4 Forslag om nye virkemidler ved opprettelse og endring av eiendom

4.1 Innledning

I forbindelse med omformings-, fornyelses- og fortettingsprosjekter vil det som regel også være behov for endringer i eiendomsstrukturen. Slike endringer kan variere fra relativt enkle saker som lett lar seg håndtere med gjeldende virkemidler, til kompliserte saker som både kan ta tid og bli beheftet med betydelige transaksjonskostnader. Noen transformasjoner er relativt enkle å håndtere med standard virkemidler etter plan- og bygningsloven og matrikkellova, for eksempel når en utbygger har hånd om en større eiendom som deretter kan deles opp i hensiktsmessige enkelteiendommer. I andre tilfeller kan transformasjonsområdet bestå av et større antall eiendommer hvor den gamle eiendomsstrukturen skal erstattes av en helt ny struktur. Både i de enkle og de mer kompliserte tilfellene kan det være nødvendig å endre eksisterende eiendomsgrenser for å kunne etablere en eiendomsstruktur som egner seg for den utbyggingen som planen legger opp til, og for å kunne etablere de rettslige disposisjonene som utbyggingen og den fremtidige bruken av området forutsetter.

I mange tilfeller vil de mer kompliserte endringene i eiendomsstrukturen kunne løses ved hjelp av jordskifte. Gjeldende regelverk mangler imidlertid gode mekanismer for å kunne håndtere denne type saker når partene ikke har behov for å reise jordskiftesak eller når dette ikke er mulig eller hensiktsmessig av andre grunner. Transformasjoner som ønskes utført uten jordskiftesak, må med dagens mekanismer settes sammen som en lengre sekvens enkelttiltak (fradelinger, arealoverføringer, grensejusteringer osv.), uten mulighet for å gå direkte fra gammel til ny eiendomsstruktur på samme måte som ved jordskifte.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen noen nye virkemidler som skal gjøre det enklere å håndtere denne typen endringer i eiendomsstrukturen uten å måtte ta i bruk jordskiftelovas virkemidler. Forslaget gjør det mulig for utbyggere å søke om, og få tillatelse etter plan- og bygningsloven, til en mer samlet endring av eiendomsstrukturen i transformasjonsområder i stedet for å måtte splitte opp saken i flere enkeltendringer.

Det viktigste grepet som departementet foreslår er å ta inn en ny sakstype i matrikkellova, kalt «matrikkelomforming», og definere sakstypen som et nytt tiltak for opprettelse og endring av eiendom i plan- og bygningsloven. Det nye tiltaket kan omfatte opprettelse av nye matrikkelenheter og flytting av grenser mellom eksisterende enheter. «Matrikkelomforming» forutsetter samtykke fra alle rettighetshavere som omfattes av tiltaket. Strid om gjennomføringen må eventuelt løses etter reglene om ekspropriasjon.

Forslaget er en praktisk ordning for å kunne effektivisere visse eiendomstiltak. Ordningen er primært rettet mot endringer i transformasjonsområder hvor prosessene på utbyggersiden håndteres av kompetente eiendomsutviklere. Ordningen utvider de registertekniske mulighetene i denne type saker, og legger bedre til rette for å digitalisere gjennomføringen. Innføring av det nye tiltaket begrenser ikke de mulighetene partene har etter gjeldende rett til å ta opp hele eller deler av transformasjonen som et jordskifte.

Departementet foreslår samtidig å klargjøre begrepsbruken i enkelte bestemmelser i plan- og bygningsloven knyttet til opprettelse og endring av eiendom.

4.2 Gjeldende rett

4.2.1 Innledning

Virkemidlene for hvordan fast eiendom kan opprettes og endres i sine romlige dimensjoner, styres gjennom de lov- og forskriftsbaserte mekanismene for registrering av fast eiendom. Mekanismene framgår primært av matrikkellova. Sentralt står mekanismene for opprettelse av nye matrikkelenheter, det vil si opprettelse av nye grunneiendommer, anleggseiendommer, jordsameier, eierseksjoner og festegrunner. Mekanismene for grenseendringer omfatter arealoverføringer, endringer av festegrunn, grensejusteringer og sammenslåinger. De omfatter også mekanismer for å håndtere enheter som er tildelt matrikkelnummer (gårds- og bruksnummer) etter tidligere regelverk, jf. matrikkellova § 5. Registreringer av eksisterende romlige forhold, for eksempel kartlegging av en eksisterende eiendomsgrense, er ikke å forstå som opprettelse eller endring av eiendom, selv om de nye (og forutsetningsvis bedre) opplysningene gjør at matrikkelenheten kan fremstå som endret i kartet. Det samme gjelder for en del registertekniske føringer, for eksempel registrering av eksisterende men tidligere uregistrerte enheter, og sletting av ikke-eksisterende enheter.

De siste mekanismene av betydning som ble føyd til som nye virkemiddel, kom i 2021 med flere muligheter for endring av grenser for festegrunn, jf. matrikkellova § 12 fjerde og femte ledd.

Dagens virkemidler vil som oftest være tilstrekkelige for å kunne opprette og endre eiendom, enten direkte eller som en kombinasjon av flere operasjoner. Verktøykassen mangler imidlertid en mekanisme for å håndtere større sammensatte endringer i en mer samlet operasjon.

Materielle vilkår for opprettelse og endring av eiendom fastsettes gjennom bindende arealplan, jf. plan- og bygningsloven § 1-6, § 11-6, § 12-4 og § 26-1.

4.2.2 Nærmere om tomt og eiendom

Opprettelse og endring av eiendom må ikke gjøres på en slik måte at det oppstår forhold som strider mot plan- og bygningsloven, dens forskrifter eller arealplan, jf. plan- og bygningsloven § 1-6 og § 26-1. Tiltaket må heller ikke gjøres slik at det dannes tomter som er uegnet til bebyggelse på grunn av sin størrelse, form eller plassering. Ytterligere vilkår framgår av § 18-1 (opparbeidelse av veg, vann og avløp), §§ 27-1, 27-2 og 27-4 (tilknytning til infrastruktur) og § 28-1 (krav til byggegrunn og miljøforhold). Det framgår videre av § 13-1, jf. § 13-2, at det kan fastsettes midlertidig forbud mot opprettelse eller endring av eiendom. Dessuten kan kommunen med hjemmel i § 21-4 sjette ledd sette som vilkår for å gi tillatelse til ethvert søknadspliktig tiltak, at

• det blir holdt oppmålingsforretning når det er behov for å klarlegge grensene for den eller de matrikkelenhetene som tiltaket gjelder for

• eiendommer som skal nyttes under ett, blir sammenføyd etter matrikkellova

Ved søknad om opprettelse av ny festegrunn for bortfeste, som kan gjelde i mer enn 10 år, kan kommunen sette som vilkår for tillatelsen, at festeretten skal gjelde for et særskilt avgrenset areal, eller at enheten blir opprettet som grunneiendom, jf. § 21-4 sjuende ledd.

Med tomt forstås ofte det samme som en eksisterende eller planlagt eiendom, for eksempel en tomt til en enebolig. Begrepene tomt, eiendom og matrikkelenhet er ikke nødvendigvis det samme. Ved beregning av utnyttelsesgrad er tomt definert som det arealet som er avsatt til område for bebyggelse og anlegg i kommuneplanens arealdel eller i reguleringsplanen, jf. byggteknisk forskrift (TEK 17) § 5-8. Areal innenfor den aktuelle grunneiendommen som er avsatt til annet formål, for eksempel samferdselsanlegg eller grønnstruktur, inngår ikke i tomtearealet. Ved opprettelse av anleggseiendom er «tomten» det volumet som den tilhørende konstruksjonen skal fylle.

Departementet regner som sikker rett at det i reguleringsplan kan gis bindende bestemmelser om eiendomsinndelingen, herunder tomtestørrelse, selv om dette ikke er nevnt eksplisitt i plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 1. Tomteinndeling var nevnt i en mer detaljert oppregning av ulike bestemmelser i bygningsloven av 1965 § 26 nr. 1, men ble utelatt i 1985-loven i forbindelse med en språklig forenkling av ordlyden uten at dette var ment å innebære noen form for innskrenkning i hva det kunne gis bestemmelser om.

I kommuneplanens arealdel har departementet ment at det ikke er anledning til å gi bestemmelser om tomtestørrelse. Planer som angir konkrete tomteinndelinger, må fastsettes som reguleringsplaner. I den grad kommunen ønsker å gi bestemmelser om tomtestørrelse, kan dette til en viss grad skje ved at kommuneplanen i stedet stiller vilkår om reguleringsplan for å kunne fradele boligtomt, kombinert med retningslinjer om at det bare kan dispenseres fra plankravet dersom tomten som fradeles er større enn et gitt antall kvadratmeter, for eksempel 650 m². En del kommuner praktiserer dette blant annet for å ha kontroll med fortetting gjennom såkalte «eplehageutbygginger».

4.2.3 Nærmere om vilkår for opprettelse og endring av eiendom etter plan- og bygningsloven

Opprettelse og endring av eiendom omfattes av tiltaksbegrepet i plan- og bygningsloven, jf. § 1-6. Med opprettelse og endring av eiendom menes alle former for faktiske endringer av grenser som kan registreres som grenser for matrikkelenheter, med unntak for grenser som bare berører eierseksjoner.

Det gjelder for det første opprettelse av ny grunneiendom, ny anleggseiendom eller nytt jordsameie, eller opprettelse av ny festegrunn for bortfeste som kan gjelde i mer enn ti år. Det omfatter også arealoverføring, jf. § 20-1 første ledd bokstav m. Hva som menes med grunneiendom, anleggseiendom, jordsameie, festegrunn og arealoverføring, framgår av matrikkellova.

Opprettelse av eierseksjon og endringer i grenser som bare berører eierseksjoner (interne grenser i et eierseksjonssameie), reguleres av eierseksjonsloven og er ikke eiendomstiltak (opprettelse og endring av eiendom) etter plan- og bygningsloven. Heller ikke registreringer av eksisterende eiendomsforhold er å regne som slike tiltak. Eksempler på dette er klarlegging av eksisterende grenser, matrikulering av umatrikulert grunneiendom eller festegrunn, og registrering av uregistrert jordsameie. Heller ikke endringer i registrert sameiefordeling for et jordsameie regnes som et eiendomstiltak etter plan- og bygningsloven.

Også andre endringer av eiendom enn det som behandles som arealoverføring, regnes som tiltak etter plan- og bygningsloven. Det inkluderer sammenslåinger av grunneiendom, anleggseiendom eller jordsameie, og alle former for mindre endringer som kan håndteres som grensejustering. Verken grensejustering eller sammenslåinger er søknadspliktige tiltak. Også endring av festegrunn er å regne som et tiltak etter plan- og bygningsloven. Endring av festegrunn er dessuten et søknadspliktig tiltak. Dette framgår imidlertid mindre klart av dagens ordlyd i plan- og bygningsloven. Dette har sammenheng med at plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav m, som tidligere ga en oppregning av hva som er søknadspliktige eiendomstiltak, ble endret ved lov av 20. juni 2014 nr. 52. Der ble § 20-1 endret til å være en oppregning av tiltak som omfattes av byggesaksbestemmelsene. Endringen tok ikke tilstrekkelig hensyn til at all opprettelse og endring av eiendom er omfattet av byggesaksbestemmelsenes materielle vilkår, jf. blant annet § 26-1, ikke bare de søknadspliktige eiendomstiltakene som tidligere var nevnt i bokstav m. Bokstav m ble endret med lov 20. april 2018 nr. 12. Lovendringen slo fast at også endringer av festegrunn som ikke kan behandles som grensejustering, er et søknadspliktig tiltak, jf. Prop. 148 L (2016–2017) Endringar i matrikkellova m.m. (organisering av eigedomsoppmåling). Ved en inkurie introdusert med Prop. 64 L (2020–2021) Endringer i plan- og bygningsloven, eierseksjonsloven og matrikkellova (endret regelverk for eksisterende byggverk og oppdeling av boenheter til hybler mv.) ble ordlyden reversert 1. januar 2023 til tidligere ordlyd som kun nevner arealoverføring.

Unntak fra søknadsplikten framgår av plan- og bygningsloven § 20-5 tredje ledd. Det gjelder blant annet eiendomstiltak som skjer som ledd i jordskifte i samsvar med rettslig bindende plan. At grensejusteringer og sammenslåinger ikke er søknadspliktige tiltak, framgikk opprinnelig kun indirekte ved at disse tiltakstypene ikke var nevnt i dagjeldende plan- og bygningslov § 20-1 første ledd bokstav m. Etter nevnte lovendring 20. juni 2014 fremstår dette som en mindre heldig løsning ettersom paragrafen nå forutsetningsvis skal omfatte alle tiltak som omfattes av reglene i lovens byggesaksdel.

Opprettelse og endring av eiendom er unntatt de generelle kravene om bruk av ansvarlige foretak, se plan- og bygningsloven § 20-4 første ledd bokstav d. I stedet gjelder reglene i matrikkellova om hvem som kan kreve matrikulering og hvordan denne type tiltak skal gjennomføres.

Plan- og bygningsloven § 21-2 sjette ledd slår fast at de som er nevnt i matrikkellova § 9, kan søke om tillatelse til å opprette ny grunneiendom, ny anleggseiendom, ny festegrunn eller nytt jordsameie, eller tillatelse til endring av grenser for slike matrikkelenheter som ikke kan behandles som grensejustering. Søknaden må angi hvordan enheten ønskes utformet, herunder angi grenseforløpet på kart. Søknaden må vise hvordan de nye enhetene eller grenseendringen på en hensiktsmessig måte kan gå inn i en fremtidig utnyttelse av området, herunder også hvordan krav til tomtestørrelse, fellesareal og plassering av bebyggelsen kan oppfylles.

Henvisningen til matrikkellova § 9 innebærer at det er den som har grunnbokshjemmelen som eier, som i de fleste tilfeller må stå som søker, eller ha gitt fullmakt til å sette fram søknaden på sine vegne. Krav om ansvarlig søker gjelder derfor ikke ved opprettelse eller endring av eiendom. Det er heller ikke satt andre krav om fagkyndighet. Plan- og bygningslovens krav om at søknaden skal gi de opplysninger som er nødvendige for at kommunen skal kunne gi tillatelse til tiltaket, jf. plan- og bygningsloven § 21-2 første ledd, gjelder imidlertid også denne type søknader.

Ytterligere vilkår for opprettelse og endring av eiendom framgår av matrikkellova. Utfyllende regler framgår av matrikkelforskriften. Vilkårene er tilpasset ulike typer endringer, og omfatter både matrikulære og privatrettslige forutsetninger. Eksempler på privatrettslige forutsetninger er krav om pantefrafall ved arealoverføring og krav om samtykke fra festeren ved endring av festegrunn. Før opprettelse og endring av eiendom kan føres i matrikkelen, skal det i de fleste tilfellene holdes oppmålingsforretning, jf. matrikkellova § 6. Enkelte unntak gjelder, blant annet gjennomføres rene sammenslåinger av matrikkelenheter uten oppmålingsforretning. Saker for jordskifteretten følger reglene i jordskiftelova.

Oppmålingsforretningen kan utsettes på nærmere vilkår (matrikulering uten fullført oppmålingsforretning, MUF), jf. matrikkellova § 6 andre ledd. Nærmere regler framgår av matrikkelforskriften § 25. Gjeldende frist for å fullføre forretningen er to år, men slik at grensemerkingen kan utsettes i ytterligere tre år til. Det er ikke anledning til å benytte utsatt oppmålingsforretning til å opprette pro-forma enheter eller grenser. Det er heller ikke anledning til å gjøre dette ved å dele opp tillatelsen til å opprette en matrikkelenhet i en rammetillatelse og en igangsettingstillatelse. Gjeldende regler forutsetter at den som krever opprettelsen matrikkelført (rekvirenten), legger fram «en fullstendig oversikt over samtlige grenser for enheten på en tilstrekkelig nøyaktig og entydig måte slik at foreløpige grenser kan føres inn i matrikkelen samtidig med at enheten blir opprettet», jf. matrikkelforskriften § 25 andre ledd. Det er etter gjeldende regler kommunen som avgjør om en sak egner seg for bruk av utsatt oppmålingsforretning, som setter fristene for fullføringen, og som kaller inn til oppmålingsforretning.

Opprettelse og endring av eiendom krever i utgangspunktet tinglysing, jf. matrikkellova § 24. Unntak gjelder blant annet for grensejustering og for opprettelse av grunn til offentlig veg og jernbane. Nærmere vilkår for tinglysing framgår av tinglysingsloven.

Ved jordskifte kan jordskifteretten «forme ut eigedom og alltidvarande bruksrett på nytt», jf. jordskiftelova § 3-4. På denne måten kan de involverte eiendommene i prinsippet få helt ny arrondering innenfor skiftefeltet, gjerne slik at antallet teiger som hører til hver eiendom, blir redusert. Jordskifteretten kan i forbindelse med jordskifte også opprette nye matrikkelenheter eller slå sammen eksisterende enheter, jf. jordskiftelova § 3-35. Opprettelser av nye enheter og sammenslåinger av eksisterende enheter, må vanligvis matrikkelføres før jordskiftesaken blir avsluttet. Selve arronderingen matrikkelføres først etter at jordskifteretten har sendt rapport om fullført sak, jf. jordskiftelova § 6-30. Etter matrikkelforskriften § 19 skal kommunen matrikkelføre rapporten innen seks uker. Det finnes i dag ikke gode systemer for å overvåke status for kommunenes føring av jordskiftesaker. Kartverket anslår at vel en femtedel av kommunene har til dels betydelige etterslep med føringen av denne type saker.

Mekanismene for å angi planlagt eiendomsstruktur i en arealplan, og i forbindelse med søknad og tillatelse om opprettelse og endring av eiendom, åpner i utgangspunktet for betydelig fleksibilitet. På planstadiet først og fremst ved at forslagsstiller og planmyndigheten i prinsippet står fritt til å velge om, og i hvilken grad, arealplanen skal omfatte bestemmelser om eiendomsstrukturen (tomteinndeling). I den grad en reguleringsplan skal planlegge for nye eller endrede eiendomsgrenser, kan det dessuten knyttes opplysninger om tillatt presisjon (buffer) for de aktuelle grensene, på samme måte som for andre linjer og punkt i plankartet. Det mangler imidlertid klare regler for hvordan plankartet i så fall skal utformes, og muligheten blir så langt departementet kjenner til svært lite brukt. På søknadstidspunktet vil det som regel være behov for å konkretisere hva det søkes om, men også her åpner systemet for å bake inn fleksibilitet i tillatelsen innenfor de rammene som settes gjennom den konkrete arealplanen. I tillegg åpner matrikkellova § 33 tredje ledd for å gjøre mindre avvik ved den endelige fastsettelsen av grensene ut fra de faktiske forholdene på stedet.

4.3 Forslag om matrikkelomforming som egen sakstype

4.3.1 Bakgrunn

Departementet tok i høringen i 2021 utgangspunkt i en rapport fra Institutt for byggfag ved Høgskulen på Vestlandet. Rapporten Eiendomsdannelse i fortettings- og transformasjonsområder var utarbeidet på oppdrag fra departementet som bakgrunn for arbeidet med reglene om opprettelse og endring av eiendom. Rapporten ble levert til departementet 22. februar 2021.

Av rapporten framgår det at dagens system for opprettelse og endring av eiendom i transformasjonsområder er komplisert, og prosessen er tidkrevende og kostbar. Rapporten peker blant annet på utfordringene med at enhver endring i eiendomsstrukturen krever saksbehandling i tre ledd: tillatelse, matrikkelføring, og tinglysing. Selv om endringene fra utbygger sitt perspektiv inngår som del av en helhetlig plan om en ny eiendomsstruktur, splittes den opp gjennom den offentlige behandlingen. Det åpnes i begrenset grad for en samlet omforming av eiendomsstrukturen, heller ikke når de privatrettslige forhold ligger til rette for det. Rapporten argumenterer dessuten for at reglene om skatt og avgift også er viktige faktorer som fører til fragmentering og økt kompleksitet i prosessen rundt eiendomsomdannelse, og uttaler i den forbindelse:

«Dagens regelverk medfører at omorganisering av selskapsstruktur blir et naturlig ledd i omdannelsen av eiendom, motivert av muligheten for å spare skatt og dokumentavgift. Kompleksiteten i prosessen øker dermed ytterligere. Dagens system medfører for eksempel at enkle arealoverføringer mellom ulike hjemmelshavere i praksis sjelden blir gjennomført. Den skatte- og avgiftsmessige belastningen kan normalt reduseres ved å gjøre ting mer komplisert, gjennom deling, fisjon, fusjon, og aksjeoverdragelser i eierselskaper.»

Rapporten peker samtidig på at mange av aktørene undervurderer kostnadene og tidsbruken knyttet til eiendomsomdannelsen, og at denne delen ofte blir oppfattet som underordnet sammenlignet med spørsmålet om privatrettslig atkomst og hvilke reguleringsmessige spilleregler som gjelder for det som skal bygges. Rapporten sammenfatter dette på følgende måte:

«Oppsummert er det vår vurdering at dagens regelverk både kan og bør forbedres. Hovedgrepet vi foreslår er å innføre en ny hjemmel for å søke om samlet eiendomsomdannelse etter plan- og bygningsloven. Formålet er å åpne for at man kan samle opp flere enkeltendringer i samme sak, etter mønster fra hvordan eiendomsorganisering skjer i jordskifteretten. Vi ser for oss at hjemmelen kan brukes både i forbindelse med opprydding og i forbindelse med etablering av nye eiendommer, gjerne slik at det i løpet av et større utbyggingsprosjekt vil bli gjennomført flere samlesaker for samme område, etter hvert som prosjektet skrider frem.

En hjemmel for samlet omdannelse – med etablering av nye eiendommer – vil etter vår vurdering kunne bidra til en sterk forenkling av prosessen sammenlignet med dagens system. Dette vil i sin tur medføre besparelser for både utbyggerne og det offentlige, samtidig som det sikres større forutberegnelighet enn i dagens system.»

Rapporten foreslår å definere «samlet eiendomsomdannelse for gjennomføring av reguleringsplan» som et særskilt tiltak etter plan- og bygningsloven. Rapporten foreslår flere endring i grensesnittet mellom plan- og bygningsloven og matrikkellova som potensielt kan ha store konsekvenser, og går på enkelte punkter langt i å foreslå prinsipielle endringer i grensesnittet mellom bygningsmyndigheten, matrikkelmyndigheten og tinglysingsmyndigheten.

Rapporten legger vekt på sammenhengen mellom samlet eiendomsomdannelse og behovet for å kunne gjøre tilpasninger i fastsatte eiendomsgrenser gjennom hele utbyggingsprosessen. Rapporten foreslår en helt ny mekanisme kalt «grensekorridor» for å kunne møte dette behovet.

Rapporten viser til at eiendomsomdannelse i transformasjonsområder kan være komplekse og at utbyggere ofte har behov for å la seg bistå av spesialkompetanse på feltet. I rapporten tas det til orde for å innføre krav om ansvarlig søker som ledd i innføringen av en ny søknadstype for samlet eiendomsomdannelse. Et slikt grep vil kunne bidra til bedre søknader og dermed redusere behovet for at kommunen trenger å bruke tid og ressurser på kvalitetssikring og veiledning. Rapporten peker på at det for eiendomsomdannelse melder seg spesielle behov, spesielt opp mot tinglysingen og det privatrettslige oppgjøret. Rapporten konkluderer med at det er tvilsomt om plan- og bygningslovens alminnelige regler om ansvarsrett er tilstrekkelige alene, og foreslår at det bør stilles særskilte krav til en ansvarlig søker gjennom forskrift.

Departementet viste i høringsnotatet til at rapporten gir et godt grunnlag for å kunne ta opp enkeltforslag, men at rapporten i sum legger opp til store endringer i det gjeldende grensesnittet mellom myndighetene, blant annet med forslag om endringer i skatte- og avgiftsreglene, som ville kreve bredere utredninger enn det som det var grunnlag for å ta opp i denne høringen. Departementet konkluderte med at flere av forslagene kan gjennomføres på en lovteknisk enklere måte enn det rapporten legger opp til, og på en måte som ikke endrer grensesnittet mellom de forskjellige myndighetene eller som på annen måte reiser større prinsipielle problemstillinger.

Departementet foreslo i høringen å gjøre det ved å legge til en ny sakstype i matrikkellova for samlet eiendomsomdannelse.

4.3.2 Nærmere om høringsforslaget

Den nye sakstypen skal kunne omfatte både opprettelse av nye grunneiendommer og anleggseiendommer, sammenslåing av eksisterende matrikkelenheter, arealoverføringer og grensejusteringer, og skal kunne gjennomføres som en samlet matrikkelføring. Sakstypen skal etter høringsforslaget også kunne omfatte opprettelse og endring av festegrunn, og seksjonering og reseksjonering av eierseksjoner, jf. høringsforslaget matrikkellova ny § 15 a første og andre ledd.

Forslaget åpner for at utbygger skal kunne transformere en gitt eiendomsstruktur til ønsket resultat som en samlet sak istedenfor å måtte gå gjennom en lengre sekvens av enkeltendringer. Sakstypen åpner for å endre grensene mellom matrikkelenhetene innenfor omformingsområdet uten å behandle dette som enkeltstående arealoverføringer eller grensejusteringer, og for å opprette nye matrikkelenheter uten å behandle dette som enkeltstående fradelinger. Departementet foreslo i høringen å bruke «eiendomsomdanning» som betegnelse for den nye sakstypen, med «eiendomsomforming» som et mulig alternativ. Sakstypen svarer til det som også er kalt «direkte reparsellering», jf. Ramsjord og Røsnes, Jordskifterettens rolle i deling og registrering av eiendom ved urbant jordskifte, Kart og Plan 4-2011, s. 253 og Ramsjord, Eiendomsdannelse i bytransformasjon. Ph.d. avhandling 2014: 11, NMBU, s. 121.

Departementet forutsatte at nærmere regler som avgrenser sakstypen blir gitt i forskrift. Forslaget var ikke ment å være så vidt at det skulle åpne for å utslette eksisterende eiendomsstruktur og opprette ny struktur på en slik måte at det ikke er mulig å ivareta eiendomshistorikken og rettsvernet for tinglyste heftelser.

Departementet la til grunn at den nye sakstypen skal baseres på oppmåling og matrikkelføring etter de samme reglene som gjelder for opprettelse av ny grunneiendom, jf. høringsforslaget matrikkellova § 6 første ledd bokstav d og § 34 fjerde ledd. Sakstypen faller inn under oppregningen av søknadspliktige eiendomstiltak etter høringsforslaget plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav m, jf. § 20-2, og omfattes av plan- og bygningslovens materielle vilkår for opprettelse og endring av eiendom, jf. § 26-1 første ledd første punktum.

Departementet foreslo å videreføre gjeldende ordning for hvem som kan søke om opprettelse og endring av eiendom, jf. gjeldende plan- og bygningsloven § 21-2 sjette ledd som viser til matrikkellova § 9, med noe endret ordlyd for bedre å fange opp at en og samme sak skal kunne omfatte mer enn en matrikkelenhet og mer enn ett grenseforløp.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Tjuefire høringsuttalelser støtter på ulike måter forslaget om å innføre eiendomsomdanning som egen sakstype.

Advokatforeningen, Norsk Eiendom, Norske Boligbyggelags landsforbund (NBBL), Ellen de Vibe og Øvre Eiker kommune støtter forslaget uten vesentlige tilleggsbemerkninger.

Drammen kommune er positiv til sakstypen og uttaler:

«I dag kreves det at mange enkelthendelser gjøres hver for seg i kompliserte oppmålingssaker. Endringen åpner for at hendelsene kan gjøres i en operasjon. Dette vil lette arbeidspresset for kommunen og gi større forutsigbarhet for utbygger.»

Bergen kommune viser til sammenhengen i regelverket, og uttaler:

«Det må også sikres at forslaget om eiendomsomdanning må forholde seg til vedtatt plan, og plan- og bygningsloven. Kobling mellom eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven må opprettholdes for å sikre at det ikke blir seksjonert boliger som faktisk ikke er godkjent.»

Fredrikstad kommune er enige i at det er tungvint og fordyrende å rydde opp i nye utbyggingsområder, som fra før er utbygd og oppdelt med mange forskjellige eiendommer og med ulike hjemmelshavere. Kommunen har i dag ingen hjemmel etter matrikkellova eller andre virkemidler, for å kunne transformere slike områder på en god måte. Fredrikstad kommune ser det derfor som positivt at det nå kommer et forslag om en forenklet prosess og et bedre regelverk for gjennomføring av fortetting og transformasjon i slike utbyggingsområder.

Nordre Follo kommune, Stavanger kommune, Tromsø kommune og Trondheim kommune er positive til forslaget, men er usikre på hvordan den praktiske gjennomføringen vil bli.

Oslo kommune har en liknende uttalelse, og mener det er viktig at departementet i starten gir restriktive rammer for bruk av eiendomsomdanning, slik at kommunen kan håndtere dette på en god nok måte. Kommunen mener at det ved innføring av sakstypen bør legges til rette for kurs og opplæring både for aktører og kommuner, for å sikre likebehandling og trygghet ved utførelsen av den nye sakstypen.

Kristiansand kommune mener at samlingen av ulike eiendomssaker i en og samme sak vil gjøre det mer oversiktlig og sikre at flere sakstyper som henger sammen blir gjort samtidig. Kommunen forventer likevel ikke den store effektiviseringsgevinsten, da mange av dagens oppgaver må gjennomføres som nå, om enn i en og samme sak.

Høgskulen på Vestlandet mener innføring av en hjemmel for samlet eiendomsomdanning vil kunne ha betydelige positive virkninger, spesielt dersom man oppnår de nødvendige endringene i praksis for føring av matrikkelen. Endringene vil i sin tur kunne danne grobunn for en ny måte å føre matrikkelen på, som vil kunne gjøres mye enklere og mer hensiktsmessig enn det som følger av dagens føringsinstruks. På lengre sikt kan man også se for seg systemendringer basert på en tankegang om at alle saker bør behandles på den måten man nå forsøker å få til for saker om eiendomsomdanning.

Norsk bolig- og byplanforening støtter forslaget om eiendomsomdanning sammen med forslaget om områdemodellen og VPOR, men mener det er nødvendig å legge til flere virkemidler for å sikre en effektiv transformasjon av allerede etablerte områder med kompleks eierstruktur, sektorsamarbeid og transformasjon av infrastruktur under og over bakken hvor man skal sikre mest mulig transformasjon for klimatilpasning.

Riksantikvaren legger vekt på at eiendomsomdanning blir et søknadspliktig tiltak.

Statskog ser behovet for smidigere løsninger for eiendomsdannelse i forbindelse med eiendomsutvikling, og støtter i utgangspunktet slike tiltak, men mener spørsmålet muligens burde vært undergitt en egen høring.

Boligprodusentene støtter forslaget og uttaler at ordningen synes å være et hensiktsmessig og effektivt verktøy i struktureringen av utbyggingseiendommer. Boligprodusentene legger imidlertid mer vekt på endringer i eierseksjonsloven som foreslått i rapporten «Bedre regulering av større utbyggingsprosjekter» fra 2018. OBOS boligbyggelag har en liknende uttalelse.

Askøy kommune og Kartverket anbefaler å bruke begrepet «eiendomsomforming» som en mer dekkende betegnelse for sakstypen.

Tre høringsinstanser tar ikke direkte stilling til forslaget.

NMBU, Institutt for eiendom og juss, mener det er liten tvil om at det er behov for et bedre instrument for gjennomføring av komplekse transformasjons- og fortettingsprosjekter, men at det er behov for en bredere utredning enn hva høringsnotatet legger opp til. Instituttet ber spesielt om en klargjøring av om kommunen etter forslaget skal kunne binde partene til en bestemt løsning på samme måte som jordskifteretten kan gjøre under jordskifte.

Regelrådet oppfordrer departementet til å opprette brukervennlige løsninger for å legge til rette for en mest mulig effektiv saksbehandling.

Sandnes kommune uttaler at de ikke har merknader til forslaget.

To høringsinstanser går mot forslaget i sin nåværende form.

Bærum kommune finner det lite hensiktsmessig at det opprettes en egen sakstype for eiendomsomdanning. Kommunen finner det dessuten vanskelig å få tak i omfanget og konsekvensene av forslaget, og uttaler:

«Vi kan også vanskelig se at en slik samlet saksbehandling vil gi slike fordeler som skisseres i forslaget, herunder nedkorting av saksbehandlingstiden og forenklet behandling. Bakgrunnen for dette er at vi som kommune som regel sitter og venter på tilbakemelding fra utbygger og andre parter, når det gjelder dokumentasjon som fullmakt, urådighetserklæringer, generalfullmakt, og andre erklæringer som må framlegges i original for å få tinglyst eiendomsdannelsen av Tinglysingen. Det er i disse sakene mange forhold som skal på plass, som ligger utenfor det som kommunen råder over.»

Ås kommune er også spørrende til om det er formålstjenlig med en ny sakstype for eiendomsomdanninger.

Fem høringsinstanser fremmer forslag om at det bør innføres krav om ansvarlig søker i forbindelse med den nye sakstypen. Det er Askøy kommune, Stavanger kommune, Tromsø kommune, Kartverket og Høgskulen på Vestlandet.

Askøy kommune uttaler:

«Kompleksiteten i eiendomsomdanning vil i de fleste tilfeller være betydelig større enn i en ordinær delingssak. Det vil derfor være viktig at søker har den fagkompetanse som er nødvendig ved søknad om eiendomsomdanning, også i forhold til tinglysing og privatrettslige avtaler. Da vil man bedre sikre at sakstypen får den besparelsen og forutberegneligheten som intensjonen med den ny sakstypen er. Det vil også bedre sikre en god flyt i den påfølgende behandlingen etter matrikkellovens regler og tinglysing.»

De andre forslagsstillerne har liknende uttalelser.

Askøy kommune slutter seg ellers til de språklige endringene som er foretatt i plan- og bygningsloven § 21-2 sjette ledd andre og tredje punktum, og uttaler:

«Det må sikres i lov eller forskrift at det av søknad og kart tydelig fremkommer hva som endres fra den opprinnelige situasjonen. Det må ikke være opp til kommunen å tolke dette ved behandling av søknad om eiendomsomdanning.»

4.3.4 Departementets vurdering

Departementet viser til det store flertallet av høringsinstanser som støtter forslaget om en ny sakstype for opprettelse og endring av eiendom, og viderefører i hovedsak forslaget fra høringen.

Departementet har vurdert begrepsbruken på nytt, og har blitt stående ved «matrikkelomforming» som et bedre begrep for den nye sakstypen. Betegnelsen understreker at sakstypen gjelder endringer i de registrerte eiendomsopplysningene i matrikkelen. Endelsen «-omforming» knytter an til formuleringen i lovforslaget § 11-8 a om hensynssoner med krav om «felles planlegging for flere eiendommer, fortetting, omforming og fornyelse», uten at bruken av sakstypen med det forutsetter et slikt krav eller at området må være vist med en slik hensynssone.

Departementet understreker at forslaget innebærer en relativ begrenset utvidelse av de virkemidlene som allerede er tilgjengelig i plan- og bygningsloven og matrikkellova. Matrikkelomforming vil etter forslaget være basert på eiernes eget initiativ og ønske. Kommunen kan ikke binde partene til bestemte privatrettslige løsninger på den måten som jordskifteretten kan gjøre under jordskifte. Dersom kommunen ønsker bestemte løsninger, må det skje gjennom vedtatt arealplan og avtaler med de berørte hjemmelshaverne eller eventuell ekspropriasjon med hjemmel i reguleringsplan. Forslaget endrer ikke på de virkemidlene som kommunen etter gjeldende rett har tilgjengelig som planmyndighet.

Forslaget er forenklet i forhold til høringsforslaget på tre punkter. Departementet foreslår for det første at sakstypen ikke skal omfatte opprettelse eller endring av festegrunn. Det vil fortsatt være anledning til å håndtere omformingsprosjekter som omfatter festegrunn, men endringene som gjelder festegrunn må i så fall håndteres som en egen sak. Årsaken til dette er de kompliserende rettighetsforholdene som gjelder festegrunn. Begrensningen gjelder bare festegrunn, det vil si del av grunneiendom eller jordsameie som noen andre enn eieren har eksklusiv og langvarig bruksrett til. Grunneiendom eller andre matrikkelenheter som er festet bort i sin helhet, påvirkes ikke og kan uten vanskeligheter omfattes av tiltaket «matrikkelomforming».

Den andre forenklingen gjelder eierseksjoner. Høringsforslaget åpnet for å inkludere seksjonering og reseksjonering etter eierseksjonsloven sammen med det som skal behandles som tiltak etter plan- og bygningsloven. Departementet har kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Seksjoneringer og reseksjoneringer som eventuelt er en del av den samlede eiendomsomformingen, må derfor håndteres som egen sak etter eierseksjonsloven adskilt fra de delene som behandles etter plan- og bygningsloven. Departementet går i den forbindelse heller ikke videre med forslaget om å utvide adgangen til matrikulering av uteareal til eierseksjon uten fullført oppmålingsforretning.

Den tredje forenklingen gjelder sammenslåing av eksisterende matrikkelenheter. Departementet har kommet til at eventuelle sammenslåinger håndteres enklest for seg som separate matrikkelføringer, enten i forkant eller i etterkant av matrikkelomformingen. Dette passer også bedre med at sammenslåing ikke er et søknadspliktig tiltak.

Definisjonen av den nye sakstypen framgår etter dette av forslag til matrikkellova ny § 15 a første ledd.

Matrikkelomforming skal baseres på oppmåling og matrikkelføring etter de samme reglene som gjelder for opprettelse av ny grunneiendom med mer, jf. forslag til matrikkellova § 6 første ledd bokstav d og § 34 fjerde ledd. Begge bestemmelsene er en videreføring av høringsforslaget.

Plan- og bygningslovens materielle krav til opprettelse og endring av eiendom må også gjelde for den nye sakstypen matrikkelomforming. Det gjelder for det første kravene etter plan- og bygningsloven § 26-1, som krever at opprettelse eller endring av eiendom ikke må gjøres på en slik måte at det oppstår forhold som strider mot plan- og bygningsloven, forskrifter til loven eller plan, jf. § 11-6 og § 12-4. Matrikkelomformingen må heller ikke gjøres slik at det dannes tomter som er uegnet til bebyggelse på grunn av sin størrelse, form eller plassering etter reglene i plan- og bygningsloven. Det samme gjelder andre materielle krav og vilkår knyttet til opprettelse og endring av eiendom, blant annet §§ 13-1, 13-2, 16-5, 18-10, 27-1, 27-2, 27-4 og 28-1. Matrikkelomforming er et søknadspliktig tiltak, og omfattes som sådan også blant annet av § 18-1 tredje ledd, § 20-4 første ledd, § 21-3 fjerde ledd og § 21-9 fjerde ledd.

Departementet holder, i tråd med høringsforslaget, fast ved gjeldende søknadsordning, jf. forslag til endringer i plan- og bygningsloven § 21-2 sjette ledd. Det skal som for andre eiendomstiltak, fortsatt være eieren (hjemmelshaveren) som må stå som formell søker, og på den måten stå ansvarlig for sitt ønske om å endre eiendomssituasjonen, jf. gjeldende henvisning til matrikkellova § 9 om hvem som er søknadsberettiget. Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om også å ta inn henvisninger til matrikkellova § 12 femte ledd (endring av festegrunn), § 15 andre ledd (arealoverføring) og ny § 15 a fjerde ledd (eiendomsomforming), for bedre å få fram at søknader som gjelder flere matrikkelenheter må ha tilslutning fra hjemmelshaverne til alle berørte eiendommer, jf. forslag til første punktum.

Departementet er enig i merknadene fra flere høringsinstanser om at mange saker er av et slikt omfang at en fullverdig søknad ikke lar seg utarbeide uten fagkyndig bistand. Det er imidlertid vanskelig å definere enkle og entydige krav til fagkyndighet i denne type saker. Saker som gjelder opprettelse og endring av eiendom passer heller ikke godt inn i plan- og bygningslovens system for ansvar i byggesaker ettersom gjennomføringen av tiltaket skjer ved at kommunen som matrikkelmyndighet har ansvaret for oppmålingsforretningen og fører matrikkelen. Departementet mener derfor det er bedre å se på kravene som gjelder søknadsutformingen, enn å gå over til en ordning med ansvarlig søker. Kommunen må kunne returnere mangelfulle søknader eller søknader som ikke oppfyller fagmessige krav til klarhet og nøyaktig stedfesting. Departementet foreslår at det i andre punktum presiseres at søknaden skal angi de aktuelle grenseforløpene «med nødvendig klarhet og nøyaktighet». Med det menes også at søknaden må skille mellom grenser som det søkes om tillatelse til å endre, og hvilke grenser som ikke omfattes av søknaden. Eventuelle utfyllende bestemmelser kan gis i byggesaksforskriften, jf. plan- og bygningsloven § 21-2 sjuende ledd. Det vises til Askøy kommune, som i sin høringsuttalelse understreker betydningen av en klar søknad som ikke krever tolkning fra kommunens side. Endringen i tredje punktum er av språklig art i samsvar med høringsforslaget.

De fleste transformasjonsprosjektene kommer i stand ved at en utbygger skaffer seg kontroll over de aktuelle eiendommene ved å kjøpe ut, eller på annen måte, inngå avtale med de opprinnelige rettighetshaverne. En utbygger vil ofte prøve å ordne seg slik at grunnbokshjemmelen kan overføres direkte fra de opprinnelige hjemmelshaverne til de enkelte kjøperne av prosjektet. Utbyggeren setter fram søknad om å opprette og endre eiendommene, og rekvirere oppmåling og matrikkelføring basert på fullmakt fra de opprinnelige hjemmelshaverne. Det blir da opp til utbyggeren å sørge for at søknader, rekvisisjoner og nødvendig underlagsdokumentasjon, blant annet avlysing av rettigheter som skal opphøre og tinglysing av nye rettigheter, blir utformet med tilstrekkelig kvalitet til at eiendomstiltaket kan gjennomføres på en effektiv måte. Det vil derfor i praksis være utbyggeren som må skaffe seg tilgang til den nødvendige fagkompetansen som saken krever.

Behovet for fagkyndig bistand gjelder ellers ikke bare ved typiske transformasjonsprosjekter, men gjelder også flere andre eiendomstiltak av noe omfang. Opprettelse av anleggseiendom setter for eksempel særlige krav til at søknaden angir de aktuelle grenseforløpene med stor grad av klarhet og nøyaktighet.

4.4 Nærmere om vilkår og gjennomføring i saker som gjelder matrikkelomforming

4.4.1 Høringsforslaget

Rapporten fra Høgskulen på Vestlandet la vekt på utbyggerens behov for å kunne operere med fleksibilitet i den planlagte eiendomsstrukturen fram til endelig realisering.

Det ble i høringen vist til at det gjeldende regelverket åpner for å bygge inn fleksibilitet i den planlagte eiendomsstrukturen selv om disse mulighetene kanskje ikke utnyttes så mye i praksis. Det er for det første ingen forutsetning at de prosjekterte grensene skal framgå av reguleringsplanen. Det er tilstrekkelig at eiendomsutformingen først fastsettes når prosjektet skal gjennomføres. For det andre er det anledning til å legge inn fleksibilitet i de regulerte grensene og i tillatelsen dersom dette er ønskelig. Til slutt har utbygger en viss fleksibilitet under den endelige oppmålingsforretningen til å justere grensene før de blir matrikkelført.

I høringen ble det foreslått å ta inn en eksplisitt presisering av gjeldende mulighet til å angi fleksible grenser i tillatelsen, jf. høringens forslag til plan- og bygningsloven § 26-1 første ledd nytt tredje punktum.

I høringen ble som nevnt begrepet «eiendomsomdanning» benyttet for den nye sakstypen. I det følgende brukes for sammenhengens skyld likevel begrepet «matrikkelomforming» i tråd med departementets forslag til lovendringer, unntatt der høringsinstansene gjengis eller siteres.

I høringen ble det foreslått at det alltid skal foreligge en reguleringsplan for å kunne gjennomføre den nye sakstypen, jf. høringens forslag til plan- og bygningsloven § 26-1 nytt andre ledd. Kravet var ikke ment som et ufravikelig krav om at selve eiendomsutformingen (grensene) skal framgå av planen. Høringen la til grunn at det er tilstrekkelig at eiendomsutformingen fastsettes gjennom søknaden og tillatelsen, men viste samtidig til at:

«I mange tilfeller vil det være en fordel om også eiendomsgrensene fremgår av reguleringsplanen. Det sikrer større forutberegnelighet, men innebærer også flere bindinger på et tidlig tidspunkt i transformasjonsprosessen. Det er derfor viktig at planen i så fall angir grenseforløpene med nødvendig fleksibilitet. Det kan gjøres på flere måter, for eksempel som en buffer eller grensekorridor. Departementet vil se på mulighetene for å utvide tegnereglene og reglene for datakoding for arealplaner, og på den måten gi verktøy for å kunne operere med nødvendig fleksibilitet i planene.»

I høringen ble det foreslått en hjemmel for å kunne fastsette ytterligere regler om opprettelse og endring av eiendom i forskrifts form, jf. høringens forslag til plan- og bygningsloven § 26-1 nytt tredje ledd. Det kan blant annet være aktuelt å sette krav om at søknad om matrikkelomforming skal flagges i matrikkelen på samme måte som det i dag gjøres når det er krevd jordskifte.

I høringen ble de videre foreslått at adgangen til å foreta mindre avvik fra tillatelsen i forbindelse med den avsluttende oppmålingsforretningen, bør gjelde alle interne grenser i omformingsområdet uavhengig av om dette er nye eller eksisterende grenser, jf. høringens forslag til matrikkellova § 33 tredje ledd nytt fjerde punktum.

I høringen ble det foreslått ytterligere fleksibilitet ved å åpne for bruk av matrikulering uten fullført oppmålingsforretning (MUF), jf. høringens forslag til matrikkellova § 6 andre ledd. Nærmere regler om dette ble forutsatt fastsatt i forskrift. Det ble blant annet vist til at det kan være aktuelt å utvide tidsfristene for når oppmålingsforretningen skal være fullført og endelig grensemerking skal være på plass, ut over gjeldende frister på to og fem år. Høringsforslaget åpnet for at også uteareal til eierseksjon skulle kunne opprettes uten fullført oppmålingsforretning, jf. høringens forslag til eierseksjonsloven § 13 andre ledd.

I høringen ble det dessuten foreslått en presisering i matrikkellova § 10 andre ledd om rekkevidden av kravet til geografisk klarhet i den eksisterende eiendomssituasjonen. Kravet om slik klarhet gjelder ikke i forbindelse med spesielle matrikuleringstilfeller, blant annet når noen er tilkjent eiendomsretten etter en avgjørelse ved domstolene. Dette går i dag fram av forskrift, men i høringsnotatet argumenterte departementet for at regelen med fordel kan gå direkte fram av loven.

Høringen la til grunn at den nye sakstypen skal matrikkelføres og tinglyses på samme måte som ved opprettelse av nye matrikkelenheter. Det må foreligge erklæringer om overdragelse av eiendomsrett, pantefrafall og konsesjoner. Det er tilstrekkelig at en av hjemmelshaverne setter fram kravet, men alle berørte rettighetshavere må samtykke. I høringen ble det videre foreslått at tinglysing ikke bør skje før eventuelle klager er avgjort og at dette bør gjelde alle sakstyper – ikke bare i forbindelse med seksjonering slik som reglene er i dag. Se høringens forslag til matrikkellova ny § 15 a tredje og fjerde ledd og § 24 første ledd.

I høringen ble det vurdert om det burde være et krav om at melding om matrikulering skal sendes som en samlet forsendelse til tinglysing, men dette ble forkastet. Det ble konkludert med at dette kunne reise problemer knyttet til tinglysingen og kunne kreve store systemtekniske endringer. Det ble heller ikke sett bort fra at det kan være hensiktsmessig for utbygger å ha anledning til å dele opp saken.

Høringen tok ikke opp forslaget i rapporten fra Høgskulen på Vestlandet om en spesialordning for matrikkelomforming (i rapporten benevnt «eiendomsomdannelse») basert på matrikkelføring og tinglysing uten oppmåling. Behovet for klarhet i eiendomssituasjonen var i rapporten tenkt løst ved at «grensekorridorene» skulle tinglyses, og at kommunen skulle rekvirere en samlet kartlegging og justering av eiendomsgrensene basert på disse korridorene senest innen ti år etter at tillatelsen for eiendomsomdannelsen var gitt.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Askøy kommune er positiv til forslaget om fleksibilitet i tillatelsen. Kommunen er også positiv til forslaget om at innsendt søknad om eiendomsomdanning skal flagges i matrikkelen. Kommunen bemerker at en omformingsprosess kan gå over lang tid og at det ikke alltid er hensiktsmessig at hele området som skal omformes tas i en og samme sak. Det vil derfor kunne være vanskelig for kommunene å forutsi kostnaden overfor søker i slike saker.

Drammen kommune er positiv til å åpne for større fleksibilitet:

«I utbyggingsområder opplever landmåler ofte at nye grenser bør avvike fra eiendomsgrense fastsatt i reguleringsplan. Mer fleksible grensekorridorer vil gjøre landmålers vurdering under oppmålingsforretninger enklere.»

Kommunen peker samtidig på at den nye sakstypen vil kreve tettere samhandling mellom de ulike virksomhetene i kommunen, men at dette kan bidra til å synliggjøre hele prosessen fra planlegging til gjennomføring, og dermed sikre bedre gjennomføringsevne og kvalitet.

Kartverket mener kommunen må kunne kreve klarlegging av eksisterende grenser allerede i plansaken. Som et minimum bør dette gjelde yttergrensene for eiendomsomformingsområdet. Kartverket anbefaler at det tas inn en bestemmelse i plan- og bygningsloven § 21-4 sjette ledd om dette.

Kartverket ber om at det klargjøres hvem som har ansvaret for den endelige fastsettingen av grensene innenfor korridoren:

«Det fremgår ikke av høringsnotatet om dette skal bestemmes av utbygger eller kommunen, og eventuelt av hvilken kommunal myndighet. Dersom den endelige fastsettingen skal foretas av landmåler i forbindelse med oppmålingsforretningen, mener Kartverket at det kan føre til vanskelige problemstillinger i felt for landmåleren. Vi anbefaler derfor ikke en slik løsning.»

Kartverket mener det er viktig å skille mellom yttergrensene for omformingsområdet som ikke kan være fleksible, og grensene internt i omformingsområdet, om kan angis med fleksibilitet i samsvar med høringsforslaget. Bruk av fleksible grenser bør også kunne gjelde for grenser i vertikalplanet, for eksempel i forbindelse med anleggseiendom.

Kartverket viser til forslaget til endring i matrikkellova § 6 andre ledd som vil gi utvidet adgang til oppretting av nye, ufullstendige enheter. Kartverket stiller spørsmål ved om dette er en ønsket utvikling med tanke på tidligere uheldige erfaringer med at midlertidige forretninger etter delingsloven ikke har blitt fullført som forutsatt, og nå likende erfaringer med ordningen med matrikulering uten fullført oppmålingsforretning (MUF). Kartverket ber uansett om at MUF knyttet til eiendomsomdanning skilles fra gjeldende MUF-saker av hensyn til statsforvalterens kontroll med slike restanser.

Kartverket antar at eiendomsomforming vil kunne bli et foretrukket alternativ i mange typer saker, og at det vil føre til mange kreative løsninger. Sakstypen stiller samtidig store krav til kompetanse, både hos utbygger og kommunen. Kartverket stiller i den forbindelse spørsmål ved om alle kommuner har nødvendig fagkompetanse og kapasitet til å ivareta rettighetene etter matrikkellova og tinglysingsloven til de ulike rettighetshaverne som involveres i en transformasjonsprosess. Kartverket foreslår å legge ansvaret for matrikkelføringen av slike saker til Kartverket, men med hjemmel til delegering på gitte vilkår til kommuner som har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet.

Kartverket har i annen sammenheng vist til at opprettelse og endring av eiendom skiller seg grunnleggende fra de øvrige søknadspliktige tiltakene som gjelder bygg- og anlegg, og foreslått å samle alle reglene om opprettelse og endring av eiendom i plan- og bygningslovens kapittel 26.

Kristiansand kommune viser til at grensekorridorer til dels praktiseres i dag, og er positiv til at dette når blir lovhjemlet.

Oslo kommune mener den nye sakstypen forutsetter bruk av «grensekorridorer», men slik at fleksible tillatelser bare bør benyttes i transformasjonsområder og ikke for sammensatte saker generelt. Kommunen finner det lite hensiktsmessig å angi korridorer for eiendomsgrenser i reguleringsplanen, og spør om det er mer hensiktsmessig å legge inn buffere eller korridorer på formålsavgrensninger og byggegrenser.

Kommunen peker på at når eiendomsomdanningen blir definert tidlig i prosessen, og eiendommene dermed i prinsippet kan være små figurer midt i plankartet, kan det bli vanskelig å forutsi hvilke formål den enkelte eiendom skal tjene etter transformasjonen, før oppmålingsforretningen er fullført. Kommunen mener innføring av grensekorridorer kan gjøre det vanskelig å ivareta rettsvernet for tinglyste heftelser. Kommunen mener det bør vurderes om det skal settes klare rammer for størrelsen og omfanget av grensekorridorer.

Kommunen foreslår at tillatelse til eiendomsomdanning med grensekorridorer skjer i en totrinns løsning med rammetillatelse og igangsettingstillatelse ved at matrikkelenheten skal kunne etableres i rammetillatelsen, uten at det tas stilling til infrastruktur, krav til den ubebygde delen av tomten, osv. Kommunen peker samtidig på at en slik ordning ikke uten videre passer for anleggseiendom som etter gjeldende regelverk forutsetter at det foreligger en igangsettingstillatelse for byggeprosjektet.

Kommunen er positiv til at eiendomsomdanning skal inngå under reglene for utsatt oppmålingsforretning, men kommunen ser samtidig at dette kan by på utfordringer:

«Innføringen av grensekorridorer og/eller buffere gir i realiteten en dobling av porteføljen, hvor sluttføringen av oppmålingsforretningen kommer en gang i framtiden. For sluttbrukerne vil dette bli uforutsigbart, da de ikke vet hvor endelig grense vil gå, og gitt tidsperspektivet er det ikke usannsynlig med endringer også utover forespeilet min/maks eiendomsstørrelse. For sluttbrukerne, men og for kommunen, vil det derfor være en fordel om fullføring av oppmålingsforretning ikke trekker ut i tid, men fullføres så snart dette er mulig.»

Kommunen etterspør en klargjøring av hvem som har ansvaret for å fullføre oppmålingen, og understreker at fullføringen enkelt må kunne følges opp av kommunen, for eksempel ved å innføre krav om at endelig oppmålingsforretning skal være fullført før det kan gis brukstillatelse. Kommunen understreker at dagens regler for utsatt oppmålingsforretning ikke bør utvides annet enn for transformasjonsområder, og bare når det er gitt delingstillatelse med buffere eller grensekorridorer.

Riksantikvaren bemerker at for kulturmiljø i byer og tettsteder kan det være uheldig å slå sammen matrikkelenheter. Riksantikvaren uttaler at i forvaltning av kulturmiljø er det viktig å ivareta bruksmessige, visuelle og strukturelle sammenhenger.

Trondheim kommune er ikke enig i forslaget om at uteareal til eierseksjon kan føres i matrikkelen etter reglene om matrikulering uten fullført oppmålingsforretning (MUF). Det samme uttaler Tromsø kommune. Trondheim kommune erfarer fra tilsvarende føringer er at det fort kan oppstå usikkerhet om grensene i løpet av utbyggingsperioden, med påfølgende avvik som går ut over hva som er godkjent i delingsvedtaket. Kommunen mener dette er negativt for troverdigheten til matrikkelen og uttaler:

«Eiendomsgrenser som opprettes på bakgrunn av MUF og som senere viser seg å ikke være i samsvar med delingsvedtaket, kan ha betydelige negative konsekvenser for uvitende tredjeparter, som kjøper, pantsetter, naboer m.v. Slike avvik blir i de fleste tilfeller ikke avdekket før oppmålingsforretning med merking gjennomføres, og der landmåler har få virkemidler.»

Kommunen mener at det ikke skal være krav til grensemerking i utbyggingsområder, bortsett fra eksisterende eiendomsgrenser i ytterkant av området, mot tilgrensende naboer. Kommunen mener fremtidige eiendomsgrenser innenfor utbyggingsområdet må føres og stadfestes i samsvar med digitale reguleringsplaner, og viser til at det alltid vil foreligge en bindende digital reguleringsplan når eiendomsomdanningen skal matrikuleres.

Fredrikstad kommune anbefaler at det allerede i planprosessen blir avgjort hvordan verdier og utgifter fordeles og hvordan eiendommene skal omdannes, slik at dette ligger klart når transformasjonen skal gjennomføres. Kommunen ser dette som nødvendig dersom transformasjonen skal bli en billigere og forenklet prosess. Kommunen etterlyser hvordan egenerklæringer, arealregistrering og historikk på avgivereiendommene skal håndteres.

Høgskulen på Vestlandet peker på at behovet for kvalitetssikring og ryddige ansvarsforhold er nokså fremtredende for den foreslåtte sakstypen, blant annet fordi planmyndigheten i utgangspunktet ikke skal vurdere privatrettslige forhold. Høgskulen uttaler følgende:

«Hvis kontrollen på dette punkt først finner sted etter at saken er behandlet i kommunen, i forbindelse med tinglysning, vil det kunne medføre rot i saksbehandlingen, spesielt dersom tinglysningen nekter å godta samlet tinglysning av endringene.

Hvis endringene på rettighetsnivå må skje som enkeltoperasjoner i forhold til tinglysningen, er det nærliggende å anta at regelverket ofte vil gjøre det naturlig å følge en tilsvarende fremgangsmåte for matrikkelføringen. Det vil i alle fall oppstå behov for å harmonisere heftelsesbildet før det eventuelt skjer en samlet endring av eiendomsstrukturen. I mangel av en ordning for samlet tinglysning vil dette måtte skje gjennom sekvensielle operasjoner først, før partene kan ha forhåpning om å få matrikkelført omdanningen. Etter matrikkelføringen er gjennomført vil man da typisk måtte gjennomføre flere nye operasjoner, for å få hjemmels- og rettighetsforholdene i grunnboken til å samsvare med det som er avtalt mellom partene.

Dette virker unødvendig omstendelig, og vil trolig medfører større risiko for feil og rettstap enn det man vil kunne oppnå gjennom en kvalitetssikret ordning med samlet tinglysning av omdanningssaker.»

Kartverket peker på betydningen av at de ulike rettsstiftelsene gjennomføres i rett rekkefølge for å sikre at eiendomsretten og tinglyste heftelser blir ivaretatt. Dette stiller store krav til partenes kompetanse og synliggjør behovet for tidlig planlegging. Kartverkets anbefaler at de enkelte stegene i prosessen klarlegges i et oppstartsmøte, blant annet for å unngå rekkefølgeproblematikk knyttet til matrikkelføring og tinglysing. Kartverket uttaler i den forbindelse:

«Teknisk kan man da se for seg at kommunen i en klient definerer en stegvis liste over enkelthandlinger/brukstilfeller, slik at det kan produseres én melding til tinglysing. Det vil sannsynligvis være svært krevende å utvikle et brukstilfelle som skal håndtere til dels svært ulike prosesser. Videre vil en slik melding sannsynligvis måtte ha mange vedlegg som dokumentasjon, noe som gjør prosessen vanskeligere å digitalisere.»

NMBU, Institutt for eiendom og juss, peker på behov for å se på reglene om avlysing av heftelser, og uttaler:

«Da tinglysingsloven skulle vedtas, var tanken at tinglysingsdommeren skulle ha plikt til «å rense ut av grunnbøkene alt dødt stoff», Ot.prp. nr. 9 (1935) s. 37. Dette forutsatte et helt annet tinglysingssystem enn dagens, og det hadde vært en fordel å få klarere regler om sletting av gamle heftelser enn det dagens ex officio-slettinger er basert på. Behovet er generelt, men vil bety spesielt mye i forbindelse med eiendomstransformasjoner, der det kan være snakk om mange berørte matrikkelenheter.

Ved seksjonering blir det etablert nye grunnboksblader for hver enkelt eierseksjon. Disse erstatter eiendommens tidligere grunnboksblad, og det betyr at heftelser i grunneiendommen må slettes før seksjoneringen gjennomføres dersom heftelsene ikke skal overføres til seksjonenes grunnboksblad. Et transformasjonsområde kan omfatte mange små enheter, og hver av disse vil ha sitt eget sett med heftelser. Er en av disse enhetene da siste rest av en (en gang stor) eiendom som er utparsellert, vil samtlige bestemmelser som er tinglyst i forbindelse med utparselleringene hefte i dette restarealet. Parsellen en rettighet ble tinglyst til fordel for, kan i slike tilfeller ligge svært langt fra det som er igjen av hovedbølet.

Rettigheter tinglyst som del av byggesak kan normalt ikke slettes uten at kommunen samtykker. Tinglysingen legger til grunn at så lenge det er klart hvem som er samtykkeberettiget og det er mulig å innhente samtykke, er det ikke aktuelt å vurdere sletting ex officio.»

Instituttet mener at systemet for sletting av heftelser ex officio bør utvides slik at det omfatter plan- og bygningslov-relaterte rettigheter der kommunen er samtykkeberettiget, forutsatt at det bekreftes eller dokumenteres at heftelsen enten ivaretas som del av et prosjekt, eller er knyttet til en eiendom som ikke ligger i nærheten av avgivereiendommens restareal (bruksnummeret rettighetseiendommen i sin tid ble skilt ut fra), slik at det er åpenbart at den tinglyste veg- eller VA-rettigheten ikke er relevant for den gjenværende delen av avgivereiendommen.

Oslo kommune mener at sakstypen ikke må utvide kommunens ansvar for å rydde opp i rettighetsforholdene mellom private parter. Det bør overlates til de private aktørene å rydde opp i nødvendige rettighetsforhold i forbindelse med søknad om eiendomsomdanning. Det er viktig at det i forskrift klargjøres hvordan eiendomshistorikken skal kunne ivaretas på en enkel og effektiv måte slik at rettsvernet for de tinglyste heftelsene på de involverte eiendommene blir ivaretatt.

Kommunen peker videre på at en uavklart eiendomsstruktur kan innebære usikkerhet om kostnadsfordeling og finansiering av infrastruktur mellom de private partene:

«Hvis det er eksisterende eiendomssituasjon på vedtakstidspunktet for reguleringsplanen som er utgangspunktet for kostnadsfordelingen, så vil dette skape utfordringer når det gjelder å rette innbetalingskravet til rette juridiske person. Dette fordi eiendommen(e) pga. eiendomsomdanning, kan være utgått på innkrevingstidspunktet for kostnadene.

Det kan og skape utfordringer hvis kostnadsfordelingen knyttes til formål/bygningsvolum og innkrevingstidspunktet for kostnadene kommer før fullført oppmålingsforretning. Dette fordi det kan være uklart hvilke formål den enkelte eiendom skal tjene (se «anleggseiendom» og «Eiendomshistorikk og rettsvernet for tinglyste heftelser»).

Departementet bør vurdere om kostnadsfordelingen for infrastrukturen kan knyttes til fremtidige eiendommer (grunn- og anleggseiendommer) for bygningsvolumene i plankartet, uavhengig av om eiendomsutformingen skjer gjennom ny sakstype eiendomsomdanning eller etter dagens regler.»

Kommunen legger til at det må stilles krav til at dette fremgår entydig i reguleringsbestemmelsene for å sikre at betalingsansvaret er kjent for fremtidige grunneiere etter eiendomsomformingen.

Statskog viser til at tiltaket forutsetter samtykke fra alle hjemmelshavere som omfattes av omdanningen, men at det er først når man går inn i status og historikk på de involverte matrikkelenhetene at de relevante detaljer kommer til overflaten og det viser seg om tiltaket er gjennomførbart etter sin intensjon. Statskog viser til at noen av de involverte eiendommene kan ha uklare grenser eller hjemmelsforhold, deler av involvert grunn kan være festet eller leid bort uten at det nødvendigvis er registrert i matrikkelen eller grunnboken, det kan hvile pant på berørt grunn eller andre typer rettigheter på grunnen med hjemmel i lov, avtale eller med annet stiftelsesgrunnlag, blant annet reindriftsrettigheter og bruksretter i statsallmenning.

Stavanger kommune antar at det vil være et betydelig behov for rydding i heftelser, urådigheter, rettigheter mm. i forbindelse med saker som behandles etter reglene om eiendomsomdanning. Kommunen ønsker at flere rettsstiftelser lar seg tinglyse elektronisk. Kommunen uttaler:

«Det er viktig for oss som kommune at arealhistorikken i matrikkelen kan håndtere dette brukstilfellet. Ved omfattende endringer av eiendomsgrenser er det nødvendig at vi i ettertid lett kan se hvilke eiendommer som har vært involvert i saken og hvilke endringer som har blitt gjort.»

Tromsø kommune peker også på behovet for å få avklart hvordan pantefrafall og tinglyste urådigheter skal håndteres, og advarer mot at dette kan forsinke matrikkelføringen.

Trondheim kommune ber om å få presisert hvilken rolle og ansvar kommunen skal ha for å bidra til å rydde opp i de private rettighetene og sikre pantefrafall, konsesjon og tinglysing av eierskifter. Dette gjelder særlig med tanke på det økonomiske oppgjøret, derunder kjøpesum eller verdi av areal som overføres, og som det skal beregnes dokumentavgift av.

Høgskulen på Vestlandet uttaler:

«Når det gjelder de forventede virkningene av forslagene om samlet eiendomsomdannelse, vil vi anbefale at det snarest mulig også ryddes opp i reglene om skatt og dokumentavgift, slik at eiendomsomdanning i det kommunale systemet blir behandlet likt med eiendomsomdanning i regi av jordskifteretten og omdanning av eierselskaper etter skatte- og avgiftsregelverket som gjelder ved fisjon og fusjon. Inntil dette skjer vil man ikke kunne forvente å få fullt utbytte av departementets forslag. I de fleste komplekse saker med profesjonelle utbyggere vil det nok fortsatt benyttes fradeling, fisjon, fusjon og aksjeoverdragelse som surrogat for eiendomsomdanning, også i situasjoner der eiendomsomdanning ville medført vesentlig lavere transaksjonskostnader dersom regelverket for skatt og avgift var samordnet på en bedre måte.»

Kartverket etterlyser en nærmere klarlegging av hvordan det skal beregnes dokumentavgift ved eiendomsomforming:

«I dag beregnes dokumentavgiften ut fra verdien av bruttoarealet som overføres. Det vil si at ved gjensidig arealoverføring skal hele arealet som overføres fra A til B føres for seg, og hele arealet fra B til A føres for seg. De to bruttoarealene føres i hvert sitt skjema for arealoverføring. Dette kan behandles som én sak med én rekvisisjon, men må likevel i dag føres i to omganger og med to skjemaer. Det beregnes dokumentavgift ved begge overføringene. Arealregnskap som grunnlag for dokumentavgift må kunne håndteres i en framtidig løsning der flere arealoverføringer skal behandles i samme operasjon.»

Kartverket mener det er viktig at kommunene utarbeider gode gebyrreglement som differensierer ut fra den besparelsen i saksbehandlingskostnader en samlet behandling vil føre til.

Stavanger kommune uttaler:

«I dag fakturerer Kartverket innsender av dokumenter for dokumentavgift. Vi ser for oss at dokumentavgiften i slike saker kan bli betydelig. Vi ber departementet vurdere om det gis mulighet for at Kartverket kan sende faktura for dokumentavgift til andre enn innsender slik at kommunen ikke må forskuttere dette beløpet.»

Heller ikke Tromsø kommune ønsker at dokumentavgiften skal betales via kommunen.

4.4.3 Departementets vurdering

Sakstypen «matrikkelomforming» åpner for å kunne håndtere mange enkeltendringer i matrikkelen som en sak, og på den måten forenkle omstruktureringen av transformasjonsområdet. Sakstypen gir anledning til å klarlegge eksisterende grenser og fastsette ny eiendomsstruktur i en fleksibel prosess fra planlegging, via søknad, til matrikkelføring og tinglysing. Det forutsetter at utbyggeren allerede i planprosessen tar stilling til hvordan verdier og utgifter skal fordeles og hvordan eiendommene skal omdannes, slik at dette ligger klart når transformasjonen skal gjennomføres.

Hvilke endringer i eiendomsstrukturen som man i en konkret sak velger å håndtere på denne måten, må avgjøres ut fra omstendighetene og de planlagte endringene i eiendomsstrukturen. Noen ganger kan det være aktuelt å endre eiendomsstrukturen i hele planområdet med en enkel matrikkelomforming. I andre tilfeller kan det være mer hensiktsmessig å dele opp planområdet i flere separate matrikkelomforminger. Det kan også være aktuelt å dele opp transformasjonen i tid ved å foreta suksessive matrikkelomforminger i samme område etter hvert som utbyggingen skrider fram. I tillegg kan det være aktuelt å supplere med enkeltstående fradelinger, arealoverføringer, grensejusteringer og sammenslåinger. Eventuelle seksjoneringer må håndteres for seg.

Departementet viderefører forslaget fra høringen om å ta inn en presisering i plan- og bygningsloven om adgangen til å angi fleksible grenseforløp i tillatelsen. I høringen var bestemmelsen foreslått tatt inn som et materielt krav i plan- og bygningsloven § 26-1. Departementet mener imidlertid at bestemmelsen primært er en saksbehandlingsregel, og foreslår å ta inn bestemmelsen med noen språklige endringer i plan- og bygningsloven § 21-4 sjuende ledd som nytt første punktum. Fleksibiliteten kan angis som en buffer eller grensekorridor for den aktuelle grensa, eller bare ved å angi størrelsen på den aktuelle tomten. Utfyllende regler om hvordan en slik fleksibilitet kan angis, fastsettes i forskrift med hjemmel i plan- og bygningsloven § 21-2 sjuende ledd og § 21-4 åttende ledd.

Det er kommunen som avgjør om det ut fra de konkrete forholdene skal være åpning for en slik fleksibilitet, hvor stor den kan være og hvordan den kan komme til uttrykk i en tillatelse. Ingen har krav på at en tillatelse skal gis med en bestemt fleksibilitet. Adgangen til å gi tillatelse med fleksibilitet gjelder ikke bare i saker som gjelder matrikkelomforming, men også for andre søknadspliktige eiendomstiltak. Det vil for eksempel også være anledning til å angi slik fleksibilitet i forbindelse med opprettelse av enkelteiendommer (ordinære fradelingssaker). Forslaget er i så måte en kodifisering av gjeldende rett.

Tillatelsen må fastsettes innenfor rammene som framgår av gjeldende arealplaner. Planene kan angi større eller mindre fleksibilitet for de ulike planelementene på stedet avhengig av formålet med planen. Departementet vil i arbeidet med forskriftene vurdere om det er behov for klarere regler for bruk av buffere og grensekorridorer for å angi fleksibilitet (presisjon) for linjer og punkt i plankartet. Departementet vil også vurdere en ordning for å «flagge» matrikkelenheter hvor det er gitt tillatelse til bruk av eiendomsomforming.

Det er etter gjeldende rett anledning til å dele opp en tillatelse til opprettelse og endring av eiendom stegvis i form av en rammetillatelse og en igangsettingstillatelse. Framgangsmåten har noen klare forutsetninger, blant annet må det gå klart fram på hvilket steg det gis tillatelse til matrikkelføring, jf. Ot.prp. nr. 70 (2004–2005) Om lov om eigedomsregistrering, side 147 første spalte. Departementet foreslår ingen endringer på dette punktet.

I tillegg til disse mekanismene, som åpner for å kunne bygge inn fleksibilitet i arealplanen og i delingstillatelsen, kommer den gjeldende adgangen til å gjøre mindre avvik fra delingstillatelsen etter reglene i matrikkellova § 33 tredje ledd. Det presiseres at regelen etter § 33 tredje ledd gjelder alle nye grenser som faller inn under søknadsplikten etter plan- og bygningsloven. Det inkluderer nye grenser som følger av opprettelse av nye matrikkelenheter, arealoverføringer og endringer av festegrunn som går ut over grensejusteringer. Mekanismen vil heretter også gjelde alle grenser som omfattes av en tillatelse til matrikkelomforming. Mekanismen gjelder ikke klarlegging av eksisterende grenser eller grensejustering, heller ikke når slik klarlegging eller justering er ledd i en matrikkelomforming. Presiseringen er en videreføring av gjeldende skille mellom hva som regnes som «nye» og «eksisterende» grenser etter matrikkellova § 33. Departementet foreslår en annen ordlyd i § 33 tredje ledd enn i høringsutkastet, for bedre å få fram denne presiseringen, jf. forslag til § 33 tredje ledd første punktum.

Yttergrensene for matrikkelomformingen kan ikke være fleksible. Yttergrensene vil vanligvis være eksisterende matrikkelenhetsgrenser, men kan i prinsippet også defineres på annen måte, for eksempel som avgrensning av hensynssone med krav om felles planlegging for flere eiendommer, fortetting, omforming og fornyelse, jf. plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav e.

Departementet holder fast ved at det i mange tilfeller vil være tilstrekkelig å avklare ukjente eiendomsgrenser i forbindelse med gjennomføringen av tiltaket, eventuelt i forbindelse med søknadsbehandlingen etter plan- og bygningsloven. Departementet foreslår å videreføre gjeldende regler om dette, jf. plan- og bygningsloven § 21-4 sjette ledd bokstav a. Kommunen må, i arbeidet med den enkelte arealplanen, vurdere om eiendomsforholdene er tilstrekkelig avklart til at kommunen som planmyndighet kan behandle og ta stilling til planforslaget, se punkt 4.5 om tomtestørrelse og eiendomsinndeling.

Det er kommet noen innvendinger mot forslaget om å utvide adgangen til å benytte utsatt oppmålingsforretning (MUF). Departementet slutter seg til dette, og viderefører derfor ikke forslagene fra høringen om endring av matrikkellova § 6 andre ledd og eierseksjonsloven § 13 andre ledd.

Departementet viderefører forslaget fra høringen om krav til erklæringer om overdragelse av eiendomsrett, pantefrafall og konsesjoner, og om hvem som kan kreve matrikkelomforming. Ordlyden er endret noe, og bestemmelsen har fått en annen plassering, jf. forslag til matrikkellova ny § 15 a første ledd tredje punktum og andre ledd.

Departementet viderefører også forslaget fra høringen om at tinglysing ikke bør skje før eventuelle klager er avgjort, jf. forslag til matrikkellova § 24 første ledd.

Det er partenes (i praksis utbyggerens) ansvar å sørge for avtale om hvordan kostnader og verdier skal fordeles dem imellom og at de nødvendige rettsstiftelsene som eiendomstransformasjonen bygger på, kan tinglyses. Rettsstiftelser som har betydning for søknadsbehandlingen, for eksempel rett til atkomst via naboeiendom, må legges fram for kommunen i forbindelse med søknaden. Rettsstiftelser som søkeren ønsker å få tinglyst sammen med eiendomstiltaket, for eksempel avlysing av rettigheter som ikke skal følge med fra moreiendommen over på en ny parsell, må legges fram for kommunen slik at de kan følge med kommunens melding til tinglysing om matrikkelomformingen.

Tromsø kommune med flere viser til dagens ordning for tinglysing som innebærer at Kartverket sender krav om tinglysingsavgift og eventuell dokumentavgift til kommunen som så må viderefakturere disse kostnadene til den som har rekvirert oppmålingsforretningen. Tromsø kommune med flere ber om at krav om dokumentavgift sendes direkte til partene, og ikke via kommunen.

Betalingsordningen for tinglysing framgår av rettsgebyrloven § 2 og dokumentavgiftsloven § 6 andre ledd, og er basert på at meglerforetak og andre som begjærer et skjøte tinglyst på vegne av hjemmelshaver, blir ansvarlig for riktig betaling. Ordningen legger til rette for en effektiv avgiftsinnkreving basert på etterskuddsvis fakturering, jf. Ot.prp. nr. 1 (2004–2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 – lovendringer, punkt 28. I forbindelse med matrikkelomforming, og andre saker som gjelder matrikkelføring, vil det komplisere og forsinke saksgangen om kommunen skulle sende saken tilbake til hjemmelshaver i stedet for å sende saken direkte til tinglysing som i dag. Departementet foreslår derfor ingen endringer på dette punktet. Departementet vil i arbeidet med forskriftene foreslå å tydeliggjøre gjeldende rett som innebærer at kommunen kan kreve at alle gebyr og avgifter er rett betalt før kommunen fullfører saken og sender den tilbake til rekvirenten.

Regelverket forutsetter i utgangspunktet ingen bestemt rekkefølge mellom rettsstiftelsene. I praksis vil likevel tilretteleggingen av de ulike rettsstiftelsene har stor betydning for prioriteten mellom rettsstiftelsene. Det er partenes ansvar å tilrettelegge dokumentene slik at den tiltenkte prioriteten mellom rettsstiftelsene blir gjennomført i tråd med forutsetningene, og at rettsstiftelser som ikke lengre er aktuelle og skal avlyses, lar seg avlyse.

Er underlaget utydelig eller uklart på en måte som gjør det tvilsomt hvordan rettsstiftelsene skal føres i grunnboken, kan matrikkelomformingen nektes tinglyst. Matrikkelomformingen lar seg da ikke gjennomføre før partene har rettet opp i underlaget.

4.5 Tomtestørrelse og eiendomsinndeling

Departementet tok i høringen til orde for at det også i kommuneplan burde kunne gis bestemmelse om tomtestørrelse. Det vil gi kommunen bedre grunnlag for å styre planleggingen og omfanget av boligbygging i kommunen, for eksempel ved å stille krav om at det ikke kan fradeles mindre tomter til boligbygging enn et gitt antall kvadratmeter, for eksempel 650 m². Høringen foreslo på den bakgrunnen å legge til «tomtestørrelse» i oppregningen av forhold det kan gis bestemmelser om i kommuneplan, jf. høringsforslaget om endring av plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 5.

Ordlyden i plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 1 om bestemmelser i reguleringsplan ble ikke berørt i høringsnotatet.

Sju høringsinstanser uttalte seg. Alle støttet høringsforslaget. Det omfattet Asker kommune, Bærum kommune, Drammen kommune, Kristiansand kommune, Nordre Follo kommune, Boligprodusentenes forening og Huseiernes landsforbund.

Bærum kommune uttalte at et direkte krav i kommuneplanen vil gi en klarere rettstilstand og mer forutsigbarhet for utbygger, samtidig som det vil forenkle saksbehandlingen. Drammen kommune hadde en liknende uttalelse. Boligprodusentenes forening pekte dessuten på at bestemmelser i kommuneplanen om minste tomtestørrelse ikke er til hinder for at området reguleres med andre tomtestørrelser i reguleringsplan.

Departementet viderefører forslaget fra høringen om å legge til «tomtestørrelse» i plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 5 om bestemmelser i kommuneplan.

Ved utbygging og fortetting i eksisterende boligstrøk, vil gjerne hensynet om å ivareta strøkets identitet komme i konflikt med hensynet til en høyest mulig utnyttelse av tilgjengelig tomteareal. En grunneier vil gjerne fradele en tomt med sikte på utbygging av en ny bolig. Uten restriksjoner i form av plankrav kan det deles fra relativt små tomter på denne måten. Mange kommuner omgår problemet med å ikke kunne stille minstekrav til tomtestørrelsen i planbestemmelse ved i stedet å stille plankrav for fradeling av boligtomt, og så gi retningslinjer om at det bare kan dispenseres fra plankravet dersom tomten som fradeles er større enn for eksempel 650 m². Etter departementets oppfatning er dette en upraktisk og tungvint måte for kommunen til å kunne nekte fradeling av små tomter. Det fører til økte kostnader for tiltakshaver og mer saksbehandling for kommunen.

Departementet mener derfor at det er behov for en hjemmel i plan- og bygningsloven som gir kommunene mulighet for å gi bestemmelser til kommuneplanens arealdel om tomtestørrelse.

En slik hjemmel vil gi kommunen bedre grunnlag for å styre planleggingen og omfanget av boligbygging i kommunen. Bestemmelser til kommuneplanens arealdel om tomtestørrelse kan også være hensiktsmessig for å styre fradeling av tomter i hytteområder, og i områder som er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift, med mulighet for spredt utbygging.

En bestemmelse om minste tomtestørrelse alene, vil imidlertid ikke være hensiktsmessig for å sikre strøksidentitet ved fortetting i eksisterende boligstrøk. Slik fortetting må ta utgangspunkt i gjeldende regulering og eventuell fredning, og bør planlegges helhetlig for større områder med utgangspunkt i strøksmessige kvaliteter. Uavhengig av arealformålet kan det fortsatt være aktuelt med krav om reguleringsplan for å kunne behandle søknader om fradeling, jf. § 11-9 nr. 1.

I reguleringsplan er det etter gjeldende rett full adgang til å gi bestemmelser både om tomtestørrelser og mer presise bestemmelser om eiendomsinndelingen. Både plan for nye eiendomsgrenser og eksisterende grenser som skal oppheves, kan legges inn i plankartet. Dette er sikker rett, men ettersom «eiendomsinndeling» ikke er nevnt i oppregningen i § 12-7 nr. 1, blir det fra tid til annen stilt tolkningsspørsmål om dette. Departementet foreslår derfor å presisere adgangen til å gi bestemmelser til reguleringsplan om eiendomsstrukturen ved å legge til «eiendomsinndeling» i oppregningen i § 12-7 nr. 1. Når «tomteinndeling» tas inn i § 11-9 nr. 1, er det også av hensyn til sammenheng i regelverket, grunn til å ta inn en slik presisering. Bestemmelser om eiendomsinndelingen er primært egnet som et virkemiddel ved planlegging av arealer for bebyggelse og anlegg, men kan i prinsippet også benyttes i forbindelse med andre arealformål.

Det er ikke noe generelt krav om at eiendomsinndelingen skal framgå av reguleringsplanen. Det er tilstrekkelig at eiendomsinndelingen framgår av søknaden om rammetillatelse. Departementet holder fast ved dette. Departementet ser at ordlyden i høringsforslaget til plan- og bygningsloven § 26-1 nytt andre ledd, vil kunne oppfattes som et ubetinget krav om at ny eiendomssituasjon skal framgå av reguleringsplanen, og har tatt ut denne formuleringen av forslaget til lovendring.

Det kan etter omstendighetene være behov for å angi en bestemt eiendomsinndeling i reguleringsplanen. Det sikrer større forutberegnelighet, men innebærer også flere bindinger på et tidlig tidspunkt i transformasjonsprosessen. Planen bør i tilfelle angi grenseforløpene med nødvendig fleksibilitet. Det kan gjøres på flere måter, for eksempel som en buffer eller grensekorridor. Departementet vil som varslet i høringen, se på mulighetene for å utvide tegnereglene og reglene for datakoding for arealplaner, og på den måten gi planleggerne bedre mekanismer for å kunne bygge inn nødvendig fleksibilitet i planene. Det kan i den forbindelse være aktuelt å gi bestemmelser i forskrift om hvordan eiendomsinndelingen skal framgå av reguleringsplanen. Bruk av buffere kan også være aktuelt i forbindelse med andre planelementer, for eksempel formålsavgrensninger og byggegrenser. Departementet vil i arbeidet med forskriftene også vurdere generelle regler som presiserer adgangen til å foreta grensejusteringer.

En annen mekanisme kan være å angi det aktuelle transformasjonsområdet som hensynssone med krav om felles planlegging for flere eiendommer, fortetting, omforming og fornyelse. Det kan i den forbindelse gis retningslinjer og etableres samarbeid som også omfatter tomteinndelingen. Bindende bestemmelser om tomteinndelingen må eventuelt fastsettes i reguleringsplan. I den grad det av hensyn til kulturmiljøet er behov for å ivareta eldre sammenhenger i eiendomsstrukturen, må det skje med bestemmelser til reguleringsplanen. Spørsmålet om hvordan endringene i eiendomsstrukturen skal håndteres, bør uansett være tema allerede ved oppstart av reguleringsplanarbeidet.

Bestemmelser om eiendomsstrukturen kan også være aktuelt i områder som ikke er regulert til utbygging, for eksempel begrensninger i adgangen til å foreta fradelinger som vanskeliggjør utnyttelsen av området i samsvar med det fastsatte arealformålet.

I noen tilfeller kan det være knyttet usikkerhet til gjeldende eiendomsstruktur som kan ha betydning for utformingen av planen, for eksempel om hvor arealformålsgrensene skal plasseres. Kommunen må som planmyndighet vurdere om planen likevel kan ferdigbehandles og vedtas, eller om planen må utsettes inntil eiendomsforholdene har fått sin nødvendige avklaring. I noen tilfeller vil feil eller mangler i eksisterende opplysninger om eiendomsstrukturen først vise seg etter at planen er vedtatt. Vanligvis vil dette kunne håndteres i forbindelse med gjennomføringen av planen, eventuelt i forbindelse med søknadsbehandlingen etter plan- og bygningsloven. I noen tilfeller vil feilene eller manglene kunne være av en slik art at dette vanskeliggjør realiseringen av planen. Den foreslåtte presiseringen i § 12-7 nr. 1 om adgangen til å gi bestemmelser om eiendomsinndelingen, innebærer også en presisering av hjemmelen til å gi bestemmelser om dette, for eksempel bestemmelser om at konkrete eiendomsgrenser, som er avgjørende for realiseringen av planen, må være klargjort før søknader knyttet til tiltak på de aktuelle stedene kan behandles.

4.6 Nærmere om søknadsplikten

Departementet viderefører forslaget om å ta inn den nye sakstypen i oppregningen av eiendomstiltak i plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav m. Det er samtidig behov for en mer konsistent ordlyd som dekker alle former for opprettelse og endring av eiendom som er omfattet plan- og bygningslovens materielle bestemmelser om slike tiltak. Forslaget til ny ordlyd retter samtidig opp en inkurie introdusert med Prop. 64 L (2020–2021) som nevnt innledningsvis under gjeldende rett.

Departementet mener det er hensiktsmessig om oppregningen av eiendomstiltak i bokstav m, på samme måte som i dag, nevner opprettelse av ny grunneiendom, ny anleggseiendom eller nytt jordsameie, og opprettelse av ny festegrunn for bortfeste som kan gjelde i mer enn 10 år. I tillegg bør oppregningen også nevne arealoverføring og den nye sakstypen «matrikkelomforming». Departementet legger imidlertid vekt på at ordlyden ikke blir for innviklet, og foreslår å samle øvrige eiendomstiltak under formuleringen «endring av festegrunn eller andre endringer av grenser for matrikkelenheter, jf. matrikkellova, unntatt endringer som bare omfatter eierseksjoner». Det inkluderer alle former for grensejusteringer og sammenslåinger av matrikkelenheter. Unntaket for eierseksjoner gjelder sammenslåinger og endringer av interne grenser i et eierseksjonssameie. Endring av yttergrenser mot andre matrikkelenheter omfattes av hva som er tiltak etter plan- og bygningsloven.

Departementet regner som sikker rett at grensejusteringer og sammenslåinger av matrikkelenheter er omfattet av de materielle vilkårene for opprettelse og endring av eiendom i lovens byggesaksdel, først og fremst vilkårene i plan- og bygningsloven § 26-1, se blant annet Ot.prp. nr. 70 (2004–2005) s. 183 og 184, og Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 184. Arealoverføring framgår av gjeldende ordlyd, jf. Ot.prp. nr. 70 (2004–2005) s. 182. Endring av festegrunn ble inkludert med den ordlyden som ble tatt inn ved lovendring 20. april 2018 nr. 12, jf. Prop. 148 L (2016–2017) s. 125, men falt ut ved nevnte inkurie.

Når oppregningen i bokstav m på denne måten får en ordlyd som er dekkende for alle eiendomstiltak som er omfattet av de materielle vilkårene i byggesaksbestemmelsene, er det nødvendig å nevne de eiendomstiltakene som ikke er omfattet av søknadsplikten, i plan- og bygningsloven § 20-5 som omhandler unntak. Departementet foreslår i den forbindelse en redaksjonell endring ved at gjeldende tredje ledd deles opp i to ledd. Gjeldende andre punktum som gjelder plassering av midlertidige bygninger, konstruksjoner eller anlegg, videreføres som nytt tredje ledd. Gjeldende første punktum som gjelder eiendomstiltak, videreføres som nytt fjerde ledd. Bokstav a videreføres med en mindre språklig endring. Bokstav b og c videreføres uendret. Som ny bokstav d tas det inn en presisering om at unntaket fra søknadsplikten også gjelder tiltak som kan behandles som grensejustering eller sammenslåing etter matrikkellova. Etter matrikkelforskriften er det på visse vilkår ikke krav om at det skal foreligge tillatelse for eiendomstiltak som inngår i byggetiltak som er unntatt fra kravet om søknadsplikt etter plan- og bygningsloven, jf. matrikkelforskriften § 27 femte ledd. For bedre sammenheng i regelverket vil departementet innarbeide en tilsvarende unntaksregel i byggesaksforskriften.

Departementet foreslår å henvise til oppregningen i plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav m når det er behov for å nevne hvilke eiendomstiltak som er omfattet av lovens materielle vilkår. Det gjelder plan- og bygningsloven § 20-4 første ledd bokstav d, § 21-2 sjette ledd første punktum og § 26-1 første ledd første punktum.

4.7 Nærmere om samordning mellom bygningsmyndigheten og matrikkelmyndigheten

Plan- og bygningsloven § 21-9 fjerde ledd slår fast at tillatelsen til tiltaket faller bort dersom det ikke er rekvirert oppmålingsforretning etter matrikkellova innen tre år etter at tillatelsen ble gitt, eller dersom matrikkelføring vil være i strid med matrikkellova. Vilkåret om at matrikkelføringen ikke må være i strid med matrikkellova, er å forstå slik at tiltaket må lovlig kunne føres i matrikkelen. Det er for eksempel ikke anledning til å etablere en anleggseiendom som består av flere separate volum, jf. matrikkelforskriften § 29 femte ledd. Et annet eksempel kan være at det viser seg at den faktisk eksisterende eiendomssituasjonen avviker fra hva som ble lagt til grunn for en tillatelse til å opprette en grunneiendom, på en slik måte at den nye grunneiendommen ikke lar seg matrikkatrikulere i samsvar med tillatelsen. I praksis kreves det derfor en viss samordning mellom bygningsmyndigheten og matrikkelmyndigheten i behandlingen av søknader om opprettelse og endring av eiendom, i hvert fall i de mer kompliserte sakene. Det er imidlertid ikke satt formelt krav om dette i forskrift til plan- og bygningsloven § 21-5 om bygningsmyndighetens samordningsplikt.

Departementet pekte i høringsnotatet på at det mangler en slik formell samordningsplikt mellom bygningsmyndigheten og matrikkelmyndigheten, og at en mulighet kunne være å ta med en slik samordningsplikt i oppregningen etter byggesaksforskriften § 6-2, jf. plan- og bygningsloven § 21-5.

Kartverket anbefaler å gjøre eiendomsomformingen til et obligatorisk punkt i forhåndskonferansen allerede ved oppstart av reguleringsarbeidet. Det vil sikre at det tidlig blir avklart hvilke hensyn som må tas for å få et resultat som kan matrikuleres. At fremtidig matrikulær situasjon skal være et tema i oppstartsmøter bør også presiseres i byggesaksforskriften § 6-1 femte ledd. Kartverket anbefaler også at departementet ser videre på behovet for å presisere kommunens interne samordningsplikt, for eksempel gjennom byggesaksforskriften § 6-2.

Departementet er enig i behovet for god samordning mellom de ulike fagmyndighetene i kommunen i saker som gjelder opprettelse og endring av eiendom.

Det er en svakhet ved dagens ordning at bygningsmyndigheten ikke har hjemmel til å avslå søknader som innebærer endringer i eiendomsstrukturen som ikke lar seg registrere lovlig i matrikkelen. Slike forhold blir i dag først stoppet når saken skal matrikkelføres. Det vil være bedre for alle parter om det forelå en samordningsplikt slik at bygningsmyndigheten kan innhente uttalelse fra den kommunale matrikkelmyndigheten for på den måten å kunne kontrollere om fradelingen lar seg matrikkelføre. Departementet foreslår i den forbindelse å ta inn en hjemmel i plan- og bygningsloven § 26-1 som gir bygningsmyndigheten adgang til å avslå søknad om opprettelse eller endring av eiendom som ikke kan matrikkelføres etter matrikkellova. Departementet vil med dette som utgangspunkt, ta inn en formell samordningsplikt i forskrift til plan- og bygningsloven § 21-5. Dette vil blant annet kunne bidra til at eksemplet ovenfor om opprettelse av anleggseiendom, lettere kan oppdages i behandlingen av søknaden og dermed kan følges opp med nødvendige justeringer av tiltaket slik at misforhold mellom bygge- og eiendomstekniske hensyn ikke blir et hinder for gjennomføringen senere i prosjektet.

Samordningen som nødvendigvis må basere seg på en forhåndsvurdering av prosjektet, vil ikke kunne avdekke enhver hindring som vil kunne oppstå. Spesielt gjelder det privatrettslige vilkår som tiltakshaver selv må løse, blant annet nevnt i det andre eksemplet ovenfor om manglende informasjon om eksisterende eiendomsforhold.

Departementet er enig i at forhåndskonferansen har potensial som en god mekanisme for å avklare de matrikulære utfordringene som ethvert større utbyggingsprosjekt står ovenfor, og vil ta initiativ for å få utredet om det kan gis bedre regler om dette i byggesaksforskriften. Det kan også omfatte bedre mekanismer om forhåndskonferanse også i enklere saker om opprettelse og endring av eiendom, jf. det faktum at reglene om ansvarlig søker ikke gjelder for slike saker.