1 Innledning

Diplomati for fred og konfliktløsning er en av Norges viktigste innsatslinjer for en tryggere og mer stabil verden, som er i Norges klare interesse. Arbeidet for å bilegge kriger og konflikter er en integrert del av norsk utenrikspolitikk og er sammenvevd med resten av Norges utenrikspolitiske innsats for å trygge vår egen sikkerhet og velferd og finne felles løsninger på globale utfordringer. Norges nasjonale sikkerhetsstrategi (2025) vektlegger betydningen av vårt prinsipielle forsvar for folkeretten og viktigheten av arbeid for å redusere krig og konflikt. Innsatsen for fred og konfliktløsning er en vesentlig del av dette. Arbeidet gjøres ofte i tett kontakt med nærstående allierte, sentrale land i andre regioner, FN og sivilt samfunn.

Arbeidet spenner bredt og har omfattet over førti kriger og konflikter de siste trettifem årene. Norge har tilrettelagt for omfattende fredsavtaler i konflikter langt unna, som i Colombia, Nepal og Guatemala, og for en rekke våpenhviler og humanitære avtaler. Vi har også arbeidet målrettet med konflikter som påvirker Europa mer direkte, fra Palestina-spørsmålet og Afghanistan, til Iran, Jemen, Syria og Afrikas horn. Etter Russlands fullskalainvasjon, har vi trukket på vår brede erfaring for å støtte Ukraina i deres forberedelser til og gjennomføring av forhandlinger.

Norges medvirkning til konfliktløsning er etterspurt. Grunnene til det er beskrevet i meldingen. Det er et premiss at norske diplomater i utgangspunktet er villige til å snakke med alle parter i en konflikt, selv de vi er grunnleggende uenige med, så fremt de er interessert i å diskutere politiske løsninger. En annen forutsetning er viljen til å jobbe langsiktig med konflikter, over skiftende regjeringer, noe som krever bred politisk støtte. Norge er også en fleksibel fredsaktør, med evne og vilje til å ta den risikoen det innebærer å ta tak i nye utfordringer.

For Norge er det alltid viktig å jobbe for å inkludere kvinner og minoriteter og å fremme løsninger i tråd med folkeretten og menneskerettighetene. Erfaring tilsier at det gir bedre forutsetninger for varig fred.

Meldingen viser at det norske arbeidet for fred og konfliktløsning er viktigere enn noensinne i en verden som endres i hurtig tempo, med mer krig og konflikt og med FN-pakten under press. Norges sikkerhet hviler på en rettsbasert verdensorden, og det samme gjelder vår velferd. Russlands krig mot Ukraina representerer en direkte trussel mot Ukrainas suverenitet og europeisk sikkerhet. I Europa må vi gjøre vårt ytterste for å møte denne trusselen. USAs orientering mot Asia som følge av rivaliseringen med Kina innebærer at Europa må ta et større ansvar. Konfliktene kommer også tettere på oss. I dagens globaliserte verden påvirkes Norges sikkerhet både direkte og indirekte av konflikter langt unna.

Diplomatiet for fred og konfliktløsning bygger verdifull politisk kapital og ekspertise. Arbeidet gir koblinger til sentrale land og aktører, og dette er viktig i utmeislingen av norsk utenrikspolitikk og fremme av nasjonale interesser. Norge anses internasjonalt som en ledende aktør innen konfliktløsning, grunnet lang erfaring og opparbeidet troverdighet på feltet. Denne kapitalen er det viktig å ta vare på.

Stortingsmeldingen gjør rede for innsatsen, både historisk og i dag. Den omtaler ulike eksempler på norsk involvering i konfliktløsning, dilemmaer vi står ovenfor, og lærdommer vi må trekke på. Den beskriver hvorfor Norge arbeider for fred og konfliktløsning, hva som er målene for innsatsen, og hvilke forutsetninger vi jobber ut fra for å oppnå resultater. Stortingsmeldingen viser at vi oppnår mye med relativt små ressurser, gjennom en bred diplomatisk innsats som ikke kun kan måles i antall signerte fredsavtaler. Meldingen viser at arbeidet har betydning, både der løsninger oppnås, og der man ikke lykkes med å finne varige løsninger. Den understreker viktigheten av at arbeidet videreutvikles og prioriteres som en sentral del av norsk utenrikspolitikk, med kompetansen og ressursene som kreves.

1.1 Avgrensning

Stortinget ba høsten 2024 regjeringen om å «legge fram en stortingsmelding om Norges langsiktige internasjonale innsats for fred og forsoning».1 Norges internasjonale arbeid for fred har lang tradisjon i norsk utenrikspolitikk. Det inkluderer et bredt sett med tiltak og virkemidler, deriblant humanitær innsats, konfliktforebygging, fredsbygging, langsiktig utviklingsinnsats og styrking av multilaterale forpliktelser, med mål om blant annet nedrustning og ikke-spredning av atomvåpen. En lang rekke statlige og ikke-statlige aktører er involvert i dette arbeidet.

Temaet for denne stortingsmeldingen er avgrenset til norsk diplomatisk innsats for å dempe eller løse konflikter. Innsatsen skjer gjennom diplomatisk kontakt med aktører i konflikter, tilrettelegging for samtaler og forhandlinger mellom parter, samt oppfølging av våpenhviler og fredsavtaler. Denne delen av norsk utenrikspolitikk omtales her ved bruk av begrepene freds- og konfliktdiplomati og innsats for fred og konfliktløsning.

Begrepet forsoning har ofte en bredere betydning og vurderes her som mindre treffende for det spissede diplomatiet som har til formål å dempe konflikter eller føre dem over i et politisk forhandlingsspor.

Meldingen omhandler både egen, norsk innsats og samarbeid med statlige og ikke-statlige partnere. Enkelte prosesser har Norge ikke tidligere omtalt offentlig. Den begrenser seg til de prosessene det kan være åpenhet rundt. Mange prosesser som Norge er involvert i er svært sensitive. Å fremme og opplyse om eget arbeid kan i verste fall sette individer i fare, forverre pågående konflikter og bidra til mistillit både mellom parter og til Norge som en diskré og lavprofilert støttespiller.

Tidsmessig avgrenser stortingsmeldingen seg til perioden fra tidlig 1990-tall og frem til i dag, samtidig som den peker ut en vei fremover. Dette betyr ikke at Norge ikke var engasjert i fredsarbeid forut for 90-tallet. Men det var først da at freds- og konfliktdiplomati vokste frem som et eget, avgrenset fagområde i norsk utenrikspolitikk og ble etablert som et eget operativt virkemiddel. Dette var mulig på grunn av politisk oppmerksomhet og bred politisk støtte. Regjeringer under ledelse av ulike partier var enige om betydningen av å bidra til internasjonal konfliktløsning. Norges rolle i fredsprosesser åpnet dører og fremmet internasjonal relevans. Senere tok man steg for å profesjonalisere og institusjonalisere innsatsen. Stortingsmeldingen beskriver først denne reisen – og viktige veivalg som ble tatt underveis, før den peker vei fremover for videre norsk innsats, i en stadig mer konfliktfull verden.

Norges nasjonale sikkerhetsstrategi (NSS), fremlagt i mai 2025, gir en helhetlig og overordnet fremstilling av utenriks-, sikkerhets-, forsvars- og beredskapspolitikk, med utgangspunkt i Norges nasjonale sikkerhet.2 Prioriteringene i denne stortingsmeldingen er i tråd med NSS, som vektlegger folkeretten og forpliktende internasjonalt samarbeid som fundament for fred og internasjonal sikkerhet.

1.2 Sammendrag

Internasjonal politikk går krevende tider i møte. Vi står overfor en verdensorden i endring, med større geopolitisk spenning, svekket samarbeid i internasjonale institusjoner og økt press på folkeretten. Antallet konflikter har ikke vært høyere siden slutten av andre verdenskrig, og konfliktene blir stadig mer komplekse. De har også kommet tettere på, og konflikter langt unna kan berøre oss direkte. Den skjerpede sikkerhetspolitiske situasjonen og et mer uforutsigbart Russland krever at vi må investere mer i sikkerhet og forsvar av Norge. Det er bakgrunnen for at alle partier på Stortinget står bak Langtidsplanen for forsvarssektoren,3 som ble vedtatt i 2024 og for at Regjeringen i mai 2025 la frem den første nasjonale sikkerhetsstrategien, som denne meldingens prioriteringer er i samsvar med.

Med økt konflikt i verden vil behovet for fredelig internasjonal konfliktløsning også øke. Diplomati for fred og konfliktløsning har lenge vært en prioritert og integrert del av norsk utenrikspolitikk. For en liten stat med åpen økonomi har det vært i egen interesse å bidra til bileggelse av væpnet konflikt og å fremme en rettsbasert verdensorden der folkeretten respekteres. I dag er dette arbeidet viktigere enn noen gang, men også enda mer krevende.

I en tid da krig og konflikt i større grad enn på lenge truer vår sikkerhet og våre interesser direkte og indirekte, vil regjeringen prioritere å videreutvikle den diplomatiske innsatsen for fred og konfliktløsning. Det er mye å bygge videre på. Over flere tiår har Norge opparbeidet en etterspurt spisskompetanse på dette feltet.

Stortingsmeldingen identifiserer tre mål for det videre arbeidet. Overordnet er målet å dempe og løse konflikter. Freds- og konfliktdiplomatiet er et viktig spisset virkemiddel i arbeidet for fred og sikkerhet, sammen med bredere innsats som humanitær bistand, utviklingsbistand, støtte til multilaterale institusjoner og sikkerhetspolitisk samarbeid. Et annet mål er å fremme tiltak og løsninger basert på folkeretten og partenes eierskap. Dette er viktig i en tid der folkeretten er under press. Partenes eierskap innebærer at det er partene selv som har ansvar for en fredsprosess og de fremforhandlede resultatene, noe som sammen med inkludering av krigsofre, kvinner og lokalsamfunn øker sjansen for bærekraftige løsninger. Et tredje mål er å skape politisk kapital og innsikt. Arbeidet med fred og konfliktløsning posisjonerer Norge på internasjonale arenaer og gir innsikt i ulike aktørers interesser og posisjoner, inkludert globale og regionale makter og andre tredjeland.

Viktige tverrgående prioriteringer er kvinner, fred og sikkerhet, ofres rettigheter og overgansrettferdighet, humanitært diplomati og klima og miljø.

Norge har siden omkring 1990 vært involvert i freds- og konfliktdiplomati i mer enn 40 land og prosesser. Norges involvering kan deles inn i fire typer roller: 1) kontaktdiplomati, 2) uformell tilrettelegging, 3) formell tilrettelegging og 4) bidrag i prosesser som formelt ledes av andre. Stortingsmeldingen viser eksempler på og beskriver hvordan Norge har jobbet i en rekke ulike prosesser.

Norges innsats for fred og konfliktløsning kjennetegnes av en del tilnærminger som vi opplever gir fortrinn og resultater, deriblant diskresjon og en vilje til å snakke med alle konfliktparter som er åpne for å diskutere politiske løsninger, voldsreduksjon eller tillitsbyggende tiltak. Norges innsats kjennetegnes også av langsiktighet, fleksibilitet og risikovilje, forankret i politisk konsensus og politisk engasjement på norsk side.

I de ulike rollene og mange konfliktsituasjonene som beskrives i stortingsmeldingen, står vi overfor ulike dilemmaer som krever god konflikt- og aktørforståelse og solide risikoanalyser. For det første er det en risiko for at norsk involvering kan bidra til å legitimere omstridte aktører eller adferd. Dette må veies mot risikoen for at å bryte kontakt vil undergrave muligheten til å påvirke og kan medføre diplomatisk isolasjon av konfliktparter. Dette kan ytterligere forverre sikkerhetssituasjonen og sosiale vilkår. Vurderingen fra vekslende norske regjeringer har vært at oppsidene kan veie opp for nedsidene dersom kontakten håndteres på en god måte og på riktig nivå, med klare budskap og forventninger.

For det andre kan det være et spenningsforhold mellom behovet for prinsippfasthet ved folkerettsbrudd og behovet for pragmatisme i konfliktløsning. For Norge er det avgjørende at det er bred oppslutning om folkeretten, herunder humanitærretten og menneskerettighetene. Samtidig kan det redusere Norges mulighet til å tilrettelegge i en fredsprosess dersom vi går ut med sterk offentlig kritikk av partene i en konflikt.

Et tredje dilemma kan oppstå når vi engasjerer oss i konfliktløsning der vi ikke kan ta en upartisk rolle. I Afghanistan og Libya deltok Norge i NATO-operasjoner, samtidig som vi også jobbet diplomatisk for fredelige løsninger. I Russlands krig mot Ukraina, der Norge har valgt tydelig side, er det uaktuelt å ta en rolle som upartisk tilrettelegger. Norge bidrar likevel med erfaringsutveksling og støtte til å styrke Ukrainas deltakelse i forhandlinger. Vi bidrar også aktivt i det europeiske diplomatiet til støtte for fredsprosessen, i tett kontakt med USA.

Norges rolle i flere sentrale konflikter fra tidlig 1990-tall synliggjorde verdien av innsatsen og hvordan arbeidet fremmet norske interesser. Behovet for å systematisere og profesjonalisere innsatsen førte til opprettelsen av Utenriksdepartementets seksjon for fred og forsoning, som leder mange av Norges operative roller i konfliktløsning og forvalter bistandsmidler til arbeidet. Dette utgjør omtrent 0,68 prosent av Utenriksdepartementets samlede budsjett for humanitær innsats og utviklingssamarbeid.4 Budsjettpost 151.70 inkluderer støtte til NOREF og andre internasjonale konfliktløsningsorganisasjoner.

Norges arbeid for fred og konfliktløsning trekker på samarbeid med en rekke aktører. Innsatsen er som oftest del av en internasjonal arbeidsfordeling og forankret hos nære allierte, deriblant EU og USA. Norge samarbeider også tett med FN og mange internasjonale ikke-statlige aktører, i tillegg til en rekke andre land. På norsk side bidrar andre departementer og etater med viktig støtte. NOREF Senter for internasjonal konfliktløsning er en uavhengig stiftelse finansiert av Utenriksdepartement, som bidrar inn i fredsarbeidet i mange prosesser. Utenriksdepartementet har godt samarbeid med flere norske sivilsamfunnsorganisasjoner, og historisk har flere av Norges fredsengasjementer startet med norske sivilsamfunnsorganisasjoner.

Hva oppnår vi? Noen ganger oppnår man fullverdige fredsavtaler, men det er ikke ofte. Likevel kan Norges innsats bidra til å legge grunnlaget for deeskalering eller konfliktløsning og dempe lidelser for sivilbefolkningen i konfliktområder, for eksempel gjennom tillitsbygging, voldsreduksjon, våpenhviler og humanitære korridorer.

Videre bidrar freds- og konfliktdiplomatiet til å forsterke Norges bilaterale forhold til enkeltland og organisasjoner både i og utenfor vår nærmeste krets av allierte. Stortingsmeldingen viser til en rekke eksempler på dette. I en urolig verden er det i Norges interesse å styrke disse kontaktflatene. Flere land satser i dag også store ressurser på konfliktløsning og ønsker å lære av norske erfaringer. Dette gjenspeiler oppfatningen av Norge som et foregangsland på feltet og erkjennelsen av at freds- og konfliktdiplomati er et område av utenrikspolitikken som gir politisk kapital og er viktig for å ivareta nasjonale interesser.

Vi forventer at etterspørselen etter Norges involvering i konfliktløsning vil fortsette. For å være effektive i en verden i endring må Norge bygge på lærdommene om det som fungerer, og samtidig videreutvikle politikken og verktøyene. Ved å utnytte eksisterende norske fortrinn innen freds- og konfliktdiplomati kan dette fortsette å være en kostnadseffektiv investering. Norge bør fortsatt prioritere feltet politisk og med tilstrekkelige ressurser, og stortingsmeldingen skisserer flere konkrete tiltak.