3 Kjernen i det norske freds- og konfliktdiplomatiet

Over flere tiår har Norge opparbeidet spisskompetanse og internasjonal politisk kapital gjennom diplomatisk håndverk for å dempe og løse konflikter. Denne tilnærmingen er forankret både i våre nasjonale egeninteresser og i vår humanitære tradisjon, og den blir ikke mindre viktig i en mer kompleks og konfliktfull verden. Norge forholder seg aktivt til de globale endringene og justerer stadig innsatsen for å møte dem. I dette kapittelet beskrives det norske fredsengasjementet nærmere. Først identifiserer vi tre mål som er sentrale for arbeidet.

3.1 Mål for Norges innsats for fred og konfliktløsning

1. Dempe og løse konflikter (overordnet mål)

   Krig og konflikt truer Norges sikkerhet og interesser både direkte og indirekte. Det er særlig viktig å bidra til å motvirke krig og konflikt i en tid når disse øker, geopolitikken er i endring, og den rettsbaserte verdensordenen trues. Freds- og konfliktdiplomatiet er et viktig virkemiddel i innsatsen for å redusere internasjonale konflikter og humanitære kriser, sammen med bredere virkemidler som humanitær innsats, bistand og støtte til multilaterale institusjoner.

2. Fremme tiltak og løsninger basert på folkeretten og partenes eierskap

   I konflikter fremmer Norge politiske løsninger som er i tråd med folkeretten, inkludert humanitærretten og menneskerettighetene. Dette arbeidet er viktig i en tid der ikke alle involverte aktører har et slikt fokus. I tillegg er prinsippet om partenes eierskap førende for norsk engasjement. Er parten en stat, må den åpenbart eie og ta ansvar for en fredsprosess og resultatene av denne. Er parten en opprørsgruppe, må den også involveres og ta ansvar for å skape fred. Sammen med inkludering av ofre, kvinner og lokalsamfunn øker dette sjansen for bærekraftige løsninger.

3. Skape politisk kapital og innsikt

   Arbeidet med fred og konfliktløsning posisjonerer Norge på internasjonale arenaer, åpner dører og bygger samarbeidsrelasjoner med land og organisasjoner som er viktige for oss. Arbeidet gir oss innsikt i interesser og posisjoner til konfliktparter og ulike aktører, inkludert globale og regionale makter og andre tredjeland. Dette er viktig for å forstå en verden i endring og videreutvikle redskaper til å håndtere nye situasjoner. Det er internasjonal etterspørsel etter norske vurderinger og kompetanse i konflikter.

3.2 Linjer bakover

Freds- og konfliktdiplomatiet har dype røtter i norsk utenrikspolitikk. Dette skyldes også geopolitiske og geoøkonomiske særtrekk ved Norge, med en lang og utsatt kyst, store havområder og strategiske naturresurser som er geografisk plassert mellom historiske stormakter. Fred og konfliktløsning har dermed alltid vært nært koblet til Norges nasjonale interesser og grunnleggende sikkerhetsbehov. Allerede fra etableringen av norsk utenrikspolitikk, i årene etter 1905, var Norge engasjert for å redusere eller forhindre mellomstatlige konflikter. Norges Storting hadde også fått oppgaven å dele ut Nobels fredspris i henhold til Alfred Nobels testamente, skrevet i 1895, med den første utdelingen i 1901. Etter etableringen av FN ble den tidligere nøytralitetslinjen i norsk utenrikspolitikk erstattet av kollektive forpliktelser til konfliktforebygging og konfliktløsning.1 Etter andre verdenskrig var Norge med på opprettelsen av forsvarsalliansen NATO i 1949 og dreide seg mer mot USA. Politiske kontroverser rundt Norges transatlantiske vending i sikkerhetspolitikken ble søkt balansert med internasjonalt samarbeid og en forpliktelse til å bidra med utviklingshjelp.2 Norge ble en sterk støttespiller til FNs fredsarbeid og investerte betydelige ressurser i arbeid for nedrustning og etablering av fredsbevarende styrker under FNs flagg.3 Norske diplomater var også involvert i flere forsøk på å løse mellomstatlige konflikter.

Freds- og konfliktdiplomatiet har i tillegg en historisk verdipolitisk forankring i tros- og kirkesamfunn, folkelige fredsbevegelser og den internasjonale arbeiderbevegelsen. Norge har lang tradisjon for et bredt folkelig engasjement og internasjonal solidaritet med undertrykte, fattige, flyktninger og internt fordrevne. Dette engasjementet har vært en forutsetning for oppbyggingen av «den norske modellen»4 i norsk humanitær politikk, det vil si et tett samarbeid – men også en klar rolledeling – mellom norske myndigheter og de humanitære organisasjonene.5 En lang rekke aktører fra det norske sivilsamfunnet har over lang tid arbeidet aktivt med grunnleggende årsaker til vold og konflikt. Mye av dette arbeidet har vært direkte koblet til bistand, utviklingsarbeid og folk-til-folk-samarbeid i sårbare og konfliktutsatte områder. Flere av Norges fredsengasjementer, blant annet i Guatemala, Haiti, Filippinene, Øst-Timor og Sudan/Sør-Sudan, startet med norske kirkelige aktører og humanitære organisasjoner på bakken.6

Foto: Kirkens Nødhjelp

Den avgjørende forutsetningen for Norges økte involvering fra tidlig 1990-tall var endringer i det globale spenningsnivået. Dette ga rom for en geografisk utvidelse av fokuset for norsk utenrikspolitikk. Internasjonal avspenning bidro til at diplomatisk involvering i konflikter i Afrika, Asia og Latin-Amerika ble mindre politisk sensitivt for våre alliansepartnere. Norges utenrikspolitiske interesser knyttet til konfliktreduksjon og konfliktforebygging ble dermed endret. Tidligere handlet det mest om generell reduksjon av mellomstatlig konfliktnivå, med vekt på brede multilaterale innsatser, mellomstatlige nedrustningsavtaler, utviklingspolitikk og fattigdomsbekjempelse. Nå ble det raskt også en målrettet diplomatisk innsats rettet inn mot spesifikke enkeltkonflikter. På denne måten ble norsk freds- og konfliktdiplomati allerede de første årene etter den kalde krigen i økende grad en egen utenrikspolitisk ressurs og interesse. Bred norsk enighet om de større linjene i utenrikspolitikken har vært avgjørende for at Norge de siste tiårene har blitt en av de sentrale aktørene på feltet internasjonalt. I det såkalte Refleks-prosjektet, som samlet innspill for å fornye norsk utenrikspolitikk i St.meld. nr. 15 (2008–2009), ble norsk fredsengasjement omtalt som en høy prioritet som også er koblet til norske interesser.7

3.3 Justering av forestillinger – og noen myter

Foto: Wikimedia Commons, Vince Musi/The White House

Denne meldingen søker å nyansere noen forestillinger og avlive noen myter om norsk freds- og konfliktdiplomati, som har etablert seg over tid i norsk offentlighet. Disse inkluderer:

• Resultater måles i antall fredsavtaler: Det er ikke ofte man kommer frem til fullverdige fredsavtaler, og man bør ha et bredere perspektiv på hva som måles som resultater. Bare det å holde dialoger gående kan dempe konflikt og gi beskyttelse for sivilbefolkningen, for eksempel i form av humanitære lettelser eller voldsreduksjon (se kapittel 8 for en nærmere beskrivelse av resultater).

• Freds- og konfliktdiplomati er en kostbar investering: De faktiske økonomiske ressursbehovene for norsk freds- og konfliktdiplomati er relativt begrensede sammenlignet med andre innsatser. I 2025 er budsjettet for fred og forsoning (budsjettpost 151.70) på 395 millioner.8 Dette utgjør omtrent 0,68 prosent av Utenriksdepartementets samlede budsjett for humanitær innsats og utviklingssamarbeid. Budsjettpost 151.70 inkluderer støtte til NOREF og andre internasjonale konfliktløsningsorganisasjoner.9

• Norges kontakt med noen grupper og stater er kontroversiell: I den offentlige samtalen om norsk utenrikspolitikk signaliseres det av og til at Norges kontakt med grupper og stater andre land ikke har kontakt med, er høyst kontroversiell. Norges innsats er som oftest del av en internasjonal arbeidsfordeling og er forankret hos våre nærmeste allierte, og den er dermed lite kontroversiell i global sammenheng.

3.4 Kjennetegn ved den norske innsatsen

Det er noen kjennetegn som gjør seg gjeldende for den norske innsatsen for fred og konfliktløsning. Dette er tilnærminger som vi har erfart at skaper bedre og mer bærekraftige resultater.

Vilje til å snakke med alle parter. For å forstå underliggende interesser og avdekke mulige løsninger er det nødvendig å ha kontakt med de aktørene som har innflytelse og holder makt i en konfliktsituasjon. Norge snakker i utgangspunktet med alle parter i konflikt som er åpne for å diskutere politiske løsninger, demping av vold eller tillitsbyggende tiltak. I Norges kontakt med omstridte konfliktaktører er vi tydelige på at kontakten ikke innebærer en anerkjennelse av dem eller deres adferd. Risiko for legitimering og risikodempende tiltak vurderes løpende, og diskuteres ytterligere i kapittel 4.

Diskresjon. Det er ofte risikabelt for parter i en konflikt å snakke sammen, særlig før en formell forhandlingsprosess er lansert. Norge holder lav profil og kan konsultere og bringe sammen aktørene i det stille. I en slik hemmelig, utforskende fase eller prosess kan tillit bygges. En rekke aktører har uttalt at en hovedgrunn til at de ønsker Norge som tilrettelegger er fordi vi har vilje og evne til å bidra diskré uten behov for å flagge vår egen innsats høyt.

Partenes eierskap. Varig fred avhenger av politisk vilje til å finne frem til løsninger som begge parter har eierskap til. Uten eierskap er det som regel mindre sjanse for at avtaler etterleves. Norges tilnærming vektlegger partenes eierskap, også der andre aktører bidrar til å skape ytre forutsetninger for fred.

Upartisk tilrettelegging. Norge har lang erfaring med upartisk støtte til parters fredsbestrebelser. Dette innebærer at Norge ikke tar side i en konflikt og påser at vår støtte ikke favoriserer den ene eller andre siden. Upartiskhet betyr ikke nøytralitet. Norges verdier står fast. Vi arbeider for å fremme inkludering, demokrati, rettsstatsprinsipper og menneskerettigheter i fredsprosesser, også der dette møter motstand hos partene.

Samtidig bidrar Norge også i konflikter der vi ikke er upartiske, med blant annet rådgivning og støtte til én parts kapasitet til å forhandle med den andre. Vi bidrar også med tilrettelegging der partene er kjent med at Norge ikke er upartisk, men der de likevel har tillit til vårt håndverk.

Inkludering. Norge streber alltid etter mest mulig inkluderende prosesser, og dette er et krav som ofte fremmes av sivilt samfunn i landene der konflikten pågår. Inkludering innebærer at alle aktører og sektorer som er berørt av konflikten og av freden det forhandles om, lyttes til og kan komme med innspill. Inkludering av kvinner er særlig prioritert. Inkludering sikrer et bredere eierskap i befolkningen, som igjen bidrar til en mer bærekraftig fred. Inkludering begrenses likevel ofte i tidligere faser av behov for diskresjon.

Langsiktighet. Når Norge engasjerer seg i en fredsprosess, har vi tradisjon for å gjøre det grundig og med et langsiktig perspektiv. Partene skal kunne stole på at vi ledsager dem i tykt og tynt, uavhengig av politiske vinder og eksterne stormkast. Forutsetningen for dette har vært bred politisk støtte i Norge.

Fleksibilitet. Både i langvarige roller og i kortere innsatser er det et kjennetegn ved Norges innsats at vi har evne og vilje til å gå inn raskt med støtte til prosesser i ulike faser. Dette er ofte en forutsetning når et vindu åpner seg for å dempe eller løse en konflikt fredelig. Raske beslutningsprosesser og fleksible ressurser så vel som tett samarbeid på tvers av departementer er viktig.

Politisk engasjement. I norsk freds- og konfliktdiplomati er det kort linje mellom politisk ledelse og embetsverk. Norsk fredsengasjement er alltid politisk forankret. Beslutninger kan tas raskt ved behov, noe som er en forutsetning for smidighet og effektivitet.

Risikovilje. Norge aksepterer at risikoen for ikke å lykkes er stor på dette feltet. Kompleksiteten er betydelig og dilemmaene mange. Den politiske temperaturen i en konflikt er ofte høy, og når krigshandlinger pågår, er situasjonen uforutsigbar. Fra norsk side jobbes det derfor kontinuerlig med konfliktanalyser, vurdering av aktuelle problemstillinger og utstrakt nettverksarbeid for å ha en best mulig situasjonsforståelse og kunne redusere politisk risiko ved å engasjere seg. Norge er også opptatt av å lære av erfaringer og kontinuerlig forbedre håndverket.

Kunnskap, erfaring og unngå skade. «Do no harm» er et sentralt vær-varsom-prinsipp for å unngå skadevirkninger av diplomatisk og humanitær innsats. Solid kunnskap og forståelse av konflikten er en forutsetning for å kunne spille en rolle og ta det ansvaret som ligger i tilretteleggerrollen.

Ressurser. Freds- og konfliktdiplomatiet krever kompetente og forutsigbare menneskelige og økonomiske ressurser. Dette gjør det mulig å utforske nye muligheter, være til stede i felt, legge til rette for sonderinger og forhandlingsmøter, samt støtte opp om inngåtte avtaler. Ressursene gir oss fleksibilitet og evne til å handle på kort varsel.

Nettverk og samarbeidspartnere. Norge samarbeider tett med frivillige organisasjoner og ekspertmiljøer, i tillegg til andre land, FN og internasjonale organisasjoner. Dette har resultert i et bredt kontaktnett som brukes aktivt i våre engasjementer.

3.5 Ulike roller i norsk fredsinnsats

Norge har siden ca. 1990 vært involvert i freds- og konfliktdiplomati i mer enn 40 land og prosesser med ulike typer engasjementer, store og små (som ikke alle kan omtales her av diskresjonshensyn). Det norske freds- og konfliktdiplomatiet kan deles inn i fire typer roller: kontaktdiplomati, uformell tilrettelegging, formell tilrettelegging og norsk innsats i prosesser som formelt ledes av andre. I mange prosesser har vi hatt ulike roller til ulike tider. Det er også noen innsatser som faller utenfor disse kategoriene. Blant annet har Norge siden 1993 ledet den internasjonale giverlandsgruppa for støtte til palestinerne (AHLC), der Palestina og (inntil nylig) Israel jevnlig har møttes sammen med giverne. Denne rollen har bidratt til at norske diplomater har vært involvert i konfliktløsning mellom Israel og Palestina i over 30 år.

Foto: Guri Solberg/Utenriksdepartementet

3.5.1 Kontaktdiplomati

I noen situasjoner ønsker ikke partene å møte hverandre, men har likevel en interesse av kontakt med Norge (se boks 3.2 for beskrivelse av slik kontakt). Kontaktdiplomati kan bygge grunnlag for et norsk bidrag til en potensiell forhandlingsprosess. Av og til ønsker Norge gjennom kontakt å motvirke at et land eller en aktør isoleres diplomatisk, da manglende kontakt fra vestlige land eller den bredere omverdenen kan føre til mindre mulighet for å påvirke holdninger og færre åpninger for løsning av konflikter. Nord-Korea, Myanmar etter kuppet i 2021 og Afghanistan under Taliban fra 1996–2001 er eksempler på regimer som har hatt svært begrenset diplomatisk kontakt med omverdenen.

Foto: Espen Rikter Svendsen/Utenriksdepartementet

Både i Afghanistan på 2000-tallet og i Libya i 2011 handlet det tidlige kontaktdiplomatiet om å få oversikt over partenes beslutningsprosesser og posisjoner, og vurdere hvordan dialog om konfliktløsning kunne fremmes i en hemmelig fase. Norges vurdering var tidlig at militære virkemidler alene ikke ville føre til en varig fred. Norge snakket med Taliban om mulige fredsløsninger i mange år før organisasjonen gikk inn i formelle forhandlinger med USA i 2018. Hovedmål fra norsk side var å forsøke å legge grunnlag for fredsforhandlinger mellom Taliban og myndighetene i Kabul, og å fremme kvinners rettigheter. I ettertid er det en bred erkjennelse av at alle aktører, inkludert Taliban, burde ha vært inkludert i en politisk løsning under fredskonferansen i Bonn etter at Taliban ble fjernet fra makten i 2001. I stedet åpnet man ikke opp for forhandlinger med Taliban før de hadde en mye sterkere posisjon. Gjennom stille diplomati bidro Norge til å berede grunnen for intra-afghanske forhandlinger, som fant sted i Doha i 2020. Forhandlingene var krevende blant annet som følge av et stadig skjevere styrkeforhold. Innen internasjonale styrker trakk seg ut, var Taliban blitt sterke nok til å kunne ta makten i Afghanistan militært.

Taliban er et eksempel på en kontakt som har vært og fremdeles er utfordrende. Tross en rekke tilbakeslag, har kontakten med Afghanistans de facto myndigheter fortsatt etter at Taliban tok makten militært i 2021. Målet er å videreføre den langsiktige norske innsatsen for å bistå det afghanske folk og å bidra til stabilisering som kan motvirke ukontrollert migrasjon og spredning av terrorisme. PSTs åpne trusselvurdering for 2025 slår fast at IS-filialen i Afghanistan og omland, Den islamske staten i Khorasan-provinsen (ISKP), utgjør den største terrortrusselen mot Europa.10 Undertrykkingen av jenter og kvinner og ekskluderingen av andre afghanske grupper fra politisk styring er ikke en bærekraftig situasjon for landet, og dette er et hovedbudskap fra norsk side. Norge alene vil ha begrenset mulighet for å lykkes, og innsatsen er knyttet til et bredere internasjonalt diplomati, med langsiktige mål. Erfaringen fra 90-tallet er at isolasjon av Afghanistan kan være uheldig (mer om dette i kapittel 4).

Et annet eksempel er kontakten med houthiene i Jemen. Utgangspunktet for norsk kontakt var å støtte FNs arbeid for en fredsprosess i Jemen og bidra til å håndtere en av de største humanitære krisene som følge av konflikt de siste tiårene. Kontakten er videreført også etter utbruddet av Gaza-krigen høsten 2023 da houthiene startet en rekke angrep på sivile skip i Rødehavet, inkludert angrep på et norskeid skip som regjeringen fordømte på det sterkeste.11Koordinert med andre lands diplomatiske innsats er det fra norsk side i tillegg tatt opp sterke bekymringer knyttet til gisler, arrestasjoner av FN-personell og restriksjoner på humanitær virksomhet. Muligheten for å gå tilbake til arbeidet for en politisk løsning på konflikten i Jemen har hele tiden stått sentralt i kontakten med houthiene og andre involverte jemenittiske, regionale og internasjonale aktører.

For at Norge skal prioritere kontakt med en aktør eller gruppe er det en forutsetning at det er visst rom for å diskutere temaer som politiske løsninger, demping av vold, tillitsbyggende tiltak eller humanitær tilgang og beskyttelse. Ulike land spiller ulike roller i konfliktløsning. Beslutningen om å ha kontakt med en part eller gruppe er som oftest koordinert med andre relevante land som engasjerer seg i konflikten. Norges uavhengige rolle gir visse fortrinn, og vår kontaktpolitikk er som regel verdsatt av nære allierte, likesinnede og involverte stormakter.

Kontaktdiplomatiet krever ikke store ressurser. Det begrenser seg i hovedsak til møte- og reiseutgifter. Av og til leies det inn eksperter, eksempelvis analytikere med god lokal kjennskap. Det er først når en prosess utvikler seg og det åpnes for formelle forhandlinger eller demokratiseringsprosesser med valg og reformer, at Norge og det internasjonale samfunnet går inn med støtte gjennom bistandsbudsjettet og innsatsen blir mer ressurskrevende i tråd med mulighetene til å oppnå varige resultater.

3.5.2 Uformell tilrettelegging

Det er mange eksempler på at uformelle prosesser kan resultere i voldsreduksjon eller forhindre eskalering. Dette er viktig ikke minst i en tid der handlingsrommet for altomfattende fredsavtaler er blitt mindre. Norge har bistått med et betydelig antall slike møteplasser og kanaler, med mål om å skape tillit, avklare interesser og søke enighet om konfliktdempende tiltak og avtaler.

Forberedelsene til den colombianske prosessen med FARC pågikk i hemmelighet i to år, inkludert en seks måneder lang hemmelig forhandlingsfase tilrettelagt av Norge og Cuba. I den hemmelige fasen ble partene enige om et veikart og en agenda for de offisielle forhandlingene som begynte i 2012. Dette ga dem trygghet til å ta prosessen ut i offentligheten. Her bisto norske diplomater blant annet med å hente ut FARC-forhandlere fra jungelen med helikoptre fra Den internasjonale Røde Kors-komiteen. I Venezuela ledet Norge nærmere tre år med sonderinger mellom myndighetene og opposisjonen før de var klare til å undertegne en intensjonsavtale om en ny formell forhandlingsprosess i 2021.

I 2023 var Norge vertskap for et fortrolig møte mellom Irans viseutenriksminister og toppdiplomater fra Frankrike, Storbritannia, Tyskland (de såkalte E3-landene) og EU. Det var interesse fra partene om å fortsette dialogen og sondere muligheter for avspenning etter at USA trakk seg ut av atomavtalen i 2018 og forholdet mellom Iran og europeerne var forverret. De europeiske landene fortsatte å forhandle med iranerne om atomavtalen. Samtidig var de sterkt kritiske til Irans håndtering av demonstrasjoner, støtten til Russlands krig mot Ukraina, arrestasjoner av europeiske borgere og bruk av stedfortredere i konflikter i Midtøsten og i operasjoner på europeisk jord. Hensikten med møtet var å opprettholde dialogen mellom partene til tross for disse krevende politiske sakene. Møtet i Norge var første gang partene møttes igjen etter at de siste atomforhandlingene i Wien brøt sammen høsten 2022. Møtet i Norge ble gjort kjent av deltakerne i ettertid og bidro til å bremse en negativ utvikling.

Et annet eksempel er de hemmelige samtalene i Oslo i 2011 mellom en delegasjon fra Gaddafis regime og libysk opposisjon, som møttes i et forsøk på å stanse krigen. Dette skjedde samtidig med at norske kampfly deltok i NATOs bombetokt i Libya. De norske diplomatene hadde likevel tilstrekkelig tillit hos Gaddafis nærmeste folk. Forsøket var koordinert med USA, men strandet blant annet grunnet manglende støtte blant andre allierte i NATO til å forhandle med Gaddafis folk uten at han som en forutsetning aksepterte å gå av.

I 2010 ble Norge anmodet om å bidra til direkte kontakt mellom Kosovo og Serbia med mål om å normalisere forholdet mellom nabolandene sør i Europa. På den tiden var det ikke politisk akseptabelt for dem å møtes. Frossen konflikt, lokal usikkerhet og risiko for fornyet krig preget situasjonen. Norge hadde i samarbeid med EU, NATO, europeiske land og USA investert stort i gjenoppbyggingen og utviklingen på Vest-Balkan etter krigene i det tidligere Jugoslavia på 1990-tallet. Norge hadde også tatt imot mange flyktninger fra konfliktene. Vi svarte derfor positivt på forespørselen og bidro til opprettelse av slik kontakt. Dette utviklet seg til en parallell støtteprosess til forhandlingene om normalisering som EU ble tilrettelegger for, og som førte til Brussel-avtalen i 2013. Støtteprosessen bidro ifølge partene selv til enighet om viktige fremskritt i de formelle forhandlingene.

Foto: Matias Rongved/Utenriksdepartementet

I Nepal var Norge tett på partene i konflikten som en uformell tilrettelegger fra en tidlig fase og frem til signeringen av en helhetlig fredsavtale i 2006 mellom maoistiske opprørere og en midlertidig regjering bestående av syv partier. Fredsavtalen har blitt gradvis gjennomført i løpet av de siste 19 årene. Sammen med avtalen mellom colombianske myndigheter og FARC er fredsavtalen i Nepal en av få omfattende avtaler etter år 2000 som har avsluttet kriger. Avtalen stabiliserte dette strategisk plasserte landet som ligger mellom de regionale stormaktene Kina og India, og førte til at det ble etablert et føderalt demokrati som fordeler makt til landets provinser. Avtalen la også et viktig grunnlag for inkludering av kvinner, minoriteter, tidligere kasteløse og personer med funksjonsnedsettelse.

Norges bidrag i Nepal bestod blant annet i å bruke ambassaden og ambassadørens bolig som uformelle møteplasser, også i gjennomføringsfasen av avtalen. Norge bidro med ekspertise underveis i prosessen og opprettet på kort varsel overvåkingsmisjonen som tok imot våpen og stridende da avtalen om å stanse krigføringen var inngått, ettersom FN ikke kunne sette opp en overvåkingsmisjon raskt nok. Misjonen ble senere omdannet til en FN-misjon med norsk leder. Konfliktpartene og befolkningen har æren for å ha lagt til rette for sine egne forhandlinger om fredsavtalen. Lederne på begge sider har samtidig takket Norge for en viktig uformell tilretteleggerrolle.

Støtte fra landene rundt en konflikt er ofte viktig for en vellykket fredsprosess. Norge har i noen tilfeller tilrettelagt for regionalt samarbeid for avspenning og konfliktløsning. For eksempel la Norge sammen med afghanske myndigheter til rette for en serie med uformelle møter mellom sentrale personer fra land rundt Afghanistan og USA. Møtene bidro blant annet til etableringen av en formell regional samarbeidsprosess med hensikt å støtte opp om varig fred i Afghanistan.12

3.5.3 Formell tilrettelegging

Den mest kjente rollen er der Norge bidrar som offisiell tredjepartstilrettelegger eller garantist for formelle fredsforhandlinger. Her bringer Norge parter i en konflikt sammen, organiserer og deltar i forhandlingsmøter og legger rammene for en prosess etter deres ønske. Norge kan gå i skyttel mellom partene eller bringe dem sammen til offisielle eller hemmelige felles møter. Når Norge har påtatt seg slike roller, har dette ofte ført til tett samarbeid med USA, ulike europeiske land, EU, FN, regionale makter og naboland, så vel som med myndighetene i konfliktlandene.

Ett av de mest omfattende norske engasjementene har vært i Colombia. Utover støtte til gjennomføringen av den helhetlige fredsavtalen mellom regjeringen og FARC fra 2016, har Norge i dag tilretteleggerroller i flere pågående forhandlingsprosesser mellom regjeringen og ulike grupper, inkludert geriljagruppen ELN og to grupper med FARC-dissidenter. I tillegg bistår vi med rådgivning og teknisk støtte til forhandlingsløp mellom regjeringen og ulike urbane kriminelle nettverk i flere av Colombias byer.

De formelle fredsforhandlingene mellom regjeringen og FARC ble tilrettelagt av Norge og Cuba i Havanna fra 2012 til 2016. Langsiktig kontaktdiplomati og en rekke samarbeidstiltak med væpnede styrker, rettsvesenet og sivilt samfunn med formål om å legge forholdene til rette for en fredsprosess når tiden ble moden, bidro til at Norge ble bedt om å ta denne rollen. Som tilrettelegger støttet Norge partene løpende både praktisk, politisk og finansielt. Norge bidro med møtesteder, transport, ekspertise, krisehåndtering og satt inne i forhandlingsmøtene mellom partene. Fredsavtalen som ble signert, gjorde slutt på en konflikt som hadde pågått i over 50 år, med flere hundre tusen drepte. Om lag 13 500 FARC-soldater la ned våpnene. Colombias president Juan Manuel Santos mottok for dette Nobels fredspris i 2016. Avtalen omhandler alt fra våpenhvile til jordreformer, narkotikabekjempelse og overgangsrettferdighet. FARC er i dag et lovlig politisk parti med representasjon i nasjonalforsamlingen.

Rollen som tilrettelegger opphører imidlertid ikke når en avtale signeres, og Norge har siden 2016 aktivt støttet gjennomføringen av avtaleverket i Colombia. Erfaringene og tilliten opparbeidet under forhandlingene har vært verdifull for å sikre avtalens overlevelse over tid, under skiftende colombianske regjeringer. Utfordringer i gjennomføringsfasen gir også viktig læring som er nyttig i andre prosesser.

Norge har vært tilrettelegger for forhandlingene mellom myndighetene i Filippinene og kommunistbevegelsen NDFP (National Democratic Front of the Philippines) siden 2001, noe som gjør dette til ett av våre lengste engasjementer. Det har vært runder med formelle forhandlinger, bakkanal-samtaler og perioder med lavere intensitet. Siden 2022 har det vært fremskritt i forsøkene på å løse konflikten, og partene arbeider nå med en rammeavtale for en endelig fredsavtale. Konflikten har vart i over 50 år, med mer enn 40 000 drepte, drevet blant annet av sosiale og økonomiske ulikheter i samfunnet. Filippinene er et eksempel på at Norges langvarige kontakt med konfliktpartene gjennom både gode og krevende perioder bygger tillit over tid og muliggjør fremskritt i retning av en fredelig løsning.

Foto: Utenriksdepartementet

Krigen mellom Sri Lankas myndigheter og Tamiltigrene (LTTE) tok anslagsvis 80 000–140 000 sivile liv over et kvart århundre.13 Forhandlingene begynte som indirekte og hemmelige. Norge tilrettela for en helhetlig våpenhvileavtale som stanset mye av volden og la grunnlag for flere runder med forhandlinger om en politisk løsning. Til tross for betydelig vilje i en periode forble begge sider fanget av kortsiktige politiske hensyn. Partene inngikk heller ikke tilstrekkelige kompromisser, og unnlot å forankre visjoner om dyptpløyende endringer godt nok hos befolkningen. Etter valget i 2005 satset myndighetene i økende grad på militære virkemidler. Til tross for gjentatte forsøk fra Norge og det internasjonale samfunnet på å få partene tilbake til bordet, endte krigen med militær seier for regjeringsstyrkene. I begynnelsen av 2009 drepte regjeringsstyrker minst 40 000 sivile, hovedsakelig tamiler som Tamiltigrene hadde forskanset seg med på en strand.

Foto: Stephen Shaver, POOL/AP Photo

I Sri Lanka fikk Norge erfare hvor sensitivt det er å tilrettelegge upartisk mellom en regjering og en ikke-statlig væpnet gruppe. Tredjepartsrollen krevde tålmodighet og evne til å tåle betydelig kritikk fra deler av det srilankiske samfunnet. Norge samarbeidet nært med India, Japan, EU og USA under fredsprosessen i Sri Lanka. De humanitære lidelsene og landets strategiske plassering i Det indiske hav mellom Europa, India og Kina, bidro til at det internasjonale samfunnet støttet sterkt opp om fredsprosessen og så på Norges rolle som viktig. Samtidig var ikke internasjonal støtte og press tilstrekkelig for å holde prosessen i gang når partenes egen tro på en forhandlet løsning avtok.14

Norge har tilrettelagt for forhandlinger alene, som på Filippinene, Venezuela og Sri Lanka, og i fellesskap med andre stater, som i Guatemala og Colombia. Uansett om vi jobber alene eller med andre, er det viktig å ha sterk internasjonal støtte, i form av vennegrupper, observatører eller andre internasjonale konstellasjoner. Ofte er det nødvendig å ha en sterk aktør i ryggen, som kan legge press på partene eller tilby insentiver ved behov, for å øke mulighetene for en løsning. USA har i mange prosesser tatt denne rollen.

3.5.4 Prosesser formelt ledet av andre

Den siste kategorien omhandler arbeid der det norske engasjementet ofte har vært utstrakt, men i prosesser formelt ledet av andre. Norges rolle har primært vært å tilby en profesjonell ramme og trygg havn for sensitive samtaler eller bistå med rådgivning til parter og ekspertise der dette er ønsket. Et nylig eksempel er i våpenhvileforhandlingene om Gaza etter 7. oktober 2023, der Norge har vært tett på forhandlingene om løslatelse av gisler og understøttet partene og de formelle meglerne gjennom deling av vurderinger og informasjon.

Et annet eksempel er forhandlingene som fikk slutt på den andre borgerkrigen mellom Nord- og Sør-Sudan. Krigen varte fra 1983 til 2005 og var den lengste i Afrikas historie. Anslagsvis to millioner ble drept i krigshandlinger eller døde av sult og sykdom som følge av krigen.15 Dobbelt så mange ble drevet på flukt. IGAD, en regional organisasjon bestående av landene på Afrikas horn, ledet forhandlingene som førte til signeringen av Comprehensive Peace Agreement i 2005. Norge var aktivt engasjert gjennom troika-samarbeidet mellom Norge, USA og Storbritannia. Her bisto vi med ekspertise og rådgivning. Relasjonen til Sudan People’s Liberation Movement/Army (SPLM/A) som i stor grad representerte befolkningen i Sør-Sudan, var tett. Dette skyldtes blant annet de norske organisasjonene Norsk Folkehjelp og Kirkens Nødhjelp, som hadde bistått den nødlidende befolkningen under borgerkrigen. Etter signeringen støttet Norge gjennomføringen av avtalen.

Fredsavtalen lyktes med å stanse Afrikas lengste og mest blodige krig, og ga mulighet til å ta tak i konfliktens årsaker og skape et rettferdig Sudan. Det skjedde ikke, noe først og fremst partene må ta ansvaret for. Motstanden mot å gjennomføre nødvendige dyptgripende endringer i Khartoum bidro til at Sør-Sudan stod fast på kravet om å gjennomføre en folkeavstemning om løsrivelse eller fortsatt enhet. Over 98 prosent stemte for løsrivelse og Sør-Sudan ble et selvstendig land den 9. juli 2011. Siden dette har Sudan og Sør-Sudan vært preget av krig og konflikt, med tragiske konsekvenser for den sivile befolkningen i begge land. Dette viser hvor viktig det er at en avtale er godt forankret blant lokale makthavere.

Boks 3.5 Troika-samarbeidet mellom Norge, USA og Storbritannia

Troika-samarbeidet er unikt i norsk fredsdiplomati og har muliggjort at Norge, USA og Storbritannia har jobbet tett sammen om konfliktløsning på Afrikas horn i flere tiår. Samarbeidet ble utviklet gjennom innsatsen for å støtte den regionalt ledede fredsprosessen mellom Nord- og Sør-Sudan. Erfaringene har vært viktige for Norge i to perioder i FNs sikkerhetsråd. Samarbeidet mellom de tre landene bygger på et sentralt verdifelleskap, men landene er også forskjellige og har utfylt hverandre. USAs innflytelse på partene har vært viktig. Storbritannia var medlem av EU og hadde inngående kjennskap til det sudanske statsapparatet, en arv fra det anglo-egyptiske kondominium som Sudan var del av. Norges nettverk blant sivile sudanske aktører og det offentlige engasjementet i Norge har vært en styrke for vårt bidrag.

Foto: Utenriksdepartementet

Et annet eksempel er fra Spania. Den baskiske opprørsbevegelsen ETA ble etablert i 1959 og sto for en rekke store terrorangrep og drap som fortsatte etter overgangen til demokrati i 1976. Regjeringer av skiftende farge hadde søkt dialog med bevegelsen uten å lykkes. I 2005 ba den spanske regjeringen uformelt Centre for Humanitarian Dialogue (HD, se kapittel 6) om bistand til å etablere kontakt med bevegelsen med sikte på å legge grunnlag for en løsning. Prosessen var politisk kontroversiell i Spania, og myndighetene ønsket seg en diskré ikke-statlig internasjonal tilrettelegger som HD for å gjøre det mulig å holde en viss avstand til samtalene og unngå internasjonalisering. Det var samtidig behov for støtte fra stater til prosessen. Den norske støtten skjedde på anmodning fra den spanske regjeringen og utviklet seg over tid. Sammen med Sveits bidro Norge med sikre møtesteder, transport, tilrettelegging av samtaler, og som vitne. Norge har ikke tidligere omtalt rollen offentlig. Ledere fra begge de to store regjeringspartiene har imidlertid bekreftet Norges rolle offentlig i sine memoarer. Underveis trakk man også på erfaringene til den britiske regjeringen og Irish Republican Army (IRA) med fredsprosessen i Nord-Irland.

ETA-prosessen er et eksempel på at en ikke-statlig internasjonal tilrettelegger som HD kan trenge bistand fra en stat for utfyllende roller. Dette «hybrid-diplomatiet» var avgjørende for at partene valgte å sette seg ved forhandlingsbordet. Det var flere brudd i forhandlingene underveis. Politiarbeidet mot bevegelsen pågikk parallelt med samtalene, og ETA la ikke ned sin væpnede aktivitet. Man kom aldri frem til en endelig avtale. Kombinasjonen av spanske myndigheters press og tilrettelegging av samtaler med støtte fra Norge skapte imidlertid en dynamikk som bidro til at ETA i 2011 ensidig erklærte at de avsluttet den væpnede aktiviteten. I 2018 gikk ETA et skritt videre og foretok en ensidig oppløsning av organisasjonen. ETA ble tatt av EUs terrorliste i 2022. Deler av den politiske baskiske bevegelsen består nå som lovlige politiske partier.

Foto: Heidi Elburgi Johansen/Utenriksdepartementet.