp for utbyggerne. Rekkefølgekravene som fastsettes til hensynssonen kan også gjelde infrastruktur utenfor hensynssonen.

Betaling av kostnadsbidrag fritar en tiltakshaver både fra krav om særskilt rekkefølge for kommunal, fylkeskommunal og statlig infrastruktur som er nødvendig for utbyggingen, og krav om at infrastrukturen skal være tilstrekkelig etablert. Det kan for eksempel stilles krav om at infrastruktur i byggefelt S3 skal bygges ut før S8. Et rekkefølgekrav kan for eksempel også gå ut på at byggearbeider ikke kan starte, eller at det ikke kan gis midlertidig brukstillatelse, før det er etablert en gangbro.

Etter dagens praksis kan rekkefølgekravene begrense seg til krav om at etableringen eller oppgraderingen av parker, plasser, bekkeåpninger, gater og gang- og sykkelveier er sikret finansiert gjennom utbyggingsavtaler som gir grunneierbidrag til offentlig grønn- og teknisk infrastruktur. Denne typen rekkefølgebestemmelser er naturlig nok ikke aktuell ved grunneierfinansiering etter kapittel 12 A som sikrer finansieringen på annen måte enn gjennom utbyggingsavtale.

Departementet foreslår en egen hjemmel for å kunne gi rekkefølgekrav til hensynssonen i lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav b. Slik bestemmelse kan i dag gis etter § 11-9 nr. 4 og § 12-7 nr. 10. Det anses likevel som formålstjenlig å ha en egen hjemmel i kapittel 12 A om infrastruktur, fordi det da blir en del av en samlet oversikt over hva det kan gis bestemmelser om til hensynssonen.

Det skal ikke gis rekkefølgekrav om infrastruktur i større utstrekning enn det som er nødvendig. Et rekkefølgekrav kan ikke si noe om hvilke grunneiere eller utbyggere som skal besørge eller bekoste infrastrukturen. Rekkefølgekravet må knyttes til utbyggingen som skal skje.

Hensynssonen kan gis til en eksisterende reguleringsplan som dekker et område som er helt eller delvis utbygd. Hensynssonen kan også legges dekke over et område med flere eksisterende reguleringsplaner. Hver av disse planene kan ha rekkefølgekrav som i en fremtidig fortettings- og transformasjonssituasjon ikke lenger vil være relevante. Kommunen bør av denne grunn «rydde» i rekkefølgebestemmelsene, det vil si klargjøre hvilke rekkefølgebestemmelser som eventuelt fortsatt skal gjelde for infrastrukturen, og hvilke nye som skal komme til. I stedet for å endre rekkefølgekravene i hver enkelt plan, kan kommunen fastsette nye rekkefølgekrav til hensynssonen som dekker reguleringsplanene, jf. § 12 A-2 første ledd bokstav b. Kommunen kan selv vurdere hva som er hensiktsmessig framgangsmåte. Hensynssonen kan dermed brukes til å «rydde» i rekkefølgekrav i flere hensynssoner samtidig.

Hvis kommunen velger å starte omformingen av området med en helt ny arealplan, for eksempel en kommunedelplan eller områderegulering, får ikke hensynssonen en slik ryddefunksjon. Rekkefølgekravene i den nye planen vil være tilpasset den fremtidige utviklingen, og hensynssonen får da ingen slik «ryddefunksjon» i forhold til eksisterende rekkefølgekrav. Man kunne derfor tenke seg at bestemmelsen om frikjøp i § 12-1 ikke skulle gjelde for slike planer. På den annen side vil man da operere med hensynssoner som har ulik rettslig virkning. Et slik tosporet system vil kunne virke kompliserende og skape uklarhet om hvilke krav som gjelder for utbyggerne som er omfattet av krav til grunneierfinansiering. Departementet mener derfor den beste løsningen er at ordningen med frikjøp gjelder likt for alle planer slik lovforslaget i § 12 A-1 første ledd bokstav d legger opp til.

Kommunen vil når som helst kunne endre rekkefølgekrav til hensynssonen om infrastrukturen med hjemmel i lovforslaget § 12 A-10. Det vil også være mulig å endre rekkefølgekrav for infrastruktur som gjelder utenfor hensynssonen så lenge det er gitt bestemmelse om infrastrukturen etter § 12 A-2 første ledd bokstav a.

Ny plan erstatter ikke gammel plan, men har forrang hvis det er motstrid jf. § 1-5 andre ledd. Når utbyggere fremmer sine forslag til detaljreguleringer, vil eventuelle rekkefølgebestemmelser til hensynssonen i overordnet plan gjelde, med mindre det gis rekkefølgekrav til detaljreguleringen som kommer i strid med rekkefølgekravene i den overordnede planen. I stedet for å gi rekkefølgekrav til hensynssonen i detaljreguleringen, kan rekkefølgebestemmelsene i overordnet plan endres

Det framgår av forslaget til lovforslaget § 19-1 andre ledd at det ikke kan gis dispensasjon fra bestemmelsene i kapittelet 12 A. Begrunnelsen for dette er at det er ønskelig med mer fleksible unntaksbestemmelser som gjør at en unngår å måtte oppfylle de strenge vilkårene som gjelder for dispensasjon. Det foreslås derfor en egen unntaksbestemmelse fra rekkefølgekrav i lovforslaget § 12 A-7 tredje ledd som er ment å være en siste sikkerhetsventil for å kunne åpne for et utbyggingsprosjekt til tross for at et rekkefølgekrav ikke er oppfylt. Denne bestemmelsen representerer således et «unntak fra unntaket» om rekkefølgebestemmelser. Kommunen bør på tidspunktet for rammetillatelse kunne gjøre en konkret vurdering av om et byggeprosjekt, eller deler av det, kan gjennomføres til tross for at det kommer i strid med rekkefølgekrav. Det kan i så fall bare gjøres unntak fra rekkefølgekrav som ivaretar statlig eller fylkeskommunal infrastruktur når berørt myndighet har samtykket.

Disse reglene i lovforslaget § 12 A-7 tredje ledd er ment å gi nødvendig fleksibilitet for kommunen til å frita fra rekkefølgekrav når den finner det forsvarlig ut fra samfunnsmessige hensyn. Kommunens vurdering er undergitt fritt skjønn.

I noen situasjoner kan det være kapasitetsproblemer i kommunen som begrunner at det ikke kan gjøres unntak fra rekkefølgekrav. Kommunen har for eksempel ikke kapasitet eller nødvendig kompetanse til å ta hånd om byggherrefunksjonen for etablering av infrastrukturen. Kommunen bør derfor, ved vurderingen av om det skal gjøres unntak fra rekkefølgekrav, kunne legge vekt på om ansvaret for å etablere infrastrukturen kan overlates til andre etter reglene om realopparbeidelse, jf. lovforslaget § 12 A-9.

En konsekvens av bestemmelsen i lovforslaget § 12 A-7 tredje ledd er at kommunen har adgang til å forskjellsbehandle utbyggere såfremt det skjer på et saklig grunnlag. Det kan likevel ikke skje i strid med myndighetsmisbrukslæren. Et eksempel på anvendelse av unntaksbestemmelsen er der kommunen finner det kan gjøres unntak fra rekkefølgekrav for den første utbyggeren, men ikke for den neste, selv om de i utgangspunktet er bundet av de samme rekkefølgekravene. Dette kan bero på at det ikke er ledige elevplasser på den nærliggende skolen, og antallet nye boliger derfor må begrenses. Bestemmelsen er dessuten ment å være et incitament for å få utbyggere til å inngå avtaler om realopparbeidelse med kommunen. I sammenheng med dette kan nevnes at departementet også foreslår at kommunen skal kunne ta hensyn til utbyggers ønske om en særskilt rekkefølge på infrastrukturetableringer i avtale om forskuttering for infrastruktur, jf. § 12 A-3 andre ledd andre punktum.

5.7.3 Forholdet til byggesak

Arealformål, hensynssone og bestemmelser i arealplan er helt nødvendige hjelpemidler for etablering av krav om grunneierfinansiering av infrastruktur i et utbyggingsområde. Byggesaken er også helt sentral, og de viktigste bestemmelsene som berører byggesak framgår av lovforslaget § 12 A-7. Det er i forbindelse med byggesaksbehandlingen at kostnadsbidraget skal innbetales. Før det søkes om rammetillatelse for en utbygging innenfor hensynssonen må tiltakshaveren avklare med kommunen hvilke forpliktelser som gjelder for tiltaket. Beskrivelsen av forpliktelsen skal følge søknaden om rammetillatelse. Kommunen må sikre å få med alle forpliktelsene som følger av finansieringsordningen i rammetillatelsen. Videre må kommunen senere følge opp dette ved å påse at kostnadsbidraget er innbetalt, før det kan gis igangsettingstillatelse. Departementet kan i forskrift åpne for at tidspunktet for innbetaling av kostnadsbidrag kan settes senere enn ved igangsettingstillatelse. Hovedreglene skal uansett være at innbetalingen skjer på tidspunktet for igangsettingstillatelse.

Rekkefølgekrav er i utgangspunktet ikke til hinder for utbygging innenfor hensynssonen når kostnadsbidrag er betalt. Kommunen kan imidlertid fastsette i plan at noen rekkefølgekrav gjelder allikevel, jf. lovforslaget § 12 A-1 første ledd bokstav d og § 12 A-2 første ledd bokstav g. Dessuten kan kommunen i rammetillatelsen gjøre unntak fra eventuelle rekkefølgekrav som etter slik bestemmelse gjelder for utbyggingen. Det kan altså gjøres unntak fra unntaket når kommunen finner det hensiktsmessig ut fra forholdene i den konkrete byggesaken. Det kan bare gjøres unntak fra rekkefølgekrav som ivaretar statlig eller fylkeskommunal infrastruktur når berørt myndighet har samtykket.

Kommunen kan både før og etter den gir rammetillatelse inngå avtaler med en tiltakshaver om realopparbeidelse av infrastruktur. De kontraktsrettslige forholdene i avtalen skal ikke følges opp som en del av byggesaken. Det vil normalt være den eller de enhetene i kommunen som har ansvaret for eiendomsutvikling eller utbygging som følger opp slike avtaler, men det avhenger helt av hvordan kommunen har organisert sin virksomhet. Avtalen vil kunne bli håndtert av kommunen som byggherre. Kommunen står fritt til å velge entrepriseform. Normalt skal avtaler om realopparbeidelse basere seg på fastpris.

Grunneiere og utbyggere kan, forutsatt at de har klagerett eller rettslig klageinteresse, påklage kommunens vedtak i byggesak, herunder kostnadsbidragets størrelse. Det kan i byggesaken ikke klages på forhold som er avgjort i bindende reguleringsplan, jf. § 1-9 andre ledd. Størrelsen på kostnadsbidraget blir ikke fastsatt som en del av planen, og kan dermed påklages i byggesaken. Spørsmålet om hva som er nødvendig infrastruktur, og standarden og kvaliteten på denne, kan på den annen side ikke påklages i byggesaken, siden dette er avgjort i plansaken. Departementet viser for øvrig til § 1-9 andre ledd andre punktum om at eventuell slik klage kan realitetsbehandles i stedet for å avvises hvis kommunen finner det hensiktsmessig.

5.7.4 Forholdet til utbyggingsavtaler, opparbeidelsesplikt og refusjon

Departementet mener at krav om grunneierfinansiering av infrastruktur fastsatt i en hensynssone, ikke bør kunne kombineres med bruk av utbyggingsavtaler. De to ordningene har vidt forskjellig tidshorisonter, og bruk av utbyggingsavtale kombinert med hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur vil undergrave det som er ment å være en langsiktig og forutsigbar finansieringsordning hvor alle grunneierne i utgangspunktet skal bidra likt til finansiering av nødvendig infrastruktur. Departementet foreslår derfor å ta inn et forbud mot å kombinere disse to regelsettene, jf. lovforslaget § 12 A-1 første ledd bokstav e. Det er likevel åpnet for å gjøre unntak fra dette i forskrift, jf. § 12 A-12 bokstav l. Oslo kommune har etterspurt en slik bestemmelse, og departementet har derfor funnet å imøtekomme dette ønsket selv om det er uklart hvilke fordeler, om noen, kombinasjoner av ordningen eventuelt kan gi.

Refusjonsreglene i kapittel 18 åpner ikke for å ta med kostnader som er dekket inn på andre måter, for eksempel gjennom bruk av rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler, eller hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur. En grunneier skal ikke måtte opparbeide eller bidra to ganger for samme infrastruktur. I forslaget til lovforslaget § 18-13 foreslås derfor at reglene om opparbeidelsesplikt og refusjon ikke skal gjelde for infrastruktur som er omfattet av kapittel 12 A. Departementet mener det likevel er mulig å anvende reglene om opparbeidelse og refusjon i kapittel 18 sammen med en slik hensynssone dersom det tas høyde for dette i bestemmelsene om infrastruktur i sonen. Man kan ikke anvende regelsettene samtidig for samme infrastruktur. Ved vedtakelse av hensynssonen må kommunen derfor velge hvilken metode kommunen ønsker å bruke. Hvis kommunen finner at opparbeidelsesplikt og refusjon er mest hensiktsmessig, må den utelate den aktuelle infrastrukturen fra bestemmelse etter § 12 A-2 første ledd bokstav a. Kommunen bør i planbeskrivelsen opplyse om at det har vært et bevisst valg å utelate den aktuelle infrastrukturen, og begrunne dette nærmere.

Kommunens avgjørelse om å utelukke opparbeidelsesplikt og refusjon for en del av en bestemt infrastruktur kan påvirke en senere sak om opparbeidelse og refusjon. Blant annet vil både refusjonsenheten og kretsen av refusjonsdebitorer endres. Kommunen må derfor vurdere nøye hvordan hensynssonen utformes og være bevisst på hvilken infrastruktur som den skal omfatte.

Departementet har funnet det rimelig å åpne for at statlig og fylkeskommunal infrastruktur også kan inngå i finansieringsordningen etter kapittel 12 A. Bakgrunnen for dette er at det i dag er åpnet for dette i forbindelse med inngåelse av utbyggingsavtaler; En avtale mellom utbygger og staten eller fylkeskommunen er etter dagens lovbestemmer i kapittel 17 ikke en utbyggingsavtale i lovens forstand. Det følger av legaldefinisjonen i gjeldende § 17-1 at en utbyggingsavtale er en avtale mellom grunneier eller utbygger og kommunen. I arealplan kan det imidlertid være gitt rekkefølgekrav om etablering av fylkeskommunal eller statlig infrastruktur. Praktiske eksempler er krav om rundkjøring på en fylkesveg eller nytt kryss på en europavei. Ordlyden i gjeldende § 17-3 er ikke til hinder for at en utbyggingsavtale mellom kommunen og utbygger også kan omhandle fylkeskommunal eller statlig infrastruktur. Departementet har lagt til grunn at også bidrag til statlig og fylkeskommunal infrastruktur kan inngå i en utbyggingsavtale. Departementet har også lagt til grunn at det kan være hensiktsmessig at kommunen samarbeider med det aktuelle statlige eller fylkeskommunale organet om oppfyllelse av relevante rekkefølgekrav. Kommunen og utbygger kan for eksempel ta med fylkeskommunen i forhandlingsmøter, og på denne måten bidra til å avklare hva som er tilstrekkelig og tilfredsstillende oppfyllelse av rekkefølgekrav. Det vises for øvrig til omtale av fylkeskommunal og statlig infrastruktur i punkt 5.8.4 nedenfor.

5.7.5 Behovet for forskriftshjemler

Det er knyttet store økonomiske interesser til finansieringsordningen for kommunen og andre aktører. Ordningen er relativt komplisert, og det kan oppstå tvil om anvendelsen av reglene. Praksis kan også utvikle seg i en uheldig, eller ikke tilsiktet, retning. Det kan derfor være en fordel for departementet, kommunene og andre involverte aktører i finansieringsordningen at vanskelige temaer kan forskriftsreguleres. Departementet har på denne bakgrunn funnet det nødvendig å kunne regulere en rekke ulike forhold i forskrift, jf. lovforslaget § 12 A-12.

Departementet ser grunn til å kommentere forslagene i § 12 A-12 bokstav c og l spesielt.

Bokstav c

I bokstav c foreslår departementet blant annet at det kan gis bestemmelser om fradrag som gjelder tiltak som skal forbli i privat eie, men som skal være offentlig tilgjengelig. Departementet ser ikke behov for å regulere dette direkte i loven nå. Årsaken er at det er uklart om det er nødvendig med en regulering av den kanskje ikke helt-upraktiske situasjonen hvor en «utbygger av næring», og da særlig utbygger av kontorlokaler, ved tidspunkt for rammetillatelse eller igangsettingstillatelse ikke vet hvorvidt det vil kunne oppnås mva.-fradrag eller ikke, på tiltak som skal forbli i privat eie, men som skal være offentlig tilgjengelig. Begrunnelsen er at «utbygger av næring» sine muligheter for fradrag for mva. på slike tiltak beror på hvilke leietakere som til slutt flytter inn i lokalene, noe det ikke er gitt at er avklart på nevnte tidspunkter. Det er dermed uklart hvordan man beregner de estimerte kostnadene i et slikt tilfelle.

Dersom kostnadene i et slikt tilfelle medtas inkludert mva. (det vil si uten fradrag), og «utbygger av næring» ikke senere oppnår fradragsrett (for eksempel ved utleie til stat, finans, helse mv.), blir kostnadsestimatet riktig. Men dersom «utbygger av næring» på et senere tidspunkt skulle oppnå fradragsrett likevel (utleie til konsulenter, advokater mv.), blir det ikke helt riktig at «utbygger av næring» «godskrives» kostnader inkludert mva. Departementet foreslår ikke innføring av mekanismer som er egnet til å rette opp slike etterfølgende forhold, men vil vurdere om det skal løses i forskrift dersom det oppstår et behov for det.

Bokstav l

Departementet foreslår en hjemmel til å kunne gi forskrift om i hvilke utdanningssituasjoner bruk av utbyggingsavtaler etter kapittel 17 er tillatt i stedet for, eller i kombinasjon med, hensynssone med krav om grunneierfinansiering, jf. § 12-1 første ledd bokstav e

Det første alternativet, at det kan gis bestemmelse om i hvilke utbyggingssituasjoner bruk av utbyggingsavtaler etter kapittel 17 er tillatt, har bakgrunn i at det er frivillig å bruke den foreslåtte nye finansieringsordningen. Et av hovedsiktemålene med ordningen er å redusere faren for «gratispassasjerer», som kan forekomme ved bruk av utbyggingsavtaler. Forskriftshjemmelen kan brukes dersom det viser seg at problemet med gratispassasjerer vedvarer fordi kommunene bruker utbyggingsavtaler på en slik uheldig måte. Forskriften kan for eksempel utformes slik at kommunene ikke kan bruke utbyggingsavtaler dersom det er vesentlig fare for at det blir (mange) gratispassasjerer.

Det andre alternativet, at utbyggingsavtaler kan benyttes i kombinasjon med hensynssone med krav om grunneierfinansiering, er foreslått av Oslo kommunen som mener det kan være fornuftig å ha mulighet for slik kombinert bruk som et mulig forenklingstiltak når det oppstår infrastrukturbehov som ikke tidligere er ivaretatt i bestemmelse til hensynssonen. Departementet har ikke foreslått å innføre en slik ordning i loven, fordi en slik kombinert bruk vil redusere forutsigbarheten for utbyggerne, noe som også er et hovedsiktemål med ordningen. De vil da ikke vite sikkert om de kan forholde seg til kostnadsbidraget eller må påregne at det skal inngås utbyggingsavtale i stedet. Finansieringsordningen er, slik departementet ser det, utformet så fleksibelt at slike kombinasjoner ikke skal være nødvendig. Det vises her særlig til at kommunen kan gi bestemmelse om at utbyggere helt eller delvis må dekke kostnadene til infrastrukturen selv, og at det er forenklede regler om endring av kostnadsbidraget og bestemmelser til hensynssonen, jf. § 12 A-2 første ledd bokstav c, § 12 A-6 første ledd og § 12 A-10.

5.8 Hva er grunneierfinansiert infrastruktur?

5.8.1 Teknisk infrastruktur og annen infrastruktur

Finansieringsordningen i nytt kapittel 12 A skal omfatte infrastruktur som er nødvendig for utbyggingen. Typiske tiltak er teknisk infrastruktur, samferdselstiltak samt blå/grønn og grønn infrastruktur, og miljø- og kulturtiltak. Slik infrastruktur vil ofte være enten kommunal eller fylkeskommunal. Infrastruktur som skal være tilgjengelige for offentligheten, kan likevel være i privat eie. Slik infrastruktur skal etter avtale etableres, driftes og vedlikeholdes av grunneiere i stedet for kommunen.

Infrastruktur refererer generelt til de grunnleggende fysiske og organisatoriske strukturene og fasilitetene som er nødvendige for at et samfunn skal fungere effektivt. Dette inkluderer ikke bare veier, broer og vannforsyning, men også kulturelle og sportslige fasiliteter som bidrar til samfunnets sosiale og kulturelle liv. Derfor regnes i denne sammenheng også kulturhus, sportsanlegg, grendehus og andre liknende fasiliteter som infrastruktur.

Tiltak for å motvirke uheldige skadevirkninger fra eller på utbyggingen vil være relevant å ta med i finansieringsordningen. Infrastruktur som skal fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø, og materielle verdier vil være omfattet. Dette gjelder for eksempel ras- og flomsikring. Tiltak som forhindrer eller demper skadene fra overvann og fremtidig havnivåstigning er også omfattet.

Finansieringsordningen kan benyttes selv om infrastrukturen skal være i privat eie, det vil si ikke overtas av kommunen etter at den er etablert. Regulering til offentlig formål kombinert med offentlig eierskap er mest vanlig, men det er likevel en rekke eksempler på bruk av andre metoder. En metode er at allmennheten sikres tilgang til grønnstruktur, badeplasser, torg eller liknende arealer ved hjelp av avtaleklausuler og tinglyste erklæringer. I disse tilfellene varierer det om reguleringsbestemmelsene er alene om å sikre allmennhetens tilgang, eller om det også eksisterer avtaler i kombinasjon med tinglyste erklæringer. I en utredning utarbeidet av Oslo Menon i samarbeid med Holth & Winge AS i 2021 (Allmennhetens tilgang til regulerte områder i byer og tettsteder), på oppdrag for Kommunal- og distriktsdepartementet, er det opplyst at kommunene i en undersøkelse oppgir at det er om lag 80 tilfeller årlig der det brukes tinglyste erklæringer eller avtaleklausuler for å sikre allmennheten tilgang. Så fremt det er tale om nødvendig infrastruktur for utbyggingen, anser departementet det som hensiktsmessig at privat infrastruktur som skal bekostes innenfor et fellesareal, jf. § 12-7 nr. 14, også helt eller delvis kan være omfattet av finansieringsordningen, såfremt infrastrukturen skal være tilgjengelig for allmennheten.

Tiltakene behøver ikke være begrenset til by og tettbygde strøk, men kan også omfatte for eksempel hytte- og reiselivsområder, hvor et sammenhengende felles tursti- og løypesystem vil kunne være nødvendig for utbyggingsområder innenfor et større geografisk område.

Sosial infrastruktur, slik som skoler, offentlige barnehager og sykehjem vil i utgangspunktet ikke falle inn under finansieringsordningen. Departementet kan likevel gi samtykke til at infrastruktur som nevnt kan tas med, jf. lovforslaget § 12 A-2 andre og tredje ledd. Det er også krav om samtykke fra vedkommende statlige myndighet, hvis statlig infrastruktur skal inngå i ordningen.

Departementet foreslår at det i forskrift kan fastsettes nærmere bestemmelser om hvilken infrastruktur som skal være omfattet, eller ikke omfattet, av finansieringsordningen, jf. § 12 A-12 bokstav c.

5.8.2 Adgangen til å inngå avtale om boligpolitiske tiltak, nærmere krav til arealer og bygningers utforming

Departementet foreslår at kommunen og grunneier i avtale om realopparbeidelse kan bli enige om fordeling av boligtyper og leilighetsstørrelser og sikring av minstestørrelse, og krav til utforming som går lenger enn det som kan vedtas i plan. Avtalen kan for eksempel omfatte nærmere krav til felles avkjørsel, felles gårdsplass eller annet felles areal for flere eiendommer, parkering, friområder, lekeplasser og andre grøntområder. Den kan også omfatte krav om universell utforming, tilpasning til ulike brukergrupper, som for eksempel personer med funksjonsnedsettelse, ungdom og eldre, samt krav til kvalitet, herunder krav til energieffektivitet mv. og forkjøpsrett for en andel av boligene til markedspris for kommunen eller andre. Det vises til lovforslaget § 12 A-9 tredje ledd.

5.8.3 Sosial infrastruktur

Kommunen kan fastsette rekkefølgekrav om opparbeidelse av både teknisk og sosial infrastruktur innenfor rammen av plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 4 og § 12-7 nr. 10. Et rekkefølgekrav om sosial infrastruktur vil, på lik linje med annen infrastruktur, i utgangspunktet hindre utbygging frem til det er innfridd. Som følge av forbudet i byggesaksforskriften § 18-1 om privat finansiering av sosial infrastruktur, må utbygger i et slikt tilfelle enten søke om dispensasjon fra rekkefølgekravet, eller vente til kommunen oppfyller rekkefølgekravet selv. Det er også eksempler på at utbyggere, uavhengig av utbyggingsavtale, har valgt å oppfylle rekkefølgekrav om sosial infrastruktur, særlig bygging av privat barnehage.

Etter lovforslaget § 17-5 andre ledd kan departementet samtykke til å fravike reglene om utbyggingsavtaler der samfunnsmessige interesser tilsier det. Tilsvarende bestemmelse i gjeldende lov jf. § 17-7, er tidligere benyttet til å gi samtykke til at etablering av sosial infrastruktur kan inngå i utbyggingsavtaler.

Departementet har kommet til at det vil være hensiktsmessig å ha en tilsvarende ordning for grunneierfinansiering av sosial infrastruktur etter kapittel 12 A. Det er derfor tatt inn en bestemmelse om dette i lovforslaget § 12 A-2 tredje ledd, jf. fjerde ledd.

5.8.4 Fylkeskommunal og statlig infrastruktur

Statens vegvesen har ansvaret for riksvegnettet og fylkeskommunene for fylkesvegene, jf. veglova § 9. Fra 1. januar 2020 ble sams vegadministrasjon lagt ned, og forvaltningen av fylkesvegene ble overført fra Statens vegvesen til fylkeskommunene. Fylkeskommunene overtok ansvaret for en vesentlig større del av vegnettet enn før. Ifølge Opplysningsrådet for vegtrafikk er det i dag ca. 97 750 km offentlig veg i Norge. Av dette står riksvegene for ca. 10 700 km og fylkesvegene for 44 623 km. Resten er kommunale veger, det vil si i underkant av halvparten av det totale vegnettet. Ansvaret for å finansiere oppgavene på de offentlige vegene er regulert i veglova § 20 og følger ansvarsfordelingen mellom vegmyndighetene i § 9. Beslutning om bygging av de offentlige vegene er regulert i veglova § 6. Stortinget fatter vedtak om bygging av riksveg, mens fylkeskommunene og kommunene fatter disse beslutningene for henholdsvis fylkeskommunale og kommunale veger.

Departementet mener det vil være praktisk å kunne innlemme fylkeskommunal infrastruktur i krav om grunneierfinansiering etter kapittel 12 A. Slik infrastruktur er vanlig i alle landets kommuner, og blir ofte berørt ved utbygginger av bolig- og næringseiendommer, enten det gjelder veger eller kollektivanlegg. En forutsetning for dette er at fylkeskommunen samtykker i at vegtiltaket legges inn i finansieringsordningen. Det er således fylkeskommunen som har myndigheten til å prioritere finansiering av sine vegprosjekter, og ikke kommunen. Dette samtykket vil kun gjelde finansieringsspørsmålet, og ikke andre forhold knyttet til veien, slik som trasevalg, rekkefølgekrav, teknisk utrustning mv. som planmessig må behandles på ordinær måte og munne ut i et reguleringsvedtak om vegen. Fylkeskommunen må ta stilling til om den vil dekke deler av kostnadene til infrastrukturen selv, og kommunen skal i tilfelle ta hensyn til dette ved beregningen av kostnadsbidraget som grunneierne skal betale, jf. § 12 A- 4 første ledd.

Departementet finner ikke grunn til å foreslå å innlemme statlig infrastruktur i krav om grunneierfinansiering av infrastruktur etter kapittel 12 A annet enn som en helt unntaksvis mulighet. Statlige prioriteringer innenfor samferdselssektoren skjer gjennom vedtakelse av Nasjonal transportplan som er regjeringens plan for transportpolitikken i en tolvårsperiode og som rulleres hvert 4. år. Utbyggingstiltak på riksvegene er en del av Nasjonal transportplan, og de ulike prosjektene prioriteres her med midler innenfor korridorene. Bevilgningen av midler til riksvegprosjektene følges opp i den årlige budsjettproposisjonen fra Samferdselsdepartementet. Prioritering av statlige midler skjer gjennom Nasjonal transportplan og årlige budsjetter, og ikke plan- og bygningsloven. I noen tilfeller vil det for eksempel være behov for å etablere en avkjørsel fra statlig veg til kommunal veg, som er nødvendig for utbyggingen av et område, og den foreslåtte nye finansieringsordningen bør da finansiere helt avgrensede men nødvendige tiltak for å koble veien på den statlige vegen. Ordningen kan også brukes til å forskuttere utgifter til statlig infrastruktur, for eksempel etablering av deler av en lengre statlig sykkelstamveg, for å komme raskere i gang med en områdeutbygging lokalt. I så fall kan fylkeskommunen, kommunen eller private forskuttere for statlig infrastruktur, og senere får kostnadene refundert fra staten, jf. lovforslaget § 12 A-3 første og andre ledd. Dette forutsetter at staten samtykker til slik forskuttering.

5.9 Grunneierfinansiering av infrastruktur etter kapittel 12 A

5.9.1 Når passer det å bruke finansieringsordningen?

Ordningen er ment å være et praktisk verktøy for kommuner som ønsker å se større utbyggingsområder i sammenheng og sikre gode, helhetlige grep ved utvikling av disse områdene. Kommunen skal i større grad enn etter dagens regler kunne tilrettelegge for gjennomføring av egne planer. Videre vil kommunen få forutsigbarhet for hva som skal finansieres av grunneiere. Tilsvarende får utbyggerne langt større grad av forutsigbarhet enn i dag for hva de må påregne å betale for infrastrukturen i forbindelse med sin utbygging.

Kommunen vil i de fleste tilfellene vurdere hvilke områder som skal eller kan bygges ut i arbeidet med kommuneplanen. Et sentralt vurderingstema er i hvilken grad et område er tilrettelagt for utbygging, herunder hva slags infrastruktur som mangler, og hva som må videreutvikles eller legges om.

Samfunnsøkonomisk Analyse har i et utredningsoppdrag for departementet (Utredningsbistand til arbeid med ny områdemodell av 22. desember 2022) vist til at bruk av finansieringsordningen vil være spesielt egnet i sentrumsutbygginger og ved transformasjon av større områder, og hvor det er behov for sentrale infrastrukturtiltak som kommer mange aktører til gode. I denne type utbygginger er det gjerne mange aktører og funksjoner som berøres, herunder utbyggere, eksisterende næring og beboere, kollektivtransport (knutepunkt), offentlige aktører, infrastruktur (ny eller gammel) mv. Gjennomføring og utvikling av området er avhengig av at man ser hele området under ett og at aktørene koordineres i regi av kommunen. Utarbeidelse av en modell for grunneierfinansiering av infrastruktur krever ressursbruk og prioriteringer av midler fra kommunens side. Modellen er derfor først og fremst aktuell å benytte i de områdene hvor kommunen ønsker utvikling for eksempel gjennom transformasjon.

Hovedsiktemålet med forslaget er å sikre en koordinert og tilstrekkelig stor privat finansiering av nødvendig infrastruktur ved utbygging av et område som strekke seg over mange år. Det vil følgelig kunne være tale om mange eiendommer og både store og små byggetiltak. Ordningen skal likevel kunne brukes også ved mindre utbygginger, for eksempel et kollektivknutepunkt eller vegkryss. Ordningen legger opp til noe mer kompliserte vurderinger i arbeidet med å utarbeide arealplaner enn etter dagens regelverk. Det er derfor mest hensiktsmessig å benytte ordningen i områder med omfattende behov for omlegging eller opparbeidelse av infrastruktur. Selv om en bruker noe mer tid i planarbeidet, vil det gå raskere i plangjennomføringen, og kommunen og utbyggerne vil slippe arbeidet med å inngå utbyggingsavtaler, som i mange tilfeller kan være en til dels meget tidkrevende prosess.

Ordningen skal bidra til en mer rettferdig kostnadsfordeling mellom grunneierne enn i dag, og det er ikke minst et viktig siktemål å unngå dagens ulemper med «gratispassasjerer» som kan oppstå når man bruker utbyggingsavtaler. Ordningen skal dessuten bidra til mer effektiv, helhetlig områdeutvikling og plangjennomføring. Det skal være mulig å se et større område i sammenheng og tidlig fastsette at det skal gjelde krav om grunneierfinansiering av infrastruktur i et område. Ordningen vil være et viktig bidrag for å tilrettelegge for raskere boligbygging, men skal også kunne brukes for å etablere fritidsboliger, næringsvirksomhet og offentlige funksjoner. Ordningen legger opp til tidlig medvirkning fra berørte aktører, godt samarbeid mellom kommunen og aktørene og mellom grunneierne, forutsigbarhet, fleksibilitet og rettsikkerhet. Ordningen med forskuttering for utgifter til infrastruktur kan i særlig grad bidra til at et område blir raskere «byggemodent» enn i dag.

I forbindelse med utbygging av et helt nytt område, eller ved større fortetting og transformasjon, vil det oppstå behov for en rekke ulik typer infrastruktur. For eksempel kan det være behov for å oppgradere allerede eksisterende infrastruktur (enten fordi den er gammel eller fordi ny utbygging krever at dimensjonen og/eller kapasiteten må økes) eller at ny utbygging gir behov for annen infrastruktur enn den som allerede er der (for eksempel kan nedbygging av skogområder gi behov for, eller ønske om, å etablere parker eller grønne områder). For nesten alle typer infrastruktur vil det være en diskusjon knyttet til både hvor stor bruk og belastning aktører i samfunnet har av eller på den aktuelle infrastrukturen. Slike diskusjoner kan oppstå både mellom ulike type aktører, herunder beboere, ansatte i næringslokaler, kunder i næringslokaler, osv. og mellom eksisterende brukere av området og de som flytter til området på grunn av ny utbygging. Slik ordningen er bygd opp, vil alle utbyggere måtte forholde seg til samme formel for kostnadsbidrag, det vil si at det skal betales et beløp per kvadratmeter bruksareal (BRA) som bygges. På den måten er vurderingen av bruk og belastning forenklet i vesentlig grad. En mister riktignok millimeterrettferdighet, fordi det kan tenkes at et tiltak som bygges ikke vil medføre like stor bruk eller nytte av infrastrukturen som et annet tiltak. Dette oppveies likevel av at utbyggerne på et langt tidligere tidspunkt enn i dag vil vite størrelsen på kostnadsbidraget. Bransjeforeningene har ved flere anledninger poengtert at forutsigbarhet er langt viktigere enn en helt rettferdig fordeling av infrastrukturkostnadene mellom utbyggerne, som vil være avhengig av at det gjennomføres en omstendelig prosess. Departementet har i samråd med bransjeforeningene Boligprodusentenes forening og Norsk Eiendom valgt å ikke videreføre forslaget i høringsnotatet om at kommunen etter en nærmere vurdering skulle kunne fastsette ulik størrelse på kostnadsbidraget for forskjellig deler av et utbyggingsområde. Dette representerer en vesentlig forenkling, ikke minst fordi den foreslåtte løsningen kunne lede til mange klager som ville kreve saksbehandling både i kommunen og hos statsforvalter.

For å oppnå målsettingene med ordningen, må finansieringsordningen ha en helhetlig tilnærming til utfordringene ved områdeutvikling, ved at det stilles krav til planprosessen, hvilken infrastruktur som er omfattet og beskrivelsen av denne, avtaler for etablering av infrastrukturen, og økonomisk oppgjør. Det må tas høyde for at utbyggingen kan være kompleks og pågå over mange år. Med et slikt tidsperspektiv er det nødvendig med fleksible og relativt enkle ordninger for justeringer underveis. Det blir derfor stilt krav om periodevis oppdatering av kostnadsbidraget hvert femte år. Departementet foreslår også enklere regler for justering av bestemmelser til hensynssonen. Kommunen får med det så vidt romslige rammer for sine vurderinger at det ikke skal være behov for å anvende reglene om dispensasjon, jf. plan- og bygningsloven kapittel 19.

I de fleste utbygginger, og spesielt der det er tale om fortetting eller transformasjon, vil det allerede være etablert bebyggelse med tilhørende infrastruktur. Finansieringsordningen gjelder kun der det åpnes for ny utbygging, utvidelser, eller hovedombygging. Det er tilstrekkelig at eksisterende infrastruktur må omlegges, oppgraderes eller utbedres for at kostnadene kan tas med i ordningen. Som oftest vil det være nødvendig med helt ny infrastruktur, og det kan bli behov for større omstruktureringer i utbyggingsområdet for å få infrastrukturen til å passe sammen med eksisterende bebyggelse og den fremtidige bruken av området.

Kommunen vil stå fritt, på samme måte som for andre planer som kommunen har vedtatt, til å endre en plan som har bestemmelser om bruk av finansieringsmodellen. Det er lagt opp til fleksible regler for å gjøre endringer i bestemmelser til hensynssonen i lovforslaget § 12 A-10.

5.9.2 Området må være modent for en samlet utvikling

Utbygging som skal foregå i et større område og kan strekke seg over mange år, vil fort bli komplisert og kostbar, og det er viktig for utbyggerne at det er god forutsigbarhet både når det gjelder rekkefølgekrav, utnyttingsgrad og infrastrukturkostnader. Det må også være vilje hos de private til å investere, og følgelig må det være attraktivt å utvikle eiendommer i området. Risikoen knyttet til fremdrift og salg blir redusert hvis utbyggerne kan komme raskt i gang med sin utbygging. Jo tidligere området er byggeklart, jo enklere blir det å få finansiert byggeprosjektene. Tidlig kjennskap til infrastrukturkostnader, kan også gjøre at byggeprosjekter som ellers ikke ville blitt tatt opp til vurdering, blir ansett lønnsomme og planlagt påbegynt.

Kommunens bidrag til områdeutviklingen bør ikke bare være begrenset til å lage en god arealplan, men kommunen bør også ta et større ansvar for plangjennomføringen. En god plangjennomføring forutsetter at kommunen har søkelys på realiseringen av planen helt fra starten av planarbeidet. Kommunen bør derfor legge til rette for medvirkning og samarbeid om utviklingen av området. Det bør legges til rette for arenaer hvor grunneierne kan møtes og diskutere felles utvikling av sine eiendommer. Utviklingen av et område vil gå raskere og enklere jo større enighet det er om arealdisponering og type bebyggelse, rekkefølgen på etableringene og hvilken infrastruktur som må være på plass før utbyggingen kan starte. Lovforslaget tar høyde for dette ved at det stilles samme krav til planarbeid etter nytt kapittel 12 A, som etter ny § 11-8 a om felles planlegging for flere eiendommer, fortetting, omforming og fornyelse, jf. lovforslaget § 12 A-1 tredje ledd.

De privates investeringsvilje vil avhenge av hvor attraktivt et område er. En god og fremtidsrettet, og gjerne ferdig etablert, infrastruktur, er et viktig bidrag og i mange tilfeller en avgjørende forutsetning. Områder med god kollektivdekning, kulturhus, sportsanlegg, grendehus, parker og andre sosiale møteplasser, er viktige bidrag til å heve områdets attraktivitet. Eiendomsutvikling vil være enklere med forutsigbarhet for hva som kommer av infrastrukturinvesteringer. Videre vil innflyttere til et område finne det mer attraktivt dersom gang- og sykkelveger, lekeplasser, parker og andre møteplasser er på plass i hele området allerede når de flytter inn. Da slipper de også anleggstrafikken, støyen og støvet som følger med slike etableringer. Det er følgelig en fordel om kommunen både har vilje og evne til å investere i nødvendig infrastruktur før en utbygging tar til. Jo større grad av sikkerhet kommunen har for at utbyggerne raskt vil komme etter og starte sine byggeprosjekter, jo mindre vil kommunens økonomiske risiko knyttet til slike investeringer være.

Departements forslag til finansieringsordning innebærer at kommunen kan synliggjøre forpliktelsene for grunneiere tidlig innenfor et definert område, og sikre seg tilbakebetaling for etablert infrastruktur fra et stort antall utbygginger, og med en tilbakebetalingshorisont på maksimalt 30 år. Kommunen kan velge å etablere all infrastruktur med en gang, eller gjøre det suksessivt etter hvert som den private utbyggingen starter. Kommunen kan også velge rekkefølgen på infrastrukturen slik at det viktigste kommer først. Det åpnes for at private kan bidra til å forskuttere utgifter til infrastruktur på kommunens vegne. Kommunen kan også overlate til utbyggerne å etablere infrastrukturen på kommunens vegne. Dette er alle viktige elementer i finansieringsordningen som kan bidra til å gjøre et område tidlig byggemodent. Det er likevel slik at kommunen løpende må vurdere sin økonomiske risiko knyttet til å foreta tidlige infrastrukturetableringer ut fra en forutsetning om tilbakebetaling senere over mange år. Av denne grunn vil det vanlige trolig være at kommunen vurderer en suksessiv forskuttering for kostnader til infrastrukturen, sett i lys av de private utbyggernes fremdriftsplaner. Det er også mulig for en utbygger å forskuttere ved å realopparbeide infrastruktur. Det krever avtale som på samme måte som en kontantytelse.

5.9.3 Utbyggingen må helt eller delvis kunne bære infrastrukturkostnadene

Dersom en kommune velger å benytte seg av ordningen med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur, innebærer dette at kommunen må avgrense og synliggjøre områder i arealplan ved bruk av arealformål, angi hva som er nødvendig infrastruktur for utbyggingen i dette området, beregne kostnaden til infrastrukturen, og fastsette et kostnadsbidrag per kvadratmeter bruksareal (BRA), i området. Kommunen kan eventuelt også differensiere kostnadsbidraget mellom grunneierne i området for å oppnå en mer rettferdig fordeling.

I en kommune vil markedet kunne bestå av flere mindre lokale markeder, hvor verdien på det som bygges, og følgelig også prissettingen, kan arte seg ganske forskjellig i forskjellige deler av kommunen. I pressområdene vil utbyggerne få bedre priser for sine utbygginger enn andre steder, og evnen til å bære infrastrukturkostnadene som er nødvendige for en utbygging kan være desto større. I andre markeder, det vil si utenfor pressområdene, er bæreevnen langt mindre. Dette må kommunen ta høyde for i sin planlegging.

Det vises i denne sammenheng også til plan- og bygningsloven § 3-1 tredje ledd hvor det framgår at:

«Planleggingen skal bygge på økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring og ikke være mer omfattende enn nødvendig.»

For kommunen er det følgelig viktig å forstå kostnads- og prismekanismene som styrer utbyggernes kommersielle vurderinger, ikke minst for å kunne sikre tilstrekkelig boligbygging og hensiktsmessig fremdrift i utbyggingen, jf. § 3-1 første ledd bokstav d. En slik innsikt kan også redusere risikoen for at boligprosjekter stopper opp. Kommunen må erkjenne at det er en sammenheng mellom hva utbyggingen skaper av verdier og dens evne til å bekoste nødvendig infrastruktur. Kommunen må nødvendigvis ta høyde for dette når den pålegger utbyggerne å bære alle, eller deler av, infrastrukturkostnadene i et utbyggingsområde. Kommuner i pressområder kan bli fristet til å øke kvaliteten på infrastrukturen, eller øke utvalget av mer eller mindre viktig infrastruktur i et område hvor utbyggingen har stor bæreevne. Det kan tenkes at dette kan skje i så stor grad at det fremstår som urimelig at utbyggerne skal bære hele kostnaden alene. Kommunen kan for eksempel bli fristet til å legge til mer infrastruktur enn det samfunnsbehovene eller den konkrete utbyggingen strengt tatt krever. Hvorvidt det er tilfelle, bygger på vanskelige vurderinger, og departementet mener derfor at kommunen må ha et visst rom for skjønn. Departementet har funnet det riktig å ta inn en sikkerhetsmekanisme i loven for å fange opp de tilfellene der de samlede kostnadsbidragene, som grunneierne og utbyggerne skal betale til finansiering av infrastrukturen, fremstår som urimelig tyngende i forhold til utbyggingens forventede bruk og nytte av infrastrukturen. Dersom utbyggerne mener denne grensen er overskredet, kan kostnadsbidragets størrelse påklages til statsforvalteren.

For at infrastrukturkostnadene ikke skal overstige hva utbyggingen innenfor hensynssonen, bør bære av økonomisk belastning til infrastruktur, foreslår departementet at det skal være flere mekanismer i finansieringsordningen som kan ivareta dette hensynet:

• Det skal gjelde et relativt strengt nødvendighetsprinsipp for infrastruktur som skal bekostes av utbyggingen.

• Beregningsmåten for kostnadsbidraget skal skille mellom nødvendig infrastruktur innenfor og utenfor hensynssonen, ved at det utenfor hensynssonen skal gjøres en individuell vurdering av hvor stor andel som skal belastes ut fra utbyggingens bruk og nytte.

• Kommunen skal kunne skille mellom privat infrastruktur som helt må bekostes av utbygger selv, og privat infrastruktur som skal være tilgjengelig for allmenheten, og i så fall tillate delvis kostnadsdekning fra øvrige utbyggere.

• Kommunen kan redusere belastingen på utbyggerne ved selv å ta ansvar for en større eller mindre del av kostnadene til infrastrukturen.

• Kommunen kan endre planen, og ta ut infrastruktur eller stille lavere krav til standard, kvalitet mv.

• Kommunen kan også øke utnyttingsgraden i utbyggingsområdet, for på den måten redusere kostnadene per kvadratmeter bruksareal (BRA)

• Kommunen skal uansett ikke kunne belaste den samlede utbyggingen innenfor hensynssonen med kostnader som gjør at belastningen fremstår som urimelig tyngende, jf. lovforslaget § 12 A-5 fjerde ledd.

Fastsettingen av kostnadsbidraget vil kunne påklages til statsforvalteren og prøves av domstolene. Alle beregninger knyttet til fastsettingen av kostnadsbidraget er rettsanvendelsesskjønn, og kan følgelig være gjenstand for full overprøving.

5.9.4 Medvirkning og samarbeid

Plan- og bygningsloven stiller i formålsbestemmelsen krav om at planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter, jf. plan- og bygningsloven § 1-1 fjerde ledd. Det er videre egne bestemmelser om medvirkning både i plan- og bygningsloven kapittel 5 og i bestemmelsene som gjelder for de ulike plantypene. For kommuneplanens arealdel er det en bestemmelse om varsling og kunngjøring av planoppstart i § 11-12 andre ledd, og for reguleringsplan i § 12-8 første og fjerde ledd. Det er også flere andre medvirkningsbestemmelser, blant annet om høring. Medvirkning innebærer at enkeltpersoner og grupper har rett til å kunne delta i og påvirke offentlige utrednings- og beslutningsprosesser. Det betyr at befolkning, næringsliv og frivillig sektor i samfunnet er med på å planlegge for framtiden. Medvirkning i planprosessen skal bidra til gode løsninger som tar hensyn til alles behov. Kravene i loven legger til rette for at alle berørte og interesserte aktører kan komme til orde, fremme kreativitet og engasjement, og være en arena for demokratisk deltakelse.

Fornyelse, fortetting og transformasjon er komplisert og ofte meget krevende å planlegge for. Medvirkning fra dem som blir berørt er derfor desto viktigere. Bruken av hensynssone med krav om grunneierfinansiering forutsetter økonomiske bidrag til infrastruktur, og medvirkning fra grunneierne i planleggingen er derfor viktig. Dette gjelder særlig ved vurderingen av rammene for hva som er nødvendig infrastruktur, rekkefølgen på utbyggingen, bruk og nytte for området, kostnadsberegninger- og fordeling. Det gjelder både på kommuneplan- og reguleringsplannivå. For kommunen er det viktig å forstå mulighetene for utvikling av området. I den grad infrastrukturen berører statlige og regionale infrastrukturmyndigheter, må kommunen involvere disse tidlig for å klargjøre om utviklingen av området vil medføre et behov for oppgraderinger eller nyetableringer som disse myndighetene har ansvar for. Statlig og regional infrastruktur kan medføre betydelige kostnader og må ofte være på plass før en lokal utbygging kan starte. Uten tilstrekkelig avklaring og involvering av statlige og regionale infrastrukturmyndigheter, vil en hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur kunne ha lav verdi som virkemiddel.

Departementet mener derfor det er behov for å forsterke mulighetene for medvirkning og samarbeid i slike prosesser, og foreslår på denne bakgrunn flere nye grep. For det første foreslås det en bestemmelse som stiller krav til at kommunen skal legge til rette for effektiv gjennomføring av planen når det er fastsatt hensynssone om fornyelse, fortetting eller omforming. Dette skal blant annet skje ved at kommunen blir forpliktet til å legge til rette for et mer aktivt samarbeid med beboere, grunneiere, festere, utbyggere, statlige og regionale myndigheter, virksomheter og andre interesserte. For det andre skal berørte offentlige organer aktivt bidra til effektive samordningsprosesser med kommunen. For det tredje skal innspill i samarbeids- og medvirkningsprosessen dokumenteres, behandles og besvares på en måte som gjør etterprøving mulig. Det vises til lovforslaget § 12 A-1 tredje ledd og § 11-8 a andre til femte ledd. Disse grepene skal sikre at det alltid er gjort et godt forarbeid for at planen skal lykkes. Kravet til varsling av grunneiere og festere gjelder også når hensynssonen skal fastsettes i kommuneplanens arealdel, og de skal normalt også varsles når det gjøres endringer i bestemmelser til hensynssonen på dette plannivået, jf. § 12 A-10.

Administrasjonen skal dessuten i planbeskrivelsen eller saksframlegget for kommunestyret, redegjøre særskilt for tilretteleggingen som er gjort med sikte på planens gjennomføring. Det vil da kunne være naturlig å omtale medvirkningsaspektet.

Kommunen kan ha fastsatt en områdeutviklingsstrategi som gjelder for hensynssonen med krav til grunneierfinansiering. I så fall vil mye av samarbeidet om infrastrukturen kunne foregå i forbindelse med utarbeidelsen av denne strategien, jf. lovforslaget § 11-8 a tredje ledd.

5.10 Etablering av hensynssone med krav om grunneierfinansiering i arealplan

5.10.1 Innledning

Det overordnede formålet med den nye hensynssonen er å tilrettelegge for finansiering og opparbeidelse av nødvendig infrastruktur, slik at etableringen av infrastrukturen, og dermed også utbyggingen av eiendommene, kan komme raskere i gang enn i dag. I tillegg er det et viktig siktemål å øke forutsigbarheten for utbyggere, slik at de tidlig kan ta høyde for infrastrukturbehov og kostnader i planleggingen av egne utbyggingsprosjekter.

Utgangspunktet for bruken av finansieringsordningen er at det finnes et område skal bygges ut, enten som fortetting og transformasjon i en eksisterende byggesone, eller i et eksisterende ubebygd område, hvor det for eksempel skal bygges fritidsboliger. Kommunen fastsetter da en hensynssone som legges oppå arealformålet i planen. Hensynssonen kan benyttes både i ny og ved endring av en gjeldende plan. Hensynssonen utformes på en hensiktsmessig måte slik at den dekker alt areal som skal bebygges. Kommunen må påse at hensynssonen faktisk dekker de eiendommene som skal eller kan bygges ut i området. Hensynssonen vil bli tegnet med en egen skravur i plankartet for å synliggjøre avgrensningene. Sonen vil markere at det for det aktuelle området gjelder særlige økonomiske betingelser for utbyggingen, og den vil synliggjøre at den fremtidige utviklingen av området kommer til å kreve finansielle bidrag til infrastruktur fra de fremtidige utbyggerne. Departementet mener det ikke vil være nødvendig med et forutsigbarhetsvedtak fra kommunestyret ved bruk av modellen, slik det er for utbyggingsavtaler, jf. plan- og bygningsloven § 17-2 første ledd.

Fastsettes hensynssonen i en overordnet plan, må kommunen senest innen tre år ha utregnet størrelsen på kostnadsbidraget som skal gjelde for utbygging i området. Kostnadsbidraget skal være beregnet til et beløp per kvadratmeter bruksareal (BRA) som skal betales før det gis igangsettingstillatelse. Med overordnet plan menes kommuneplan og områderegulering. For at kommunen skal rekke å regne ut størrelsen på kostnadsbidraget innen fristen, må den relativt god tid i forveien ha gitt bestemmelser til hensynssonen, blant annet om hva som er nødvendig infrastruktur. Den må også gi bestemmelser om kvalitet og standard på infrastrukturen, slik at en sakkyndig blir i stand til å estimere kostnadene til den. Kommunen kan også ta med infrastruktur utenfor hensynssonen som er nødvendig for utbyggingen innenfor sonen. Også denne infrastrukturen må kostnadsberegnes, men her gjelder et eget beregningsprinsipp som går ut på at utbyggingen innenfor hensynssonen bare kan pålegges å dekke kostnadene til infrastrukturen utenfor sonen så langt de står i forhold til utbyggingens forventede bruk og nytte av den.

Dersom hensynssonen skal fastsettes i en detaljregulering, må kostnadsbidraget være klart samtidig med at planen vedtas.

Ordningen med å kunne ta med infrastruktur utenfor hensynssonen gjør at kommunen ikke trenger å fastsette flere hensynssoner for utbyggingen. Kommunen trenger heller ikke gi hensynssonen en uhensiktsmessig form, for eksempel en avlang form for å fange opp en flere kilometer lang tilførselsveg til utbyggingsområdet. Kostnadsdekningen av tilførselsveien kan i stedet sikres ved å gi en bestemmelse om den til hensynssonen. Kommunen må imidlertid være oppmerksom på at prinsippene for kostnadsdekningen er forskjellig om infrastrukturen er tegnet inn i en hensynssone eller ikke, se lovforslaget § 12 A-4 andre ledd, jf. første ledd.

Den foreslåtte finansieringsordningen gir kommunene rett til å knytte rettslige forpliktelser om betaling av kostnadsbidrag for infrastruktur til utbyggingen av et område. Bidraget kan bestå av et kontantbidrag, en avtale om realopparbeidelse av infrastruktur som kommunen inngår med tiltakshaveren eller en kombinasjon av disse to. Privat opparbeidelse av infrastruktur forutsetter at det blir inngått en avtale om dette i samsvar med lovens krav, og slik avtale skal normalt være inngått før kommunen kan gi rammetillatelse. Betalingsforpliktelsen utløses bare dersom det skal bygges.

Hensynssonen vil også kunne være et redskap for å koordinere etterfølgende planprosesser og vedtak i byggesaker, slik at modellen oppfyller sitt formål. Det forutsetter i så fall at hensynssonen først er fastsatt i overordnet plan. Prosessene og vedtakene knyttet til detaljreguleringene skal sikre innbetaling av kostnadsbidrag fra grunneierne til etablering av infrastrukturen etter hvert som utbygging innenfor hensynssonen blir gjennomført.

Rettsvirkningen av hensynssonen kan ha en varighet på inntil 30 år. Denne varigheten er valgt for å unngå «gratispassasjerer». Med gratispassasjerer siktes det til et problem som kan oppstå ved bruk av utbyggingsavtaler, hvor en utbygger, som har mulighet for å vente med utvikling av egen eiendom, «sitter på gjerdet» og lar de andre utbyggerne bekoste infrastrukturen. En annen begrunnelse for den lange varigheten, er at finansieringsordningen først og fremst er tenkt brukt i fortettings- og transformasjonsområder, hvor områdeutviklingen erfaringsmessig tar lang tid. Etter 30 år må kommunen vedta en ny plan, om den ønsker å finansiere ny infrastruktur i området.

5.10.2 Hensynssonen i kommuneplanens arealdel

Nytt kapittel 12 A er utformet slik at det er de samme reglene som gjelder for finansieringsordningen både i kommuneplan og reguleringsplan. Dette gir kommunen, grunneierne og utbyggerne et enklere regelverk å forholde seg til.

En større områdeutvikling starter vanligvis med at området legges ut som fremtidig byggeområde i kommuneplanens arealdel. Det kan eventuelt utarbeides en egen kommunedelplan for området. Planlegging på kommuneplannivå er forutsatt å være av overordnet karakter. Det er derfor begrenset hvor detaljert en slik plan kan være når det gjelder å fastsette hva som er nødvendig infrastruktur. Departementet mener det likevel bør være noe rom for detaljering av krav til finansiering av infrastruktur. Bakgrunnen for dette er at det vil gi utbyggerne større grad av forutsigbarhet med hensyn til hvilke infrastrukturkostnader de må påregne å betale for som følge av sine byggeprosjekter. Det legges derfor opp til stor grad av frihet for kommunen til å gi bestemmelser om infrastruktur til hensynssonen basert på hva kommunen har rimelig grunn til å anta blir nødvendig å etablere i område. Kommunen kan knytte en hensynssone med krav om felles planlegging for flere eiendommer, fortetting, omforming og fornyelse, og bruk av særskilte gjennomføringsvirkemidler etter lovforslaget § 11-8 tredje ledd bokstav e, jf. § 11-8 a. Den kan også fastsette en hensynssone med krav om grunneierfinansiering etter nytt kapittel § 12 A. Det er valgfritt for kommunen om de to hensynssonene skal kombineres. I det videre omtales kun den siste hensynssonen.

Kommunen kan begrense seg til å fastsette hensynssonen om grunneierfinansiering i kommuneplanene, og så detaljere den videre utviklingen av området i en senere områderegulering. Innføring av hensynssonen i kommuneplanen vil da bare være et signal om at kommunen legger opp til å bruke finansieringsordning etter lovforslaget kapittel 12 A, og ikke utbyggingsavtaler. Kommunen kan imidlertid velge å gå et skritt lenger i kommuneplanen, og fastsette nærmere bestemmelser om infrastrukturen. Kommunen kan på denne måten forskuttere kostnadene til infrastrukturen og senere kreve kostnadene dekket av utbyggerne. Kommunen må i så fall som et minimum gi bestemmelse om infrastruktur etter lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav a og b. Straks det er gjort, kan kommunen forskuttere for kostnader til infrastruktur, og dermed gjøre området tidlig byggeklart med for eksempel veg, vann, avløp osv. Kommunen vil senere få dekket kostnadene etter hvert som utbyggerne søker om igangsettingstillatelse.

Departementet ser det som ønskelig at det skal være mulig å kunne gå direkte fra kommuneplan til utbygging basert på private forslag til detaljreguleringer, det vil si uten å måtte gå veien om en områderegulering. Et effektivt hjelpemiddel for å få dette til kan være at kommunen vedtar en områdeutviklingsstrategi som omtaler de mål, rammer og hensyn som skal være retningsgivende for den etterfølgende planleggingen og utbyggingen av et område.

Fremgangsmåten med utbygging etter detaljregulering uten bruk av områderegulering kan forenkle planprosessene, og også være kostnads- og tidsbesparende for både kommunen og andre aktører. Fremgangsmåten må velges i lys av de planleggingsmessige utfordringene som gjør seg gjeldende i et utbyggingsområde.

Dersom kommunen unnlater å gå veien om en områderegulering, vil det være en fordel om kommunen har knyttet kostnadsbidraget som grunneierne og utbyggerne skal betale, til hensynssonen i kommuneplanens arealdel, og ikke knytter kostnadsbidraget til den enkelte detaljregulering. Ettersom hensynssonen i kommuneplanen vil dekke alle de etterfølgende detaljreguleringene, er det unødvendig å knytte egne bestemmelser til hensynssonen til disse planene. I så fall må kommunen oppdatere bestemmelsene til hensynssonen i kommuneplanen etter hvert som den vedtar nye detaljreguleringer. Kommunen må vurdere hvor bestemmelsene mest hensiktsmessig skal plasseres. Lovforslaget åpner for en forenklet behandling av planendringer både i kommuneplan og reguleringsplan, jf. lovforslaget § 12 A-10. Hvorvidt kostnadsbidraget også må oppdateres når kommunen vedtar nye detaljreguleringer, beror på hvor godt kommunen har truffet med estimatet for infrastrukturkostnadene i overordnet plan.

Utnyttingsgraden for området må også være fastsatt i overordnet plan hvis kostnadsbidraget skal gjelde for hensynssonen i slike planer. Det er imidlertid ikke nødvendig at det er fastsatt utnyttingsgrad på de enkelte eiendommene. Det er tilstrekkelig at kommunen har fastsatt den gjennomsnittlige utnyttingsgraden som vil gjelde for utbyggingen innenfor hensynssonen.

Selv om kostnadsbidraget blir fastsatt i overordnet plan, kan det ikke kreves innbetalt før hensynssonen med krav om grunneierfinansiering er videreført og fastsatt i detaljregulering. Bakgrunnen for dette er at en utbygger, som vurderer å bygge ut på grunnlag av en reguleringsplan, ved å studere planen, skal få vite om det gjelder krav om grunneierfinansiering av infrastruktur eller ikke i det aktuelle området.

Dersom kommunen vil tillate utbygging direkte med grunnlag i kommuneplan eller områderegulering, det vil si uten at det vedtas detaljregulering, må kostnadsbidraget være vedlegg til den overordnede planen, jf. lovforslaget § 12 A-5 første ledd.

5.10.3 Hensynssonen i områderegulering

Områderegulering skal sikre helhetlige utbyggingsmønstre og sammenhengende strukturer, og på den måten gi mer forutsigbare rammer for den etterfølgende planleggingen. Slik plan kan brukes til å synliggjøre de store rammene i by- og stedsutviklingen, knyttet til funksjoner og utforming, høyder og vegsystem, kollektivtransport, grønnstruktur m.m.

Det kan oppstå et dilemma når kommunen skal avgjøre om hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur skal fastsettes i kommuneplanens arealdel eller i en områderegulering. Begge plantypene er strategiske, men på ulike plannivåer. Kommuneplanen omfatter hele kommunen, og kommunedelplaner noe mindre arealer. Områderegulering brukes av kommunen der det er krav om slik plan i kommuneplanens arealdel, eller kommunen finner at det er behov for å gi mer detaljerte områdevise avklaringer av arealbruken. Lovforslaget er utformet slik at det langt på vei er de samme reglene som gjelder for finansieringsordningen både i kommuneplan og reguleringsplan. En områderegulering har i motsetning til kommuneplanens arealdel en fordel ved at den gir grunnlag for ekspropriasjon.

Lovforslaget gir også kommunen mulighet for å vedta en områdeutviklingsstrategi i arealdelen. En slik strategi bør vedtas i forkant av at det skal vedtas detaljreguleringer basert på private planforslag, slik at disse kan tilpasse sine forslag etter strategien. Strategien vil ikke være juridisk bindende, men den vil i praksis kunne gi kommunen indirekte mulighet for en helhetlig styring av arealbruken i utbyggingsområdet på et relativt detaljert nivå. Se lovforslaget § 11-8 a tredje ledd. Som nevnt foran kan en slik strategi gjøre at det ikke blir behov for en områderegulering, og dermed være et enklere alternativ enn å gå veien om å lage en områderegulering.

Et moment i kommunens valg av plantype, kan være om kommunen har behov for å få på plass et ekspropriasjonsgrunnlag for etablering av nødvendig infrastruktur før den behandler private forslag til detaljreguleringer. Kommunen må vurdere hva som er hensiktsmessig ut fra planfaglige perspektiv.

Kommunen kan fastsette hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur direkte i en detaljregulering, uten at slik hensynssone først er fastsatt i overordnet plan. For det tilfellet at kommunen velger å fastsette hensynssonen i en områderegulering, uten først å ha gjort det i kommuneplanens arealdel, mener departementet det bør være de samme kravene til samarbeid i planarbeidet som skal gjelde for utarbeiding av områderegulering, som for kommuneplan.

5.10.4 Hensynssonen i detaljregulering

De fleste detaljreguleringer blir til som følge av private planforslag. Det vil si at det er en grunneier eller utbygger som ved hjelp av en plankyndig konsulent har laget et forslag. Når slik plan utarbeides, kan det allerede være fastsatt krav om grunneierfinansiering av infrastruktur i kommuneplanen eller en områderegulering. Som det framgår ovenfor under omtalen av kommuneplanens arealdel, må kommunen alltid fastsette en hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur i en reguleringsplan for at en utbygger skal kunne avkreves et kostnadsbidrag. Er det fastsatt krav om grunneierfinansiering overordnet plan, må forslagsstilleren påse at hensynssonen videreføres i detaljreguleringen. Dette følger av lovforslaget § 12-6 først ledd. Dersom kostnadsbidraget gjelder for areadelen eller en områderegulering, er det ikke nødvendig å utregne nytt kostnadsbidrag i detaljreguleringen. Det kan likevel skje dersom kommunen finner det mest hensiktsmessig. Kostnadsbidragets størrelse må imidlertid være likt i alle planer, jf. § 12 A-1 andre ledd.

Det er ikke noe i veien for at kommunen fastsetter hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur direkte i en detaljregulering, det vil si uten at hensynssonen er fastsatt i kommuneplanen eller en områderegulering på forhånd. Det kan være praktisk der det er tale om utvikling av et relativt lite område med få eiendommer, for eksempel et kvartal, et lite kollektivknutepunkt eller vegkryss. Det vil da ofte dreie seg om bare et fåtall eiendommer som bruker eller har nytte av infrastrukturen. Teoretisk kan hensynssonen kun omfatte én eiendom. Kommunen vil med det sikre at en senere utbygging av denne eiendommen skal bidra til finansieringen av nødvendig infrastruktur. Det mest praktisk i et slikt tilfelle vil være å benytte seg av utbyggingsavtale. Dersom vilkårene for å fastsette rekkefølgekrav ikke er til stede, vil derimot bruk av hensynssonen kunne være et alternativt.

For det tilfellet at kommunen velger å fastsette hensynssonen i en detaljregulering uten først å ha gjort det i kommuneplanens arealdel eller en områderegulering, mener departementet de samme kravene til samarbeid i planarbeidet bør gjelde for slik plan, som for utarbeiding av kommuneplan og områderegulering.

Dersom kostnadsbidraget skal beregnes og fastsettes i en detaljregulering, skal beregningen utføres av sakkyndige, jf. lovforslaget § 12 A-4 fjerde ledd. Departementet mener det ikke kan overlates til den private forslagsstilleren å engasjere den sakkyndige, men at kommunen må gjøre det. Lovforslaget åpner likevel for at det unnlates å oppnevne sakkyndig dersom de berørte grunneierne og utbyggerne samtykker i en annen fremgangsmåte. Kommunen kan dessuten beslutte å unnlate å bruke sakkyndig når det anses åpenbart unødvendig.

5.11 Bestemmelser som skal eller kan gis til hensynssonen

5.11.1 Hva som er nødvendig infrastruktur for utbyggingen

For å gjøre det enklere og mer oversiktlig, er alle hjemlene for å gi bestemmelser til hensynssonen samlet i lovforslaget § 12 A-2.

En forutsetning for ordningen med grunneierfinansiering av infrastruktur er at kommunen fastsetter en hensynssone og gir juridisk bindende bestemmelser til denne. Hensynssonen, med tilhørende bestemmelser, forplikter grunneierne eller utbyggerne til å betale et kostnadsbidrag til kommunen før det kan gis igangsettingstillatelse. Det kan også avtales realopparbeidelse av hele eller deler av infrastrukturen.

Kommunen kan gi bestemmelser om infrastruktur både innenfor og utenfor hensynssonen, forutsatt at infrastrukturen er nødvendig for utbyggingen innenfor hensynssonen. All infrastruktur som skal være omfattet av finansieringsordningen må være listet opp i bestemmelser.

En særskilt problemstilling som kan reise seg ved bruk av hensynssoner med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur, er hvordan kommunen skal håndtere situasjonen dersom den, på det tidspunktet den skal gi bestemmelser om infrastrukturen, ikke har full oversikt over infrastrukturbehovet. Det gjelder spesielt i de tilfellene der hensynssonen fastsettes i kommuneplanens arealdel, men det kan også gjelde ved utarbeiding av områderegulering. Kommunen kan ha en viss oversikt, og vet for eksempel at det er behov for en ny tilførselsveg og forlengelse av hovedledninger for vann og avløp, og kanskje overvannsanlegg. Ut over dette vil det være den endelige arealbruken, som blir fastlagt i detaljreguleringen, som gir svaret på infrastrukturbehovet. En metode enkelte kommuner da bruker ved områdeutvikling, er å legge areal ut til for eksempel sentrumsformål i kommuneplanens arealdel og områdereguleringen, det vil si ikke spesifisere nærmere hva som faktisk skal bygges innenfor de enkelte feltene i planen. De etterfølgende detaljreguleringene som kommunen vedtar, vil avgjøre den endelige fordelingen for eksempel mellom bolig- og næringsareal. I slike situasjoner kan kommunen nøye seg med å innføre krav om grunneierfinansiering for det som er felles infrastruktur for området, og ta dette med i beregningsgrunnlaget for kostnadsbidraget. Den kan for eksempel unnlate å ta med feltintern infrastruktur, og heller overlate til utbyggerne å besørge etablering av nødvendig infrastruktur i «sine» felt.

Beskrivelsen av infrastrukturbehovet kan gjøres på en forenklet måte, for eksempel ved å benevne infrastrukturen som «hovedveg nr. 1, lengde inntil 1,5 km», «hovedveg nr. 2, lengde inntil 4 km, «hovedledning vann, lengde inntil 3 km» osv. Kommunen angir på denne måten hvilken infrastruktur som er nødvendige for utbyggingen av området uten nødvendigvis å påvise eksakte traseer eller på annen måte stedfeste dem. Dette er særlig aktuelt i en overordnet plan. I detaljreguleringer vil og bør beskrivelser, plassering og andre detaljer kunne være langt mer presise. Kommunen må også fastsette nærmere krav til egenskaper ved infrastrukturen i bestemmelse, slik at det er mulig for en sakkyndig å estimere investeringskostnaden. Det kan for eksempel angis at etablering av veg skal følge kommunens vegnormal. Vurderingene av hva som er nødvendig infrastruktur, samt kvalitetskrav og standard il infrastrukturen, er undergitt forvaltningens frie skjønn. Hjemlene for å gi denne typen bestemmelser framgår av lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav a og b.

Kommunen kan etter bokstav a for eksempel bestemme at det må anlegges en ny adkomstveg til et område, vann- og avløpsledninger, en lekeplass og en park eller møteplass for sosial trivsel. Det kan angis at parken skal ha vanlig beplantning, ikke pollinerende beplantning, og at lekeapparatene skal ha høy kvalitet. Kommunen kan også bestemme om nærmere angitt infrastruktur skal utvides, oppgraderes, ombygges, flyttes eller må rives. Riving vil normalt være en naturlig konsekvens av at det skal anlegges ny infrastruktur, og i slike tilfeller er det ikke nødvendig å nevne det særskilt. Dette vil imidlertid ikke være opplagt i alle sammenhenger.

Dersom det skal føres opp infrastruktur der det er forurensede masser, vil fjerning av disse masser, og annen klargjøring for utbygging, være en del av infrastrukturkostnadene. Kostnadene knyttet til riving av for eksempel boliger eller næringsbebyggelse for å frigjøre areal til annen utbygging, kan ikke tas med i de samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen.

Med departementets samtykke kan kommunen gi bestemmelser om finansiering av sosial infrastruktur, som skoler, barnehager og sykehjem. Det samme gjelder statlig infrastruktur. Bakgrunnen for at det åpnes for slik finansiering er erfaringene fra bruken av utbyggingsavtaler, hvor departementet i enkelte tilfeller har gitt dispensasjon fra bestemmelse i byggesaksforskriften (SAK10) § 18-1for å bekoste sosial infrastruktur. Departementet har sett det som hensiktsmessig å ta med statlig infrastruktur. Ordningen vil også kunne brukes for å finansiere eller forskuttere for etablering av nye avkjørsler fra riksveger til utbyggingsområder og liknende. Det vises til lovforslaget § 12 A-2 tredje og fjerde ledd.

Kommunen kan ikke gi bestemmelser som etablerer en plikt for grunneiere eller utbyggere til å betale for drift eller vedlikehold av infrastrukturen.

Begrepet «nødvendig» infrastruktur innebærer en begrensing i hva slags infrastruktur kommunen kan ta med i bestemmelser til hensynssonen. Det er en nedre terskel for hva som kan anses som nødvendig. Dersom finansieringen skal dekke et helt generelt behov i kommunen som ikke kan knyttes til utbyggingen, vil nødvendighetskravet ikke være oppfylt. Selv om utbyggingen fører til at det kommer mange nye innbyggere til kommunen, kan for eksempel ikke kommunen kreve at utbyggerne skal bekoste en utvidelse av kontorkapasiteten i rådhuset eller parkeringsplassen foran rådhuset.

Kommunen kan ikke kreve at utbyggerne skal betale for større kapasitet enn det som er nødvendig for området på det tidspunktet den aktuelle utbyggingen reguleres. Kommunen kan dimensjonere infrastrukturen slik at den også skal ivareta behov som utløses av fremtidige utbygginger eller behov i andre områder, for eksempel dimensjonere hovedledninger for vann og avløp slik at de også skal dekke behovet i andre deler av kommunen. I slike tilfeller kan kommunen imidlertid ikke kreve at utbyggerne innenfor hensynssonen dekker det som overstiger det aktuelle behovet innenfor hensynssonen.

Kommunen kan også gi bestemmelse om infrastruktur utenfor hensynssonen som er nødvendig for utbyggingen innenfor hensynssonen. For slik infrastruktur gjelder imidlertid en særskilt regel om beregning av kostnadsbidraget, jf. lovforslaget § 12 A-4 andre ledd, og det kan derfor bli aktuelt at kommunen må betale en større andel av kostnadene. Kommunen kan imidlertid også inngå utbyggingsavtaler med utbyggere utenfor hensynssonen om at disse skal bekoste en andel av denne infrastrukturkostnaden. Adgangen til å inngå slik utbyggingsavtale vil imidlertid være avskåret når infrastrukturen er etablert.

Nærmere om privat infrastruktur

Kommunen kan ønske å inngå avtale med en grunneier eller utbygger som innebærer at infrastrukturen som er nødvendig for en utbygging skal eies, vedlikeholdes og driftes av grunneier, og ikke kommunen. Slike avtaler vil ofte også gå ut på at infrastrukturen skal være tilgjengelig for allmennheten. I slike situasjoner velger kommunen i dag å inngå avtale med utbygger i stedet for å benytte reguleringsmyndigheten sin til å disponere arealet til offentlige formål. Partene blir enige om å tinglyse en klausul om at allmennheten skal ha rett til å bruke området. Dette er særlig relevant ved opparbeidelse av parker, badeplasser og gatetun, slik vi har sett eksempler på blant annet i Bjørvika og på Tjuvholmen i Oslo kommune.

Departementet mener at ordninger med grunneierfinansiering av infrastruktur etter lovforslaget kapittel 12 A også bør kunne omfatte slik «privat» infrastruktur. Dersom det er mange grunneiere som skal dekke kostnadene, vil en naturlig løsning kunne være at grunneierne har arealet i sameie, eller at de etablerer et felles eiendomsselskap som også drifter fellesarealet. Dersom grunneierne ikke klarer å samarbeide om etablering og kostnadsdeling av slik privat infrastruktur som skal være tilgjengelig for allmennheten, kan kommunen bruke bestemmelsene i lovforslaget kapittel 12 A til å sikre etableringen og fordele kostnadene. Det er åpnet for at kommunen kan ta med privat infrastruktur i bestemmelse etter lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav a, men angi at den helt eller delvis skal bekostes av grunneieren eller utbyggeren selv, jf. bokstav c. Kommunen kan for eksempel bestemme at en utbygging innenfor hensynssonen skal bekoste deler av en gangbro på det som er et fellesareal etter § 12-7 nr. 14, og som følgelig skal være i privat eie, men hvor også allmennheten skal ha tilgang. Eventuelle drifts- og vedlikeholdskostnader til gangbroen må avtales mellom kommunen og eieren av infrastrukturen separat, og inngår ikke i finansieringsordningen etter lovforslaget kapittel 12 A.

5.11.2 Krav til infrastruktur, byggegrense mv.

Etter lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav b kan kommunen gi bestemmelser om de nærmere egenskapene til for eksempel kvalitet, standard, plasseringen mv. Kommunen kan gi bestemmelser om omfang, utforming, funksjons- og kvalitetskrav, standardnivå, avstand til midtlinje veg, byggegrenser, krav om særskilt rekkefølge for infrastruktur eller at infrastrukturen skal være tilstrekkelig etablert før utbygging kan finne sted, samt forbud eller påbud om løsninger, til infrastruktur som det er gitt bestemmelse om etter § 12 A-2 første ledd bokstav a. Bestemmelsen tilsvarer det kommunen kan gi bestemmelser om etter § 11-8 tredje ledd bokstav b til annen hensynssone, jf. forslaget til endringer i denne bestemmelsen.

5.11.3 Erverv av nødvendig grunn for infrastrukturen

Beregningen av de samlede estimerte kostnadene for infrastruktur må også omfatte kostnader til grunnerverv. Dersom det ikke er grunn til å anta at den som skal opparbeide infrastrukturen kan erverve grunnen gjennom frivillig avtale, skal verdsettingen av grunnen skje med grunnlag i prinsippene i ekspropriasjonserstatningslova.

Ekspropriasjonserstatningslova § 3 angir at grunneier skal ha erstattet sitt fulle, individuelle tap, jf. også Grunnloven § 105 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) P1-1. Utgangspunktet er at grunneierens erstatning skal settes til det høyeste beløpet av enten eiendommens salgsverdi, jf. ekspropriasjonserstatningslova § 5, eller bruksverdi, jf. § 6. Et tredje beregningsalternativ er erstatning av kostnadene til gjenerverv. Dette alternativet er en særregel som bare får anvendelse der bestemte vilkår er oppfylt. Disse er fastsatt i § 4 første ledd andre punktum som en begrensning i ekspropriatens krav på bruksverdien når denne er høyere enn salgsverdien, og i § 7 hvor utgiftene til gjenerverv kan kreves på selvstendig grunnlag. Slik erstatning innebærer at ekspropriaten blir i stand til å skaffe seg eiendom til tilsvarende bruk igjen. Dersom vilkårene etter § 7 er oppfylt, kan gjenervervserstatningen overstige både bruksverdi og salgsverdi. Tidspunktet for verdsettelsen skal settes til tidspunktet for avhjemling av skjønnet, eventuelt overtakelsestidspunktet dersom det er gitt forhåndstiltredelse. Dette følger av ekspropriasjonserstatningslova § 10.

Fastsetting av grunnerverv med grunnlag i prinsippene i ekspropriasjonserstatningslova er krevende og forutsetter særlig kyndighet. Den fagkyndige som kommunen skal engasjere for å beregne de samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen, må derfor knytte til seg nødvendig juridisk fagkompetanse på dette fagområdet.

5.11.4 Utregningen av kostnadsbidragets størrelse per kvadratmeter bruksareal (BRA)

For at kommunen skal kunne få dekket kostnadene til infrastrukturen, må det fastsettes et kostnadsbidrag som grunneier eller utbygger må betale. Departementet mener den enkleste måten å gjøre dette på er å fastsette et kostnadsbidrag per kvadratmeter bruksareal (BRA) som det fås rammetillatelse for. Reglene om utregning av kostnadsbidraget reguleres i lovforslaget § 12 A-4. Kostnadsbidraget som tiltakshaver skal betale skal fastsettes i rammetillatelsen, og dersom det skal justeres med grunnlag i relevante byggekostnadsindekser frem til betaling skjer, skal det også stå i vedtaket. Beløpet skal være betalt før kommunen kan gi igangsettingstillatelse, jf. lovforslaget § 12 A-7 andre ledd. Kommunen kan ikke gi igangsettingstillatelse før beløpet er betalt. Dersom kostnadsbidraget ikke er betalt før det søkes om igangsettingstillatelse, kan søknaden avslås. Det skal ikke betales kostnadsbidrag for igangsettingstillatelse som kun gjelder riving eller reparasjon.

Bakgrunnen for ordningen med indeksregulering er at det kan gå langt tid fra de samlede estimerte kostnadene for infrastruktur beregnes til nødvendige grunnerverv blir gjennomført og infrastrukturen etablert. Kommunen bør derfor bare helt unntaksvis unnlate å gi bestemmelse om indeksregulering frem til betaling skjer. Det kan benyttes flere ulike indekser for ulik infrastruktur eller deler av infrastrukturen, men det kan ikke brukes flere indekser for samme materialer eller arbeid.

Kostnadsbeløpets størrelse beregnes ved å ta utgangspunkt i de samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen og dele på antall kvadratmeter bruksareal (BRA) som utbyggingen innenfor hensynssonen åpner for. Utnyttingsgraden i planen må være kjent for at det skal være mulig å beregne størrelsen. Det er forventet antall kvadratmeter bruksareal (BRA) som kommunen finner det sannsynlig vil bli utbygd i den perioden betalingsforpliktelsen skal vare, som skal legges til grunn, ikke den rent matematiske utnyttingen.

Det er kommunen, og ikke den sakkyndige som har ansvaret for å beregne kostnadsbidraget. Den sakkyndiges beregning gjelder først og fremst de samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen. Beregningene skal utføres etter beste skjønn og baseres på alminnelig aksepterte metoder for usikkerhetsanalyser. Den sakkyndiges beregninger er rådgivende for kommunen. Kommunen bør likevel være varsom med å overprøve beregningene. Dersom kommunen overprøver beregningene, bør det begrunnes nærmere. Kommunen kan ha behov for å vurdere usikkerheten knyttet til estimatet nærmere, og eventuelt legge inn større marginer hvis kommunen anser at risikoen for kostnadsoverskridelser er større enn det den sakkyndige har lagt til grunn. Bakgrunnen for at estimatet kun er rådgivende, er at kommunen har ansvar for at unngå fremtidig fare for finansiell over- eller underdekning av kostnadene til gjenstående infrastruktur. Konsekvensen av slik over- eller underdekning er regulert i lovforslaget § 12 A-8 sjette og sjuende ledd. Kommunen skal dekke kostnader til opparbeidelse av infrastruktur som ikke fullt ut er finansiert av kostnadsbidrag når en hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur opphører. Dersom det gjenstår innbetalte men utbrukte kostnadsbidrag når varigheten av krav om grunneierfinansiering av infrastruktur opphører, skal kommunen sørge for at midlene kommer området innenfor hensynssonen til gode.

Kommunen har beregnet kostnadsbidragets størrelse, skal det kunngjøres etter reglene som gjelder for vedkommende plantype. Kostnadsbidragets størrelse fastsettes ikke som bestemmelse til hensynssonen, og endringer i størrelsen følger derfor ikke reglene for planendring. Kostnadsbidragets størrelse kan i prinsippet justeres så ofte kommunen finner grunn til det, men det bør som hovedregel ikke skje oftere enn hvert femte år i forbindelse med den lovpålagte oppdateringen som følger av lovforslaget § 12 A-6.

Den fagkyndiges beregninger, kommunens eventuelle endringer og tilpasninger i disse, og utregningen av kostnadsbidraget, skal være åpne for innsyn. Grunneiere og utbyggere kan påklage utregningen av kostnadsbidragets størrelse, og utregningen kan overprøves fullt ut av klageinstansen.

5.11.5 Rekkefølgekrav, hovedregel og unntak, og unntak fra unntaket

Ved vedtakelse av arealplaner med utbyggingsformål, er det ofte behov for å stille krav til rekkefølgen for etableringen av den enkelte utbyggingen og nødvendig infrastruktur. Formålet er å sikre at infrastrukturbehovet som utløses av utbyggingen blir ivaretatt. Dette kan være både sosial infrastruktur som barnehage, skole m.m., men også teknisk infrastruktur som veger og tilhørende anlegg, skinnegående kollektivtransport mv. Et rekkefølgekrav kan ikke si noe om hvem som skal besørge eller bekoste et tiltak, men dersom kravet ikke er oppfylt, kan området ikke bygges ut. Den indirekte konsekvensen av slike rekkefølgekrav er i dag at grunneiere i stor utstrekning, gjennom inngåelse av utbyggingsavtaler, aksepterer å besørge og bekoste hele eller deler av disse tiltakene for å komme i gang med sin utbygging.

Hjemmel for å fastsette rekkefølgekrav i reguleringsplan framgår av plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 10. Bestemmelsen åpner for at det i nødvendig utstrekning kan gis bestemmelser om at utbygging av et område skal skje i en bestemt rekkefølge, eller ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert.

For kommuneplan er det en liknende hjemmel for rekkefølgekrav knyttet til etablering av samfunnsservice, infrastruktur og grønnstruktur, se § 11-9 nr. 4. Rekkefølgekrav skal være planfaglig nødvendige, objektivt sett, for å kunne tillate den ønskede utbyggingen. Om tiltakene som rekkefølgekravet regulerer er forholdsmessige eller ikke for det enkelte tiltaket, er ikke et relevant tema i vurderingen av om et rekkefølgekrav er nødvendig. Det skal ikke gis rekkefølgekrav i større utstrekning enn det som er nødvendig.

Lovforslaget gir kommunen hjemmel for å fastsette rekkefølgekrav til hensynssonen både i kommuneplan og reguleringsplan, jf. lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav b.

Av hensyn til utbyggernes behov for forutsigbarhet, mener departementet at finansieringsordningen bør innrettes slik at betaling av kostnadsbidrag som hovedregel skal frigjøre utbygger fra rekkefølgekrav i planen. Dersom kommunen mener det aktuelle rekkefølgekravet er helt nødvendig for å sikre at infrastrukturen er på plass før utbyggingen starter, må den fastsette en særskilt bestemmelse om dette til hensynssonen. Kommunen må dermed vurdere hensiktsmessigheten av alle rekkefølgekravene som gjelder innenfor hensynssonen opp mot utbyggernes behov for raskt å kunne komme i gang med sin utbygging. I tilfeller der kommunen ønsker å opprettholde et rekkefølgekrav, må den gi bestemmelse om dette til hensynssonen etter § 12 A-2 første ledd bokstav g.

Etter dagens system må det gis dispensasjon fra rekkefølgekrav med hjemmel i § 19-2. Vilkårene her er strenge. Departementet mener derfor det bør gis en egen lovbestemmelse om senere unntak fra rekkefølgekrav. Det naturlige tidspunkt å vurdere et slik unntak er ved søknad om rammetillatelse. Departementet foreslår derfor en slik bestemmelse i lovforslaget § 12 A-7 tredje ledd. Avgjørelsen om å innvilge unntak fra rekkefølgekrav eller ikke, er undergitt forvaltningens frie skjønn. Unntaksbestemmelsen trer i stedet for den alminnelige dispensasjonsadgangen som ellers måtte vært benyttet for å gjøre unntak, jf. § 19-1 andre ledd.

I noen situasjoner kan det være kapasitetsproblemer i kommunens utbyggingsavdeling som begrunner at det ikke kan gjøres unntak fra rekkefølgekrav. Kommunen har for eksempel ikke kapasitet eller nødvendig kompetanse til å ta hånd om byggherrefunksjonen for etablering av infrastruktur. Kommunen bør derfor, ved vurderingen av om det skal gjøres unntak fra rekkefølgekrav, kunne legge vekt på om ansvaret for å etablere infrastrukturen kan overlates til andre etter reglene om realopparbeidelse i lovforslaget § 12 A-9.

Kommunen kan bare gjøre unntak fra rekkefølgekrav som ivaretar statlig eller fylkeskommunal infrastruktur, når berørt myndighet har samtykket.

5.11.6 Valg av alternative fremgangsmåter. Bestemmelser som kan eller alltid skal gis til hensynssonen

Dersom hensynssonen første gang fastsettes i overordnet plan (kommuneplanens arealdel eller områderegulering)

Fremgangsmåte 1 er at kommunen først fastsetter en hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur til kommuneplanens arealdel, uten å gi bestemmelser etter lovforslaget § 12 A-2 første ledd. Dette alternativet vil bare gi et signal til grunneierne og utbyggerne om at de må påregne å betale et kostnadsbidrag til etablering av infrastruktur når de senere skal bygge ut sine eiendommer. Kommunen kan imidlertid ikke vente lenger enn tre år med å fastsette kostnadsbidragets størrelse. Oversittes fristen, kan ikke kommunen kreve kostnader til forskuttert infrastruktur dekket av grunneiere eller utbyggere lenger tilbake i tid enn tre år.

Fremgangsmåte 2 er at kommunen fastsetter en hensynssone til kommuneplanens arealdel, og samtidig gir bestemmelser til sonen etter lovforslaget § 12 A-2 første ledd. Her kan det tenkes flere varianter med utbygging av bestemmelser til hensynssonen. Skal kommunen selv forskuttere for og også etablere infrastrukturen, trenger den ikke gi bestemmelse etter bokstav b siden det ikke er nødvendig å forhåndsberegne kostnadene til infrastrukturen på dette stadiet. Det er følgelig mulig å gjøre et utbyggingsområde byggeklart i forkant av at det blir utarbeidet detaljreguleringer for utbyggingen av området.

Hvor langt kommunen ønsker å gå i å gi bestemmelser på dette plannivået, vil avhenge av kommunens kunnskap om infrastrukturbehovet. Som oftest vil ikke kommunen ha full oversiktlig over disse behovene så tidlig i planleggingen. Kommunen vil kanskje ha oversikt over en del av behovene, for eksempel behovet for tilførselsveger, hovedledninger for vann og avløp, overvannshåndtering m.m., og kan fastsette bestemmelse om disse. Etter hvert som kommunen får bedre oversikt over infrastrukturbehovet, kan den endre bestemmelsene og oppdatere kostnadsbidragets størrelse.

Fremgangsmåte 3 er at kommunen ikke fastsetter en hensynssone til kommuneplanens arealdel, men velger å vente med dette til det blir vedtatt en reguleringsplan. Kommunen kan velge å utarbeide en områderegulering og fastsette hensynssonen i denne, eller vente til utbyggerne fremmer forslag til detaljreguleringene etter hvert som de vil starte sine utbygginger. Ulempen med å behandle detaljreguleringer enkeltvis uten en hensynssone i overordnet plan, er at det bare er utbyggerne innenfor den aktuelle detaljreguleringen som må dele på kostnadene til infrastrukturen. Dette er følgelig ingen anbefalt løsning dersom det er tale om store infrastrukturkostnader som må dekkes inn som følge av utbyggingen.

Dersom kommunen ønsker å fastsette kostnadsbidragets størrelse i hensynssone til kommuneplanens arealdel, må det fastsettes flere bestemmelser som til sammen gjør dette mulig. Det må som et minimum gis bestemmelser om infrastrukturen, det vil si angi hvilken infrastruktur det er tale om og hvilke egenskaper den skal ha. Kommunen må også angi utnyttingsgraden innenfor hensynssonen, i hvert fall gjennomsnittlig utnyttingsgrad. Videre bør det gis bestemmelser om indeksregulering av kostnadsbidraget. Det kan være behov for å regulere hva som skal være privat infrastruktur, det vil si infrastruktur som helt eller delvis skal bekostes av utbygger selv. Dette kan stedfestes eller angis til å være «feltintern» eller «planintern» (i detaljreguleringen) infrastruktur. Videre må det avklares om kommunen vil medvirke til å redusere eller unngå avgiftsbelastningen på de kommunale infrastrukturtiltakene. Det må også tas stilling til om det er nødvendig å ta inn bestemmelser om rekkefølgekrav og om det skal gjøres unntak fra plikten til å betale kostnadsbidrag for visse søknadspliktige tiltak. Varigheten av finansieringsordningen bør også vurderes, det vil si om den skal være kortere enn 30 år.

Dersom hensynssonen først fastsettes i detaljregulering

Dersom kommunen starter med å fastsette hensynssonen i en detaljregulering, er det ingen tilsvarende valgmulighet som nevnt foran. Da må alle bestemmelsene fastsettes i detaljreguleringen, og kostnadsbidragets størrelse må være klart samtidig med at kommunen vedtar planen.

5.11.7 Illustrasjoner av aktuelle fremgangsmåter

Oversittes treårsfristen, kan ikke kommunen kreve kostnadsbidrag for forskuttert infrastruktur lenger tilbake i tid enn tre år. Den fremtidige plikten til å betale kostnadsbidrag vil gjelde for all utbygging innenfor hensynssonen. Kostnadsbidragets størrelse skal være likt i alle arealplaner som er omfattet av samme hensynssone.

Bestemmelsene kan enten knyttes til hensynssonen i kommuneplanen, eller til de enkelte detaljreguleringer. Utbyggerne blir forpliktet til å betale et kostnadsbidrag før de kan få igangsettingstillatelse for sine utbyggingsprosjekter innenfor hensynssonen.

Bestemmelsene kan enten knyttes til hensynssonen i kommuneplanen eller til hver enkelt detaljregulering. Områdeutviklingsstrategien kan tre i stedet for områderegulering som kan innebære en tidsbesparelse.

Bestemmelser kan enten gis til hensynssonen i kommuneplanen, områdereguleringen, eller til hver enkelt detaljregulering.

Det gjelder en frist på 3 år for å beregne kostnadsbidrags størrelse etter at hensynssonen er fastsatt i områderegulering. Plikten til å betale kostnadsbidrag gjelder alle utbyggere innenfor hensynssonen i områdereguleringen.

Bestemmelsene kan enten knyttes til hensynssonen i områdereguleringen eller til hver enkelt detaljregulering.

Plikten til å betale kostnadsbidrag gjelder etter dette alternativet kun for utbyggerne i denne ene planen. Det følger av at det her ikke er fastsatt en hensynssone i overordnet plan som binder finansieringsordningen til et større område.

Kostnadsbidragets størrelse må være klart når planen vedtas.

5.12 Beregningen av kostnadsbidragets størrelse

5.12.1 Kostnader som skal tas med i beregningsgrunnlaget

Reglene om beregning av kostnadsbidraget framgår av lovforslaget § 12 A-4. Størrelsen på kostnadsbidraget skal settes til et beløp per kvadratmeter bruksareal (BRA). Kostnadsbidraget skal beregnes ut fra de samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen, delt på forventet antall kvadratmeter bruksareal (BRA) som kommunen finner sannsynlig at vil bli utbygd i den perioden betalingsforpliktelsen skal vare.

Kostnadsbidraget skal bygge på et estimat utarbeidet av en uavhengig sakkyndig på oppdrag fra kommunen.

Beregningen skal ta med alle nødvendige kostnader til etablering av infrastrukturen, både innenfor og utenfor hensynssonen. Dette vil for eksempel omfatte kostnader til prosjektering, utførelse, kontroll av alle arbeidene, og selvsagt alle kostnadene til byggematerialer. Estimatet skal også ha med kostnader til eventuelle grunnerverv. Dersom grunnervervet må antas å kreve ekspropriasjon, skal kostnadene beregnes ut fra prinsippene i ekspropriasjonserstatningslova. Merverdiavgift som det ikke oppnås fradragsrett eller kompensasjon for, skal også medtas.

Kommunens kostnader til eget arbeid med finansieringsordningen kan også tas med. Videre vil kostnader til sakkyndig bistand for å beregne de samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen være en nødvendig kostnad som kan medtas.

Kommunen kan ikke ta med sine finansieringskostnader eller rentekostnader for infrastruktur som den forskutterer for. Dersom private forskutterer for infrastruktur, kan de få dekket slike kostnader.

Det skal gjøres fradrag for kommunens, fylkeskommunens eller statlig myndighet sin eventuelle andel av kostnadene til infrastrukturen. Det samme gjelder frivillige bidrag etter § 12 A 3 sjette ledd.

5.12.2 Nærmere om dekning av kommunens kostnader til finansieringsordningen

Selv om det er utbyggerne som bekoster etableringen av infrastrukturen, skal den normalt eies av kommunen. Departementet mener det er riktig å se kostnadene til å etablere og drifte finansieringsordningen som en del av infrastrukturkostnadene. Kostnadene vil da kunne innkreves enten som en del av kostnadsbidraget eller gjennom gebyrene som grunneierne og utbyggerne må betale når de søker om igangsettingstillatelse.

Plan- og bygningsloven har i dag egne bestemmelser om gebyr i § 33-1. Departementet mener det vil bli for krevende for kommunen dersom den skal fastsette bestemmelser om gebyr for arbeid med finansieringsordningen. Dette beror på at finansieringsordningen kan strekke seg over en lang tidsperiode, kanskje 10, 20 eller 30 år, med mange endringer underveis. Departementet mener derfor den beste fremgangsmåten vil være at kommunen innarbeider sine kostnader i kostnadsbidraget, som skal oppdateres senest hvert femte år. Dagens kommunale gebyrer er hjemlet i § 33-1, og skal ikke overstige selvkost. Departementet mener kommunens dekning av utgifter til finansieringsordningen også må være innenfor selvkost.

Det framgår av selvkostforskriften § 2 under kommuneloven, at selvkost er kostnadene som direkte og indirekte gjelder produksjonen av tjenesten som det skal betales gebyr for, og omfatter både faste og variable drifts- og kapitalkostnader. Kostnader som påløper uavhengig av tjenesten, skal ikke inngå i selvkost. Det framgår også at inntekter som knytter seg til kostnader som omfattes av selvkost, skal trekkes fra.

Kostnadene som kommunen kan ta med, må knytte seg til nødvendig arbeid etter lovforslaget kapittel 12 A. Det innebærer at kommunen blant annet kan ta med:

• kostnader til fastsetting av en hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur, og bestemmelser til denne

• kostnader til arbeid med endringer i finansieringsordningen

• kostnader til periodevis oppdatering av kostnadsbidraget hvert femte år

• kostnader til inngåelse av avtaler om forskuttering for infrastruktur og realopparbeidelse

• kostnader til sakkyndige mv.

• grunneiers eller utbyggers finansieringskostnader og renteutgifter til forskuttering for infrastruktur.

Kommunen kan ikke ta med kostnader til annet planarbeid enn det som følger av gjøremål etter lovforslaget kapittel 12 A. Planarbeid som gjelder fastsetting av arealformål og planbestemmelser til arealplan etter §§ 11-9, 11-10 og 12-7 faller utenfor. Kommunen kan heller ikke innarbeide kostnader som den kan kreve gebyr for etter § 33-1, som for eksempel for behandling av private forslag til detaljreguleringer. Kommunen kan ikke ta med utgifter til klagebehandling av vedtak.

5.12.3 Bruk av uavhengig sakkyndig til å gjøre kostnadsberegninger

Beregningen av de samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen krever særskilt kyndighet som de fleste kommuner ikke har. Beregningene vil dessuten være beheftet med usikkerhet. Ettersom beregningen er beheftet med usikkerhet, skal det anvendes anerkjente metoder for usikkerhetsanalyser. Det er derfor nødvendig for kommunen å få hjelp til dette arbeidet fra en sakkyndig i form av tjenester fra et rådgivnings- og konsulentselskap. Det må være en aktør som har nødvendig beregningsverktøy og tilgang til databaser med prisopplysninger mv. Den sakkyndige må ta utgangspunkt i infrastrukturen som kommunen har gitt bestemmelser om etter lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav a og b. Av hensyn til beregningenes troverdighet, er det viktig at konsulenten er uavhengig, både i forhold til kommunen, men også i forhold til grunneierne og utbyggerne. Kommunen bør derfor søke å unngå å engasjere en konsulent som står i et særlig avhengighetsforhold til kommunen, for eksempel fordi vedkommende mottar store deler av sine oppdrag fra kommunen. Den sakkyndighet bør ha tillitt blant grunneierne eller utbyggerne i utbyggingsområdet. Det er likevel ikke slik at enkeltprotester skal være tilstrekkelig til at kommunen må velge en annen sakkyndig. Kommunen må gjøre en helhetlig vurdering basert på kompetansebehovet og alternativer i markedet. Det kan også legges vekt på bransjeetiske retningslinjer som gjelder for den sakkyndige.

Det vil være knyttet stor interesse til beregningen av kostnadsestimatet fra grunneier eller utbyggers side. Beregningene bør derfor være offentlig tilgjengelige straks kommunen har mottatt dem.

5.13 Øvre grense for kostnadsbidragets størrelse

5.13.1 Kostnader til infrastruktur innenfor og utenfor hensynssonen, og kommunens andel

Finansieringsordningen bygger på en forutsetning om at den samlede utbyggingen skal dekke 100 % av kostnadene til nødvendig infrastruktur som etableres innenfor hensynssonen. Begrunnelsen for dette er at det er en presumsjon for at det vesentligste av infrastrukturen som etableres innenfor hensynssonen skal dekke et lokalt behov som utløses av utbyggingen. Det gjelder for eksempel veg, vann, avløp, overvannshåndtering, lekeplasser, parker mv. Departementet finner derfor ikke grunn til å lage egne regler om fordelingen av slike kostnader utbyggerne imellom, eller mellom utbyggerne og kommunen. Det er den samlede utbyggingen som utløser behovet for infrastrukturen, og det er da rimelig at utbyggingen i utgangspunktet må belastes alle kostnader.

Dette prinsippet gjelder selv om graden av behov for ny infrastruktur kan være forskjellig i de ulike delområdene innenfor hensynssonen. I det opprinnelige forslaget som var på høring i 2021 var det foreslått en ordning hvor den enkelte grunneieren bare skulle være forpliktet til å dekke kostnadene til infrastruktur som byggeprosjektet belastet. På bakgrunn av høringssvarene, og en senere utredning som Samfunnsøkonomisk analyse AS har gjort for departementet, mener departementet at en slik ordning blir for krevende å administrere for kommunene og dessuten gir dårlig forutsigbarhet for utbyggerne. Også Bergen kommune har gitt departementet solid dokumentasjon for at en slik tilnærming ikke er tilrådelig.

Infrastruktur som er nødvendig for en utbygging, og som blir etablert innenfor hensynssonen, kan også komme andre utenfor hensynssonen til nytte. Den kan faktisk komme alle innbyggerne i kommunen til gode, og dermed dekke mer allmenne behov. I slike tilfeller kan det være rimelig at kommunen dekker en andel av kostnadene.

Utbygging innenfor hensynssonen vil ofte utløse behov for ny infrastruktur, eller oppgradering av eksisterende infrastruktur utenfor hensynssonen. Dette vil trolig være vanlig særlig for teknisk infrastruktur som veg, vann og avløp. Slike anlegg vil gjerne ha mange forbindelser og kan dermed tjene mange brukere utenfor hensynssonen. Utbyggingen krever for eksempel en ny tilførselsveg eller forlengelse av hovedledninger for vann og avløp frem til utbyggingsområdet. Slike tilførselsveger kan i noen tilfeller være lange og må også holde høy standard for å sikre en betryggende avvikling av trafikken.

Departementet mener at systemet bør være at en utbygging i utgangspunktet dekker alle kostnadene til infrastrukturen innenfor hensynssonen, men at kommunen bør dekke en rimelig andel av kostnadene der infrastrukturen også kommer andre til gode. I de tilfellene infrastrukturen ligger utenfor hensynssonen, skal kommunen dekke en rimelig andel når infrastrukturen kommer andre til gode. Selv om infrastrukturen i sistnevnte tilfelle ikke kommer andre til gode, kan kommunen likevel dekke en andel om den ønsker det.

Dette gir en forutsigbar løsning, som er lett å praktisere, og som i prinsippet gjør det mulig å fastsette et flatt kostnadsbidrag for utbyggerne innenfor hensynssonen. Departementet mener, som nevnt over, at det enkleste vil være å knytte kostnadsbidraget til utbyggingens størrelse ved å fastsette en pris per kvadratmeter bruksareal (BRA) som skal bygges. Dette forutsetter at kommunen kjenner infrastrukturkostnaden og den planlagt størrelsen på utbyggingen innenfor hensynssonen (utnyttingsgraden). Mange kommuner som i dag bruker ulike områdemodeller i kombinasjon med utbyggingsavtaler for å få dekket inn infrastrukturkostnader, anvender denne metoden. Det er departements inntrykk at også utbyggerne er komfortable med å forholde seg til en fast pris per kvadratmeter bruksareal (BRA), som er lik for alle grunneiere og utbyggere. Hovedregelen bør dermed være at kostnadsbidraget beregnes ut fra de samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen, fratrukket kommunens og eventuelt fylkeskommunens andel, fordelt på forventet antall kvadratmeter bruksareal (BRA) som planen tillater utbygd innenfor hensynssonen, jf. lovforslaget § 12 A-4 første ledd.

Utenfor hensynssonen er kommunen rettslig forpliktet til å vurdere størrelsen på sin andel i forhold til de estimerte kostnadene for hvert enkelt infrastrukturtiltak. Kommunen må i denne forbindelse vurdere utbyggingens nytte og bruk av infrastrukturen opp mot øvrige, mer allmenne behov. Løsningen er begrunnet i at det er stor sannsynlighet for at infrastrukturen utenfor hensynssonen også kommer andre i kommunen til gode. Regelen kommer imidlertid bare til anvendelse der det må forventes at andre vil bruke eller ha nytte av infrastrukturen, jf. lovforslaget § 12 A-4 andre ledd. Den konkrete vurderingen av hvor stor bruk og nytte andre vil ha av infrastrukturen, og dermed hvor stor kommunens andel bør være, må nødvendigvis bygge på skjønn, og det må være rom for et visst slingringsmonn. I eksemplet foran med et vegkryss som må bygges om til en rundkjøring, vil en analyse av forventet fordeling av trafikken kunne gi en pekepinn på størrelsen på kommunens andel. Dersom 60 prosent av trafikken går andre steder enn til utbyggingsområdet, kan det indikere at kommunens andel av kostnadene skal være 60 prosent.

Når det gjelder infrastruktur innenfor hensynssonen, mener departementet utgangspunktet må være at kommunen vurderer sin andel i forhold til de samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen og utbyggingens samlede nytte og bruk av denne. Er det et større sprik mellom kostnadene og bruken og nytten, bør kommunen vurdere å dekke en andel. Men utgangspunktet er at dette er frivillig og beror på en rimelighetsbetraktning. Departementet finner ikke grunn til å pålegge kommunen å vurdere dette. Departementet mener det er vanskelig å fastsette en fast og enkelt praktikabel regel for hvordan kommunens, og eventuelt fylkeskommunens andel til dekning av infrastrukturkostnadene innenfor og utenfor hensynssonen skal beregnes. Kommunen skal derfor på fritt grunnlag vurdere hva som er riktig nivå på sitt bidrag, men den bør ved vurderingen se hen til vilkåret om at kostnadene som pålegges utbyggerne ikke skal fremstå som urimelig tyngende i forhold til utbyggingens forventede bruk og nytte av infrastrukturen jf. lovforslaget § 12 A-5 fjerde ledd.

5.13.2 Kostnaden skal ikke fremstå som urimelig tyngende for utbyggingen

Kommunen skal gi bestemmelser til hensynssonen om nødvendig infrastruktur og de nærmere egenskapene til infrastrukturen. Infrastrukturen kan innebære til dels meget store investeringer. Det er viktig at utbyggingen faktisk er i stand til å bære kostnadene. Blir infrastrukturen for kostbar, vil utbyggingen ikke finne sted og planen ikke bli realisert. Dersom kommunen er i tvil om kostnadene blir for høye, kan den enten redusere investeringsbehovet ved å justere kravene til infrastruktur, eller dekke en andel av kostnadene selv. Det er selvsagt også mulig å ikke vedta planen, eller vedta planen og vente på «bedre tider».

For infrastruktur som skal etableres innenfor hensynssonen, er hovedregelen, som nevnt ovenfor, at utbyggingen skal dekke alle kostnadene, så langt infrastrukturen er «nødvendig». Kommunen kan bidra med egne midler om den ønsker å gjøre det. For infrastruktur som skal etableres utenfor hensynssonen, og som det må antas at andre vil bruke eller ha nytte av, skal kommunen alltid betale en andel av kostnadene, jf. lovforslaget § 12 A-4 andre ledd. Her gjelder at kostnadene til det enkelte infrastrukturtiltaket, som kan tas med i beregningsgrunnlaget, skal stå i forhold til utbyggingen innenfor hensynssonen sin forventede bruk og nytte av tiltaket. Dette er en regel som er ment å redusere utbyggernes kostnader så disse ikke fremstår som urimelige der også andre har fordel av tiltaket.

Det følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og god forvaltningsskikk at kommunen skal opptre forsvarlig i sin myndighetsutøvelse. Kommunen skal gjennom planprosessen gjøre nødvendige vurderinger av hva som er forsvarlig myndighetsutøvelse innenfor ordningen med grunneierfinansiering, og det må også legges til grunn at utbyggerne vil passe på at særlig størrelsen på de totale kostnadene til infrastruktur, blir nøye vurdert i planprosessen.

Departementet finner det likevel riktig å foreslå en bestemmelse i loven som gir en plikt for kommunen til å påse at de samlede kostnadsbidragene ikke fremstår som urimelig tyngende i forhold til utbyggingens forventede bruk og nytte av infrastrukturen. En slik bestemmelse vil dermed være en sikkerhetsmekanisme som innebærer en øvre terskel for hvor store kostnader som kan belastes utbyggingen. Dersom terskelen blir overskredet, følger det av bestemmelsen at kommunen må gjøre tiltak for å få kostnadene ned til under terskelen. Hvordan det faktisk skal gjøres, må være opp til kommunens frie skjønn. Lovbestemmelsen innebærer også en rett for utbyggerne til å få prøvet kostnadsnivået gjennom en forvaltningsklage, og eventuelt prøvd for domstolene. Slik departementet ser det, må det at kostnadsnivået overstiger lovens terskel, enten føre til at investeringsbehovet reduseres, utbyggingsvolumet økes for å bedre den økonomiske bæreevnen til utbyggingen, eller så må kommunen betale deler av investeringskostnadene selv.

Departementet foreslår en bestemmelse med følgende ordlyd i lovforslaget § 12 A-5 fjerde ledd:

«De samlede kostnadsbidragene som grunneierne og utbyggerne skal betale til finansiering av infrastrukturen, skal ikke være urimelig tyngende i forhold til den forventede bruken og nytten av infrastrukturen. Det skal ved vurderingen tas hensyn til bidragene fra kommunen, fylkeskommunen eller statlig myndighet til gjennomføringen av planen.»

Departementet har ved utformingen av lovforslaget lagt vekt på at bestemmelsen ikke skal bli for krevende å praktisere, og at bestemmelsene heller ikke blir prosessdrivende. Terskelen for hva som er «urimelig tyngende» skal derfor praktiseres med et visst slingringsmonn. Ved vurderingen skal det kunne tas hensyn til kompleksiteten i utbyggingsområdet og usikkerhet knyttet til hvilken bruk og nytte utbyggingen av en eiendom har av infrastrukturen. Dette skaper noen dilemmaer. Jo mer spesifikk og detaljert bestemmelsen skal bli utformet, jo større blir prosessrisikoen. På den andre siden bør den ikke være så generell og «svak» at den ikke gir ønsket virkning. Selv om den blir generelt utformet, må den gi en rimelig grad av rettslig rettledning for kommunen og utbyggerne.

Departementet foreslår i bestemmelsen at kostnadsbidraget ikke skal fremstå som urimelig tyngende. Intensjonen er at kommunen skal komme fram til et kostnadsbidrag som fremstår som mest mulig riktig, samtidig som det ikke skal være urimelig høyt. For å unngå for stor prosessrisiko, mener departementet likevel, som nevnt foran, at det er nødvendig med et visst slingringsmonn for kommunen. Verken kommunen eller utbyggerne er tjente med en regel som gir stor prosessrisiko. Bestemmelsen er ment å beskytte grunneier og utbygger, men det må samtidig tas høyde for at infrastruktur er kostbart og at det fort blir tale om store beløp. De markedsmessige forholdene varierer rundt om i landet, og det samme gjør byggekostnadene. Kommunen må derfor vurdere begrepet «urimelig tyngende» konkret ut fra de lokale forholdene, og hva en utbygging med rimelighet kan bære av infrastrukturkostnader uten at den økonomiske byrden blir for stor. Det skal gjøres en samlet vurdering. Det vil i praksis bli statsforvalteren og domstolen som gjennom sin praksis fastlegger nivået. Det er likevel ikke slik at en avgjørelse i en kommune nødvendigvis får direkte overføringsverdi til andre kommuner, ettersom de markedsmessige forholdene vil være ulike fra kommune til kommune, og i ulike områder i kommunen.

Departementet har også vurdert om det skjønnsmessige vurderingstemaet skal knyttes opp til utbyggingen av området som sådan, eller til den enkelte utbygger. Her er det, slik departementet vurderer det, tre alternative løsninger:

• De samlede infrastrukturkostnadene fremstår som urimelig tyngende i forhold til den samlede utbyggingen innenfor hensynssonen.

• Kostnadsbidraget fremstår som urimelig tyngende i forhold til den enkelte utbygger sitt byggeprosjekt.

• Fordelingen av kostnadsbidraget grunneierne imellom, fremstår som urimelig tyngende.

Departementet mener at den mest hensiktsmessige ordningen er at utbyggerne kan få prøvet om de samlede infrastrukturkostnadene fremstår som urimelig tyngende i forhold til den samlede utbyggingen innenfor hensynssonen. Ved vurderingen er det lagt avgjørende vekt på at en vektlegging av individuelle forhold hos den enkelte utbygger vil bli for krevende å praktisere. Se også merknadene til lovforslaget § 12 A-5 fjerde ledd.

5.14 Rammetillatelse og igangsettingstillatelse, betaling av kostnadsbidrag

Utbyggers byggesak starter med at det sendes en søknad om byggetillatelse til kommunen. I de fleste tilfellene vil det være en søknad i to trinn der utbygger først søker om rammetillatelse, for så senere å søke om igangsettingstillatelse. På dette tidspunktet vil utbygger normalt være godt kjent med at det gjelder krav om grunneierfinansiering av infrastruktur.

Det er viktig at kommunen i rammetillatelsen angir alle forpliktelsene som følger av kravet om grunneierfinansiering av infrastruktur. Størrelsen på kostnadsbidraget vil framgå av bestemmelse til hensynssonen, angitt med et beløp per kvadratmeter bruksareal (BRA), og skal angis i rammetillatelsen. Kommunen vil normalt også ha gitt bestemmelse til hensynssonen om justering av kostnadsbidraget med grunnlag i en eller flere byggekostnadsindekser frem til betaling skjer. Ettersom kostnadsbidraget ikke skal betales før på tidspunktet for igangsettingstillatelse, vil det være tilstrekkelig å oppgi beløpet og opplyse om at det vil bli indeksregulert frem til betalingstidspunktet.

Hvis det skal gis flere igangsettingstillatelser til samme rammetillatelse, kan kommunen i rammetillatelsen bestemme at kostnadsbidraget skal fordeles mellom igangsettingstillatelsene. Departementet kan i forskrift åpne for at tidspunktet for innbetaling av kostnadsbidrag i visse tilfeller kan skje senere enn ved igangsettingstillatelse. Det forutsetter i så fall at kommunen fatter vedtak om det, enten i rammetillatelse eller igangsettingstillatelse.

Dersom utbygger har påtatt seg å realopparbeide infrastruktur, skal avtale om dette være inngått før kommunen gir rammetillatelse. I rammetillatelsen må det stå at dette er en forutsetning for rammetillatelsen.

Dersom utbygger tidligere har betalt forskudd til kommunen for opparbeidelse av infrastruktur, skal det foreligge en tilbakebetalingsplan. Det er derfor strengt tatt ikke nødvendig å omtale oppgjøret nærmere i rammetillatelsen, med mindre oppgjøret skal skje i forbindelse med at det gis igangsettingstillatelse. Det beror altså på hva som er avtalt.

Når kommunen har gitt rammetillatelse, er utbygger beskyttet mot ytterligere betalingskrav for infrastruktur som skal etableres med grunnlag i bestemmelse til hensynssonen. Dette følger av bestemmelsen i lovforslaget § 12 A-1 første ledd bokstav f.

Det følger av lovforslaget § 12 A-6 at det skal gjøres en periodevis oppdatering av de samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen senest hvert femte år og fastsettes et nytt kostnadsbidrag for den neste perioden. Kommunen skal legge det nye kostnadsbidraget til grunn for søknader om rammetillatelse straks dette er fastsatt, med mindre annet blir bestemt.

For det tilfelle at en rammetillatelse faller bort, mener departementet det er nødvendig å klargjøre at plikten til å betale kostnadsbidrag også faller bort. Det er regulert i lovforslaget § 12 A-7 fjerde ledd. I slike tilfeller vil kostnadsbidraget normalt fortsatt ikke være innbetalt. Når rammetillatelsen har falt bort, vil det ikke lenger skje en utbygging i tråd med tillatelsen, og det er da også naturlig at også kostnadsbidraget faller bort. Kostnadsbidraget vil eventuelt aktualiseres igjen ved søknad om ny rammetillatelse. Når kostnadsbidrag er innbetalt til kommunen er det ikke uten videre gitt at kostnadsbidraget skal betales tilbake. Dette er regulert i § 12 A-7 femte ledd. Kommunen kan vedta at tiltakshaver ikke få tilbakebetalt kostnadsbidraget, med mindre kommunen finner at dette, etter en samlet vurdering, er ubetenkelig. Ved vurderingen skal kommunen legge vekt på om det er fremtidig fare for finansiell underdekning i finansieringsordningen.

5.15 Disponering av innbetalte kostnadsbidrag

5.15.1 Kommunen styrer bruken av innbetalte kostnadsbidrag. Innbetalte kostnadsbidrag som ikke er blitt brukt mv.

Bestemmelser om kommunens rammer for disponering av innbetalte kostnadsbidrag framgår av lovforslaget § 12 A-8. Ved privat forskuttering for infrastruktur, framgår det av lovforslaget § 12 A-9 at midlene skal disponeres som nevnt i § 12 A-8.

Departementet foreslår at kostnadsbidragene fra grunneiere og utbyggere skal disponeres av kommunen uten andre begrensninger enn at de skal dekke kostnader til etablering av nødvendig infrastruktur for utbyggingen. Hvilken infrastruktur dette gjelder vil følge av bestemmelse til hensynssonen, fastsatt etter lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav a. Kommunen kan anvende midlene på infrastrukturen i den rekkefølge den finner mest hensiktsmessig. Dette bidrar til å redusere kommunens økonomiske risiko, ved at den kan vente med å etablere infrastruktur til bidragene dekker kostnadene. Lovforslaget pålegger ikke kommunen en plikt til selv å opparbeide infrastrukturen, men man kan se det slik at det «følger av systemet» at kommunen må gjøre det, hvis den ikke finner noen andre som er villig til å gjøre det.

Dersom verken kommunen eller de private er villige til å opparbeide infrastrukturen, er planen ikke gjennomførbar. Slike planer bør ikke vedtas. Det er derfor viktig at kommunen i forbindelse med planarbeidet tenker nøye gjennom hvordan infrastrukturen skal etableres og om den ønsker at utbyggere skal påta seg dette. Dersom kommunen ikke vil påta seg å opparbeide infrastrukturen selv, vil det i praksis legge et press på grunneierne eller utbyggerne om å inngå avtale med kommunen om å ta ansvar for opparbeidelsen. Det er ikke alltid at det er hensiktsmessig at grunneierne har ansvar for å opparbeide infrastruktur. Kommunen kan mene at den har bedre kontroll om den gjøre det selv, det vil si at den påtar seg byggherreansvaret. Det enkleste er likevel ofte at utbygger får ansvar for infrastruktur som er nødvendig for sin utbygging, men lovforslaget legger ingen begrensinger på hva som kan overlates til private å opparbeide. Det kan godt være mer infrastruktur enn den som bare er nødvendig for ens egen utbygging.

Friheten kommunen har til å styre bruken av de innbetalte kostnadsbidragene, gjør det mulig å inngå avtaler om realopparbeidelse, med den utbygger den finner mest formålstjenlig å inngå avtale med. Kommunen kan også inngå avtale med private om forskuttering for infrastruktur, og kommunen kan prioritere etableringen av infrastruktur som en utbygger er villig til å forskuttere. Kommunen må påse at avtalene ikke innebærer en uheldig binding av fremtidig reguleringsmyndighet.

Kommunens frihet til å disponere innbetalte kostnadsbidrag er ikke ubegrenset. Det følger av alminnelige forvaltningsrettslige grunnprinsipper at kommunen skal opptre aktsomt og forsvarlig i sin forvaltningsutøvelse. Det gjelder også i økonomiforvaltningen. Kommunen skal derfor sørge for å ha god kostnadskontroll med infrastrukturetableringene. Dette gjelder selvsagt ikke minst der kommunen selv er byggherre. Det er andre som helt eller delvis skal betale for etableringen, og den må ta de foranstaltninger som enhver ansvarlig byggherre må ta, noe som innebærer betryggende planlegging, koordinering av byggearbeidene, kvalitetskontroll, ivaretakelse av myndighetskrav og kontroll med prosjektøkonomien så kostnadene ikke løper løpsk.

Kommunen kan inngå avtaler med private utbyggere om realopparbeidelse, og avtale fastpris på slike oppdrag. Det vil bidra til å redusere risikoen for at det skal oppstå finansiell underdekning som de etterfølgende utbyggerne må dekke.

Kommunen skal føre oversikt over innbetalte kostnadsbidrag, forskutterte bidrag til infrastruktur, kostnader til etablert infrastruktur, samt refusjon av merverdiavgift som kommunen har mottatt for infrastrukturen. Oversikten skal gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier, og oppdateres minst en gang i året. Det vil gi grunneierne og utbyggerne mulighet til å følge med på utviklingen. Dette er minimumskrav. Kommunen bør til enhver tid besvare spørsmål om bruken av midlene og prioriteringen, siden dette er viktig informasjon for enhver som planlegger byggeprosjekter.

Departementet mener at kommunens kostnader til planlegging av infrastrukturen og administreringen av finansieringsordningen bør dekkes av kostnadsbidraget. Dette inkluderer også kostnadene til sakkyndig bistand med å beregne de samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen. Bakgrunnen for dette er at det er utbyggingen som utløser behovet for infrastrukturen.

Dersom det gjenstår etablering av infrastruktur når kravet om grunneierfinansiering av infrastruktur opphører, mener departementet det bør være en frist på tre år for kommunen til å bruke de innbetalte kostnadsbidragene. Det foreslås derfor en bestemmelse om dette i § 12 A-8 femte ledd.

For det tilfelle at det ikke er tilstrekkelig med innbetalte kostnadsbidrag til å finansiere infrastrukturen når kravet om grunneierfinansiering av infrastruktur opphører, mener departementet det må være kommunens ansvar å dekke kostnadene til opparbeidelse av det som står igjen å etablere, jf. lovforslaget § 12 A-8 sjette ledd. Kommunen kan eventuelt gjøre avtale med andre om finansiering av denne infrastrukturen når den ser at midlene ikke strekker til. Slik avtale må i tilfelle gå ut på at en utbygger med særlig nytte av infrastrukturen, bidrar med ekstra midler i samarbeid med kommunen, jf. lovforslaget § 12 A-3 femte ledd. Dette krever i tilfelle samtykke fra departementet. Slikt samtykke kan bare gis dersom samfunnsmessige interesser tilsier det. Kommunen kan endre planen og ta den manglende infrastrukturen ut av planen, men grunneierne og utbyggerne som har betalt kostnadsbidrag til opparbeidelse av infrastrukturen, vil kunne oppfatte dette som myndighetsmisbruk. Kommunen må derfor tenke seg nøye om før den gjennomfører en slik planendring.

Departementet har vurdert ulike alternativer for anvendelsen av eventuelle ubrukte midler, når kravet om grunneierfinansiering av infrastruktur opphører. Et alternativ er at de kan tilfalle kommunen så langt kommunen har bidratt med egne midler til opparbeidelse av infrastruktur. Dette fremstår som særlig fornuftig dersom kommunen tidligere, på frivillig grunnlag, har gått inn med egne midler og betalt en andel av infrastrukturen. En annen løsning kunne være at det er grunneiere eller utbyggere som har innbetalt kostnadsbidrag som skal få disse midlene tilbakebetalt, men det vil gi dem en tilfeldig fordel og er upraktisk. På dette tidspunktet har mange av utbyggerne avsluttet sine prosjekter og virksomheten kan til og med være opphørt. Det kunne også være et alternativ å utbetale midlene til alle som sitter med eiendom som er utbygd i perioden og som derfor direkte eller indirekte kan sies å ha bidratt til finansieringen av infrastrukturen, men det ville også gi disse en tilfeldig fordel.

Departementet mener det beste alternativet er at kommunen sørger for at midlene kommer området til gode, for eksempel gjennom oppgradering av fellesareal, eller på annen måte. Departementet foreslår derfor en bestemmelse i lovforslaget § 12 A-8 sjuende ledd om at utbrukte midler som gjenstår, når varigheten av krav om grunneierfinansiering av infrastruktur opphører, skal brukes til infrastrukturtiltak som kommer området til gode.

5.15.2 Kommunal og privat forskuttering for infrastruktur

Tidlig etablering av infrastruktur i et planlagt utbyggingsområde vil kunne gjøre at utbyggingen kan starte tidligere enn ellers. I mange tilfeller vil det ikke være mulig å starte utbyggingen før infrastrukturen er etablert. Andre steder kan utbyggingen basere seg på eksisterende infrastruktur i oppstartsfasen. Det som mangler kan senere bygges ut trinnvis, eller parallelt med fremdriften i utbyggingen. I praksis er det rekkefølgekravene i planen som kan styre dette.

Når kommunen først har vedtatt en arealplan som legger til rette for utvikling, vil den også ha en særlig interesse av å få utbyggingen raskt i gang. Infrastruktur er kostbart, og det er ikke i alle situasjoner at kommunen alene er i stand til å etablere det nødvendigste for å komme i gang med utbyggingen. Viktige forutsetninger er gjerne at det er etablert tilførselsveg til området, samt hovedledninger for vann og avløp. En strategi mange kommuner velger, er å starte med å forskuttere infrastruktur i en del av utbyggingsområdet. Det bidrar til å vise utbyggerne at det er vilje til å investere. Så vil grunneierne og utbyggerne etter hvert følge etter med sine prosjekter. Jo mer infrastruktur som er på plass, jo mer attraktivt er det for utbygger å starte sine egne utbyggingsprosjekter. Det kan derfor tenkes at disse aktørene også er villige til å bidra til infrastrukturetableringer for å komme raskere i gang med sin utbygging. De vil bero på om de kan påvirke rekkefølgen i utbyggingen gjennom sin forskuttering for infrastruktur, og at vilkårene for å forskuttere er gunstige. De bør i hvert fall ikke tape økonomisk på å forskuttere for infrastruktur. Det er ellers verd å merke seg at prisingen av bolig eller næringsareal blir påvirket av hvordan utbyggingen forløper. Ofte må utbyggerne innvilge de første boligkjøperne en form for «rabatt» fordi området ikke er tilstrekkelig utbygd med infrastruktur, og det også må påregnes en del ulemper i de første årene mens resten av utbyggingen gjennomføres. Jo mer byggemodent området er, det vil si at viktige fellesfunksjoner er på plass, jo høyere pris kan utbyggerne ta.

Departementet foreslår at kommunen kan velge om den selv ønsker å forskuttere infrastruktur, og senere får dekket sine kostnader gjennom kostnadsbidrag fra utbyggerne etter hvert som de bygger ut sine eiendommer, eller vente og forsøke å få grunneierne og utbyggerne til å forskuttere. De er tvilsomt om viljen til å forskuttere er veldig stor, selv om de får dekket sine finansieringskostnader og renteutgifter. Det krever tilgang på kapital som ikke nødvendigvis er lett tilgjengelig når det ikke er ferdig detaljregulerte arealer på plass. Dersom private ønsker å forskuttere for infrastruktur, skal midlene utbetales kommunen som plikter å forvalte dem på samme måte som innbetalte kostnadsbidrag.

Det må fastsettes noen nærmere vilkår og begrensinger i loven for private forskudd for at forskuttering for infrastruktur ikke skal fremstå som en generell låneordning fra private til kommunen. Det foreslås derfor at det alltid skal inngås en skriftlig avtale mellom kommunen og den som forskutterer for infrastruktur, og at avtalen må inneholde en tilbakebetalingsplan.

Avtalen må dessuten regulere tidspunktet for etablering av nærmere spesifisert infrastruktur. Dette er nødvendig for å få en klar kobling mellom det at det ytes et forskudd og etableringen av infrastrukturen. Forskuttering kan derfor bare ytes dersom det er nødvendig for å skape fremdrift i utbyggingen.Videre må det gjelde en tidsbegrensing for tilbakebetalingsplanen i avtalen. Bakgrunnen for tidsbegrensingen er dels at det bare skal ytes forskudd i nødvendig utstrekning, og dels å begrense kostnadene til ordningen så den ikke varer lenger enn nødvendig. Departementet foreslår at forskutterte midler fra private skal tilbakebetales senest innen 10 år, og at tilbakebetalingsplanen må avspeile dette. Departementet mener det er rimelig at finansieringskostnader og renteutgifter, som den som forskutterer pådras, skal dekkes av kostnadsbidraget og ikke kommunen. Kommunen bør derfor gis adgang til å inkludere kostnadene i de samlende estimerte kostnadene til infrastrukturen. I tilbakebetalingsplanen kan det imidlertid avtales at midlene skal betales tilbake tidligere, for eksempel i forbindelse med at utbygger gis igangsettingstillatelse.

Når særlige hensyn gjør seg gjeldende kan kommunen inngå avtaler med grunneiere og utbyggere som ønsker å betale et større kostnadsbidrag til kommunen enn det som ellers gjelder for utbyggingen innenfor hensynssonen. Det kan være aktuelt der kommunen ikke lovlig kan kreve infrastrukturen dekker fordi kostnadsbidraget ellers vil fremstå som «urimelig tyngende». Slike avtaler krever samtykke fra departementet, jf. lovforslaget § 12 A-3 sjette ledd. Midlene kan kun gå til å dekke kostnader til infrastruktur kommunen har gitt bestemmelse om etter § 12 A-2 første ledd bokstav a.

5.16 Avtale mellom kommunen og tiltakshaver om opparbeidelse av infrastruktur

Det varierer i dag om kommunen selv ønsker å ta ansvar for å etablere infrastrukturen, eller om den ser det som mest hensiktsmessig å overlate ansvaret til en utbygger gjennom en utbyggingsavtale. Lovforslaget kapittel 12 A åpner for at kommunen kan inngå avtale om realopparbeidelse av konkrete infrastrukturtiltak med en tiltakshaver.

Hvorvidt kommunen ønsker å ta ansvar selv eller ikke, vil blant annet bero på om den har kapasitet og tilstrekkelig kompetanse til å påta seg oppgaven. Departementet foreslår ikke å pålegge kommunen en plikt til å besørge at nødvendig infrastruktur blir etablert. Kommunen bør tenke gjennom hvordan arealplanen for området skal gjennomføres, og i den forbindelse ha sondert med grunneierne og utbyggerne i området om det er mulig å få til et samarbeid som innebærer realopparbeidelse.

Dersom kommunen ikke ønsker å ta ansvar for å etablere infrastrukturen, og den heller ikke får utbyggerne til å ville gjøre det, er området i praksis ikke byggemodent og planen kan sies å være prematur eller urealistisk. I lys av et slikt senario, har det liten hensikt å pålegge kommunen noen plikt til å etablere infrastruktur.

Av samfunnsøkonomiske grunner, bør det ikke gå for lang tid fra infrastrukturen er etablert, til den blir tatt i bruk. Utbyggingen av infrastruktur bør derfor i størst mulig grad bero på om det er en investeringsvilje hos grunneierne og utbyggerne til å utvikle sine eiendommer og starte byggeprosjekter. Det gir som regel liten mening at kommunen etablerer infrastruktur før det er blitt uttrykt en klar investeringsvilje fra privat side.

Kommunen bør som nevnt ikke kunne pålegge en utbygger å inngå avtale om realopparbeidelse. Dersom kommunen ikke ønsker å ta ansvar for etableringen av infrastruktur i området, bør den så tidlig som mulig varsle grunneierne og utbyggerne om dette. Det vil være en fordel om dette er kjent allerede når planen vedtas. Et slikt tydelig signal legger også et grunnlag for utbyggerne til å diskutere seg imellom hvordan de best kan organisere seg for å løse oppgaven, for eksempel gjennom et formelt grunneiersamarbeid.

Lovforslaget § 12 A-9 regulerer privat opparbeidelse av infrastruktur, og bygger i stor grad på gjeldende rett for utbyggingsavtaler. Det settes begrensninger i avtalens innhold. Det kan for det første bare inngås avtale om opparbeidelse av konkrete infrastrukturtiltak som det er gitt bestemmelse om etter § 12 A-2 første ledd bokstav a. Dersom avtalens økonomiske rammer overstiger betalingsforpliktelsen fastsatt for grunneiendommen, skal det vurderes på samme måte som et forskudd, og lovforslaget § 12 A-3 andre, tredje og femte ledd gjelder da tilsvarende. Det innebærer blant annet at det skal inngås avtale om en tilbakebetalingsplan som ikke kan strekke seg ut over 10 år, og at utbygger kan kreve å få dekket nødvendige finansieringskostnader og renteutgifter.

Kommunen kan selv velge om den vil inngå fastprisavtale eller gjøre annen avtale om oppgjøret for infrastrukturtiltaket som utbygger skal etablere. Avtalen kan også omhandle administrative og avtaletekniske forhold, som fremdrift, sikkerhet for ytelser eller utsatt betaling, eller andre forhold av betydning for grunneier eller utbygger sin deltakelse i opparbeidelse eller finansiering av infrastruktur.

Det kan avtales at kommunen eller andre skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av eventuelle boliger som bygges til markedspris. Det kan videre avtales hvor mange boliger som skal bygges i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til arealer og bygningers utforming.

5.17 Plikt til periodevis oppdatering av kostnadsbidraget

I større utviklingsområder kan utbyggingen pågå trinnvis over mange år. Det finnes flere eksempler på at fortetting og transformasjon i et område kan vare i 20 år. Departementet legger i lovforslaget kapittel 12 A opp til at den foreslåtte finansieringsordningen skal kunne gjelde i en periode på inntil 30 år.

Infrastrukturen kommunen planlegger for og finner nødvendig i starten av utbyggingsperioden, vil ikke nødvendigvis være den samme etter 15–20 år. Beregningen av de samlede estimerte kostnadene til infrastrukturen vil også bli foreldet etter hvert som planene endrer seg.

Departementet mener det derfor må skje en periodevis oppdatering av estimatet. I den forbindelse må det også utregnes et nytt kostnadsbidrag, som da skal gjelde for den neste perioden. Av hensyn til grunneiernes og utbyggernes behov for forutsigbarhet, bør perioden strekke seg over noen år. Et relativt stabilt kostnadsbidrag vil være et godt bidrag til å redusere den økonomiske prosjektrisikoen. Det gir blant annet grunnlag for riktig prising av tomtekjøp i utbyggingsområder. Utbyggerne vil likevel ikke være sikret mot planendringer som kommunen finner nødvendig før det blir gitt rammetillatelse. Slike planendringer bør helst legges til tidspunktet hvor beregningsgrunnlaget for de samlede estimerte kostnadene likevel skal oppdateres. Utbyggerne vil antakelig foretrekke dette fremfor flere endringer i perioden. Det vil også være arbeidsbesparende for kommunen, som slipper å re-kalkulere infrastrukturkostnader ofte.

En bestemmelse om plikt til periodevis oppdatering av kostnadsbidraget er inntatt i lovforslaget § 12 A-6 i lovforslaget. Det foreslås at kommunen normalt skal oppdatere beregningsgrunnlaget for de samlede estimerte kostnadene for infrastruktur, og utregne et nytt kostnadsbidrag, hvert femte år. Dette har vært en praksis som Bergen kommune har benyttet seg av, og som synes å være akseptert av utbyggerne. Lovforslaget åpner for at kommunen kan oppdatere tidligere om den finner behov for det. Kommunen kan for eksempel tidlig i perioden konstatere at kostnadsbidraget blir feil i en ikke ubetydelig grad, for eksempel på grunn av kraftige prisendringer i byggevarer eller andre innsatsfaktorer som er nødvendige for etablering av infrastrukturen. Forslaget gir derfor mulighet for å oppdatere kostnadsbidraget før det er gått 5 år.

Ved oppdatering av kostnadsbidraget, skal de samlede estimerte kostnadene også omfatte eventuelle merkostnader fra etableringen av infrastrukturen fra forrige periode, Merkostnadene skal ses på som et økonomisk underskudd. Mindreforbruk fører til et økonomisk overskudd som også skal hensyntas. Underskudd og overskudd skal tas hensyn til ved utregningen av kostnadsbidraget for den neste femårsperioden. Det blir dermed de fremtidige utbyggerne som må bære eventuelle merkostnader som må dekkes inn fordi de innbetalte kostnadsbidragene ikke har strukket til. De vil imidlertid også få fordelene av et eventuelt mindreforbruk.

Departementet har vurdert om det er andre alternative måter å dekke underskuddet på. Som følge av bestemmelsen i lovforslaget § 12 A-1 første ledd bokstav f om at kommunen ikke kan fastsette nye forpliktelser for grunneiere eller utbyggere som har fått rammetillatelse, slipper disse utbyggerne unna eventuelle merkostnader som må dekkes inn senere. Et alternativ kunne være at kommunen skal dekke den delen av underskuddet som disse utbyggerne slipper å betale. Departementet mener imidlertid at kommunen ikke er nærmere til å dekke dette underskuddet enn de etterfølgende utbyggerne. Alternativet departementet har landet på i lovforslaget, hvor det altså er de etterfølgende utbyggerne som må dekke merkostnaden, har den viktige fordelen at det etableres et insitament for utbyggerne til å starte utbyggingen så raskt som mulig, for å unngå usikkerheten med økte kostnadsbidrag senere. Ettersom de første utbyggerne ofte må prise inn en rabatt, og det er mulig å ta høyere pris for salg av boliger senere når området er mer utbygd, er det ikke urimelig at de må betale et høyere kostnadsbidrag enn de som startet utbyggingen tidlig.

Som nevnt, foreslås det at oppdateringen skal skje «normalt … hvert femte år». Beregningen av det nye kostnadsbidraget kan bli forsinket i forhold til dette kravet. Det kan skyldes at eventuelle planendringer tar lenger tid å få på plass enn det kommunen har tatt høyde for, for eksempel på grunn av innsigelse. Det kan også skyldes andre forhold, som kommunen ikke nødvendigvis er herre over, for eksempel sykdom hos dem som skal beregne de samlede estimerte kostnadene. Dersom det oppstår forsinkelser, må kommunen fortsette å kreve inn kostnadsbidraget på grunnlag av beregningene i den foregående femårsperioden frem til det nye er på plass. Som følge av dette vil noen utbyggere ha betalt for mye eller for lite i forhold til det som er korrekt dersom det nye kostnadsbidraget hadde blitt vedtatt innen fristen. Departementet har vurdert dette slik at det ikke skal få spesielle konsekvenser. En eventuell etterberegning vil bli en administrativ byrde.

5.18 Endring av plan med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur

5.18.1 Endring av arealformål, planbestemmelser og hensynssonen

I utviklingsområdet vil det over tid vokse frem ulike endringsbehov. Ikke minst vil dette være tilfellet etter hvert som flere og flere utbyggere gjennomfører sine byggeprosjekter og synliggjør planens praktiske virkninger. Kommunen vil for eksempel kunne registrere at markedsaktørene etterspør flere boliger og mindre næringsutbygging enn opprinnelig tenkt, eller at plasseringen av bebyggelsen og utformingen av området ønskes justert for å dekke nye behov man ikke har tenkt på tidligere. Slike endringer vil ofte påvirke infrastrukturbehovet. Dette kan føre til behov for å endre bestemmelsene om hva som er nødvendig infrastruktur og egenskapene deres.

Kommunen kan for eksempel i kommuneplanen ha lagt et område ut til sentrumsformål, som da vil romme en rekke ulike underformål. Kommunen kan endre sammensetningen av bygningsmasse og infrastruktur uten å foreta en planendring. Det endelige arealformålet blir uansett ikke fastsatt før i detaljreguleringen og kan avvike fra overordnet plan.

Avhengig av hvilket arealformål som er valgt, vil endret infrastrukturbehov også kunne kreve endringer i arealformålene. Noen arealformål er så generelle at infrastruktur inngå i formålet. Det gjelder for eksempel «bebyggelse og anlegg» både i kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Det samme gjelder «boligbebyggelse», «fritidsbebyggelse», «sentrumsformål», jf. vedlegg I til kart- og planforskriften.

Det er viktig at plankartet er tegnet konsistent og at infrastrukturen er riktig plassert. Dette er spesielt viktig særlig dersom det kan bli aktuelt å ekspropriere grunn og rettigheter fra private til etablering av infrastruktur.

Departementet mener det ikke er behov for særregler for endring av arealformål med tilhørende planbestemmelser innenfor hensynssonen. Her bør endringene følge de ordinære prosessreglene som gjelder etter plan- og bygningsloven §§ 11-17 og 12-14. Departementet foreslår en egen hjemmel for endringer av hensynssone med krav om grunneierfinansiering, og bestemmelser til denne, jf. lovforslaget § 12 A-10. Denne gir hjemmel for at kommunen i visse tilfeller kan følge enklere saksbehandlingsregler enn det som gjelder i dag.

5.18.2 Endring av bestemmelser til hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur

Dagens hovedregel for planendring framgår av plan- og bygningsloven § 12-14 første ledd, som fastsetter at endring og oppheving av reguleringsplan følger de samme regler som gjelder for vedtak av ny plan. Departementet mener det i noen situasjoner bør være mulig å benytte relativt enkle saksbehandlingsregler for endring av bestemmelser til hensynssoner etter kapittel 12 A. Det gjelder særlig der hvor endringene vurderes å ha små konsekvenser. Hjemmel for å endre bestemmelser framgår av lovforslaget § 12 A-10. Forslagene bygger på dagens bestemmelser om forenklet endring av reguleringsplan som framgår av § 12-14 andre og tredje ledd. Disse reglene er noe enklere enn det som ellers er hovedregelen for endring av reguleringsplan. I tillegg til at hovedregelen for endring av bestemmelse til hensynssonen skal følge unntaksreglene i § 12-14 andre ledd, foreslår departementet at det innføres en egen bestemmelse om «mindre endring», som dermed representerer den enkleste endringsformen. Dette gir etter departementets oppfatning en samlet ordning for endring av hensynssoner med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur, som både er fleksible, men som også ivaretar helt nødvendige rettssikkerhetshensyn. Forslaget ivaretar samtidig behovet for forenklinger, som mange høringsinstanser har etterlyst. Forslaget innebærer at det gjelder samme regler for endring av hensynssoner i kommuneplan og reguleringsplan.

Bakgrunnen for forslaget er at behovene innenfor et fortettings- eller transformasjonsområde kan endre seg raskt, og over tid kan det gi grunnlag for mange justeringer. De vanlige saksbehandlingsreglene for endring av plan kan da bli for omstendelige og arbeidskrevende, og det kan i verste fall føre til at kommunen avstår fra justeringer som ellers ville være hensiktsmessige. Det kan også føre til at kommunen legger inn unødvendig store buffersoner rundt infrastruktur, for å ivareta behovet for å gjøre justeringer i ettertid. Det kan også føre til at bruken av finansieringsordningen reduseres fordi saksbehandlingen blir for omfattende.

Forslaget innebære at alle endringer som gjelder bestemmelser etter lovforslaget § 12 A-2 første ledd, skal kunne gjøres uten å følge hovedregelen om høring og offentlig ettersyn som ellers gjelder for endringer etter § 11-17 første punktum for kommuneplanens arealdel, og § 12-14 første ledd for reguleringsplan.

Forslaget tar videre opp i seg unntaksbestemmelsen som gjelder for kommuneplanens arealdel, om at kommunestyret kan delegere myndighet til å vedta «mindre endringer» i planen i samsvar med kommunelovens regler. Bestemmelsen sier også at før det treffes slikt vedtak, skal saken forelegges berørte myndigheter. Det gjelder ikke i dag en tilsvarende bestemmelse om «mindre endring» for reguleringsplaner.

Departementet mener det er behov for en bestemmelse om «mindre endring» av hensynssonen, og dette er derfor innarbeidet i lovforslaget § 12 A-10 andre ledd andre punktum. For slike endringer er det ikke nødvendig med forleggelse for statlige og regionale myndigheter, grunneiere og festere, og andre. Forutsetning for å bruke dette alternativet er at konsekvensene av endringer er relativt små. Hva som er mindre endringer, må bygge på skjønn. Slike endringer kan for eksempel være mindre justeringer i standarden på infrastrukturen, eller mindre endringer i byggegrenser for infrastrukturen. Mindre endringer kan ikke føre til vesentlige endringer i kostnadsbidragets størrelse. I så fall må hovedregelen om foreleggelse følges, jf. bokstav a. Departementet foreslår at slike endringer skal forlegges for berørte statlige og regionale myndigheter, grunneiere og festere, og andre berørte, før endringene kan vedtas. Foreleggelse må følgelig ikke foretas overfor alle. Det beror på endringens karakter. Forslag til endring skal imidlertid ikke sendes på høring eller legges ut til offentlig ettersyn, og det gjelder dermed ingen frister på seks uker. Fristen følger kravene i forvaltningsloven om «rimelig tid», og kan være så kort som to til tre uker. Saksbehandlingsreglene vil dermed tilsvare dem som i dag gjelder for endring av reguleringsplan etter § 12-14 tredje ledd, det vil si såkalt «enklere endring». Dette mener departementet er vel innarbeidede prosessregler som synes å fungere godt i dag.

Hvorvidt endringen er av en karakter som gjør den «mindre» eller ikke i lovens forstand, må bygge på en konkret vurdering, og lovens skjønnsmessige vilkår er her undergitt rettsanvendelsesskjønn. Dersom kommunen er i tvil om endringen fremstår som «mindre», bør den forelegge forslaget til endring for dem som antas å være berørt.

Lovforslaget § 12 A-10 gjelder endring både av hensynssonens utforming og bestemmelser, men ikke endringer i arealformål, utnyttingsgrad for boliger og næringsbebyggelse o.a. Slike endringer skal følge reglene i § 11-17 og 12-14. Bestemmelsen om mindre endring, vil antakelig ha mest praktisk betydning i forhold til justeringer i bestemmelser hjemlet i § 12 A-2 første ledd bokstav b, som blant annet gjelder kvalitet og standard på infrastrukturen, men også rekkefølgekrav, byggegrenser m.m.

Kommunestyret kan delegere myndighet til å foreta endringer, jf. lovforslaget § 12 A-10 tredje ledd. Det er departementets oppfatning at dersom hensikten med bestemmelsene, som er å imøtekomme kommunenes ønske om forenklede prosess ved endring av hensynssonen, skal fungere etter intensjonen, så må kommunestyret i mange kommuner delegere myndighet både til andre folkevalgte organer, men også til kommunedirektøren, såfremt vilkårene etter kommuneloven § 13-1 sjette ledd åpner for dette.

5.19 Klagerett mv.

Grunnloven § 113 fastsetter at myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov. Kommunen kan følgelig ikke fastsette krav om grunneierfinansiering av infrastruktur i større utstrekning enn det plan- og bygningsloven tillater. Med mindre annet framgår av særskilte bestemmelser i plan- og bygningsloven, gjelder forvaltningsloven for saksbehandlingen ved fastsetting av krav om grunneierfinansiering av infrastruktur, jf. plan- og bygningsloven § 1-9 første ledd. Disse suppleres blant annet av de ulovfestede reglene om myndighetsmisbruk som setter skranker for kommunens adgang til å fastsette krav.

Som det er redegjort for i Forvaltningslovutvalgets utredning NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov, utfylles forvaltningsloven av ulovfestet rett på flere punkter. Det framgår også at det noen ganger kan være vanskelig å trekke et klart skille mellom hva som er tolkning av lovbestemmelsen, og hva som er utfylling med ulovfestet rett, se utredningen punkt 6.4. Det framgår også at det i juridisk teori er vanlig å hevde at det gjelder et ulovfestet grunnkrav til forsvarlig saksbehandling. Det er imidlertid omstridt og usikkert om rettspraksis gir dekning for å oppstille et slikt krav. De nærmere saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven om forhåndsvarsling, dokumentinnsyn, begrunnelse, klageadgang, veiledningsplikt med mere, bygger på at de vil gi en forsvarlig behandling av forvaltningssaker. På enkelte forvaltningsområder blir de supplert av ytterligere saksbehandlingsregler i særlovgivningen.

Departementet anser det som et grunnleggende krav at forvaltningen skal behandle saker forsvarlig. Forvaltningen skal også opptre upartisk og på en uhildet måte. Dette er følgelig grunnvilkår som kommunen må følge i arbeidet med grunneierfinansiering av infrastruktur etter lovforslaget kapittel 12 A.

Det følger av § 11-15 tredje ledd at kommunestyrets vedtak om kommuneplan ikke kan påklages, men at kommunestyrets endelige vedtak om reguleringsplan kan påklages, jf. § 12-12 tredje ledd. Kommunens reguleringsmyndighet er i stor grad undergitt fritt forvaltningsskjønn. Dette innebærer at kommunen kan velge mellom ulike lovlige løsninger når den fatter vedtak, og dermed tilpasse vedtaket ut fra lokale og individuelle forhold. Fritt skjønn gir stor grad av frihet både i forhold til faglige vurderinger og løsninger, og for lokalpolitiske vurderinger.

Departementet ser det slik at adgangen til å klage i saker som gjelder grunneierfinansiering av infrastruktur i noen situasjoner bør være vid, fordi kommunens vurderinger og handlinger kan få store økonomiske konsekvenser for grunneierne og utbyggerne innenfor hensynssonen senere. Det er derfor gitt bestemmelse om utvidet klagerett i lovforslaget § 12 A-11 første ledd. Dette innebærer også at kommunens skjønnsmessige vurderinger skal være undergitt rettsanvendelsesskjønn, og ikke fritt skjønn. Den utvidere klageretten omfatter kommunens utregning og fastsetting av kostnadsbidragets størrelse, og senere oppdateringer, samt vurderingen av om kostnadsbidragets størrelse er urimelig tyngende.

Det er først når kommunen har kunngjort kostnadsbidragets størrelse at utregningen kan påklages, jf. lovforslaget § 12 A-5 første og tredje ledd.. Dette gjelder også hvis kostnadsbidraget er knyttet til hensynssonen i kommuneplanen. Klageadgangen omfatter da beregningen av kostnadsbidragets størrelse, og senere oppdateringer, og om kostnadsbidraget er urimelig tyngende, jf. § 12 A-11 første ledd bokstav a.

Dersom det gis bestemmelse til hensynssonen i kommuneplanens arealdel uten at det samtidig beregnes og kunngjøres et kostnadsbidrag, oppstår det ikke klagerett.

Det er kun de forhold som framgår av § 12 A-11 første ledd bokstav a, som kan påklages på kommuneplannivå. Dette innebærer at kommunen kan fastsette en hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur i kommuneplanens arealdel uten at det er klagerett på dette. Det kan ikke klages utformingen av hensynssonen, for eksempel hvilke eiendommer den skal omfatte. Det kan heller ikke klages på hva som kommunen anser som nødvendig infrastruktur. Det samme gjelder bestemmelse om varigheten av krav om grunneierfinansiering, at betaling av kostnadsbidrag fra grunneiere eller utbyggere ikke skal anses som hel eller delvis oppfyllelse av rekkefølgekrav som gjelder for utbygging av en eiendom. Det kan heller ikke klages på bestemmelse som gjelder merverdiavgift, jf. bokstav h.

Det følger av lovforslaget § 12-6 nytt tredje punktum at hensynssoner etter lovforslaget § 12 A-1 i kommuneplanens arealdel, alltid skal videreføres til reguleringsplan.

Når det fastsettes hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur i en områderegulering eller en detaljregulering, kan alle deler av vedtaket påklages. Dette gjelder derimot ikke dersom kommunen viderefører krav fra kommuneplanens arealdel som det tidligere er klaget på til en reguleringsplan uten endring. Det vises til hjemmelen for dette i lovforslaget § 12 A-11 andre ledd andre punktum. Det samme gjelder ved videreføring av hensynssonen fra en områderegulering til en detaljregulering. En slik videreføring vil omfatte uendrede bestemmelser, samt kostnadsbidraget størrelse som gjelder for hensynssonen, hvis dette er fastsatt på kommuneplannivå.

Grunneier eller utbygger kan i byggesaken ikke klage på forhold som er avgjort i bindende reguleringsplan eller ved dispensasjon, og hvor klagefristen for disse vedtakene er utløpt. Dette følger av § 1-9 andre ledd. Dersom det finnes hensiktsmessig, kan kommunen realitetsbehandle klagen i stedet for å avvise den.

Ved periodevis oppdatering av kostnadsbidraget og planendring gjelder de samme reglene for klage som ved første gangs planvedtak. Dette innebærer at det alltid kan klages på størrelsen på et endret kostnadsbidrag. Det vil typisk være tilfelle ved den periodevise oppdateringen som skal skje senest hvert femte år.

Avtale om forskuttering for infrastruktur etter lovforslaget § 12 A-3 og realopparbeidelse etter § 12 A-9, er ikke enkeltvedtak og kan ikke påklages. Dette er for ordens skyld presisert i lovforslaget § 12 A-11 tredje ledd.

Som det framgår foran, vil utregningen av kostnadsbidraget, oppdateringer av dette og vurderingen av om kostnadsbidraget er urimelig tyngdene, være undergitt rettsanvendelsesskjønn, jf. § 12 A-11 første ledd bokstav a. Den utvidere klageretten omfatter også avslag på tilbakebetaling av innbetalt kostnadsbidrag dersom tiltaket innstilles, jf. lovforslaget § 12 A-11 første ledd bokstav b. Også denne avgjørelsen er undergitt rettsanvendelsesskjønn. Endelig er hva som er vesentlig økning av kostnadsbidraget etter § 12 A-10 andre ledd andre punktum, undergitt rettsanvendelsesskjønn.

Følgende skal være undergitt kommunens frie skjønn:

• innføre en hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur

• utformingen hensynssonen

• hva som er nødvendig infrastruktur for utbyggingen, og egenskapene til infrastrukturen, fastsetting av rekkefølgekrav

• varigheten av kravet om grunneierfinansiering av infrastruktur

• kommunens andel til finansiering av infrastruktur

• om betaling av kostnadsbidrag fra grunneiere eller utbyggere ikke skal anses som hel eller delvis oppfyllelse av rekkefølgekrav som gjelder for utbygging av eiendommen

• hva som skal være privat infrastruktur

• kommunens unntak fra bestemmelsen om frikjøp fra rekkefølgekrav

• vurderingen av om samtykke fra offentlig organ skal gis eller ikke, der loven krever slikt samtykke

• det kommunen finner sannsynlig at vil bli utbygd i den perioden betalingsforpliktelsen skal vare

• bestemmelser om merverdiavgift.

Oppregningen er ikke ment å være uttømmende.

Domstolene kan ved søksmål om gyldigheten av forvaltningsvedtak, prøve faktum, saksbehandlingen og myndighetsoverskridelse. Videre kan domstolene fullt ut prøve lovens skjønnsmessige vilkår så langt som det anses å være rettsanvendelsesskjønn knyttet til disse. Domstolene skal ikke prøve de delene av et vedtak som er undergitt forvaltningens frie skjønn.

Det følger av det som er sagt foran om rettsanvendelsesskjønn, at domstolene fullt ut kan prøve om beregningen av de samlede estimerte kostnadene for infrastrukturen er utført på en korrekt måte, og om kostnadsbidraget er korrekt utregnet. Videre kan domstolen prøve om kostnadsbidraget fremstår som urimelig tyngende. Det vises til § 12 A-4, § 12 A-5 og § 12 A-6.

For departementet har det vært viktig å sikre at finansieringsordningen ikke får et skatte- eller avgiftsliknende preg. Det er derfor nødvendig at alle midlene som innbetales i form av kostnadsbidraget kun blir benyttet til infrastruktur det er gitt bestemmelse om etter lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav a. Kommunen må administrere ordningen på en slik måte at bruken av midlene er etterprøvbar. Videre må kommunen påse at eventuelle utbrukte midler, når finansieringsordningen opphører, skal komme området innenfor hensynssonen til gode. Kommunen må også kunne redegjøre for dette dersom den får anmodning om det utenfra.

5.20 Frivillighet, endring av plan med krav til grunneierfinansiering mv.

Det er frivillig for kommunene om de vil bruke den foreslåtte finansieringsmodellen eller ikke. Departementet tar derfor ikke sikte på å fastsette overgangsbestemmelser i forbindelse med ikrafttredelsen av lovbestemmelsen om grunneierfinansiering etter kapittel 12 A.

Hvis kommunen velger å benytte den nye finansieringsordningen, vil det ikke være frivillig for kommunen, grunneierne eller utbyggerne å forholde seg til reglene i kapittel 12 A. Når kommunen først har tatt i bruk ordningen, vil følgelig alle parter være bundet av de kravene som gjelder for ordningen. Kravene i kapittel 12 A kan ikke fravikes med mindre det uttrykkelig framgår av lov- eller forskriftsbestemmelse, og kommunen har heller ikke anledning til å innvilge dispensasjon, jf. lovforslaget § 19-1 andre ledd. Kapittel 12 A gir kommunen flere steder adgang til å gjøre unntak, stort sett basert på hva den finner mest formålstjenlig.

Det er likevel slik at når kommunen har tatt i bruk finansieringsordningen, kan den når som helst endre selve arealplanen, og kommunen kan også oppheve planen før all infrastruktur er etablert og finansiert gjennom bidrag fra utbyggerne. Slike endringer kan være til fordel for noen aktører og ulempe for andre. Kommunen kan endre arealformål og utnyttingsgrad når den finner det riktig.

Kommunen kan også gjøre endringer i hensynssonen. Endringer i rekkefølgekrav kan for eksempel få betydning for når en utbygger kan påregne å få starte sin utbygging. Endringer som gjelder omfanget av infrastruktur kan gjøre at kostnadsbidraget som utbyggerne skal betale endrer seg, og kanskje øker utbyggers prosjektkostnader. Kommunen på sin side kan komme i en situasjon hvor den har vurdert at utbyggingen er i stand til å bære kostnadene til infrastruktur, mens utbyggerne gjennom klage til statsforvalteren eller ved domstolsprøving får fastslått at kostnadene fremstår som urimelige tyngende for utbyggerne. Det kan igjen føre til at kommunen må øke sin andel av kostnadene til infrastrukturen, eller endre planen eller hensynssonen for på den måten å redusere kostnadene eller øke utbyggingens økonomiske bæreevne.

Ved utformingen av forslaget, har departementet lagt stor vekt på å balansere risikoen mellom utbyggerne og kommunen. Det er dessuten selvsagt lagt vekt på å redusere kommunens og utbyggernes økonomiske risiko totalt sett. Det viktigste grepet for redusert risiko er å gjøre finansieringsordningen så forutsigbar som mulig. Det er særlig viktig for utbyggerne. Som markedsaktører bør de kunne gjøre sine valg på grunnlag av kjent informasjon så tidlig som mulig. De viktigste elementene som bidrar til å redusere risikoen for alle parter som er involvert i finansieringsordningen, er disse:

• Lovforslaget § 12 A-1 tredje ledd, jf. § 11-8 a fjerde ledd: Kommunen skal legge til rette for at den vedtatte planen kan bli effektivt gjennomført. Kommunen skal aktivt legge til rette for samarbeid om planforslaget med berørte grunneiere, festere, utbyggere, statlige og regionale myndigheter, beboere og virksomheter i området, og andre interesserte. Berørte offentlige organer skal aktivt bidra til effektive samordningsprosesser med kommunen. Dette vil gi mulighet for god dialog mellom aktørene, og bør sikre at kommunen blir i stand til å utforme planen slik at den ikke får urimelig økonomiske konsekvenser for dem som skal betale kostnadsbidrag for infrastrukturen.

• Lovforslaget § 12 A-4: Kommunen skal vurdere sannsynligheten for hvor mye som blir utbygd i den perioden betalingsforpliktelsen gjelder, det vil si effekten av utnyttingsgraden. Det skal benyttes sakkyndige ved estimeringen av kostnadene til infrastrukturen, og det skal tas hensyn til usikkerhet ved beregningene. Dette skal sikre at størrelsen på kostnadsbidraget er realistisk og at det ikke oppstår behov for vesentlige endringer senere.

• Lovforslaget § 12 A-9: Avtaler om realopparbeidelse skal som hovedregel inngås til fastpris. Dette skal redusere risikoen for at det påløper uforutsette kostnader som må betales av de etterfølgende utbyggerne.

• Lovforslaget § 12 A-6: Det skal foretas en periodevis oppdatering av kostnadsbidraget minst hvert femte år, men oftere dersom det oppstår fremtidig fare for finansiell over- eller underdekning av kostnadene til gjenstående infrastruktur. Dette sikrer at kommunen ikke drar med seg et underskudd som blir større og større jo lengre tid som går, og det gir en femårig forutsigbarhet for kostnadene som utbyggerne må betale.

• Lovforslaget § 12 A-10: Kommunen kan endre hensynssonen underveis dersom den blir for krevende å gjennomføre. For eksempel kan det skje som følge av at samfunnsbehovene endrer seg, og dermed skaper behov for mer infrastruktur, kostnadene til infrastrukturen øker som følge av nye tekniske løsninger, eller endrede tomte- eller byggekostnader. Markedssituasjonen eller markedsutsiktene kan også endre seg og de privates utbyggingsplaner utsettes eller faller bort.

Kommunen skal følge lovens krav om å forebygge fremtidig fare for finansiell underdekning av kostnadene til gjenstående infrastruktur jf. § 12-5 første ledd. Kommunen skal samtidig opptre forsvarlig og skal ikke ta utenforliggende hensyn. Det innebærer blant annet at kommunen ikke kan benytte sin sterke posisjon som planmyndighet til å endre eller oppheve planen for å sikre sine egne økonomiske interesser på bekostning av andre. Dersom kommunen har egne økonomiske interesser i planens utforming, må den følgelig være særlig aktsom, som der andre har gjort investeringer som kan gå tapt gjennom vedtaket.

5.21 Aktørenes økonomiske risiko ved bruk av hensynssone med krav om grunneierfinansiering

5.21.1 Kommunens økonomiske risiko

Nedenfor nevnes kortfattet noen valgmuligheter eller forhold som har betydning for risikobildet de ulike aktørene må forholde seg til ved bruk av finansieringsordningen:

Kommunen har store muligheter for å styre sin økonomiske risiko, men må forstå risikobildet og styre etter det. Kommunen kan for eksempel:

• velge å foreta en samlet utbygging av hovedveier og hovedledninger for hele området, det vil si gjøre hele området byggeklart på forhånd

• velge å bygge infrastrukturen felt for felt eller prosjekt for prosjekt, det vil si legge opp til en gradvis utbygging i tråd med fremdriften i utbyggernes prosjektplaner

• velge å overlate til utbyggerne å realopparbeide infrastrukturen innenfor hele eller deler av området, felt for felt eller prosjekt for prosjekt

Foruten at kommunen kan endre planens arealformål og utnyttingsgrad, kan den:

• styre størrelsen av hensynssonen og utbyggingsvolumet i planen og dermed balansere forholdet mellom inntekter og kostnader til infrastruktur

• utsette infrastrukturutbyggingen til kostnadene er beregnet (kr per kvadratmeter bruksareal (BRA)).

• utsette infrastrukturutbyggingen til den kjenner inntektene

• få ekstra frivillige bidrag fra utbyggerne til dekning av infrastrukturkostnader (forutsatt samtykke fra departementet)

• sikre seg retten til å kreve kostnadsbidrag fra det tidspunkt hensynssonen er etablert i kommuneplanens arealdel.

Kommunen har risikoen for at:

• utbyggerne faktisk setter i gang sine utbyggingsprosjekter, og for at de fullt ut utnytter utbyggingspotensialet i planen (volumet). Dette gjelder også der private forskutterer for infrastrukturen med mindre annet er avtalt. Kommunen kan likevel ikke binde opp sin reguleringsmyndighet i avtale.

• de innbetalte kostnadsbidragene i utbyggingsperioden faktisk dekker alle infrastrukturkostnadene når kravet til grunneierfinansiering opphører (for eksempel etter 20 år)

• de samlede kostnadsbidragene ikke fremstår som urimelig tyngende for utbyggerne

• fordelingen av kostnadene utbyggerne imellom ikke fremstår som urimelig, men fordelingen kan i utgangspunktet endres uten kostnader for kommunen

5.21.2 Utbyggernes økonomiske risiko

På samme måte som kommunen kan styre sin økonomiske risiko der finansieringsordningen gjelder, har utbyggerne også mulighet for å gjøre det samme.

Risikoen for utbyggerne kan beskrives slik:

• Innbetaling av kostnadsbidrag, fritar utbygger fra rekkefølgekrav med mindre annet er særskilt bestemt av kommunen i bestemmelse til hensynssonen.

• Når utbygger har søkt om rammetillatelse, vil kommunen være avskåret fra å rette ytterligere krav overfor tiltakshaver om betaling av kostnadsbidrag til dekning av infrastruktur. Tiltakshaver er dermed beskyttet mot eventuelle økte kostnader til infrastruktur som senere oppstår, jf. lovforslaget § 12 A-1 første ledd bokstav f. Det kan for så vidt både være til fordel og ulempe for utbygger. Utbygger vil slippe å måtte betale for økte kostnader, men vil heller ikke ha fordel av eventuelle senere kostnadsreduksjoner til infrastruktur. Dette gjelder enten årsaken er lavere etableringskostnader, eller kommunen justerer ned behovet for infrastruktur, og av den grunn kan redusere størrelsen på kostnadsbidraget.

• De første utbyggerne har minst risiko for endringer i kostnadsbidragets størrelse. Det beror på at kostnadsbidraget er en fast kostnad i femårsperioden. De etterfølgende utbyggerne vil risikere å måtte betale for uforutsette kostnader i fra den foregående perioden, som det ikke var tatt høyde for ved fastsettingen av det dagjeldende kostnadsbidraget. En konsekvens av dette er at det kan lønne seg å starte byggingen tidlig for å unngå eventuelle senere merkostnader til infrastrukturen.

• Merkostnadene ved realopparbeidelse må dekkes av de etterfølgende utbyggerne. I de tilfeller hvor en utbygger påtar seg å realopparbeide infrastruktur etter avtale med kommunen, vil kommunen kunne velge mellom å inngå avtale om fastpris eller dekke «etter regning». Dersom kommunen velger det siste alternativet, vil eventuelle merkostnader inngå i beregningsgrunnlaget for kostnadsbidraget i neste periode. Hvilket alternativ som velges, avklares gjennom avtaleforhandlingene. Det vises til punktet foran, om at det også av denne grunn kan lønne seg å starte byggingen tidlig.

• Kommunen bestemmer rekkefølgen på infrastrukturutbyggingen, men kan ta særlig hensyn til utbyggere som er villige til å inngå avtale med kommunen om å forskuttere for, eller realopparbeide, infrastruktur. For utbyggeren betyr dette økte muligheter for å få gjennomført sitt prosjekt raskt, og redusert risiko for å måtte utsette byggingen på ubestemt tid.

• Kommunen kan når som helst endre arealplanen og kostnadsbidragets størrelse. Dette er en risiko som gjelder ved all planlegging. Alle vedtatte planer kan i prinsippet når som helst bli endret. Det vil også gjelde for områder hvor kommunen benytter hensynssone med krav om grunneierfinansiering. Det vises ellers til punktet foran om at den som har fått rammetillatelse ikke pådras nye forpliktelser. Det gjelder også ved etterfølgende endringer i planen.

• Innbetalt kostnadsbidrag kan ikke kreves i retur etter at det er gitt igangsettingstillatelse, med mindre kommunen finner det ubetenkelig. Dersom utbygger av ulike årsaker ikke gjennomfører byggeprosjektet som forutsatt etter at det er gitt rammetillatelse, kan ikke utbygger kreve innbetalte (eller sikkerhetsstilte) kostnadsbidrag i retur dersom prosjektplanene endres. Det beror for eksempel på om kommunen har pådratt seg forpliktelser som følge av innbetalingen. Det kan for eksempel være at utbyggingen av ulike årsaker må utsettes. Så lenge kostnadsbidraget ikke er betalt, kan utbygger søke om endring i rammetillatelsen, og få redusert sin betalingsforpliktelse.

• Innbetalte kostnadsbidrag skal kun gå til å dekke nødvendig infrastruktur. Ordningen er et lukket økonomisk system, for å unngå at kostnadsbidraget får et preg av å være en skatte- eller avgiftsmessig ordning.

• Private bidrag til forskuttering skal føre til økt fremdrift i utbyggingen av området.

• Utbyggerne har ingen direkte påvirkning på rekkefølgen på infrastrukturutbyggingen.

• Utbyggere som forskutterer for infrastruktur, får dekket sine finansierings- og rentekostnader.

• Refusjon for merverdiavgift som kommunen mottar, skal inngå i beregningsgrunnlaget for kostnadsbidraget, eventuelt at refusjonen skal gå direkte til fradrag i kostnadsbidraget fra den som realopparbeider.

• Forslaget gir større forutsigbarhet for de fremtidige infrastrukturkostnadene som må betales enn i dag.

• Grunneiere og utbyggere har for noen tema utvidet klageadgang, det vil si ut over det som gjelder for enkeltvedtak. Bakgrunnen for dette er at kommunens handlinger, eller unnlatelse av å handle, i noen situasjoner kan få økonomiske konsekvenser for grunneieren og utbyggerne senere, jf. lovforslaget § 12 A-11.

5.22 Innføring av ny ekspropriasjonshjemmel for grunn og rettigheter for infrastruktur

5.22.1 Gjeldende rett

Etablering av infrastrukturtiltak innenfor et planområde er ofte omfattet av rekkefølgekrav i reguleringsplaner. I plan- og bygningsloven ligger det i dag en rekke bestemmelser som er ment å skulle bidra til en mer effektiv gjennomføring av infrastrukturtiltak. Eksempler på dette er reglene om refusjon, utbyggingsavtaler og ekspropriasjon.

Utgangspunktet er at et behov for arealer eller rettigheter for utbygging av infrastruktur i første rekke bør sikres gjennom avtaler mellom grunneiere, rettighetshavere og utbyggere. Dersom utbyggeren ikke oppnår en minnelig avtale med grunneiere og rettighetshavere som sikrer nødvendige arealer eller rettigheter for infrastrukturtiltak, vil imidlertid ofte gjennomføringen av planen kunne stoppe opp.

Plan- og bygningslovens bestemmelser om ekspropriasjon er i all hovedsak en videreføring av bestemmelsene i plan- og bygningsloven 1985, som igjen bygget på tidligere bygningslovgivning. Plan- og bygningsloven § 16-2 første ledd gir i dag kommunene en vid og generell hjemmel til å ekspropriere til gjennomføring av reguleringsplaner. Med unntak av arealer avsatt til landbruksformål, kan kommunen ekspropriere til gjennomføring av alle typer arealformål.

Ekspropriasjon er et inngripende virkemiddel for å realisere en reguleringsplan. Mange politikerne har trolig et generelt ønske om at eventuelle utfordringer med nødvendige grunn- eller rettighetserverv for gjennomføringen av en reguleringsplan skal løses ved at partene blir enige, for eksempel gjennom utbyggingsavtaler og ordinære avtaler om kjøp og salg av arealer eller rettigheter.

Myndigheten til å treffe ekspropriasjonsvedtak til gjennomføring av reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven § 16-2 første ledd er lagt til «kommunestyret». Dette innebærer at det som hovedregel er kommunestyret som kollegium som kan treffe vedtak om ekspropriasjon. Innenfor rammene av kommuneloven er det likevel adgang til å delegere myndigheten til å treffe ekspropriasjonsvedtak etter § 16-2 første ledd, eksempelvis til et politisk utvalg. Der plan- og bygningsloven bruker formuleringen «kommunestyret selv», vil det derimot ikke være anledning til å delegere myndigheten, jf. § 16-2 tredje ledd, § 16-3 første og andre ledd og § 16-4 første ledd.

Plan- og bygningsloven § 16-2 første ledd gir kommunen adgang til ekspropriasjon direkte på grunnlag av reguleringsplanen, uten at ekspropriasjonsvedtaket er initiert av en søknad. Ved ekspropriasjon etter § 16-2 er kommunen normalt selv ekspropriant. Kommunen treffer ekspropriasjonsvedtak til gjennomføring av kommunens egen reguleringsplan, slik at kommunen både er vedtaksmyndighet og ekspropriant. Det innebærer også at kommunen formelt sett vil være saksøker i et senere skjønn. Der kommunen eksproprierer til gjennomføring av reguleringsplaner som skal realiseres av en privat aktør, kan kommunen og vedkommende aktør inngå avtale om overføring av arealer mot at kommunens kostnader til skjønnssaken og erstatning til grunneiere og rettighetshavere dekkes.

Etter plan- og bygningsloven § 16-5 kan kommunestyret i visse tilfeller også gi samtykke til at private kan gjennomføre ekspropriasjon. Det følger av første ledd at grunneiere og festere med «samtykke» fra kommunen kan foreta ekspropriasjon for å oppfylle opparbeidelsesplikten etter § 18-1. Det samme gjelder etter andre ledd der hvor det i reguleringsplan er lagt ut område for felles avkjørsel, felles anlegg for disponering og avledning av overvann og fellesområde for parkering, felles lekeareal, felles gårdsplass eller annet fellesareal for flere eiendommer. Etter tredje ledd kan kommunestyret selv med samtykke av departementet utvide ekspropriasjonen etter første ledd til å gjelde midlertidige eller permanente inngrep i grunn og rettigheter utenfor reguleringsområdet. Slikt samtykke er likevel ikke nødvendig ved ekspropriasjon av grunn til vegskjæringer og fyllinger utenfor reguleringsområdet. Det framgår av fjerde ledd at før kommunestyret gjør vedtak om ekspropriasjon etter første ledd og om å søke samtykke til ekspropriasjon etter tredje ledd, skal saken være best mulig klarlagt, og de som inngrepet er rettet mot, skal ha hatt mulighet til å uttale seg.

Den kommunen treffer ekspropriasjonsvedtak til fordel for, vil da være å anse som ekspropriant.

5.22.2 Behovet for endringer

Departementet har erfart at det er ulike holdninger og praksis i kommunene til spørsmålet om å benytte ekspropriasjon for å gjennomføre en reguleringsplan. I en del tilfeller gjennomføres det ikke ekspropriasjon, selv der det etter forsøk ikke fører fram å komme til en minnelig ordning med grunneiere eller rettighetshavere. Når kommunen likevel ikke vil gjennomføre ekspropriasjon, kan det føre til forsinkelser, eller at utbyggingen ikke blir gjennomført.

Det kan være ulike årsaker til at kommunen ikke følger opp med ekspropriasjon, og de antatt mest vanlige nevnes her. For det første kan endringer i sammensetningen av kommunestyret påvirke avgjørelsen, noe som reduserer utbyggernes forutsigbarhet når det gjelder planlegging og gjennomføring av egne prosjekter. For det andre kan begrenset kapasitet eller kompetanse i kommunen medføre at det tar tid å gjennomføre ekspropriasjon. Det kan oppstå «kø» for eksempel hos den enheten som håndterer ekspropriasjon, som gjerne er kommuneadvokaten. Det kan innebære at kommunen må overlate en del av det forberedende arbeidet til andre. For det tredje kan det være ulike holdninger i kommunene til hvilken type infrastruktur det bør eksproprieres til. Det kan for eksempel være lettere å få tillatelse til ekspropriasjon av kjøreveg enn gang- og sykkelveger, eller lettere å eksportere til næringsareal framfor boliger. For det fjerde kan kommunen ønsker å gi samtykke til ekspropriasjon til offentlig infrastruktur, mens grunn og rettigheter for annen infrastruktur, for eksempel fellesareal mellom flere eiendommer, overlates til «markedet» å løse. Det kan føre til betydelige forsinkelser i gjennomføringsfasen.

Departementet mener det vil være en bedre løsning å endre plan- og bygningsloven slik at det blir enklere for grunneiere, festere eller utbyggere å gjennomføre ekspropriasjon med grunnlag i en reguleringsplan. Kommunen skal slippe å måtte ta avgjørelser om ekspropriasjon som oppleves som upopulære og krevende, og den vil slippe arbeidet med å gjennomføre selve ekspropriasjonen og også kunne slippe dagens ordning med å inngå avtale om overføring av arealer mot at kommunens utgifter til skjønnssaken og erstatning til grunneiere og rettighetshavere dekkes.

5.22.3 Høringsforslaget

Departementets høringsforslag gikk ut på at en grunneier eller fester som har inngått avtale med kommunen om realopparbeidelse av infrastruktur, med samtykke fra departementet, skal kunne ekspropriere til etablering av infrastrukturen. Det ble nevne at departementets kompetanse kunne delegeres til statsforvalteren.

Det var også en forutsetning at adgangen til å ekspropriere skulle gjelde så lenge infrastrukturtiltaket var omfattet av krav om grunneierfinansiering i plan. Dette avvek fra den generelle regelen om at ekspropriasjon kan skje innen ti år fra kunngjøringen av reguleringsplanen. Bakgrunnen for dette forslaget var at utbyggingen i for eksempel et område hvor det skal skje fortetting eller transformasjon kan vare i flere tiår.

Det var også lagt opp til at departementet, etter søknad fra den som skulle ekspropriere, skulle kunne gi samtykke til at ekspropriasjonsinngrepet skulle settes i verk før det forelå et rettskraftig skjønn.

5.22.4 Høringsinstansenes syn

Det er relativt få høringsinstanser som har synspunkter til høringsforslaget.

Advokatforeningen mener ordlyden i høringsforslaget til lovforslaget § 16-5 a er uklar og reiser både materielle og prosessuelle spørsmål som burde vært avklart i utredningen. Det er blant annet uklart om forslaget er ment å overføre noen form for vedtakskompetanse til grunneier eller fester, eller om det å «foreta» en ekspropriasjon etter § 16-5 a er ment å omfatte kun den praktiske oppfølgingen overfor departementet. Det framgår heller ikke, verken av ordlyden eller av departementets kommentarer, hvordan de prosessuelle sidene av en ekspropriasjonsprosess skal håndteres. Foreningen mener departementet ikke har utredet om de foreslåtte endringene i plan- og bygningsloven får betydning for forståelsen av ekspropriasjonserstatningslovens bestemmelser for fastsettelse av erstatning. Advokatforeningen ber om at dette blir presisert. Om den foreslåtte finansieringsordningen kan påvirke for eksempel vurderingen av om det foreligger en fradragsberettiget fordel etter ekspropriasjonserstatningsloven § 9, må håndteres i tråd med den alminnelige ekspropriasjonsretten.

Asker kommune mener samtykke til ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan er en oppgave som skal ligge hos kommunen, og at det da er unaturlig at utbygger skal kunne gå til departementet for slikt samtykke. Bjørnafjorden kommune, Drammen kommune, Norges Bondelag og Stavanger kommune har synspunkter i samme retning.

Askøy kommune mener den foreslåtte lovendringen vil gi mindre grad av demokratisk kontroll, og at den kan gi svært negative konsekvenser.

Bane NOR SF og Bane NOR Eiendom AS (BN)mener privates adgang til søknad om ekspropriasjon til gjennomføring av plan bør gis gjennom samtykke fra statsforvalteren og ikke departementet. Tekna Samfunnsviterne har synspunkt i samme retning.

Bergen kommune mener at en utvidelse av tidsfrist for ekspropriasjon til inntil 30 år kan være utfordrende i et rettssikkerhetsperspektiv, jf. EMK Artikkel 1 (P1-1). Bergen kommune har vedtatt egne retningslinjer for å bøte på grunneiers ulempe ved at eiendommen er regulert til offentlig infrastruktur. Kommunen har gitt utvidet innløsningsadgang utover det som plan- og bygningsloven § 15-2 gir rom for. En utvidet innløsningsrett kan bøte på de ulempene som en utvidet ekspropriasjonsfrist medfører for en grunneier. Norges Bondelag og Moss kommune har synspunkt i samme retning.

OBOS BBL støtter forslaget om ekspropriasjon. OBOS anfører at de er kjent med eksempler på kommuner som ikke vil bidra med ekspropriasjonsvedtak, samtidig som grunnerverv er en nødvendig følge av kommunens eget planvedtak, noe som setter utbyggeren i en umulig situasjon.

Oslo kommune er positiv til forslaget til endringer i reglene om ekspropriasjon som gir en grunneier eller fester adgang til å ekspropriere.

Sola kommune mener at innføring av adgang for grunneier til ekspropriasjon innenfor hensynssonen vil være et viktig bidrag til mer effektiv gjennomføring av reguleringsplaner og mindre samlet ressursbruk. Kommunen er også positiv til at fristen for igangsetting av ekspropriasjon tilpasses en lengre gjennomføringshorisont.

Statens vegvesen (SVV) mener det bør vurderes en generell frist på 20 år for gjennomføring av ekspropriasjon i stedet for å innføre en ordning med ulike frister for ekspropriasjon til ulike typer prosjekter og formål. Det anses som uheldig at kommunen skal kunne gjøre forhåndsvedtak eller «trusselsvedtak» om ekspropriasjon gjennom bruk av hensynssone, selv om dette er ment som et forhåndsvarsel for å skape forutsigbarhet.

5.22.5 Departementets vurderinger

Selv om høringsforslaget fikk en blandet mottakelse, finner departementet det riktig å delvis videreføre forslaget. Departementet foreslår å videreføre den delen av forslaget som innebærer at grunneier eller fester kan innhente samtykke fra statsforvalteren til ekspropriasjon for infrastruktur omfattet av krav om grunneierfinansiering etter kapittel 12 A. Med kommunens vide adgang til å ekspropriere til gjennomføring av reguleringsplaner som i dag følger av plan- og bygningsloven § 16-2, kan en stille spørsmål ved om det er nødvendig med en egen ekspropriasjonshjemmel for infrastruktur med krav om grunneierfinansiering.

Departementet velger å legge avgjørende vekt på faren for at utbyggingsprosjekter kan stoppe opp eller forsinkes om kommunen ikke vil ekspropriere for gjennomføring av planer som for eksempel gjelder boligbygging. Statsforvalteren skal gjøre en helhetlig konkret vurdering før det fattes vedtak om ekspropriasjon, og det skal dokumenteres at det har vært gjort reelle forsøk på å få i stand en minnelig ordning. Det anses som en fordel at statsforvalteren har litt større avstand til dem som berøres av vedtaket, enn det kommunestyret ofte har. Forslaget til ny ekspropriasjonshjemmel kan benyttes som gjennomføringsvirkemiddel for infrastruktur omfattet av krav om grunneierfinansiering, jf. lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav a og c. Grunneiere eller festere innenfor en hensynssone fastsatt etter § 12 A-1 kan anmode statsforvalteren om samtykke til å foreta ekspropriasjon til gjennomføring av infrastrukturtiltak.

Departement går ikke videre med forslaget om å utvide fristen for ekspropriasjon til å vare lenger enn 10 år, som er fristen som gjelder i dag. Det anses å være for inngripende overfor den som rammes av et ekspropriasjonsvedtak.

En effektiv og forutsigbar gjennomføring av reguleringsplaner er et viktig hensyn innenfor plan- og bygningsretten. De foreslåtte reglene om grunneierfinansiering av infrastruktur skal bidra til mer rettferdige og mer effektive gjennomføringsprosesser. For å tydeliggjøre den klare intensjonen om gjennomføring av planer der det foreligger krav om grunneierfinansiering, foreslår departementet at det innføres en særskilt hjemmel for grunneiere eller festere til å foreta ekspropriasjon av grunn og rettigheter for infrastruktur omfattet av krav til grunneierfinansiering. Den nye hjemmelen foreslås inntatt i lovforslaget § 16-5 a.

Det er etter departementets vurdering behov for en egen ekspropriasjonshjemmel i tilknytning til de foreslåtte lovendringene. Tydeliggjøringen av koblingen mellom grunneierfinansiering og ekspropriasjon til gjennomføring av infrastrukturtiltak innenfor sonen skal bidra til å gi utbyggere et effektivt verktøy for å gjennomføre reguleringsplaner kommunen vedtar.

Dagens ordning etter § 16-5 endres ikke. En grunneier eller fester skal derfor fortsatt, etter samtykke fra kommunestyret, ha rett til å ekspropriere nødvendig grunn og rettigheter til blant annet infrastruktur som omfattes av opparbeidelsesplikten, tilknytningsplikten og til infrastruktur som skal ivareta fellesfunksjoner. Lovforslaget § 16-5 a innebærer at en grunneier kan velge mellom å be kommunen ekspropriere, eller innhente samtykke fra statsforvalteren om ekspropriasjon av grunn og rettigheter for etablering av infrastruktur som det er gitt bestemmelse om etter lovforslaget § 12 A-2 første ledd bokstav a og c.

Det er viktig å understreke at det ikke er noen automatikk i at ekspropriasjon skal brukes. Poenget med koblingen er å vise at det for planer med krav om grunneierfinansiering av infrastrukturtiltak ikke bør være en høy terskel for å bruke lovens virkemidler fullt ut. Terskelen skal normalt være lav i de tilfellene der en utbygging står i fare for å bli vesentlig forsinket, eller stoppe helt opp, fordi nødvendig infrastruktur ikke kommer på plass. Statsforvalteren avgjør hva inngrepet skal gå ut på, hvor langt det skal gå, og hvilke vilkår som i tilfelle skal settes for inngrepet, av hensyn til samfunnet, grunneieren eller rettighetshavere til den eiendommen inngrepet gjelder.

Hjemmelen i lovforslaget § 16-5 a supplerer § 16-5 ved at den, i tillegg til å være direkte knyttet krav om grunneierfinansiering, overlater til reguleringsplanen å bestemme hva det skal kunne eksproprieres til, og at dimensjoneringsbegrensningene som følger av § 16-5, jf. § 18-1, ikke gjelder for ekspropriasjon med hjemmel i lovforslaget § 16-5 a.

Departementet understreker at den foreslåtte ekspropriasjonshjemmelen bare hjemler ekspropriasjon av arealer og rettigheter for etablering av infrastruktur som i den enkelte reguleringsplanen er omfattet av krav om grunneierfinansiering. Arealer for andre utbyggingstiltak faller utenfor forslaget til ny ekspropriasjonshjemmel. For slike andre tiltak må kommunen eventuelt treffe ekspropriasjonsvedtak innenfor rammene av § 16-2. På den andre siden er den nye bestemmelsen ment å gi en dekkende hjemmel for ekspropriasjon for etablering av infrastruktur som omfattes av krav om grunneierfinansiering. Det gjelder både når kommunen selv eksproprierer til gjennomføring, eller når en grunneier anmoder statsforvalteren om rett til å ekspropriere.

Ettersom rammene for bruken bestemmelsen i lovforslaget § 16-5 a er infrastrukturtiltak, vil det være avgjørende hva som menes med infrastruktur i lovens forstand. Loven definerer i dag ikke hva som er infrastrukturtiltak. Her kan en se for seg to ulike tilnærminger:

• Loven kan selv definere hva som er infrastrukturtiltak.

• Man kan basere seg på at den aktuelle reguleringsplanen, innenfor de rammene som er satt i loven, bestemmer hva som omfattes av ekspropriasjonshjemmelen.

Det er styrker og svakheter med begge løsningene. En lovbestemt definisjon av infrastrukturbegrepet gir forutsigbarhet, men kan fort fremstå som rigid og lite dekkende for innholdet i eventuelle planer med krav om grunneierfinansiering det skal eksproprieres til gjennomføring av. Dette vil i sin tur kunne lede til at ekspropriasjonshjemmelen ikke dekker de kravene planene setter, slik at kommunene må bruke to ulike hjemler for å komme i havn med gjennomføringen av planen. En planbasert definisjon av infrastruktur gir mindre overordnet forutsigbarhet, men vil bidra til at definisjonen av infrastrukturtiltak blir tilpasset behovet i den enkelte reguleringsplanen, og innenfor rammene av reglene om medvirkning i planprosesser. Man kan på mange måter si at den overordnede forutsigbarheten svekkes til fordel for fleksibilitet i den enkelte reguleringsplan. Denne løsningen vil trolig også medføre at diskusjonene rundt kravene til infrastruktur (i vid forstand) vil bli grundigere og mer tilpasset de lokalpolitiske ønskene og behovene i det enkelte planområde, og på denne måten trolig også kobler seg på reglene om grunneierfinansiering på best måte.

Någjeldende § 16-5 gjelder blant annet tiltak som omfattes av opparbeidelsesplikten i § 18-1. Den foreslåtte ekspropriasjonsparagrafen § 16-5 a gjelder tiltak hvor det i en reguleringsplan er fastsatt krav om grunneierfinansiering av infrastruktur. Disse to paragrafene følger delvis samme systematikk og knytter en egen og tilpasset ekspropriasjonsbestemmelse til henholdsvis tiltak omfattet av blant annet opparbeidelsesplikt og infrastrukturtiltak i område med krav om grunneierfinansiering.

For øvrig vil forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, og de særskilte saksbehandlingsreglene i oreigningslova, gjelde som vanlig når statsforvalteren behandler og treffer avgjørelser i saker hvor det anmodes om samtykke til å foreta ekspropriasjon. Et avslag på anmodning om samtykke til å foreta ekspropriasjon vil være et enkeltvedtak med klageadgang. Departementet vil være klageinstans.

Forslaget innebærer ikke at grunneiere innenfor planområdet vil ha rettskrav på å få innvilget en anmodning om at statsforvalteren gir samtykke til å foreta ekspropriasjon. Om ekspropriasjonsvedtak skal treffes eller ikke vil, som for andre ekspropriasjonshjemler som ligger til forvaltningen, være undergitt forvaltningens frie skjønn. Ordningen som foreslås innebærer at statsforvalteren må behandle en anmodning fra grunneiere og festere om å foreta ekspropriasjon, herunder gi en begrunnelse for hvorfor det skal gis, eller ikke gis, slikt samtykke.

Departementet antar at den foreslåtte ekspropriasjonshjemmelen også kan bidra til mer realisme i planleggingen. Dersom kommunen allerede i forbindelse med arbeidet med planen vet at ekspropriasjon kan bli aktuelt, men ikke ønsker å legge til rette for det, bør den heller fremme planforslag hvor dette ikke vil være et spørsmål. Dette kan skje ved at kommunen i stedet for eksempel plasserer infrastrukturen på egen grunn. Kommunen bør følgelig tenke nøyere gjennom hvordan planen skal gjennomføres enn det som ofte gjøres i dag.

Kompetansen etter den foreståtte ekspropriasjonshjemmelen er betinget av at det er vedtatt en reguleringsplan, og hjemmelen vil være knyttet til sikring av arealer og rettigheter til infrastrukturtiltak som omfattes av krav om grunneierfinansiering fastsatt i plan. Infrastrukturtiltakene som omfattes av grunneierfinansiering, skal videre være angitt og vist i plankartet. Når det kommer til forholdet til grunnvilkårene for ekspropriasjon i oreigningslova § 2, legger departementet til grunn at prinsippene som er fastsatt i rettspraksis om ekspropriasjon etter § 16-2 første ledd, vil gjelde tilsvarende, jf. Rt-1998-416.

Desto mer inngripende et reguleringsplanforslag er, desto mer må virkningene for berørte grunneiere utredes og beskrives i planens underlagsdokumenter. Dette ligger allerede i dag som et premiss i plan- og bygningsloven og som et generelt prinsipp i forvaltningsretten.

I reguleringsplaner med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur bør det komme klart frem av planbeskrivelsen, jf. § 4-2 første ledd, at en virkning ved bruk av ordningen med grunneierfinansiering etter kapittel 12 A, er at det kan eksproprieres etter lovforslaget § 16-5 a. Lovforslaget legger opp til et skjerpet krav til innholdet i planbeskrivelsen eller saksframlegget for kommunestyret om plangjennomføringen, jf. særmerknadene til § 11-8 a femte ledd. Disse kravene gjelder også for hensynssoner etter lovforslaget § 12 A-1, jf. tredje ledd. Denne informasjonen må kommunen forholde seg til, og det kan da tas stilling til om planen skal utformes slik at ekspropriasjon ikke blir nødvendig.

Ved at det gis informasjon om plangjennomføringen og eventuell bruk av ekspropriasjon, vil også grunneiere innenfor planområdet tidlig få opplysning om hvilke virkemidler som de kan påregne vil bli gjort tilgjengelig ved plangjennomføring.

Det er ikke krav om at det skal være detaljert beskrevet hvilken infrastruktur det kan bli aktuelt å etablere med bruk av ekspropriasjon, bare at det vil være aktuelt å gjennomføre ekspropriasjon dersom det ikke oppnås minnelige ordninger med den som må avgi grunn eller rettigheter. Det er tilstrekkelig at ekspropriasjon omtales i planbeskrivelsen eller saksframlegget som en mulighet, slik at kommunestyret eventuelt kan vurdere planen nærmere i lys av dette. Det kan også gjennomføres ekspropriasjon selv om dette ikke er gjort.

Det vil fortsatt være slik at spørsmålet om ekspropriasjon skal benyttes eller ikke først blir avgjort når gjennomføringen av planen aktualiserer det. Dette kan skje flere år etter at planen er vedtatt. Kommunen kan ikke gi reguleringsbestemmelser om at ekspropriasjon ikke skal benyttes. Den eneste måten kommunestyret kan redusere faren for en senere ekspropriasjon, er ved å endre planen.

Kompetansen til å holde erstatningskjønn vil ligge til tingretten, jf. § 16-12. Departementet finner ikke at forslaget til ny ekspropriasjonshjemmel nødvendiggjør behov for særskilte erstatningsregler. Erstatningen for eiendomsinngrep etter bestemmelsen fastsettes av skjønnsretten etter den alminnelige ekspropriasjonslovgivningen

Det legges til grunn at ekspropriasjonserstatningsloven og ekspropriasjonsrettslige prinsipper kommer til anvendelse som ellers ved ekspropriasjon. Jf. oreigningslova § 30 nr. 24 og ekspropriasjonserstatningslova § 1.

Adgangen til forhåndstiltredelse følger av oreigningslova § 25 fyrste ledd, som vil gjelde tilsvarende for saker etter § 16-5 a, jf. § 30 nr. 24. Etter oreigningslova § 25 er det «Kongen» som er formelt beslutningsorgan for vedtak om forhåndstiltredelse. Denne myndigheten er gjennom forskrift delegert til Kommunal- og distriktsdepartementet, som igjen har delegert myndigheten videre til statsforvalteren. Det er derfor ikke nødvendig å regulere dette nærmere nå.

Departementet foreslår en forskriftshjemmel for å kunne fastsette gebyr for statsforvalterens behandling av søknader om ekspropriasjon, og at gebyret ikke kan gå ut over selvkost.

5.23 Behovet for overgangsbestemmelser

Lovforslaget som gjelder krav om grunneierfinansiering, er basert på at det skal være frivillig for kommunen å ta ordningen i bruk. Departementet finner det derfor ikke nødvendig å foreslå overgangsbestemmelser.