4 Dilemmaer

I de ulike rollene og konfliktsituasjonene står Norge overfor ulike dilemmaer. Her kreves god konflikt- og aktørforståelse og solide risikoanalyser. Dette kapittelet går nærmere inn på noen av dilemmaene man står ovenfor i freds- og konfliktdiplomatiet og drøfter hvordan risiko kan reduseres og håndteres.

4.1 Legitimerer vi omstridte aktører eller adferd?

Norsk engasjement i en prosess er basert på at partene i konflikten ønsker Norges involvering. Dette er imidlertid ikke en garanti for at viljen til fred er til stede. Et viktig spørsmål er hvorvidt vårt engasjement kan bidra til å forlenge en konflikt eller bli brukt til å legitimere krigføring? Det kan ikke utelukkes at noen aktører ønsker våpenhvile for å kunne styrke seg og omgruppere. Andre kan gå i forhandlinger for å skape et inntrykk av fredsvilje for å bedre landets eller organisasjonens omdømme. Å tilby omstridte aktører eller regimer kontakt eller en internasjonal møteplass kan gi dem en opplevelse av internasjonal legitimitet.

Vurderingen fra vekslende norske regjeringer de siste tiårene har likevel vært at oppsidene kan veie opp for ulempene, dersom kontakten og møtene håndteres på en god måte og på riktig nivå, med klare budskap og forventninger. I noen tilfeller kan isolasjon være nødvendig, men dette har også en rekke problematiske sider ved seg. Man mister både oversikt og påvirkningsmuligheter når det ikke er kontakt, og det er fare for at isolasjon bidrar til feilkalkuleringer og styrker repressive elementer internt. I Afghanistan under Taliban i perioden 1996–2001 fikk for eksempel Al Qaida utvidet spillerom som de blant annet brukte til å planlegge og forberede terrorangrepene 11. september 2001.

Foto: Utenriksdepartementet

Det kan være enklere å avdekke partenes interesser eller skjulte agenda når man har god kjennskap til og følger partene over tid. Som del av en langsiktig tilnærming opparbeides innsikt og en viss grad av tillit. Moderate krefters posisjon internt kan også styrkes gjennom dialogen med Norge og andre land. Det kan undergrave relasjonen til en part dersom man kutter kontakt i vanskelige perioder eller går ut offentlig med kritikk. Forhandlingsviljen hos parter varierer gjerne i løpet av en prosess, ofte relatert til situasjonen på bakken, noe en tilrettelegger må ta hensyn til. Slike vurderinger er krevende, og er relevante for flere prosesser Norge er og har vært involvert i. Vi vurderer aktuelle problemstillinger kontinuerlig og bedriver utstrakt nettverksarbeid for å ha en best mulig situasjonsforståelse og kunne redusere politisk risiko. Norge er også opptatt av å lære av erfaringer og kontinuerlig forbedre prosessarbeidet.

4.2 Prinsipper og pragmatisme

Når Norge skal forholde seg til konflikter og tilhørende folkerettsbrudd, er det ulike hensyn som må ivaretas. Det kan ligge en viss spenning mellom behovet for prinsippfasthet og behovet for pragmatisme i arbeid med konflikter.

For Norge er det avgjørende at det er bred oppslutning om folkeretten. Det er også viktig for de som er berørt av en konflikt, at forhandlede løsninger ivaretar internasjonal rett, inkludert kvinners rettigheter og ofres rettigheter. Derfor er vi tydelige overfor partene når vi går inn i en prosess, og prinsippfaste når parter i en konflikt ikke respekterer folkeretten, herunder humanitærretten og menneskerettighetene. Vi har spesielt vektlagt å ikke opptre med det mange kaller «doble standarder». Det er en fanesak for Norge å forsvare folkeretten uansett hvem som bryter den. De mest aktuelle eksemplene er de folkerettsbrudd Russland står for i Ukraina, og de Israel står for i Palestina. Norge har på prinsipielt grunnlag offentlig fordømt folkerettighetsbrudd utført av begge land.1

Norges tilnærming til konfliktløsning er verdibasert. Samtidig krever effektivt diplomati at det bygges tillit, selv med aktører det i utgangspunktet er liten tillit til. Å være konsekvent når det gjelder verdier, kan faktisk styrke kontakten med parter som ikke deler vårt syn. De vet hva Norge står for, og respekterer at vi er åpne på det i samtaler. Samtidig kan offentlig fordømmelse av konfliktparter skape avstand. En forhandlet løsning vil kunne forbedre menneskerettighetssituasjonen i et konfliktområde og forhindre fremtidige folkerettsbrudd mer effektivt enn offentlig fordømmelse. Det er derfor viktig å vurdere hvordan kritikken fremføres:

Offentlig kritikk. Sivilt samfunn og lokale aktører kan etterspørre en tydelig norsk stemme om kritikkverdige forhold i enkeltland. Noen ganger har Norges fordømmelse av terrorhandlinger og folkerettsbrudd imidlertid ført til avbrudd av tilretteleggingsarbeidet i kortere eller lengre perioder. Kritikk må veies mot merverdien av å bevare kontakt med og tillit til partene. I enkelte sammenhenger støtter Norge opp om felles markeringer i regi av for eksempel FN og EU, eller vi inngår i en internasjonal arbeidsdeling der nærstående land fronter kritikken utad. Noen ganger er det også nødvending å endre vår tilnærming. I Venezuela valgte Norge etter presidentvalget i 2024 å markere tydelig avstand fra gjennomføringen av valget, i likhet med internasjonale observatører og andre land. Dette representerte et linjeskift fra vårt engasjement som upartisk tilrettelegger.

Fortrolig dialog. Norge tar ofte opp brudd på folkeretten i fortrolig dialog med partene. Dette kan være viktig for å sikre en bærekraftig prosess og et levedyktig sluttresultat. Mange prosesser undergraves av at partene begår grove overgrep samtidig som forhandlinger pågår. Partene kan bruke et forhandlingsbord til å ta opp slike saker. Håndtering av folkerettsbrudd vil nesten alltid være avgjørende for en varig fredsløsning.

Rettslig ansvar. Norge jobber for overgangsrettferdighet og ofres rettigheter, noe som bør være en sentral del av fredsprosesser. Overgangsrettferdighet skal sikre at de som har begått alvorlige overgrep i en konflikt stilles til ansvar, at ofrene får oppreisning, og at forbrytelsene ikke gjentar seg. Norge er statspart til Den internasjonale straffedomstolen (ICC), hvilket pålegger et særlig ansvar der Norge bistår som tilrettelegger for forhandlinger. Norge støtter også Den internasjonale domstolen i Haags (ICJ) oppfølging av mulige folkerettsbrudd gjennom rådgivende uttalelser. De to domstolene er avgjørende for å sikre respekten for folkeretten, herunder humanitærretten.

Samtidig kan utsikter til internasjonal straffeforfølgelse gjøre aktører i en konflikt motvillig innstilt til en fredsløsning. Å finne en balansert løsning mellom rettferdighet og en fredelig løsning kan være et krevende spørsmål i en forhandlingssituasjon. Hvordan spørsmålet håndteres, er ofte avgjørende for å sikre en fredsavtales legitimitet, både nasjonalt og internasjonalt.

Det er rom for balanserte avveininger mellom en fredsløsning og ønsket om et rettferdig rettsoppgjør. ICCs kompetanse bygger på det såkalte komplementaritetsprinsippet. Dette innebærer at statene selv skal ha hovedansvaret for å straffeforfølge forbrytelser. Det er først ved manglende vilje eller evne til slik nasjonal straffeforfølgning at domstolen skal kunne behandle saken. Dersom det pågår en reell etterforskning på nasjonalt nivå av de samme personene for tilsvarende forbrytelser, vil ICC normalt måtte respektere dette. Eksempelvis valgte Colombia å opprette en nasjonal spesialdomstol for fred, noe ICC respekterte med henvisning til komplementaritetsprinsippet. At partene opprettet en sannhetskommisjon og en kommisjon for forsvinninger er også viktig for å sikre ofrenes rettigheter i Colombia.

4.3 Hvor upartisk er Norge?

Norge har tradisjon for upartisk fredsdiplomati i konflikter. Norge har sjelden hatt sterke nasjonale interesser knyttet til spesifikke løsninger eller bestemte parter i konfliktene vi har vært involvert i. Det finnes imidlertid unntak. I Afghanistan og Libya deltok Norge i NATO-operasjoner, samtidig som vi også jobbet diplomatisk for fredelige løsninger.

De fleste konfliktene Norge har engasjert seg i de siste tiårene, har vært borgerkriger. Nå preges landskapet i tillegg av ødeleggende mellomstatlige konflikter. I Russlands krig mot Ukraina har Norge tydelig valgt side og det er uaktuelt å ta noen rolle som upartisk tilrettelegger. Russlands folkerettsstridige angrep på Ukraina berører tunge norske, europeiske og allierte sikkerhetsinteresser. Militær og sivil støtte til Ukraina er grunnleggende for at landet kan forsvare seg mot Russlands krigføring og for å sikre en løsning som ivaretar folkeretten og Ukrainas og Europas sikkerhetsbehov. Norge og Ukraina utveksler erfaringer med konfliktløsning, og Norge bistår for å styrke Ukraina i forhandlinger. Norge tar også diplomatiske initiativer sammen med europeiske partnere og i tett kontakt med USA for å støtte en fredsprosess.

En forutsetning for norsk involvering i konfliktløsning er at partene i en konflikt ønsker og ber om det. Norges rolle er å støtte partene i å finne omforente løsninger. Å være upartisk betyr imidlertid ikke å være verdinøytral, og det er utfordrende dersom partene inngår avtaler som er i strid med folkeretten. Fredsforhandlingene i Doha i 2020 mellom den afghanske regjeringen på den ene siden og Taliban på den andre resulterte aldri i en fredsavtale. Dersom de hadde lyktes, er det sannsynlig at avtalen ville lagt grunnlaget for et politisk system med sterkere restriksjoner for kvinner, som følge av krav fra Taliban. Kunne man fra norsk side ha støttet et utfall som sikret fravær av krig på bekostning av kvinners inkludering og rettigheter? Svaret er ikke gitt, da også alternativet må vurderes. Fortsatt krig eller en militær overtakelse (som ble tilfelle) har også ødeleggende konsekvenser, inkludert for kvinner og barn.

I dagens internasjonale situasjon er det nødvendig å vise betydningen av upartisk diplomati med vekt på partenes eierskap. Norge har ofte et godt utgangspunkt til å bistå konfliktparter med å finne gode politiske løsninger fordi vi kan tre inn i upartiske roller, samtidig som vi har troverdighet når det gjelder å fremme folkeretten.