7 Tverrgående prioriteringer

Det norske freds- og konfliktdiplomatiet omfatter flere tverrgående prioriteringer hvor faglig kompetanse har blitt opparbeidet over tid. Disse er inkludering og kvinner, fred og sikkerhet, ofres rettigheter og overgangsrettferdighet, og humanitært diplomati. Det er økende oppmerksomhet om klimaendringer som en driver for konflikt. Klima, miljø, mat og helse inngår også som en tverrgående prioritet i med arbeidet med fred og konfliktløsning. Under det norske medlemskapet i FNs sikkerhetsråd i 2021–22 var Norge en pådriver for at Rådet skulle anerkjenne sammenhengen mellom konflikt, sikkerhet og klimaendringer.1

7.1 Inkludering og kvinner, fred og sikkerhet

For at fredsprosesser skal være legitime og bærekraftige, er det viktig at befolkningens stemmer er representert og blir hørt. Da kan ikke 50 prosent av befolkningen utelukkes i diskusjoner om landets fremtid. I 2025 er det 25 år siden FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet (KFS) ble vedtatt.2 Resolusjonen slår fast at kvinner spiller en avgjørende rolle i internasjonal fred og sikkerhet, og at verdenssamfunnet må jobbe for å øke representasjon av kvinner på alle nivåer for å lykkes med å forebygge, håndtere og løse konflikt. Norge er en av agendaens sterkeste støttespillere og fremmer den på mange plan. Utover eget arbeid med å øke antall kvinner i forhandlingsdelegasjoner støtter Norge sivilt samfunn og forskningsinstitusjoner, for å posisjonere kvinner og deres stemme i konfliktløsning.

Boks 7.2 Global allianse av kvinnelige meklere

Norge har lenge jobbet for å styrke andelen kvinnelige fredsmeklere. I de store fredsprosessene mellom 1992 og 2018 var andelen kvinnelige tilretteleggere og meklere kun tre prosent.¹ I 2015 tok de nordiske landene initiativet til å opprette et nordisk kvinnemeklernettverk som ble lansert i Oslo samme år, inspirert av et lignende sørafrikansk initiativ. Formålet var å fremme kvinner som eksperter og meklere i freds- og forsoningsprosesser; ikke bare kvinner fra Norden, men også fra andre regioner. Det norske nettverket består i dag av over 50 medlemmer. PRIO, NOREF og UD har støttet arbeidet fra starten. PRIO er operasjonell partner for nettverket.

Raskt etter opprettelsen av det nordiske kvinnemeglernettverket ble AUs FEMWISE, Middelhavsnettverket og Commonwealth-nettverket etablert. Norge tok i 2018 initiativ til å samle disse i en global allianse for regionale kvinnemeklernettverk, som ble lansert i 2019. Kort tid etter knyttet også Den arabiske ligas nettverk og det sørøstasiatiske kvinnemeklernettverket seg til den globale alliansen.

Foto: Utenriksdepartementet

¹ UN Women. (2023). Facts and figures: Women, peace, and security. https://www.unwomen.org/en/articles/facts-and-figures/facts-and-figures-women-peace-and-security

Konfliktrelatert seksualisert vold er et omfattende problem. Norge er sterkt engasjert for å kartlegge problemet, iverksette tiltak som reduserer slik vold, støtte ofre og overlevende, og ikke minst i å få konfliktparter til å forplikte seg til å avstå fra denne typen metoder i krigføring.

I 2023 lanserte regjeringen Norges femte nasjonale handlingsplan for kvinner, fred og sikkerhet.3 Planen inneholder mål for norsk innsats, nasjonalt og internasjonalt. I tillegg finnes egne retningslinjer for KFS-arbeid med fred og konfliktløsning.

Norges innsats skjer i en kontekst preget av tilbakegang for kvinner og jenters rettigheter og deltakelse globalt. Russlands angrepskrig mot Ukraina, krigføringen i Gaza og borgerkrigen i Sudan har tydelig vist hvordan konflikt har ulike konsekvenser for befolkningen avhengig av kjønn. I alle disse situasjonene vil kvinners aktive involvering være avgjørende for å oppnå varig fred.

Boks 7.3 Inkludering av kvinner i Colombias fredsprosess

I fredsprosessen mellom myndighetene og FARC-geriljaen i Colombia, oppfordret Norge fra starten av partene til å inkludere kvinner i prosessen. Fra norsk side delte vi erfaringer fra andre fredsprosesser og stilte ekspertise til rådighet. Begge parter hadde kvinner med i sine delegasjoner. Partene opprettet en egen kommisjon for å ivareta kvinners deltakelse i prosessen og kjønnsperspektivet i avtaletekstene. Det var en nyvinning at representanter for partene selv var med i en slik kommisjon.

For å inkludere kvinner og andres stemmer i prosessen, ble delegasjoner av kvinner og representanter for skeive invitert til Havanna der forhandlingene foregikk. De delte sine erfaringer om hvordan den væpnede konflikten hadde rammet dem og kom med konkrete innspill. De møtte også ledelsen for begge partene. Kommisjonen for likestilling bidro aktivt i diskusjonene om nedleggelse av våpen, reintegrering og ofres rettigheter. Sannhetskommisjonen skulle sørge for egne høringer av kvinner og hvordan konflikten hadde rammet dem. I avtalen om overgangsrettferdighet ble det tydeliggjort at det ikke skulle være amnesti for seksualisert vold. Delavtalene om jordreform og utvikling på landsbygda, politisk deltakelse, og narkotikabekjempelse var allerede fremforhandlet da kommisjonen ble opprettet. Disse tekstene ble gjennomgått på nytt med et kjønnsperspektiv. For eksempel ble det eksplisitt vist til at kvinner skulle ha rett til å eie land og bli prioritert i fordelingen av land, subsidier og lån. En egen komité skulle påse at kvinners rettigheter og kjønnsperspektivet ble fulgt opp i gjennomføringen av fredsavtalen. Norge var en pådriver i dette arbeidet.

Foto: Utenriksdepartementet

I mange konfliktland utgjør barn, dvs. personer under 18 år, 50 prosent eller mer av befolkningen. Norge støtter unges engasjement i tråd med sikkerhetsrådsresolusjon 2250,4 FNs barnekonvensjon og Sikkerhetsrådets resolusjoner om barn og væpnet konflikt.5 Inkludering av barn i fredsprosesser tilstrebes også, ikke bare i egenskap av å være ofre i krig, men som aktive fredsbyggere i eget samfunn.6 Her er blant andre Redd Barna en viktig bidragsyter.

7.2 Ofres rettigheter og overgangsrettferdighet

For at fredsavtaler skal vare over tid og bidra til reell forsoning i befolkningen, er det viktig at partene blir enige om mekanismer for å håndtere brudd på internasjonal humanitærrett og forbrytelser mot menneskeheten. Dette skal sikre ansvarliggjøring for overgrep i en overgangsfase mellom væpnet konflikt og fred, eller mellom diktatur og demokrati. Overgangsrettferdighet har som mål å gi anerkjennelse og oppreisning til ofre og sørge for at de blir hørt og inkludert, styrke individers tillit til statlige institusjoner, fremme respekt for menneskerettighetene og styrke rettsstaten. Dette er viktige steg mot forsoning og forebygging av nye menneskerettighetsbrudd, og kan legge grunnlag for varig fred. Sannsynligheten for at mekanismen lykkes er større dersom ofrene deltar i utformingen av den.

Det kan være svært krevende å fremforhandle enighet om et system for overgangsrettferdighet som både oppleves som rettferdig for ofrene og er akseptabelt for de ansvarlige partene. Det finnes ulike modeller, og Norge har sentrale partnere med god kompetanse på feltet. Overgangsrettferdighet kan inkludere både rettslige og ikke-rettslige mekanismer som sannhetskommisjoner, spesialdomstoler, påtaleinitiativer, gjenoppbyggende straffer, erstatning til ofre, lovreformer og rettstatsbygging. Tiltak for å sikre ofres rett til å minnes sine døde og dokumentere hendelser er også viktig. Norge støtter initiativer i FNs menneskerettighetsråd om mekanismer for innhenting av dokumentasjon og vitnesbyrd om menneskerettighetsbrudd, som senere kan brukes i prosesser for overgangsrettferdighet. I både Sri Lanka og Syria finnes slike mekanismer.

Boks 7.4 Colombia: sannhet og rettferdighet

Spesialdomstolen for fred (JEP) ble etablert gjennom fredsavtalen med FARC i Colombia i 2016, og håndterer de mest alvorlige og systematiske brudd på humanitærrett som foregikk under konflikten. Spesialdomstolen er en av tre stolper i systemet for overgangsrettferdighet som ble opprettet gjennom fredsavtalen. Sammen med Sannhetskommisjonen og Enheten for søk etter antatt savnede personer skal JEP sikre rettferdighet for de mange ofrene for den væpnede konflikten. Ifølge Sannhetskommisjonens sluttrapport som ble fremlagt i juni 2022, mistet mer enn 450 000 personer livet som følge av konflikten mellom regjeringen og FARC i perioden 1958–2016, og mer enn åtte millioner personer ble tvangsforflyttet.

JEP er uavhengig og etablert for en periode på 15 år. Den etterforsker de øverste ansvarlige både i geriljaen og i regjeringshæren. De som offentlig tar ansvar for grove forbrytelser, vil kunne få en straff på inntil åtte år med samfunnstjeneste. Spesialdomstolen nyter stor tillit internasjonalt, men er kontroversiell i Colombia. Systemet er svært omfattende, og det tar lang til å ta ut tiltale og utmåle straffer.

JEP er ikke ment å skulle etterforske alle grusomheter begått under konflikten, men å etablere et minimum av sannhet og rettferdighet, slik at landet kan komme videre i forsoningsprosessen.

Norge er en viktig støttespiller til JEP i Colombia og gir betydelig støtte til hele systemet for overgangsrettferdighet, inkludert oppfølging av Sannhetskommisjonens rapport og til arbeidet med å finne levninger fra personer som forsvant under konflikten.

Foto: Utenriksdepartementet

7.3 Humanitært diplomati

Norge er pådriver for at parter i væpnede konflikter etterlever sine forpliktelser etter humanitærretten. Humanitært diplomati skal fremme beskyttelse av sivile og ivareta menneskers rettigheter, verdighet og behov i væpnede konflikter og humanitære kriser. Dette er viktige temaer i vår kontakt med parter i konflikter.7 Vi samarbeider også med humanitære aktører som forhandler tilgang med myndigheter og væpnede grupper og jobber for å sikre humanitær beskyttelse.

Arbeidet for beskyttelse og humanitær tilgang er viktige elementer i en fredsprosess. For å oppnå resultater bør vi i utgangspunktet snakke med alle relevante aktører, inkludert autoritære regimer og ikke-statlige væpnede grupper som har territoriell kontroll. Vi må ha et langsiktig og systematisk engasjement. Humanitær dialog kan være en felles plattform for partene i en konflikt og bidra til å skape tillit mellom dem. Beskyttelse bidrar til å redusere de verste tilfellene av vold og overgrep som følge av krigføringen, som undergraver tillit og skaper eskalerende sykluser av vold, hat og hevn. Det er også viktig å avpolitisere humanitær innsats og sørge for at de humanitære prinsippene respekteres. Humanitære behov og forpliktelser må ikke bli forhandlingskort i politiske prosesser.

7.4 Klima, miljø, mat og helse

Sammenhengene mellom konflikt og klimaendringer, mat og helse har blitt stadig tydeligere. Selv om klima og miljø i seg selv sjelden er direkte utløsende for krig og konflikt, er klimaendringer og miljøforringelse ofte en av flere underliggende årsaker, og kan være en driver til konflikt. FNs klimapanel anslår at mellom 3,3 og 3,6 milliarder mennesker lever under forhold særlig utsatt for klimaendringer. Mangel på vann, mat- og ernæringssikkerhet, dyrkbar jord, utdanning og arbeidsplasser gjør at den sosiale og økonomiske usikkerheten øker. Det kan medføre politisk og militær konflikt og migrasjonspress, inkludert i Europas nærområder i Afrika og Midtøsten.

I et større bilde er det også slik at krig og konflikt bidrar til store klimagassutslipp. I pågående krigs- og konfliktsituasjoner kan man sjelden iverksette nødvendige klima- og miljøtiltak. Det er derfor viktig at parter i en konflikt inkluderer klima, natur og grunnleggende tjenester i sin agenda for dialog og forhandlinger. Å samarbeide om konkrete miljø- og klimatiltak kan også være tillitsbyggende for parter i en konflikt, og kan i noen tilfeller være mindre sensitivt enn andre temaer.

Hittil har det vært få prosesser og få fredsavtaler som i stor grad har vurdert eller inkludert klimaaspekter, men dette er et tema med økende fokus. Norge har dialog med konfliktaktører på dette feltet, blant annet i Colombia der avskoging er tema i kontakten med grupper som kontrollerer regnskogsområder i Amazonas.