4 En tilgjengelig og sammenhengende akuttmedisinsk kjede

Regjeringens mål er at innbyggere med akutt sykdom og skade får rask og trygg helsehjelp i hele landet. Norge har gode, desentraliserte akuttmedisinske tjenester. Sammenlikninger fra OECD viser blant annet gode resultater når det gjelder overlevelse etter hjerteinfarkt og hjerneslag.1 Tjenestene har gjennomgått store endringer og blitt stadig mer profesjonaliserte. Det pågår arbeid med å innføre nye teknologiske og digitale løsninger i tjenestene og med å standardisere prosedyrer og utstyr. Regjeringen vil videreutvikle en faglig god og desentralisert tjeneste og styrke den lokale akuttberedskapen ved å ta alle ressursene i akuttkjeden i bruk og sørge for bedre prioritering og styring av disse. Regjeringen vil bygge på arbeidet som allerede er gjort i helseforetak og kommuner, og styrke de akuttmedisinske tjenestene gjennom bedre samarbeid og planlegging, innovative organisasjonsformer og bruk av teknologi og personell på nye måter.

4.1 Aktørene i den akuttmedisinske kjeden utenfor sykehus

Det er viktig for bærekraften i tjenesten at så mye som mulig håndteres der folk bor. De kommunale helse- og omsorgstjenestene er sentrale i den akuttmedisinske kjeden og spiller en avgjørende rolle for at befolkningen i hele landet skal få god helsehjelp når noe akutt oppstår. I tillegg til legevakt, legevaktsentraler (LVS), fastleger og øyeblikkelig hjelp døgntilbud gjelder dette hjemmesykepleie, sykehjem og andre institusjoner der akutte hendelser oppstår og håndteres, men hvor øyeblikkelig hjelp ikke er den primære oppgaven. De akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus i spesialisthelsetjenesten omfatter bil-, båt- og luftambulansen samt akuttmedisinske kommunikasjonssentraler (AMK). Andre nødetater, frivillige organisasjoner og befolkningen selv spiller også en viktig rolle i akuttkjeden.

Følgetjenesten for gravide er en viktig del av beredskapen som gir trygghet for gravide og fødende med lang reisevei til sykehus. Følgetjenesten er organisert i et samarbeid mellom helseforetak og kommune, og de prehospitale tjenestene er involvert i tilbudet.

NOU 2015: 17 Først og fremst beskriver et helhetlig system som ivaretar befolkningens trygghet ved akutt sykdom og skade utenfor sykehus. Utvalgets 113 tiltak er i hovedsak fulgt opp. Tiltak som tidligere ikke er fulgt opp, for eksempel forslaget om å innføre krav om maksimal reisetid for legevakt, er utredet som ledd i arbeidet med denne stortingsmeldingen. NOU 2015: 17 ble godt mottatt i tjenesten, og grunntanken om at de akuttmedisinske tjenestene må fungere som en sammenhengende kjede, er lagt til grunn i utviklingen av de akuttmedisinske tjenestene mange steder og dette er også et viktig innsatsområde i denne meldingen.

4.2 Samarbeid og samhandling mellom aktørene i den akuttmedisinske kjeden

Innbyggerne skal være trygge på at de får faglig god helsehjelp ved akutt sykdom og skade. Sammenhengende tilbud og likeverdig tilgang til akuttmedisinske tjenester forutsetter at kommuner og helseforetak samarbeider om å utvikle disse tjenestene. Godt samarbeid mellom kommuner og helseforetak gir mer treffsikre tjenester, gjør at flere pasienter kan få helsehjelp på riktig nivå og unngår unødvendige forflytninger, og forebygger unødvendige akuttinnleggelser i sykehus. Dette er bra for pasientene og god bruk av ressursene.

Akuttmedisinforskriften stiller krav om samhandling og samarbeid mellom virksomheter som yter akuttmedisinske tjenester. Kommunene og de regionale helseforetakene skal sikre hensiktsmessig og koordinert innsats i tjenestene i den akuttmedisinske kjeden. De skal også sørge for at innholdet i disse tjenestene er samordnet med de øvrige nødetatene, Hovedredningssentralen og andre myndigheter. Alle deler av helse- og omsorgstjenesten som er en del av den akuttmedisinske beredskapen, skal kunne kommunisere internt og på tvers av etablerte kommune- og regiongrenser i et felles, lukket, enhetlig og landsdekkende kommunikasjonsnett. Forskriften stiller også krav om at personellet får nødvendig opplæring og trening i samhandling og samarbeid.

Helsefellesskapene skal være en drivkraft for samarbeid, tjenesteutvikling og felles planlegging mellom kommuner og helseforetak, jf. omtale i kapittel 8.2. Helsefellesskapene skal prioritere å samarbeide om utvikling av tjenester til utvalgte pasientgrupper, blant annet eldre med skrøpelighet, personer med flere kroniske lidelser og personer med alvorlige psykiske lidelser og rusmiddelproblemer. Dette er pasientgrupper som ofte har behov for bistand fra de akuttmedisinske tjenestene, fordi de får akutt forverring i sin tilstand. Mange innspill til departementet understreker at også de akuttmedisinske tjenestene i større grad må innrettes for å ta seg av disse pasientene på en bedre måte.

Regjeringen har innført et rekrutterings- og samhandlingstilskudd som skal gi kommuner og helseforetak større insentiver til å etablere lokalt samarbeid om gode tjenester, særlig for prioriterte pasientgrupper. Dette omfatter også de akuttmedisinske tjenestene.

4.2.1 Beredskapsplaner og planer for den akuttmedisinske kjeden

Helse- og omsorgstjenesteloven § 6-1, jf. spesialisthelsetjenesteloven 2-1e, slår fast at kommuner skal inngå samarbeidsavtaler med helseforetak. Samarbeidet skal ha som mål å bidra til at pasienter og brukere mottar et helhetlig tilbud om helse- og omsorgstjenester. Krav til avtalens innhold angis i § 6-2. Avtalene skal blant annet omfatte omforente beredskapsplaner og planer for den akuttmedisinske kjeden. Helsedirektoratet har utarbeidet en veileder for kommuner og helseforetak som ligger til grunn for samarbeidsavtalene. Samarbeidsavtalen om beredskapsplaner og planer for den akuttmedisinske kjeden skal ivareta områder som kommuner og helseforetak er forutsatt å samarbeide om.

Samarbeidsavtalene om akuttmedisinske tjenester bør være mer konkrete enn det som er lagt til grunn til nå. Avtalene bør også omfatte informasjon om hvilke ressurser som finnes, og hvor tilgjengelige de er. Dette omfatter også øyeblikkelig hjelp-tilbud i kommunen og responstider for ambulansetjenesten (jf. kapittel 4.3). Avtalene bør også omfatte avtalte samhandlingstiltak, bruk av akutthjelpere, omforente rutiner og behandlingsprosedyrer, samarbeid om felles fagutvikling og trening, hvordan definerte kvalitetsindikatorer følges opp og rutiner for avviksrapportering. Effektiv ressursutnyttelse og hensyn til bærekraft legges til grunn.

Helse- og omsorgsdepartementet vil gi Helsedirektoratet i oppdrag å revidere veilederen for samarbeidsavtalen. Veilederen skal ligge til grunn for felles planlegging med utgangspunkt i helsefellesskapene, og det skal blant annet beskrives hvordan det akuttmedisinske tilbudet blir ivaretatt for innbyggere i legevaktdistrikt med lang reiseavstand til legevakt og ambulansestasjoner.

Lokal planlegging og utvikling

Utfordringene i de akuttmedisinske tjenestene treffer de ulike delene av landet ulikt. Den demografiske utviklingen vil forsterke utfordringene som allerede finnes, med tilgjengelighet, tilgang til personell og kompetanse. Dette innebærer at planlegging og utvikling av tilbudet må skje med utgangspunkt i lokale forhold og muligheter.

Det er nødvendig å tenke nytt om hvordan det akuttmedisinske tjenestetilbudet kan opprettholdes og utvikles for at befolkningen i hele landet skal motta gode tjenester. Kommuner og helseforetak må prøve ut nye tjenestemodeller og bruke teknologi, personell og kompetanse på nye måter. Mange av innspillene til departementet, både fra kommuner og helseforetak, har trukket fram eksempler på tjenestemodeller som bør breddes flere steder, for eksempel Akuttkjeden Telemark (jf. boks 4.3) og Rørosmodellen (jf. boks 4.6). Et annet eksempel er samarbeidet mellom Lillehammer kommune og Sykehuset Innlandet HF om prosjektet Bo trygt hjemme (jf. boks 4.4).

Tiltakene som er omtalt i kapittel 4.3.3 og 4.3.5 om innføring av teknologiske løsninger og digitalisering, vil gi nye muligheter for samarbeid mellom aktørene, mer sømløse tjenester og bedre ressursutnyttelse. Helsefelleskapene vil være arenaen for å videreutvikle samarbeidet mellom helseforetak og kommuner. Regjeringen vil derfor gi de regionale helseforetakene i oppdrag å sørge for at helseforetakene gjennomgår og planlegger de akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus i samarbeid med kommunene, med mål om å styrke den lokale akuttberedskapen.

De beskrevne prosjektene er eksempler på at kommuner og helseforetak sammen finner gode løsninger, og utnytter tilgjengelige personellressurser bedre, noe som bidrar til at befolkningen får gode og likeverdige akuttmedisinske tjenester. Samtidig er det prosjekter som springer ut av lokale og regionale utfordringer og muligheter. Hvilke organisatoriske tiltak som er best egnet, vil variere i ulike deler av landet. Akuttkjeden Telemark er et prosjekt som, mer enn å se på organiseringen av tjenestene, har rettet innsatsen mot hvordan de ulike leddene kommuniserer og samhandler for at pasienter, pårørende og helsepersonell skal oppleve god samhandling og en sammenhengende kjede. Dette illustrerer at en sammenhengende akuttmedisinsk kjede ikke bare er avhengig av organisering, men av at aktørene har et felles språk, tillit til hverandre og at de opplever å være en del av et felles system. På bakgrunn av erfaringer fra Telemark og andre samhandlingsprosjekter vil Helsedirektoratet få i oppdrag å beskrive en generisk modell for en sammenhengende akuttkjede. Den skal ivareta pasientflyt og informasjonsflyt fra en hendelse inntreffer til endelig behandling er satt i verk. Modellen må legge til rette for pasientsentrert akuttflyt, felles metoder og verktøy for alle som er involvert i et akuttforløp, og tiltak for respekt og tillit mellom aktørene, slik at pasienter får helsehjelp av god kvalitet på riktig omsorgsnivå. Helsedirektoratet må også utvikle verktøy for å understøtte implementering i tjenesten. Et slikt rammeverk vil kunne ligge til grunn for samarbeidet mellom kommuner og helseforetak i regi av helsefellesskapene.

4.2.2 Frivillige organisasjoner og befolkningens rolle

Som omtalt i Meld. St. 5 (2023–2024) En motstandsdyktig helseberedskap – Fra pandemi til krig i Europa vil regjeringen legge til rette for at frivillig sektor blir bedre integrert i helseberedskapen, både regulatorisk, i avtaler, planer og øvelser. Det innebærer blant annet at frivillige er vurdert som en ressurs for helseberedskapen, at frivillig personell må få oppfølging ved behov, og at konsekvenser for det frivillige skal tas hensyn til ved vurdering av tiltak. Regjeringen vil sørge for tettere dialog med frivillige organisasjoner gjennom et årlig dialogmøte mellom Helse- og omsorgsdepartementet og frivillige organisasjoner. Utvalgene i den nye helseberedskapsmodellen som er omtalt i helseberedskapsmeldingen, skal ha i sitt mandat å sørge for kontakt og samarbeid med frivillige organisasjoner, der det er relevant.

Befolkningen er en viktig ressurs ved akutt sykdom og alvorlige ulykker ved at de tidlig identifiserer livstruende tilstander, varsler 113 og setter i verk livreddende førstehjelpstiltak før ambulanse/lege ankommer. Helsedirektoratet har utviklet Nasjonal førstehjelpsstrategi for livslang læring (2023–2030). Den er bygd på erfaringene fra den nasjonale førstehjelpsdugnaden Sammen redder vi liv (2017–2022). Dugnaden er den største satsingen på førstehjelpsopplæring i befolkningen i senere tid og er et samarbeid mellom de største frivillige organisasjonene, kommune- og spesialisthelsetjeneste og private aktører. Det er investert i ny teknologi, opplæringsprogrammer for barnehage og skoler, materiell til lærerutdanning og arbeidslivsprogrammer, kjøreskoleopplæring, kurs for vektere og satsing i kommunale helse- og omsorgstjenester. Regionalt akuttmedisinsk kompetansesenter i Helse Vest har etablert et tilbud til befolkningen der førstehjelpere kan få oppfølging etter alvorlige hendelser. Oppfølgingstilbudet består av samtale med erfarent helsepersonell. Akutthjelpere kan bidra med livreddende førstehjelp, og som del av dugnaden er det utviklet kursmateriell og systemer for varsling av akutthjelperoppdrag. Gjensidigestiftelsen har vært en viktig bidragsyter i dugnaden.

Befolkningens kunnskap om førstehjelp er grunnleggende i akuttberedskapen og i forbindelse med større kriser og krig. Det vises til Meld. St. 9 (2024–2025) Totalberedskapsmeldingen – Forberedt på kriser og krig hvor førstehjelp inngår i hva den enkelte kan gjøre for å styrke den sivile motstandskraften. I Meld. St. 5 (2023–2024) En motstandsdyktig helseberedskap – Fra pandemi til krig i Europa står det at befolkningens kunnskap om førstehjelp også er viktig for akuttberedskapen samlet sett. Regjeringen vil legge til rette for økt helsefrivillighet og styrking av befolkningens egenberedskap og førstehjelpskompetanse gjennom Nasjonal førstehjelpsstrategi 2023–2030 og Helsedirektoratets oppfølging av denne.

Befolkningens evne til selv å vurdere alvorlighet og å vite hvor man skal henvende seg, er viktig for å unngå overbelastning på de akuttmedisinske tjenestene. Med økt helsekompetanse vil befolkningen i større grad være i stand til å kontakte riktig nivå i helsetjenesten og være i stand til å yte livreddende førstehjelp. Regjeringen vil legge fram en ny strategi for helsekompetanse, se kapittel 6.1.

4.2.3 Samiske pasienters rett til og behov for tilrettelagte tjenester

For den samiske befolkningen er lange avstander en typisk utfordring. En annen utfordring er mangel på samisk språkkompetanse hos helsepersonell i de akuttmedisinske tjenestene. Samiske pasienters rett til og behov for tilrettelagte tjenester må etterspørres og synliggjøres gjennom hele pasientforløpet. Mangel på samisk språkkompetanse kan være en utfordring i akutte situasjoner da det kan oppstå misforståelser og kommunikasjonssvikt. Det er derfor viktig å finne gode løsninger som gir tilgang til samisk språkkompetanse. Helseregionene fikk i 2024 i oppdrag å følge opp sluttrapporten Nasjonalt prosjekt for tolkning av samiske språk. Finnmarkssykehuset har styrket tilbudet med nordsamisk tolketjeneste og driver denne for alle sykehusene i Nord-Norge. Det er utviklet en egen bestillingsside der ansatte i spesialisthelsetjenesten, pasienter og pårørende kan bestille tolkeoppdrag, også via nett. Tilbudet gjelder både ved planlagte behandlingstimer og i akutte tilfeller.

4.3 Tilgjengelige akuttmedisinske tjenester

Det er en viktig del av samfunnskontrakten at befolkningen har trygghet for at de får faglig god helsehjelp ved akutt sykdom og skade. Ved behov for øyeblikkelig hjelp er tiden fra symptomstart til behandling viktig, og tilgjengeligheten til relevant akuttmedisinsk og allmennmedisinsk kompetanse har stor betydning. Likeverdig tilgjengelighet til akuttmedisinske tjenester påvirkes av mange forhold: tilstrekkelig rekruttering av allmennleger, akuttmedisinsk kompetanse hos annet helsepersonell i kommunen, reise- og ventetid til legevakt, responstid for ambulansetjenesten, digital tilgjengelighet, svartid i nødmeldetjenesten og til slutt hvordan de ulike aktørene i den akuttmedisinske kjeden samhandler. Rammevilkårene for å levere akuttmedisinske tjenester varierer i ulike deler av landet, noe som også avspeiles i at utfordringsbildet varierer.

4.3.1 Tilstrekkelig rekruttering av leger til legevakt

Utfordringene i fastlegeordningen henger tett sammen med legevakt. Rapporten fra ekspertgruppe legevakt (2021) viste at fastleger i mindre legevaktdistrikter hadde flere timer legevakt og hyppigere helgevakt enn fastleger i større distrikter. En større andel jobber også nattevakter. Flere leger i ordningen vil være sentralt for å redusere arbeidsbelastningen for den enkelte lege. Regjeringens satsing på fastlegeordningen gjennom økt basis- og ALIS-tilskudd og det målrettede legevakttilskuddet har bidratt til en rekordhøy rekruttering av fastleger det siste året. I mange legevaktdistrikter er det allikevel fortsatt høy vaktbelastning.

For stor vaktbelastning påvirker rekrutteringen til fastlegeordningen, særlig i distriktene. Det er ikke ønskelig at leger pålegges arbeidstid som går langt ut over arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser. Samtidig er kommunene avhengige av rammevilkår som gjør det mulig å oppfylle sørge for-ansvaret for øyeblikkelig hjelp i hele landet.

Å redusere legenes arbeidstid i legevakt forutsetter enten å rekruttere flere leger til å dekke vaktbehovet eller å redusere antall timer som skal dekkes av lege på vakt. Tiltaket som vil ha størst og raskest effekt på fastlegers arbeidstid i legevakt, er å redusere antall legevakter og etablere større legevaktdistrikt. Dette må imidlertid balanseres mot eventuelt økt reisetid for innbyggerne og lokal tilknytning, jf. kapittel 4.3.2.

I forhandlingene om ny særavtale for legetjenesten i kommunene (SFS 2305) for perioden 1. januar 2024 til 31. desember 2025 (forhandlet fram i mai 2024) er partene enige om krav til antall leger i de ulike vaktordningene. Formålet med grensene er å sørge for at belastningen på den enkelte lege ikke blir for stor, samtidig som kommunene fortsatt har tilstrekkelig handlingsrom til å ivareta sitt sørge for-ansvar for befolkningen.

Regjeringen opprettet i 2022 et tilskudd for legevakt i små distriktskommuner. Helsedirektoratet beskriver at tilskuddet har hatt god effekt, og at det har bidratt til bedre rekruttering til legevaktordningen i de aktuelle distriktene. Den økte rekrutteringen til fastlegeordningen har også bidratt til at flere leger er tilgjengelige for legevakt. Tiltak i denne meldingen for å skape framtidens allmennlegetjeneste, vil indirekte ha positiv effekt på legevakt.

Legevakt henger tett sammen med øvrige kommunale helse- og omsorgstjenester. Særlig i mindre kommuner vil få leger dekke flere roller. Legevakttilskuddet adresserer rekrutteringsutfordringer i én tjeneste, noe som blir snevert for mange kommuner. Det er mange steder hensiktsmessig å se utfordringene i kommunene i sammenheng. Regjeringen ønsker derfor å utvikle tilskuddet til et bredere distriktstilskudd slik at kommuner i sentralitetsklasse fem og seks kan få tilskudd til å møte særskilte utfordringer for å levere likeverdige allmennlegetjenester av god nok kvalitet, uten at dette er isolert til legevakt. Se kapittel 8.5.1.

4.3.2 Tilgjengelighet til legevakt og responstid i ambulansetjenesten

Reisetid til legevakt

Avstand til et helsetilbud har betydning for hvor hyppig befolkningen benytter seg av det, også for tidskritiske tilstander. Det finnes ikke kunnskap om konsekvenser av denne sammenhengen på helse, sykelighet og dødelighet. Akuttutvalget fra 2015 foreslo likevel i NOU 2015: 17 et nasjonalt krav om at 90 prosent av befolkningen i hvert legevaktdistrikt skal ha maksimalt 40 minutters reisevei til legevaktstasjon, og at 95 prosent av befolkningen skal ha maksimalt 60 minutters reisevei.

Antall kommunale og interkommunale legevakter har stabilisert seg det siste året. Oppdaterte beregninger basert på legevaktstrukturen i 2022 viser at 5,2 prosent av befolkningen har en reisetid på mer enn 40 minutter til legevakt, mens 1,5 prosent har reisetid på mer enn 60 minutter. Samtidig har innbyggerne i 71 kommuner gjennomsnittlig reisetid til nærmeste legevakt på mer enn 40 minutter, og i 30 kommuner er reisetiden i gjennomsnitt 60 minutter eller mer.

Helsedirektoratet har utredet innføring av maksimal reisetid til legevakt og vurderer at dette ikke bør innføres. Reisetid er bare én av flere faktorer som påvirker tilgjengeligheten til tjenesten. Ventetid før helsehjelp, tilgang til personell og kompetanse, tilgang på ressurser og utstyr og transportmuligheter er andre viktige faktorer. Helsedirektoratet vurderer at krav til de enkelte tjenestene ikke bør ses isolert, men som en helhet. Et reisetidskrav til legevakt kan føre til at kommuner og legevaktdistrikter organiserer og optimaliserer sine områder med reisetid som viktigste indikator. En slik vektlegging vil dermed kunne gå på bekostning av viktigere tiltak for nødvendig tjenesteutvikling og kvalitetsforbedring for legevaktene og de andre aktørene i den akuttmedisinske kjeden. Kommunene må ha handlingsrom for å ivareta sitt sørge for-ansvar, og for stor grad av regulering kan utfordre dette.

Utfordringene med å oppnå god tilgjengelighet til legevakt varierer i ulike deler av landet basert på geografi, demografi, tilgjengelige ressurser og andre forhold. Regjeringen er enig med Helsedirektoratet og vurderer at nasjonale krav til enkeltelementer i kjeden, som maksimal reisetid til legevakt, vil gjøre det mer utfordrende å utvikle et helhetlig akuttilbud. Regjeringen vurderer derfor at det ikke bør fastsettes noen maksimalgrense for reisetid til legevakt.

Ventetid på legevakt

Mens lang reisetid til legevakt er en utfordring i distrikt, er lang ventetid ved legevakt en problemstilling i større byer. Lange ventetider er en sterk driver for veksten i det helprivate legevakttilbudet, både fysisk og digitalt. Dette bidrar til en todeling av helsetjenesten, hvor de med økonomiske ressurser kan kjøpe seg ut av køen. De siste årene har innbyggere med tilstrekkelige økonomiske ressurser fått stadig flere valgmuligheter innenfor helprivate allmennlegetjenester. Det er et kommunalt ansvar å dimensjonere kapasiteten på legevakttilbudet slik at ventetidene til nødvendig øyeblikkelig hjelp ikke blir for lang. Samtidig er legevakt en beredskapstjeneste som skal prioritere henvendelser av akutt karakter som ikke kan vente til neste dag. Mange henvendelser til de kommunale legevaktene kunne blitt håndtert hos fastlegene, men ender på legevakten fordi det oppfattes som det eneste tilgjengelige tilbudet. En kartlegging av situasjonen i dagens legevaktordning viser at majoriteten av pasientkontaktene i legevakt har laveste hastegrad, og at legevaktene bruker tid og ressurser på ikke-akutte tilstander.2 Dette bidrar til økt ventetid for andre pasienter på legevakt.

I denne meldingen gjør regjeringen flere grep for å bedre tilgjengeligheten i den kommunale allmennlegetjenesten. Økt kapasitet i og innslag av annet personell i fastlegeordningen, krav til digital tilgjengelighet hos fastlegene og en prøveordning med kommunal nettlege vil øke kapasiteten og forbedre tilgjengeligheten, både fysisk og digitalt. Det vil bidra til mindre pågang til legevaktene, kortere ventetider og samlet sett bidra til å styrke legevakten som en beredskapstjeneste. Framtidige løsninger som hjelper innbyggeren med å vurdere symptomer og veiledning i hvilket omsorgsnivå de bør kontakte, for eksempel KI-baserte beslutningsstøttesystemer, vil også kunne bidra til bedre prioritering, lavere pågang og mer hensiktsmessig ressursbruk, jf. boks 5.2.

Regjeringen foreslår i høringsnotat om ny forskrift om fastlegeordning i kommunene å innføre plikt for næringsdrivende og kommunale fastlegekontor å være tilgjengelig for timebestilling på helsenorge.no. Dette muliggjør tettere integrasjon mellom legevakten og fastlegene. Pasienter som kontakter legevakten, men som ikke har behov for øyeblikkelig hjelp, kan få bistand til å bestille time hos egen fastlege. Dette vil bidra til at legevakten i større grad forbeholdes pasienter som har behov for øyeblikkelig hjelp, og at ventetidene for disse pasientene reduseres.

I denne meldingen beskrives det grep for å øke oppgavedelingen gjennom en mer fler- og tverrfaglig fastlegeordning. Rammene for oppgavedeling i legevakt er annerledes fordi det er snakk om akutte problemstillinger, der dette ofte er første møte mellom pasienter og helsepersonell, og fordi helsepersonellet ofte ikke har tilgjengelige journaldata om pasienten. Dette stiller særlige krav til medisinskfaglig kompetanse. Likevel er det rom for at sykepleiere og annet helsepersonell kan utføre flere oppgaver enn i dag, også direkte pasientbehandling. Dette kan særlig være aktuelt ved større legevakter der problemet med lange ventetider er størst. Regjeringen vil derfor utrede hvordan oppgavedeling kan utnyttes i legevakt.

En mobil legevakttjeneste

I tillegg til sentralisering av legevakter de siste tiårene har legevakttjenesten også blitt mindre mobil. Antall sykebesøk viste en nedadgående trend i mange år, fra om lag 685 000 hjemmebesøk på legevakt i 1995 til 67 000 besøk i 2013.3 De siste årene har det igjen vært en svak økning. Tall fra Helsedirektoratet viser at det i 2022 ble gjennomført snaut 88 000 sykebesøk på legevakt. Økningen i antall sykebesøk de siste årene kan ses i sammenheng med at stadig flere legevakter har legebiler dedikert til formålet.

Utviklingen mot færre sykebesøk har hatt konsekvenser både for den samlede kapasiteten i legevakttjenesten, men også for ambulansetjenesten. Legevaktleger på stasjonær legevakt håndterer flere pasienter per vakt enn leger som kjører sykebesøk. Slik sett bidrar dette til å øke den totale kapasiteten. Mange av pasientene som på 1990-tallet fikk sykebesøk, kommer nå til legevakten og får en adekvat vurdering der. En utilsiktet virkning av utviklingen er at en andel av det som før var sykebesøk med mer kompliserte problemstillinger, i dag håndteres av ambulansetjenesten i såkalte «vurderingsoppdrag». Disse oppdragene krever en leges vurderingskompetanse. Det vises til boks 4.10 for omtale av samarbeid mellom AMK Oslo og Moss legevakt om bedre håndtering av disse oppdragene. Ambulansetjenesten rapporterer om en relativt stor økning av slike oppdrag. Dette bidrar til at ambulanseoppdragene både tar lang tid, og at pasientene ofte transporteres til og eventuelt fra legevakt eller sykehus, fordi ambulansene mangler adekvat vurderingskompetanse. Denne utviklingen er utfordrende av flere grunner, blant annet:

• Særlig eldre, skrøpelige og psykisk syke ville hatt det bedre hvis de fikk vurdering og eventuelt behandling hjemme/på oppholdsstedet, gjennom et sykebesøk, uten å forflyttes.

• Ambulansetjenesten brukes til transportoppdrag som ikke gir god kvalitet for pasienten, og som samtidig legger beslag på ressurser og påvirker beredskap og tilgjengelighet.

Akuttmedisinforskriften slår fast at kommunen skal sørge for at legevakten er organisert og utstyrt slik at helsepersonell i vakt kan rykke ut umiddelbart. Bestemmelsen kom i 2015, og det er grunn til å tro at den har bidratt til at antall sykebesøk har økt de siste årene. Mange legevaktdistrikter har organisert seg slik at de kan ivareta utrykningsplikten, både ved organisatoriske grep og ved investering i legebiler og utstyr. Terskelen for at legevaktlegen deltar i oppdrag utenfor legevaktlokalene, blir lavere når forholdene er lagt til rette for dette, med egnet organisering, utstyr og kjøretøy. Utviklingen i tjenestene går i retning av at stadig flere analyser kan gjøres pasientnært. Dette gir bedre muligheter for diagnostikk og behandling der pasienten oppholder seg. Samtidig er det fortsatt kommuner som ikke oppfyller plikten til utrykning. Regjeringen vil bidra til at kommunens plikt til å rykke ut realiseres, blant annet ved å spre erfaringer med legevaktbil og andre måter å oppfylle plikten på.

I mange interkommunale legevaktdistrikter er avstandene såpass store at den reelle muligheten for å reise på mange sykebesøk er begrenset. I pilot legevakt4 har sykepleiere ved flere av satellittlegevaktene etablert en praksis der de reiser i sykebesøk mens legevaktlege deltar via video. Dette øker tilgjengeligheten til kommunale øyeblikkelig hjelp-tjenester i disse kommunene og kan bidra til bedre samarbeid med ambulansetjenesten og til å integrere legevakten i de øvrige kommunale tjenestene. På denne måten kan teknologi også bidra til en mer mobil legevakttjeneste. For nærmere omtale av pilot legevakt og satellittlegevakter, se kapittel 4.3.3. Fra 2023 er det innført en ny takst for å honorere legevaktlegenes arbeid med beslutningsstøtte til ambulansetjenesten. Taksten kan også benyttes dersom det under e-konsultasjon med annet helsepersonell anses som nødvendig med øyeblikkelig hjelp-utredning og behandling på legevakt eller fastlegekontor samme dag.

Det finnes ikke noe endelig svar på hva som er riktig fordeling av oppgaver mellom legevakt og ambulansetjenesten, men sykebesøk er et godt eksempel på hvordan endringer i én tjeneste påvirker rammevilkårene til en annen. Det er viktig at forholdene tilrettelegges, for at kommuner og helseforetak kan ta hensyn til denne problemstillingen når de utvikler en samlet akuttmedisinsk kjede for at de samlede ressursene brukes best mulig.

Vilkår for å bruke betegnelsen legevakt

I en tid der det blir flere tilbud, kan det være viktig at pasienter og pårørende kan skille klart mellom hva som faktisk er kommunal legevakt, og hva som ikke er det. Etter hvert som omfanget av privatbetalte helse- og omsorgstjenester øker, kan det bli vanskeligere for befolkningen å orientere seg om hva som tilbys, hvem som er tilbyder, og om det offentlige betaler for tjenestene. Det kan oppstå fare for forveksling mellom de offentlige tilbudene med lav egenbetaling og private tilbud hvor pasientene må betale fullt ut selv, eller gjennom privat forsikring. Det kan også være et problem at pasientene tror de får et tilbud hos virksomheter som kaller seg legevakt, som ikke samsvarer med de forventningene som betegnelsen gir opphav til. Helse- og omsorgsdepartementet tar denne våren sikte på å legge fram forslag til ny hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven om å stille vilkår for å bruke betegnelsen legevakt. Det er også adgang til å stille vilkår om at det skal framgå av betegnelsen om legevakten er privat. Dersom det er fastsatt vilkår for bruk av betegnelsen legevakt og disse ikke er oppfylt, vil det være forbudt å bruke betegnelsen.

Responstider i ambulansetjenesten og standard for kompetanse og utstyr

Det har vært en betydelig aktivitetsvekst i ambulansetjenesten. I sentrale strøk opplever ambulansetjenesten kapasitetsutfordringer. Samtidig er det ambulansestasjoner i spredt bebygde strøk med stagnasjon eller reduksjon i antall oppdrag. Det er eksempler på ambulansestasjoner i distriktene som har svært lav oppdragsfrekvens (opp mot 93 prosent beredskapstid). Dette gir høye beredskapskostnader, lite pasienttid og gjør det utfordrende for ambulansepersonellet å opprettholde kompetansen.

Stortinget har bedt regjeringen forskriftsfeste responstider for ambulansetjenesten og sette en standard for kompetanse og akuttmedisinsk utstyr i ambulansebilene og ved ambulansebasene. Vedtaket ble fattet i forbindelse med Stortingets behandling av Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden.

Helsedirektoratet har utredet konsekvensene av å forskriftfeste dagens veiledende mål for responstider i ambulansetjenesten (jf. boks 4.8). Utredningen viser at de årlige kostnadene vil øke i en størrelsesorden mellom 780 millioner kroner og 1,26 milliarder kroner ut over dagens nivå, avhengig av om kravet skal oppnås på regionalt nivå eller helseforetaksnivå. Det vil være behov for mellom 62 og 115 nye ambulansestasjoner, mellom 96 og 147 nye ambulansebiler og mellom 700 og 1 200 flere årsverk. Det vil i tillegg påløpe kostnader til oppføring og vedlikehold av nye ambulansestasjoner, utdanning av flere ambulansearbeidere, vedlikeholdstrening mv. Med flere ambulansestasjoner med svært få oppdrag vil utfordringen med å rekruttere og beholde ambulansepersonell som verken får brukt eller opprettholdt sin kompetanse, bli enda større enn nå.

Helsedirektoratet har også utredet alternative måter å forskriftsfeste responstid på: 1) forskriftsfeste dagens mål, men hvor tiden brukt i AMK ekskluderes, 2) forskriftsfeste dagens mål kun for tidskritiske diagnoser, 3) forskriftsfeste faktisk oppnådde responstider målt med median, og 4) en modell der kravet som gjelder for grisgrendte strøk, forskriftsfestes, mens det veiledende målet for byer og tettsteder videreføres. Ingen av de alternative modellene kan gjennomføres innen gjeldende budsjettrammer. Samtlige modeller innebærer behov for flere ambulansestasjoner, biler og ambulansepersonell. Modell 4 vil for Helse Nord innebære at det må etableres 131 stasjoner for å nå målet om at ambulansen skal være fremme innen 25 minutter i 90 prosent av tilfellene. Det vil gi 67 stasjoner med færre enn ett oppdrag per dag og fem stasjoner med mindre enn to oppdrag per uke. Dette vil gjøre det svært utfordrende å opprettholde faglig kompetanse og å rekruttere personell.

Helsedirektoratets utredning har gitt et kunnskapsgrunnlag som belyser konsekvensene av å forskriftsfeste responstid for ambulansetjenesten og utfordringene det medfører i praksis. Helsedirektoratet anbefaler ikke å forskriftsfeste responstider. De akuttmedisinske tjenestene er allerede svært detaljert regulert sammenliknet med andre deler av helsetjenesten. Særegne krav i forskrift eller til enkelte deler av den akuttmedisinske kjeden vil kunne gå ut over mulighetene til å planlegge for helhetlige tjenester. Regjeringen er enig i intensjonen bak Stortingets vedtak om å forskriftsfeste responstider, som er å trygge befolkningen for at de får rask hjelp ved akutt sykdom og skade. Regjeringens vurdering er imidlertid at Stortingets vedtak om forskriftfesting av responstider ikke kan gjennomføres i praksis.

Helsedirektoratet mener at det beste virkemiddelet som kan bidra til kort responstid, er å styrke hele akuttkjeden. De mener vurderingstiden i AMK bør ekskluderes fra dagens responstidsmål, jf. boks 4.8. Det vil gi AMK-operatørene bedre forutsetninger for å gjøre riktige vurderinger av hastegrad og ressursbruk, se også kapittel 4.3.5 om kompetanse, beslutningsstøtte og respons. Helsedirektoratet mener også at annet helsepersonell enn ambulansepersonell, blant annet legevaktlege, bør kunne inngå i responstidsmålet hvis de er første helsepersonell på stedet, og kan gi nødvendig helsehjelp. Regjeringen er enig i dette. I tillegg bør helseforetakene i større grad legge til rette for ulike typer pasienttransport og bedre logistikk. Det vil kunne begrense belastningen på akuttambulanser og slik styrke akuttberedskapen og responstidene. Helsedirektoratet har også fått i oppdrag å lage et nytt kvalitetsindikatorsett for hele den akuttmedisinske kjeden. Aktørene kan bruke dette som grunnlag for planlegging og utvikling av tjenesten.

Helsedirektoratet har også utredet behovet for å sette en standard for kompetanse og utstyr i ambulansetjenesten. De akuttmedisinske tjenestene er regulert, blant annet gjennom krav i akuttmedisinforskriften. Det foreligger også en veileder som stiller krav til utstyr i ambulanser. Bakgrunnen for anmodningsvedtaket var et ønske om større grad av samarbeid nasjonalt om teknologiløsninger, prosedyrer og kompetanse. Helsedirektoratets gjennomgang viser at de regionale helseforetakene samarbeider og harmoniserer kompetanse og utstyr, blant annet gjennom felles teknologiløsninger for AMK og ambulansetjenesten. Det bidrar til standardisering og felles grensesnitt som vil gjøre det lettere å koble aktørene i de akuttmedisinske tjenestene sammen. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4.3.5. Helsedirektoratets gjennomgang viser også at helseforetakene i større grad samarbeider om å harmonisere opplæring, blant annet gjennom felles kurskonsepter. Videre er det etablert et nasjonalt samarbeid om retningslinjer for ambulansetjenesten (FRAm), der alle helseforetakene deltar. Formålet med FRAm er å få kunnskapsbaserte og oppdaterte retningslinjer for ambulansetjenesten. Det er utarbeidet felles rutiner som dekker alt fra medisinske og operative prosedyrer, legemiddelhåndtering og sikkerhetssjekk av ambulanser og utstyr. Gjennom FRAm er det etablert et nettverk av spesialister og fageksperter som samarbeider på tvers av helseforetakene, og kan utvikle felles kunnskapsbaserte retningslinjer. Dette er en arbeidsform som bidrar til effektiv ressursbruk, at retningslinjene er i tråd med den faglige utviklingen, og at praksis er enhetlig på tvers av helseforetak.

Helsedirektoratets vurdering er at det ikke bør fastsettes detaljerte, nasjonale krav til kompetanse og utstyr ut over det som allerede foreligger. Helsedirektoratet viser til at de regionale helseforetakene har et sørge for-ansvar og selv bør vurdere behovet for utstyr og kompetansekrav basert på regionale forhold, så lenge dagens forskriftskrav er oppfylt. De regionale helseforetakene samarbeider om felles teknologiløsninger, retningslinjer og kompetanse. Det nasjonale/interregionale samarbeidet om standardisering av prosedyrer, utstyr og innhold i ambulansetjenesten er nærmere omtalt i kapittel 4.3.5 og 4.5.1. Regjeringen anser anmodningsvedtakets del om å sette en standard for kompetanse og akuttmedisinsk utstyr i ambulansebilene og ved ambulansebasene som oppfylt gjennom det nasjonale/interregionale samarbeidet.

Den akuttmedisinske kjeden må ses i sammenheng

Selv om regjeringen ikke foreslår å forskriftsfeste maksimal reisetid til legevakt eller krav til responstider i ambulansetjenesten, mener regjeringen det er viktig at befolkningen opplever tilgjengeligheten til det samlede akuttmedisinske tilbudet som god nok.

Regjeringen mener at kommuner og helseforetak som dekker de legevaktdistriktene som ikke når målene for reisetid til legevakt som ble satt av Akuttutvalget i 2015, må ha konkrete planer for hvordan befolkningen skal motta et tilgjengelig nok øyeblikkelig-hjelp tilbud. Hva som skal til for å sikre et tilgjengelig tilbud i områder med lang reisetid til legevakt, vil variere mellom regionene. Omforente planer for den akuttmedisinske kjeden kan inneholde både tiltak som kompenserer for selve reisetiden til legevakt, og tiltak som kompenserer for konsekvensene av reisetid til legevakt. Den samlede tilgjengeligheten innbefatter også responstider i ambulansetjenesten. Disse planene bør beskrives i samarbeidsavtalene mellom kommuner og helseforetak, jf. kapittel 4.2.

4.3.3 Bruk av digitale løsninger i legevakt

Det er rom for bedre utnyttelse av digital kontakt med pasienter og pårørende, også i legevakt. Legevakter får mange henvendelser om problemer som pasienter i flere tilfeller kan finne ut av selv, eller som primært trenger en avklaring av hastegrad før de eventuelt kan løses i dialog med fastlege. Både videokontakt og kartleggingsskjema er metoder som kan støtte legevaktarbeid og bidra til å redusere unødvendige oppmøter på legevakt. Mange legevaktsentraler har tatt i bruk video som beslutningsstøtteverktøy for operatører. Opprettelse av videostrøm via mobiltelefon gjør at operatør ser det samme som innringer. Dette kan gi operatør en riktigere forståelse av situasjonen. Se også omtale av teknologi og digitalisering i medisinsk nødmeldetjeneste i kapittel 4.3.5.

Bruk av teknologi har potensial til å desentralisere tjenesteutøvelsen i det akuttmedisinske tilbudet samtidig som personell og kompetanse organiseres i mer sentrale, robuste enheter. I pilot legevakt på Nord-Vestlandet ble det forsøkt en ny organisasjonsmodell for legevakt for å sikre bærekraftige og forsvarlige legevakttjenester i grisgrendte områder. I to legevaktdistrikter ble det etablert legevaktsatellitter bemannet med sykepleier i utvalgte kommuner perifert i legevaktdistriktet. Ved satellittene gjennomførte lege fra legevaktsentral konsultasjonen via video, med pasient som ble assistert av annet helsepersonell (oftest sykepleier) i en legevaktsatellitt. Innbyggere fra disse kommunene fikk tilbud om å oppsøke legevaktsatellittene eller den ordinære interkommunale legevakten.

Alle aktørene beskriver videokonsultasjonene som tilfredsstillende og helsetilbudet som ble gitt ved satellittene, som forsvarlig.5 I de fleste kommunene har modellen gått over i ordinær drift etter pilotperioden. Helsedirektoratet beskriver i sin evaluering at modellen har medført kompetanseløft til kommunene, økt kommunal tilstedeværelse ved akuttoppdrag/røde responser i satellittkommunene og flere sykebesøk ved satellittsykepleier der lege er med på video.

Pilot legevakt er et eksempel på at teknologi benyttes til å levere legevakttjenester i distriktene, uten at det medfører økt behov for legeressurser i de samme distriktene. Det muliggjør også en bedre integrering av legevaktressursene i andre kommunale tjenester, som hjemmesykepleie og sykehjem, se kapittel 4.3.4.

Selv om et slikt tilbud krever ressurser og nytte-kostnadsvurderingene vil kunne variere på bakgrunn av lokale forhold, kan videosatellitter være en aktuell ressurs når kommunene og helseforetakene sammen skal planlegge sitt framtidige akuttmedisinske tilbud i helsefellesskapene. Særlig bør samarbeid mellom legevaktsatellitter i større legevaktdistrikt og ambulansetjenesten videreutvikles.

Regjeringen vil legge til rette for at innbyggerne har tilgang til digitale tjenester i fastlegekontoret (jf. kapittel 5). Dette vil kunne avlaste legevakten. Å organisere utprøvingen av den kommunale nettlegen i tilknytning til legevakttjenesten vil for noen kommuner kunne være en god og effektiv måte å utnytte ressursene på. Samtidig har digitale konsultasjoner ved satellittlegevaktene blitt vurdert som forsvarlige, og tilbakemeldingene ved bruk av video i legevaktsentral er gode. Den kommunale nettlegen kan også her være en ressurs dersom denne bres ut.

Det skjer en rask utvikling i KI-baserte verktøy som vil kunne effektivisere og endre hvordan tjenesten innrettes og organiseres. Regjeringen vil utrede hvordan digitale løsninger som video og KI-baserte verktøy kan nyttiggjøres på en mest mulig hensiktsmessig måte i legevakttjenesten og for personer som søker helsehjelp, se boks 5.2 og 5.4.

4.3.4 Akuttmedisinsk kompetanse hos annet helsepersonell i kommunen

Personell i hjemmetjenesten, på sykehjem og ved andre kommunale helseinstitusjoner, jobber tett på de sykeste innbyggerne i kommunen gjennom hele døgnet. Det er disse innbyggerne som bruker akuttmedisinske tjenester mest. Akuttmedisinsk vurderingskompetanse i omsorgstjenestene er viktig for å kunne gi helse- og omsorgstjenester til flere nært der de bor eller i eget hjem. Akuttmedisinsk vurderingskompetanse kan, sammen med behandlingsplaner og planer for akutt forverring, hindre både over- og underforbruk av legevakt og andre tjenester i den akuttmedisinske kjeden. Betydningen av dette vil øke etter hvert som andelen eldre i befolkningen øker. Akuttmedisinsk vurderingskompetanse er særlig viktig for kvaliteten i helse- og omsorgstjenestene til eldre med skrøpelighet, se kapittel 6.5.1. Regjeringen vil forbedre kompetansen i alders- og sykehjemsmedisin for å styrke kvaliteten i tjenestene til hjemmeboende med store behov og beboere i kommunale institusjoner, se kapittel 7.2.4. Erfaringene fra pilot legevakt tilsier at når infrastrukturen for å gjennomføre digitale konsultasjoner er på plass i tillegg til tilstedeværende lege, er det mulig å utvikle tjenestetilbudet i den øvrige kommunale helse- og omsorgstjenesten. Videosamtale til legevaktlege fra helsepersonell på sykehjem eller hjemmesykepleie vil kunne øke kvaliteten på de medisinske beslutningene, forhindre unødvendig forflytning av pasienter til legevakt eller redusere behovet for sykebesøk. Sykepleiere på legevaktsatellitter kan reise på sykebesøk med lege som støtte på video. Legevaktlegen kan også bruke video for å bidra med beslutningsstøtte for ambulansetjenesten.

Døgnopphold for helse- og omsorgstjenester til pasienter og brukere med behov for øyeblikkelig hjelp

Kommunene har siden 2016 hatt plikt til å tilby døgnopphold for innbyggere med behov for øyeblikkelig hjelp som kommunen selv har muligheten til å utrede, behandle eller yte omsorg til, og som ikke har behov for spesialisthelsetjenester. Dette har gitt kommunene større ansvar for mer avansert behandling enn tidligere. Det er stor variasjon i hvordan kommuner har innrettet øyeblikkelig hjelp døgntilbud, og hvordan de bruker plassene. Rollen til øyeblikkelig hjelp døgntilbud i den akuttmedisinske kjeden er ikke tydelig definert, og dette kan være til hinder for effektivt samarbeid og bruk av kompetanse. For å bruke ressursene på best mulig måte og gi alle lik tilgang til akuttmedisinske tjenester vil organiseringen av tjenestene kunne variere lokalt. Mange kommuner har også opprettet tjenester som kan være komplementære til øyeblikkelig hjelp døgntilbud, slik som ulike oppfølgingsteam eller døgnbemannet trygghetspatruljebil på Lillehammer (jf. boks 4.4). Innspill til meldingsarbeidet viser at det er behov for bedre kunnskap om dette tjenestetilbudet. Regjeringen vil utrede hvordan øyeblikkelig hjelp døgntilbud best kan benyttes og denne tjenestens plass i den akuttmedisinske kjeden.

4.3.5 Medisinsk nødmeldetjeneste – teknologi og digitalisering

Medisinsk nødmeldetjeneste er et landsdekkende, organisatorisk og kommunikasjonsteknisk system for varsling og håndtering av henvendelser ved behov for akuttmedisinsk hjelp og kommunikasjon innen helse- og omsorgstjenesten. Medisinsk nødmeldetjeneste omfatter akuttmedisinske kommunikasjonssentraler og legevaktsentraler som skal motta og håndtere henvendelser, og sørge for at pasientene får riktig behandling til rett tid. Sentralene er ofte befolkningens første kontaktpunkt og akuttkjedens portvoktere.

Det har vært stor vekst i henvendelser til medisinsk nødmeldetjeneste, jf. tabell 4.1 og 4.2. Befolkningsveksten var på 2,5 prosent i samme tidsperiode. Dette tilsier at det er andre forhold enn befolkningsveksten alene som forklarer økningen.

Akuttmedisinske kommunikasjonssentraler (AMK)

Hovedoppgavene til AMK er å motta medisinsk nødtelefon 113 fra publikum, vurdere behovet for akutt helsehjelp, fastsette hastegrad, gi profesjonell veiledning til innringer, sette i verk nødvendig respons og ha oversikt over tilgjengelige ressurser. Det er 16 AMK-sentraler som håndterer nasjonalt medisinsk nødnummer. Fire sentraler (Tromsø, Trondheim, Oslo og Bergen) koordinerer og utfører flight following for ambulansehelikoptrene i helseregionen, det vil si å monitorere og følge opp helikopter på oppdrag for å ivareta sikkerheten ved uventede hendelser.

Det ble registrert 775 509 anrop til AMK i 2023, over 130 000 flere enn før koronapandemien. AMK Oslo har flest henvendelser med om lag en tredjedel av alle anropene hvert år. Oppdragsveksten i nødmeldetjenesten fører i neste omgang til flere ambulanseoppdrag, jf. omtale under kapittel 4.5.1.

Helsedirektoratet vurderer det som sannsynlig at økningen i antall henvendelser til medisinsk nødmeldetjeneste vil fortsette. Som følge av den aldrende befolkningen vil medisinsk nødmeldetjeneste også måtte håndtere mer komplekse henvendelser fra publikum, i tillegg til økt volum. Det er derfor viktig at medisinsk nødmeldetjeneste kan ivareta sin viktige prioriterings- og portvaktfunksjon.

Legevaktsentraler

Legevaktsentralene mottar og håndterer henvendelser om øyeblikkelig hjelp innenfor et gitt legevaktdistrikt. Det er i dag 94 legevaktsentraler. Mange kommuner samarbeider om tjenesten. Legevaktsentralen skal gi medisinskfaglige råd og veiledning, anbefale og registrere tiltak, kommunisere direkte med AMK og andre legevaktsentraler samt koordinere legevaktleger som er på sykebesøk.

Antall anrop til legevaktsentralene falt noe i 2023 sammenliknet med pandemiårene 2020–2022. Pågangen er likevel over ti prosent høyere enn før koronapandemien.

Kompetanse, beslutningsstøtte og respons

Departementet har fått flere innspill om at det både er behov for bedre beslutningsstøtteverktøy ved AMK og legevaktsentralene, og det er behov for et nasjonalt opplæringsprogram for operatører i medisinsk nødmeldetjeneste. AMK-operatørene har begrenset tilgang til pasientjournal i sykehus, hos fastlege eller legevakt og har begrenset tid til å gjøre vurderinger. Helsedirektoratet angir at beslutningsstøtteverktøyene som brukes ved AMK (Norsk Indeks for medisinsk nødhjelp), kan være upresis og gi rom for ulik fastsetting av hastegrad og triagering.

I legevaktsentralene er de vanligste beslutningsstøttesystemene Legevaktindeks, som bygger på Norsk Indeks for medisinsk nødhjelp og Manchester telefontriage.

Helsedirektoratet peker på at det er store variasjoner mellom de enkelte AMK i prioritering og bruk av ambulanseressurser, som ikke kan begrunnes i befolkningsvekst eller sykelighet i befolkningen. En forklaring kan være at beslutningsstøtteverktøyet legger til rette for at for mange pasienter løftes til en høyere prioritet enn nødvendig (overtriage). For stor oppmerksomhet på overtriagering kan også føre til en trettbarhet i tjenestene – som igjen kan gi risiko for undervurdering av symptomer og tegn som ikke er helt åpenbart livstruende, men som likevel ikke må overses.

Det er viktig at operatørene i medisinsk nødmeldetjeneste får nødvendig tid til å gjøre gode vurderinger. Dette, sammen med bedre beslutningsstøtteverktøy, kan legge til rette for å gjøre så riktig triagering som mulig. Vurderingstiden i AMK inngår i kvalitetsindikatoren som måler responstid for ambulanse, det vil si tid fra AMK varsles til ambulansebil er på hendelsesstedet. Dette samsvarer ikke med at den faglige vurderingen er den avgjørende faktoren for riktig ressursbruk, og vurderingstiden i AMK bør ekskluderes i kvalitetsindikatoren, jf. kapittel 4.3.2.

AMK skal ha tilgjengelig lege med akuttmedisinsk kompetanse på døgnbasis. De fleste helseforetakene har valgt å bemanne legetjenesten i AMK med anestesilege som er på vakt i luftambulansetjenesten. Denne organiseringen av legeressursene i AMK kan gi noen utfordringer, blant annet kan tilgjengeligheten til legen utfordres, når legen er ute på oppdrag. Helseforetakene bør vurdere om oppgaven som AMK-lege kan organiseres på en annen måte. Kompetansekrav i legevaktsentral og AMK er omtalt i kapittel 7.1.2.

Helsedirektoratet vil få i oppdrag å innhente kunnskapsgrunnlag for et nytt verktøy for beslutningsstøtte for medisinsk nødmeldetjeneste. Dette vil være grunnlaget for å utvikle et nytt verktøy for beslutningsstøtte for medisinsk nødmeldetjeneste. Helse- og omsorgsdepartementet vil i neste omgang initiere utvikling av et standardisert opplæringsprogram for operatører i medisinsk nødmeldetjeneste. Dette må ses i sammenheng med innføringen av nye og bedre teknologiske løsninger som i de kommende årene vil forbedre nødmeldetjenesten.

4.3.6 Bruke teknologi på nye måter

Framtidens akuttmedisinske kjede må bruke personell og teknologi på nye måter. Oppgavedeling og teknologiske nyvinninger vil prege hele helse- og omsorgstjenesten framover, også den akuttmedisinske kjeden. Den akuttmedisinske kjeden understøttes av ulike IKT-løsninger med begrensede integrasjoner seg imellom og til andre systemer. Det er behov for både IKT-systemer og også personvernvurderinger som muliggjør aktiv deling av nødvendige og oppdaterte pasientdata for de ulike helseaktørene.

I spesialisthelsetjenesten pågår det nå flere anskaffelser og implementering av nye løsninger med større grad av integrasjon, men disse er i begrenset grad felles for helseforetakene og kommunene. Flere av løsningene åpner imidlertid for at legevakt og andre kommunale helse- og omsorgstjenester kan bli integrert i systemene på sikt. Elektronisk pasientjournal i ambulanse og ny IKT-løsning i AMK vil etter hvert gi helseforetakene tilgang til data som også vil bidra til bedre utvikling av tjenestene.

For pasientene betyr dette at helsetjenesten vil henge bedre sammen, og at informasjon er tilgjengelig for flere ledd i kjeden. Standardisering legger til rette for et felles grensesnitt som vil gjøre det lettere å koble aktørene i akuttmedisinsk tjeneste sammen. Bruk av video bidrar til å flytte spesialisert vurderingskompetanse ut fra sykehusene til dit pasienten er, og aktivering av video fra AMK bidrar til det samme. Felles løsning for landets AMK betyr fleksibilitet og ikke minst sikkerhet ved store hendelser eller ved feil (etablering av redundans).

Nasjonal ambulansejournal

Elektronisk ambulansejournal (prehospital journalløsning) ble innført i bil- og båtambulansene i alle fire helseregioner i 2024. Det arbeides for å ta i bruk løsningen i luftambulansetjenesten. Integrasjon med medisinsk utstyr gjør det enkelt å registrere vitale parametere, EKG og andre relevante data direkte inn i journalen. Med prehospital elektronisk journalløsning kan helsepersonell på sykehuset følge med på informasjon om pasienten i sanntid, før pasienten kommer til sykehuset. Felles elektronisk ambulansejournal gir også nye muligheter for å levere gode data på kvalitetsindikatorer og legger dermed et godt grunnlag for kvalitetsarbeid.

Multimonitor

Multimonitor er en maskin med livsviktig utstyr i ambulansene som brukes til å måle pasientens blodtrykk, oksygenmetning, puls og temperatur. Ambulansearbeiderne bruker også utstyret for å overvåke hjertet (EKG), og den har innebygd hjertestarter. Det er gjennomført en nasjonal anskaffelse av nye multimonitorer med felles nasjonal mottaksløsning. Løsningen er en viktig del av den totale løsningen for den akuttmedisinske kjeden, blant annet koblet opp mot elektronisk ambulansejournal.

Utstyret er tatt i bruk i flere helseforetak, og planen er full innføring i løpet av 2026. Løsningen kommuniserer ikke på tvers av helseregionene i første omgang. Dette vil være mulig på sikt. Det vil også bli mulig å knytte luftambulansetjenesten og legevakt mv. til løsningen samt å drive tjenesteutvikling på tvers av nivåene i den akuttmedisinske kjeden.

AMK-IKT

Det er inngått kontrakt og satt i gang begrenset utprøving av en ny moderne IKT-plattform i alle AMKer. Oppstart av pilot ved første AMK er planlagt i første del av 2025. Innføringen nasjonalt vil strekke seg over noen år. Løsningen vil gi alle AMKer anledning til å samarbeide om oppdragshåndtering og fordele hendelser seg imellom. Dette skjer ved direkte digital samhandling innenfor én felles løsning. Når løsningen er innført i alle AMK, vil det bidra til betydelig bedre beredskap, også ved store hendelser.

Kommunikasjonsløsning i den akuttmedisinske kjeden

Helsetjenestens driftsorganisasjon for nødnett HF har anskaffet ny kommunikasjonsløsning for telefoni, video, tekst og Nødnett som skal innføres i alle AMKer, legevaktsentraler og somatiske akuttmottak. Planlagt periode for innføring er fra mai 2025 og utover i 2026. Løsningen gjør det mulig å samhandle på tvers av alle kontrollrom, uavhengig av om de befinner seg i spesialist- eller kommunehelsetjenesten. Samarbeid på tvers av sentraler kan gjøre nødmeldetjenesten mer robust.

Video for AMK og legevaktsentraler

De fleste AMKer og legevaktsentraler har tatt i bruk video som beslutningsstøtteverktøy for operatører. Ved Vestre Viken HF ble videosamtale opprettet i over 30 prosent av anropene i desember 2024. Opprettelse av videostrøm via mobiltelefon gjør at operatør ser det samme som innringer. Dette bidrar til å hindre misforståelser og gir operatør en riktigere forståelse av situasjonen.

Nødnett

Regjeringen har satt i gang et forprosjekt for anskaffelse og implementering av neste generasjon Nødnett, som kombinerer statlig eierskap og kjøp fra kommersielle mobiloperatører. Regjeringen har vedtatt, og staten ved Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har inngått kontrakt om forlengelse av drift av dagens Nødnett til og med 2031. Helsetjenestens driftsorganisasjon for nødnett HF koordinerer de regionale helseforetakenes og den kommunale helse- og omsorgstjenestens bidrag i prosjektet, som ledes av DSB. Helsedirektoratet og Norsk Helsenett SF bidrar også i prosjektet.

4.3.7 Bistand fra akutthjelpere

Akutthjelpere er en viktig ressurs som kan bidra med livreddende førstehjelp. Kommunene og de regionale helseforetakene kan i henhold til akuttmedisinforskriften, som en del av sin akuttberedskap, inngå avtale om bistand fra akutthjelpere. Akutthjelpere kan være medlemmer av frivillige organisasjoner eller kommunalt brann- og redningsvesen. Bistand kan komme i tillegg til eller i påvente av at personell fra de øvrige akuttmedisinske tjenestene kan yte akuttmedisinsk hjelp. Helsedirektoratet har laget en nasjonal veileder for akutthjelperordningen.

Det skal være trygge og gode rammer for den avtalebaserte akutthjelperordningen. Akutthjelperne skal føle seg trygge på at de ikke blir møtt med erstatningskrav, etter å ha bistått pasienter i akuttmedisinske situasjoner. Helse- og omsorgsdepartementet mener at det som utgangspunkt vil være helse- og omsorgstjenesten, ikke den enkelte akutthjelperen, som vil bli erstatningsansvarlig for feil som har skjedd innenfor den akuttmedisinske tjenesteutøvelsen, herunder den avtalebaserte akutthjelperordningen. Det vil si feil som følge av manglende hjelp eller som følge av feil behandling utført av helse- og omsorgstjenesten i etterkant av akutthjelperens inngripen. Den enkelte akutthjelper anses ikke som helsepersonell og er derfor ikke omfattet direkte av pasientskadeloven. Deres innsats vurderes som førstehjelp inntil helsepersonell kommer til stedet. Departementet er ikke kjent med at det finnes eksempler på erstatningskrav overfor akutthjelpere, og vurderer at sannsynligheten for svikt i førstehjelp som gis av akutthjelpere som påfører pasienten skade med tilhørende erstatningsansvar, som liten. Departementet mener at det med utgangspunkt i hva man kan forvente av kvalitet og kompetanse på ytelse av førstehjelp fra akutthjelpere og befolkningen ellers, vil være lite aktuelt å rette et erstatningskrav for pasientskade direkte mot akutthjelper.

4.4 Endret finansiering av legevakt

Regjeringen tar sikte på å endre finansieringen av legevakt slik at modellen i større grad samler finansierings- og sørge for-ansvaret hos kommunene, legger til rette for bruk av fastlønn, fremmer innovasjon og nye tjenesteformer og muliggjør tettere integrasjon med øvrige kommunale tjenester. Folketrygdfinansieringen av aktivitet i legevakt opprettholdes, men regjeringen tar sikte på å gjøre endringer i forskrift som sørger for at Helfo-refusjonene utbetales til kommunene i alle legevaktdistrikter. Dette innebærer å videreføre dagens ordning i mange kommuner, men det blir en endring i kommuner der legene i dag selv mottar refusjonene fra Helfo.

Finansieringen av legevakttjenesten skal understøtte kommunenes mulighet til å ivareta sørge for-ansvaret for øyeblikkelig hjelp-tilbudet i kommunene. I dette ligger sentrale hensyn som tilstrekkelig tilgjengelighet for innbyggerne, helseberedskap, samhandling med øvrig kommunal helse- og omsorgstjeneste og den akuttmedisinske kjeden og kommunenes mulighet til å disponere ressursene på en bærekraftig og hensiktsmessig måte.

Legevakten skal være for alle, men ikke for alt. Å premiere høy aktivitet medfører høy inntjening ved legevakter med stor pågang og bidrar til god kapasitet og tilgjengelighet. Tilgjengeligheten vil kunne komme på bekostning av aktivitet som ikke utløser takster, som samhandling og dialog med andre deler av akuttkjeden, og vil kunne svekke portvaktrollen. Den aktivitetsbaserte finansieringen gir inntektsusikkerhet for leger og kommuner i legevaktdistrikt der aktiviteten er lavere, og hvor mer av tiden brukes til beredskap.

Samtidig er det en sterk vekst i helprivate legevakttilbud både ved ordinære legevaktstasjoner i de større byene og ved digitale tilbud i hele landet. Dette kan bidra til en todeling av legevakttilbudet. God nok tilgjengelighet i den samlede kommunale allmennlegetjenesten, inkludert legevakttjenesten, er avgjørende for å motvirke denne utviklingen.

En finansieringsmodell for legevakt må derfor balansere ulike hensyn mot hverandre. Legeforeningen og KS har i to partssammensatte arbeider de siste årene pekt på mer bruk av fastlønn i legevakt som en ønsket utvikling, blant annet på grunn av argumentene som er skissert over.6 Fastlønn er utbredt i mange legevaktdistrikter i dag, særlig i områder med lav forventet aktivitet. Der det er grunnlag for det, er næringsdrift fortsatt dominerende modell.

Finansiering av legevakt berøres av finansieringsmodellen for fastlegeordningen ved at aktiviteten i legevakt honoreres over normaltariffen. Økt andel basistilskudd kan dermed få betydning for finansieringen av legevakt ved at nivået på takstene relativt sett reduseres. For regjeringen er det viktig at de økonomiske insentivene til aktivitet i legevaktordningen opprettholdes. Samlede refusjoner og egenandeler som følge av aktivitet i legevakt skal ikke reduseres.

At folketrygdfinansieringen opprettholdes, innebærer at staten fortsatt bidrar til å utjevne de finansielle rammevilkårene mellom kommunene. Takster som grunnlag for aktivitetsdata og forskning videreføres, og kommuner som i deler av året har økt etterspørsel etter legevakttjenester (f.eks. turistkommuner), får kompensert dette gjennom takster.

Samtidig vil kommunene få større handlingsrom og mulighet til å tilpasse finansieringen av egne legevaktleger for å møte lokale behov. I legevaktdistrikter med stor pågang og behov for høy aktivitet vil kommunene og legene fortsatt kunne avtale å videreføre en høy andel aktivitetsbasert komponent i avlønningen som i dag, mens andre kommuner vil velge fastlønn.

4.5 Ambulansetjenesten

Ambulansetjenesten omfatter bil-, båt- og luftambulansetjenesten. Ambulansetjenesten er finansiert gjennom basisbevilgningen til de regionale helseforetakene. I statsbudsjettet for 2025 har regjeringen redusert andelen innsatsstyrt finansiering fra 40 til 30 prosent med en tilsvarende økning av basisbevilgningen. Regjeringen har også i beregningen av demografikostnadene lagt til grunn at marginalkostnaden utgjør 100 prosent av gjennomsnittskostnaden. Dette innebærer en generell styrking av økonomien som gjør at helseforetakene kan prioritere oppgaver som ikke gir inntekter gjennom innsatsstyrt finansiering, herunder de prehospitale tjenestene.

4.5.1 Bil- og båtambulansetjenesten

Ambulansetjenesten har utviklet seg fra å være en ren transporttjeneste til å bli en avansert akuttmedisinsk ressurs når det gjelder kompetanse, diagnostikk og behandling. Kvalifisert helsepersonell rykker ut til pasienter med akutt sykdom eller skader, setter i verk stabiliserende behandling og bringer pasienten til lege eller sykehus under kontinuerlig overvåkning.

Bil- og båtambulansetjenesten er viktig for befolkningens tilgang til akuttmedisinske tjenester og utfører om lag 97 prosent av alle ambulanseoppdrag. I 2023 var det 526 ambulansebiler som gjennomførte 764 153 oppdrag. Det var om lag 6 500 oppdrag med båtambulanse og 19 600 oppdrag med luftambulanse, viser tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og Luftambulansetjenesten HF.

Tall fra SSB viser at i perioden mellom 2012 og 2023 har det totale antall ambulanseoppdrag økt med 20 prosent. Antall akutte oppdrag med ambulansebil har i perioden økt med 63 prosent, fra om lag 200 000 akutte oppdrag i 2012 til 325 000 i 2023. Antall vanlige oppdrag har gått ned med 22 prosent, fra om lag 201 000 i 2012 til 159 000 oppdrag i 2023. Andelen akuttoppdrag varierer mellom helseforetakene, og den mest markante økningen i akutte oppdrag har vært i Helse region Sør-Øst.

Ifølge Helsedirektoratet er det ingen åpenbar forklaring på økningen i akutte oppdrag. Som omtalt kan overtriagering i AMK, altså at flere pasienter løftes til høyere prioritering enn nødvendig, være en årsak til økningen. Det er derfor behov for å gjennomgå kunnskapsgrunnlaget for å utvikle et nytt verktøy for beslutningsstøtte i medisinsk nødmeldetjeneste.

Utviklingen med færre sykebesøk og utrykninger fra legevakt fører til mange unødvendige ambulansetransporter og transporter av pasienter til og fra legevakt. Mange av oppdragene krever legevaktlegens vurderingskompetanse, jf. kapittel 4.3.2. Dette gjelder ofte eldre pasienter med sammensatt sykdomsbilde og som ofte allerede mottar kommunale helse- og omsorgstjenester, enten i eget hjem eller på institusjon. Både samarbeidet om akuttkjeden i Telemark og Bo trygt hjemme-samarbeidet mellom Lillehammer kommune og Sykehuset Innlandet HF (boks 4.4) er eksempler på samarbeidsformer som bidrar til at disse pasientgruppene kan få nødvendig oppfølging og behandling der de er. Et viktig innsatsområde i disse prosjektene er å øke den akuttmedisinske kompetansen i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og dermed løfte deres rolle i de akuttmedisinske tjenestene.

Personell og kompetansekrav i ambulansetjenesten

Utvikling av ambulansefaget, bedre utdanning og ny teknologi gir stadig flere muligheter for avansert diagnostikk og behandling utenfor sykehus. Ambulansearbeidere er autorisert helsepersonell, og de er grunnmuren i ambulansetjenesten. Regjeringen har lansert et fagarbeiderløft som skal bidra til en forsterket satsing på utdanning av fagarbeidere til helse- og omsorgstjenestene, herunder ambulansearbeidere.

Stortinget besluttet i 2022 å gi paramedisinere autorisasjon som helsepersonell, jf. helsepersonelloven § 48 første ledd. Før paramedisinere ble omfattet av autorisasjonsordningen, var personellet i ambulansetjenesten i hovedsak autorisert som ambulansearbeidere. Det var imidlertid flere som hadde kompetanse fra videreutdanning i paramedisin eller prehospitale tjenester. Det første kullet på bachelorutdanningen i paramedisin ble ferdig utdannet i 2017. I lovforslaget (Prop. 236 L (2020–2021)) ble det vektlagt at bachelorutdanningen i paramedisin gir en mer spisset akuttmedisinsk kompetanse enn fagbrevet for ambulansearbeidere, og at formaliseringen av bachelorutdanningen i paramedisin dekker et økt behov for kompetanse innen prehospital akuttmedisin.

Overgangsordning for rett til autorisasjon som paramedisiner

Etter anmodning fra Stortinget har regjeringen vedtatt en overgangsordning som i en avgrenset periode gir ambulansearbeidere og sykepleiere rett til autorisasjon som paramedisinere etter nærmere vilkår. Formålet med overgangsordningen er å sikre at personellet i tjenesten med spesialisert utdanning og lang yrkeserfaring fortsatt skal ha mulighet til å fungere i samme rolle etter innføring av autorisasjon i paramedisin. Ifølge de regionale helseforetakene har et flertall av helsepersonellet i gruppene som omfattes av overgangsordningen, i stor grad arbeidsoppgaver og ansvar tilsvarende det som forventes av en autorisert paramedisiner i ambulansetjenesten.

Overgangsordningen innebærer at for søkere med autorisasjon som sykepleier eller ambulansearbeider, stiller forskriften krav om enten videreutdanning i paramedisin eller mastergrad i prehospitale tjenester i tillegg til fem års yrkeserfaring fra prehospitale tjenester. For søkere med autorisasjon som både ambulansearbeider og sykepleier stilles det krav om fem års yrkeserfaring fra prehospitale tjenester. Personellet kan søke Helsedirektoratet om autorisasjon som paramedisiner dersom kravene til både utdanning og yrkeserfaring er oppfylt innen 1. januar 2030.

Ambulansebiler og utstyr

Helsedirektoratet har i rundskriv fastsatt krav til godkjenning og bruk av ambulanser mv. og hvordan disse skal uniformeres og merkes. De fleste helseforetakene har også innført pasient/syketransportbiler («hvite ambulanser») for transport av pasienter, både sittende og liggende på båre, men som ikke har behov for medisinsk overvåkning eller behandling. Disse bilene utfører oppdrag som ikke haster eller er akutt, og bidrar til å avlaste ambulansetjenesten og øke den samlede beredskapen.

Flere helseforetak har intensivambulanser og legebiler. Intensivambulansene er utstyrt som mobile intensivenheter og brukes primært til overflytting av pasienter mellom sykehus, og som krever mye utstyr. Flere helseforetak har etablert ordninger med anestesibemannet legebil i tillegg til legebilene som er knyttet til luftambulanse- og redningshelikopterbasene (jf. boks 4.12). Legebilen bidrar til tidlig å få avansert diagnostikk og behandling ut til pasienten.

Beredskapsambulanser er biler som eies og bemannes av frivillige fra Røde Kors Hjelpekorps og Norsk Folkehjelp. Beredskapsambulanser er, etter avtale, et supplement til den ordinære ambulansetjenesten. De tar seg av mindre alvorlige oppdrag og forflytninger på oppdrag fra AMK dersom den ordinære ambulansetjenesten ikke har kapasitet. Beredskapsambulansene brukes også i forbindelse med idrettsarrangementer, konserter mv.

Riktig bruk av transportmiddel og kompetanse i den akuttmedisinske kjeden er viktig både for å opprettholde beredskap og utnytte knappe ressurser på en god måte. Dette forutsetter helhetlig planlegging og dimensjonering av de alternative transportressursene innad i spesialisthelsetjenesten og felles planlegging og samarbeid mellom kommuner og helseforetak.

Bedre transport og behandling av pasienter med psykiske lidelser

Det er viktig at helsetjenesten sørger for god transport og behandling av pasienter med psykiske lidelser. Dette kan gjøres gjennom kompetansehevende tiltak i ordinær ambulansetjeneste eller ved egne psykiatriambulanser, som er etablert i Bergen og Stavanger. Erfaringen er at psykiatriambulanser ikke er egnet i hele landet, fordi pasientgrunnlaget varierer, og dette utfordrer ifølge de regionale helseforetakene prinsippet om en likeverdig tjeneste til befolkningen. Det er også en utfordring at psykiatriambulanse ikke er tilgjengelig for bruk av alle psykiske helseoppdrag, på grunn av samtidighetskonflikter og begrenset åpningstid. I en del tilfeller er det også uklart hva som er problemstillingen ved en akutt hendelse, og ambulansepersonell må kunne ivareta somatiske og psykiske lidelser like godt. Det er helseregionene som må vurdere hva som er mest hensiktsmessig organisering av og bruk av ressursene i ambulansetjenesten.

Etterspørselen etter psykiatriambulanse har særlig kommet fra politiet, med begrunnelse i at dette kan begrense antallet politiutrykninger. Regjeringen er opptatt av riktig bruk av politi og helsepersonell i ulike situasjoner. Selv om samarbeidet fungerer godt mange steder, viser erfaringer at politiet enkelte ganger opplever å bli brukt for ofte, og at helsetjenesten noen ganger erfarer at det er vanskelig å få bistand fra politiet. Helsedirektoratet og Politidirektoratet har revidert rundskrivet Helsetjenestens og politiets ansvar for personer med psykisk lidelse – oppgaver og samarbeid (2023). Rundskrivet presiserer når det er behov for bistand fra politiet i forbindelse med transport, og når helsetjenesten selv kan ivareta dette. Et mål med samarbeidet er å løse oppgavene på en minst mulig inngripende måte og til det beste for pasientene.

Helsedirektoratet og Politidirektoratet har i samarbeid med Nasjonalt kompetansesenter for helsetjenestens kommunikasjonsberedskap utviklet et felles e-læringskurs om rundskrivet. De har også avholdt en nasjonal konferanse for helse- og omsorgstjenesten og politietaten og med deltakere fra brann- og redningsetaten (2024).

Helse Nord RHF har i samarbeid med politiet og ambulanseflyoperatøren utarbeidet en egen samarbeidsrutine for transport av pasienter med psykiske lidelser med luftambulanse.

Felles retningslinjer for ambulansetjenesten

Felles retningslinjer for ambulansetjenesten (FRAm) ble etablert av Prehospitale fellestjenester Midt-Norge i 2014 med støtte fra Helse Midt-Norge RHF. Samarbeidet startet som et regionalt arbeid med å standardisere retningslinjer og prosedyrer. Helgelandssykehuset var det første helseforetaket utenfor Helse Midt-Norge RHF som sluttet seg til samarbeidet i 2019. Fra november 2024 er alle helseforetakene med i samarbeidet.

Formålet med FRAm er å få kunnskapsbaserte og oppdaterte retningslinjer og prosedyrer for ambulansetjenesten. Dette vil legge til rette for enhetlig praksis, likeverdige helsetjenester og redusere uønsket variasjon i behandlingen. Gevinstene er bedre pasientsikkerhet med ensartede retningslinjer, effektiv ressursbruk ved å unngå dobbeltarbeid og fragmenterte løsninger og bedre samarbeid om å måle effekten av tiltakene som innføres.

Gjennom FRAm er det etablert et nettverk av spesialister og fageksperter som samarbeider på tvers av helseforetakene. Interregionalt Fagråd Ambulanse er det faglige organet som utvikler, vedlikeholder og forankrer retningslinjene i FRAm. Det interregionale fagrådet sørger for at arbeidet er forankret i kunnskapsbasert evidens eller beste praksis, samtidig som det gir rom for lokale tilpasninger der det er nødvendig. Samarbeidet er basert på konsensus.

Det er til nå utarbeidet mer enn 265 retningslinjer, som dekker alt fra medisinske prosedyrer og operative rutiner til legemiddelhåndtering og sikkerhetssjekk av ambulanser og utstyr. Fordi samarbeidet har utviklet seg over tid, har ikke alle helseforetakene innført retningslinjene i samme omfang. Målet er imidlertid at retningslinjer og prosedyrer skal være harmonisert i alle helseforetak i løpet av kommende toårsperiode.

FRAm har inngått samarbeid med Legevakthåndboken. Det bidrar til helhetlig pasientflyt og samhandling i de akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus. Det interregionale fagrådet bidrar blant annet med forslag til faglige forbedringer i ambulansejournalen og samarbeider med Sykehusinnkjøp HF om standardisering og harmonisering av ambulanser og utstyr. Dette åpner for felles innkjøp og kostnadsbesparelser gjennom større innkjøpsvolum. Etter initiativ fra Statens havarikommisjon er det startet opp et arbeid med en nasjonal bransjestandard for vedlikehold av trafikal kompetanse hos ambulansepersonell.

Det er et betydelig potensial i dette samarbeidet når det gjelder nasjonal standardisering av prosedyrer, kompetanse og utstyr i ambulansetjenesten. På sikt kan det vurderes om Helsedirektoratet bør gi relevante deler av dette status som nasjonale faglige retningslinjer. Departementet legger til grunn at de regionale helseforetakene bidrar til at FRAm-arbeidet blir videreført.

4.5.2 Luftambulansetjenesten

Luftambulansetjenesten er en viktig del av den akuttmedisinske beredskapen utenfor sykehus. En gjennomgang av basestrukturen for ambulansehelikoptertjenesten i 2020 viser at om lag 99 prosent av befolkningen nås av legebemannet luftambulanse i løpet av 45 minutter.7

Aktivitet i luftambulansetjenesten

Luftambulansetjenesten, inkludert Redningshelikoptertjenesten, gjennomførte i 2023 19 605 luftambulanseoppdrag (inkl. 207 oppdrag der luftambulansepersonell bisto i ambulansebil). I 2022 ble det gjennomført 19 725 oppdrag. Totalt ble 19 802 pasienter8 assistert/transportert med luftambulansetjeneste i 2023, mot 19 948 i 2022.

Ambulanseflyene i Nord-Norge har langt flere akuttoppdrag enn i Sør-Norge. Når det benyttes ambulansefly i primæroppdrag i nord, er hastegraden oftest høy. Den største andelen av disse oppdragene er i Finnmark. Det er også en betydelig større andel av oppdragene i Helse Nord som gjelder pasienter med psykiske lidelser. Som omtalt har Helse Nord RHF i samarbeid blant annet politiet og ambulanseflyoperatøren utarbeidet en samarbeidsrutine for transport av pasienter med psykisk lidelse i luftambulanse.

Det har vært en jevn økning av ambulanseoppdrag for redningshelikoptrene de siste ti årene. En forklaring på økt bruk er at redningshelikoptrene har avisingskapasitet som gjør at de kan fly under dårligere værforhold, spesielt i vinterhalvåret. Forsvarets nye redningshelikopter SAR Queen er nå satt i drift ved alle basene (unntatt Tromsø, der det er inngått avtale med sivil operatør). Dette har også bidratt til å redusere flytiden.

Organisering av luftambulansetjenesten

Luftambulansetjenesten HF eies av de fire regionale helseforetakene og ivaretar den flyoperative delen av luftambulansetjenesten for hele landet. Luftambulansetjenesten HF inngår kontrakter med private virksomheter (flyselskaper) om fly- og helikoptertjenester etter ordinære anbudsprosesser.

Helseforetakene har det medisinske ansvaret for tjenesten og bemanner ambulansefly og helikopter med sykepleiere og leger. Helsepersonellet er faglig forankret i helseforetakenes anestesi- og intensivmiljøer.

Luftambulansetjenesten HF drifter Flykoordineringssentralen, som er døgnbemannet og ivaretar den flyoperative koordineringen av ambulanseflyene fra Tromsø. Medisinsk koordinering ambulansefly (MKA) i Tromsø, Ålesund og Lørenskog har ansvaret for medisinske avklaringer, hastegrad, ledsagerbehov og sørger for praktisk gjennomføring av oppdrag. De regionale helseforetakene har besluttet at medisinsk koordinering ambulansefly i framtiden skal utføres fra to steder; Universitetssykehuset i Nord-Norge og Oslo universitetssykehus. Luftambulansetjenesten HF har også ansvaret for anskaffelse og drift av alt medisinsk teknisk utstyr i luftambulansetjenesten og redningshelikoptertjenesten.

Norsk Luftambulanse AS er operatør i ambulansehelikoptertjenesten og Avincis Aviation Norway AS (tidligere Babcock Scandinavian AirAmbulance AS) er operatør i ambulanseflytjenesten. Operatørene har arbeidsgiveransvaret for piloter og redningsmenn (i helikopter). Regjeringens vurderinger om framtidig operatøransvar i luftambulansetjenesten er omtalt under.

Redningshelikoptre i luftambulansetjenesten

Redningshelikoptrene har utført ambulanseoppdrag siden tjenesten ble startet. Dette ble formalisert gjennom en avtale mellom Forsvarsdepartementet og Sosialdepartementet i 1990. I Prop. 146 S (2010–2011) Anskaffelse av nye redningshelikoptre mv. i perioden 2013–2020, jf. Innst. 82 S (2011–2012), ble det lagt til grunn at denne ordningen fungerer godt, og gir effektiv utnyttelse av statens ressurser. Redningshelikopter er et viktig supplement til den ordinære luftambulansetjenesten som skal fungere innenfor et flerbrukskonsept hvor oppgavene i hovedsak vil være søk, redning og luftambulanse. Redningshelikoptrenes kapasitet i dårlig vær er en viktig faktor.

Regjeringen legger til grunn at ordningen med bruk av redningshelikoptre i luftambulansetjenesten skal videreføres også i framtiden. Hovedredningssentralen kan tilsvarende rekvirere ambulansehelikopter til søk- og redningsoppdrag. Det pågår et arbeid mellom Hovedredningssentralen og de regionale helseforetakene om revisjon av avtaler om samarbeid og bruk av helikopterressursene, medisinsk bemanning og medisinskteknisk utstyr i redningshelikoptertjenesten.

I Prop. 101 S (2014–2015) Endringer i statsbudsjettet 2015 under Justis- og beredskapsdepartementet ble kostnadsrammen for anskaffelse av nye redningshelikoptre justert. Det ble også presisert at tilpasning av landingsplasser til de nye redningshelikoptrene ved sykehus som tidligere ble benyttet av Sea King-helikoptrene skulle omfattes av anskaffelsesprosjektets kostnadsramme. Anskaffelsesprosjektet, NAWSARH, utarbeidet en egen plan for tilpasninger ved utvalgte sykehus. Ved Oslo universitetssykehus Ullevål, Universitetssykehuset i Nord-Norge Tromsø og St. Olavs hospital er det satt i verk sikringstiltak for bruk av eksisterende helikopterplattform. Ved Oslo universitetssykehus Rikshospitalet er det satt i gang bygging av en midlertidig, frittstående helikopterplattform. Helse Midt-Norge RHF bygger også ny elevert landingsplass ved Sykehuset i Namsos, som er planlagt ferdigstilt i slutten av 2025.

Framtidig organisering av operatøransvaret i luftambulansetjenesten

Med bakgrunn i utfordringene i beredskapssituasjonen i ambulanseflytjenesten våren 2018, som særlig berørte Nord-Norge, behandlet Stortinget representantforslag (Dokument 8: 224 S (2017–2018)) om å annullere anbud med selskapet Babcock før luftambulansetjenesten bryter sammen, forlenge avtalen med Lufttransport og forberede offentlig drift av tjenesten på sikt, jf. Innst. 362 S (2017–2018). Stortinget ba regjeringen utrede offentlig/ideell drift av luftambulansetjenesten og komme tilbake til Stortinget på egnet måte. I 2019 ble det oppnevnt en ekspertgruppe for å utrede ulike modeller for framtidig drift av luftambulansetjenesten. Ekspertgruppen leverte sin rapport til Helse- og omsorgsdepartementet i mars 2021.

Regjeringen har vurdert ulike modeller for organisering av operatøransvaret i luftambulansetjenesten med utgangspunkt i utredningen fra ekspertgruppen (2021) og en påfølgende utredning fra Oslo Economics (2023).9 I begge rapporter framgår det at valg av organisering av operatøransvaret ikke forventes å medføre forskjeller i kvaliteten i tjenesten. Luftfartssektoren er gjennomregulert, og uavhengig av modell må operatøren(e) overholde det samme regelverket og kravene. Modellen med offentlig drift er vurdert både av ekspertutvalget og Oslo Economics til klart å innebære høyest risiko i etableringsfasen ved etablering av et nytt offentlig flyselskap. Risiko er særlig knyttet til forsinkelser som også kan bli svært kostnadskrevende. Kostnadsøkningene med offentlig drift ble beregnet til mellom 25 til 55 prosent sammenliknet med nullalternativet.

Stortinget ble orientert i Prop. 1 S (2024–2025) om at regjeringen vurderer direktetildeling av operatøransvaret for ambulansehelikoptertjenesten til Stiftelsen Norsk Luftambulanse (SNLA/deres datterselskap), men at det var behov for å utrede modellen nærmere. Regjeringen er også åpen for en mulig direktetildeling av operatøransvaret for ambulanseflytjenesten. Dette må vurderes på et senere tidspunkt, blant annet ut fra erfaringen med en eventuell direktetildeling av ambulansehelikoptertjenesten.

Det ble gitt et oppdrag til de regionale helseforetakene i juli 2024 om å legge til rette for en prosess med forhandlinger for å vurdere en eventuell direktetildeling av operatøransvaret for ambulansehelikoptertjenesten til SNLA/deres datterselskap. Det skal ligge reelle forhandlinger til grunn for en eventuell direktetildeling av operatøransvaret og til en kostnad som ligger nærmest mulig nullalternativet i rapporten fra Oslo Economics (2023).

Det ligger til grunn for oppdraget at framtidige kontrakter om operatøransvaret skal innrettes med formål om effektiv bruk av samfunnets økonomiske ressurser, der det legges vekt på risiko knyttet til styring, beredskap, operasjonell kvalitet og mulige forsinkelser. De regionale helseforetakene skal i kraft av sitt sørge for-ansvar sette rammene for tjenesten. En eventuell framtidig avtale inngått gjennom direktetildeling skal ha en tidsmessig avgrensning, slik det også er i dagens avtaler.

Prosessen med forhandlinger med sikte på en eventuell direktetildeling av operatøransvaret i luftambulansetjenesten, skal være gjennomført innen utgangen av april 2025.

Bedre bruk av ressursene

Samarbeid om planlegging og bedre koordinering av ressursene er viktig også i denne delen av tjenesten. Luftambulansen er en kostbar ressurs som skal brukes når det gir forventet økt helsegevinst, sammenliknet med bruk av ambulansebil eller -båt. Det er rom for å utnytte ressursene i tjenesten bedre enn i dag. Kapasiteten til ambulanseflyene påvirkes blant annet av kapasiteten i andre ressurser, som ambulansebiler og følgepersonell til og fra lufthavner. Ved overføring av pasienter mellom sykehus er det også potensial for å utnytte returkapasiteten bedre enn i dag. Det er også eksempler på at det sendes ut flere luftambulanseressurser til samme oppdrag.

De regionale helseforetakene har satt i gang et arbeid med å gjennomgå retningslinjene for bruk av luftambulanse som etter planen skal foreligge sommeren 2025. Arbeidet vil omfatte bedre koordinering av ressursene både innad i luftambulansetjenesten, mellom luftambulansetjenesten, legebiler og bilambulansetjenesten, og mellom luftambulansetjenesten/AMK-LA og Hovedredningssentralen. Bedre bruk av de samlede ressursene vil også bidra til å styrke beredskapen totalt sett.

Det er viktig både for helsetjenesten og redningstjenesten at det blir brukt riktig ressurs til oppdraget, og at det ikke blir tatt ut unødvendige ressurser på et enkelt oppdrag som fører til at beredskapen samlet sett blir svekket. Ambulansehelikopter og redningshelikopter har overlappende egenskaper, og det bør være en helhetlig vurdering av bruken av ressursene. Dette er også aktualisert i totalberedskapssammenheng gjennom Meld. St. 9 (2024–2025) Totalberedskapsmeldingen, der bedre utnyttelse av samfunnets ressurser samlet sett, og styrking av tverrsektorielt samarbeid, er sentralt.

Det er forhold som tyder på at det er et uutnyttet potensial i tettere faglig og operativ kontakt og samordning mellom helsetjenesten og redningstjenesten. Effekten av bedre samordning av beredskapen knytter seg til bruk av riktig ressurs, tilstrekkelig med ressurser og sikkerhet. Det kan være hensiktsmessig å utarbeide et kunnskapsgrunnlag for å se videre på hvordan koordineringen av disse ressursene kan forbedres.