2 Verden i en overgangstid

Vår verdensorden er i endring og internasjonal politikk befinner seg i en overgangstid. Tiårene etter den kalde krigen var preget av optimisme og relativt høy grad av fred og forutsigbarhet. Verdenssamfunnet ble knyttet tettere sammen gjennom økonomisk globalisering, friere handel, digitalisering og styrket mellomstatlig samarbeid. Det var mulig å oppnå enighet i globale forhandlinger om grunnleggende spørsmål, blant annet menneskerettigheter, natur, klima og helse. Den internasjonale straffedomstolen (ICC) ble etablert. Betydelig grad av mellomstatlig orden skyldtes et sterkere multilateralt system der det var relativt bred enighet om å respektere folkeretten. USA var aktivt engasjert i å utvikle denne såkalte «liberale verdensordenen», og også Europa og EU styrket seg som en pådriver for dette.

Det betød imidlertid ikke at verden var fri for alvorlige kriger og konflikter. 1990-tallets Europa var sterkt preget av krigene på Balkan. Det var folkemord i Rwanda og flere borgerkriger i Afrika, blant annet i DR Kongo. På 2000-tallet ble orden og sikkerhet truet av terrorangrep, som Al Qaidas angrep mot USA i 2001, og den påfølgende «krigen mot terror». Krigene i Afghanistan og Irak, global væpnet jihadisme, etniske og sekteriske konflikter samt store folkelige opprør under «den arabiske våren», førte til omveltninger i stater og samfunn i Midtøsten og Nord-Afrika. Man så en økning i terrorisme også mot europeiske land. Den vedvarende konflikten mellom Israel og Palestina og andre land i regionen bidro til å undergrave stabiliteten i Midtøsten. Likevel var den direkte trusselen mot stater, og antallet mellomstatlige væpnete konflikter, på et historisk lavt nivå. 1990-tallet og tidlig 2000-tall var også preget av fremvekst av folkestyre og demokrati, og mange land opplevde en positiv utvikling og økonomisk vekst.

Avslutningen av den kalde krigen åpnet også et nytt handlingsrom for Norge. Godt hjulpet av avspenningen mellom stormaktene og tillitsforholdet mellom Norge og USA, ble vi invitert til å engasjere oss som upartisk tilrettelegger i flere konflikter: først i Guatemala, deretter som tilrettelegger for bakkanalen mellom Israel og Den palestinske frigjøringsorganisasjonen (PLO) som førte til Oslo-avtalene, etterfulgt av engasjement i en rekke land som Sri Lanka, Øst-Timor, Filippinene, Nepal, Sudan og Colombia.

På få år er verdenssituasjonen endret. Foran oss har vi usikre internasjonale farvann. Russlands krigføring i Ukraina utgjør et alvorlig brudd på FN-pakten og truer den europeiske sikkerhetsordenen.1 Vi møter alvorlige trusler fra Russland, og etter tiår med fred er en ny tid innledet for Norge og Europa. Dette er den mest alvorlige sikkerhetssituasjonen for Norge siden andre verdenskrig.2 Mange kjenner på frykt for krig og konflikt i våre egne nærområder. Vi er vitne til økende rivalisering mellom stormaktene, særlig Kina og USA. Den teknologiske utviklingen skyter fart på områder som kunstig intelligens og bioteknologi, med direkte virkninger på informasjonsrommet og mellomstatlig samvirke. I tillegg har dette konsekvens for moderne krigføring. Internasjonal handel og økonomi overstyres i økende grad av nasjonale interesser. Samtidig svekkes kraften til multilaterale institusjoner, og legitimiteten utfordres. Folkeretten er under press, liberale og demokratiske verdier er truet, og normativ politikk basert på disse verdiene er omstridt. Stormakter og regionale makter tar seg mer til rette, med fare for at forbudet mot bruk av makt som er nedfelt i FN-pakten, og statssuverenitetsprinsippet svekkes.

Foto: Heiko Junge/POOL/NTB

Statistikken bekrefter at konfliktnivået i verden har økt siden starten av 2020-tallet. I dag har vi det høyeste antallet konflikter siden slutten av andre verdenskrig. I 2025 er det ca. 60 aktive konflikter i 35 av verdens drøyt 200 stater.3 I 2024 var én av syv personer på verdensbasis eksponert for konflikt, og om lag 130 000 mennesker ble drept direkte i kamphandlinger.4 Det store flertallet av konflikter er borgerkriger, men de siste årene har det også vært flere mellomstatlige konflikter.5 Til sammenligning var det i 1993 44 konflikter i verden. Alle disse var borgerkriger, og antall drepte var rundt 45 000.6

Dagens konflikter blir stadig mer komplekse med et større antall aktører, høyere grad av involvering av regionale aktører og tredjeparter samt forbindelser på kryss og tvers. Det kan gjøre det mer utfordrende å finne fredelige løsninger. Verden kan beskrives som et komplekst konflikt-teater. Den vestlige og østlige halvkule er vevd sammen, ikke bare gjennom kommunikasjon, handel og investeringer, men også gjennom sammenslutninger og koalisjoner på tvers av regioner. Vi er vitne til store omlegginger i USAs globale politikk, som kan bety at USA beveger seg bort fra rollen som et stabiliserende ankerfeste for den rettsbaserte verdensordenen. Det er også ny dynamikk i det strategiske forholdet mellom Russland og Kina. Den militære støtten fra Iran og Nord-Korea har styrket Russlands evne til å føre krig mot Ukraina. Konfliktene mellom Israel og Palestina og mellom Israel og Iran har forgreninger til en rekke konflikter både i og utenfor Midtøsten. En konfliktsituasjon ett sted kan påvirke balansen andre steder. Et eksempel er hvordan Assads fall i Syria hang tett sammen med Russlands krigføring mot Ukraina og Irans svekkede innflytelse som følge av krigføringen i Gaza og Libanon. Det førte også til endringer i Israels, Irans, Tyrkias og Russlands respektive posisjoner i Midtøsten. Vi ser en tilsvarende kompleksitet i konflikten i Sudan, der lokale konfliktlinjer forsterkes og forlenges gjennom innblanding fra eksterne aktører.

Det er lite som tyder på at trenden med økt konflikt og spenningsnivå vil snu, i hvert fall ikke på kort sikt:

• Russland har brutt med de grunnleggende forutsetningene for sikkerheten i Europa. Selv om Russland trolig vil unngå å søke direkte konflikt med NATO, er det grunn til å tro at deres sikkerhets- og utenrikspolitiske mål – og metoder for å nå dem – kan forbli uforenlige med norske og europeiske interesser i overskuelig fremtid.

• USAs internasjonale rolle er uforutsigbar og i endring, og det er usikkert om landet igjen vil tre inn som forkjemper for en rettsbasert verdensorden.

• Det internasjonale institusjonelle samarbeidet svekkes. Vi ser mindre vilje blant sentrale stater til å forhandle frem og stå ved forpliktende løsninger på krig og konflikt i FNs sikkerhetsråd. Multilaterale institusjoner mangler finansiering og evne til å finne løsninger og håndtere humanitære kriser. Flukt og migrasjon kan tilta som en konsekvens av dette.

• Det pågår en maktforskyvning ut og bort fra Europa og Atlanterhavsområdet med en større rolle for Kina og fremvoksende økonomier, som søker økt internasjonal innflytelse.

• I det globale nedrustnings- og ikke-spredningsarbeidet er det konflikt og tillitskrise. I en spent geopolitisk situasjon vektlegges avskrekkingsevne høyere.

• Økende geopolitisk spenning spiller seg ut på nye arenaer. Konkurransen tiltar om tilgang til kritiske råvarer og ressurser, og om global ledelse i utviklingen av ny teknologi som kunstig intelligens, satellitter og droner. Global økonomi preges av mer proteksjonisme, handelskrig og usikkerhet.

• Klimautfordringene er de største og mest grunnleggende utfordringene vi står overfor. Likevel benektes problemet i enkelte sentrale kretser, og internasjonal oppmerksomhet dreies mot andre forhold. Klimaendringene kan bidra til høyere konfliktnivå og kamp om ressurser, og i mange tilfeller migrasjon når befolkningsgrupper får redusert tilgang til vann og jordbruksområder.

Det er symptomatisk at de økonomiske kostnadene ved krig og konflikt er økende. I 2023 var de globale kostnadene om lag 19,1 billioner USD.7 Samtidig har investeringene i tiltak som bidrar til fred globalt, gått ned nesten 40 prosent de siste 15 årene.8 Vestlige land kutter i egne bistandsbudsjetter samtidig som utgifter til forsvar og militær opprustning øker.

Krig og konflikt skaper eller forsterker sentrale globale utfordringer. Radikalisering, klimaendringer, pandemier, spredning av kjernevåpen, kjemiske og biologiske våpen, risiko knyttet til kunstig intelligens og ny teknologi, blokkering av handelsruter, prisstigninger og endrede rammevilkår for internasjonal handel og investeringer er eksempler på grenseoverskridende trusler ingen land kan håndtere på egen hånd. Situasjoner som fører til flyktning- og migrasjonsstrømmer innebærer store utfordringer, først og fremst for menneskene som er på flukt, men også for transitt- og mottakerland. Slike utfordringer krever samarbeid på tvers av landegrenser, men det har blitt mer krevende å bli enige om felles løsninger.

Dette bidrar til at konfliktene kommer tettere på oss, samtidig som hendelser langt unna mer enn noen gang kan berøre oss direkte. Norges sikkerhet hviler på en rettsbasert verdensorden der FN-pakten respekteres. Det samme gjelder vår velferd og økonomi. Norge er en åpen økonomi, og norske eksportbedrifter og vår maritime næring vil rammes dersom markeder påvirkes negativt av ustabilitet og konflikt. Statens pensjonsfond utland er en langsiktig og universell investor, og fondets avkastning påvirkes av systemendringer og systemrisiko som følge av internasjonale konflikter.9

Også internasjonal konfliktløsning er i endring. Diplomatiske og politiske initiativ for å forebygge, dempe eller løse konflikter har ikke holdt tritt med økningen i antallet kriser. Stormaktenes manglende samhandling og synkende støtte til FN-systemet gjør at evnen til å forebygge og løse konflikter undergraves. Forsøk på konfliktløsning preges i økende grad av nasjonale interesser og byttehandler. Regionale makter med ulike interesser involverer seg i større grad enn før i konflikter både i og utenfor sine regioner. Noen ganger gir dette muligheter for å oppnå løsninger på ødeleggende konflikter, men det kan også bidra til å komplisere forhandlinger. Det er stadig utfordrende å inkludere kvinner tilstrekkelig i fredsprosesser. Dersom det ikke tas hensyn til folkeretten og konfliktpartenes og lokalsamfunnenes eget eierskap, er det fare for mindre inkluderende og bærekraftige politiske løsninger.