2 Utfordringer, tiltaksområder og utviklingstrekk

Med denne stortingsmeldingen vil regjeringen særlig løfte fram og utdype fire utfordringer for den allmennmedisinske tjenesten og de akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus:

• Tjenestene møter ikke i tilstrekkelig grad innbyggernes behov og forventninger.

• Det er behov for å forbedre samhandlingen mellom aktørene i den akuttmedisinske kjeden.

• De digitale løsningene må møte dagens og framtidens behov.

• Kommunene mangler handlingsrom og verktøy for å styre allmennlegetjenesten.

Regjeringen presenterer fem tiltaksområder for allmennlegetjenesten og de akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus som samlet skal bidra til en mer bærekraftig helse- og omsorgstjeneste, og til å realisere regjeringens overordnede mål for helse- og omsorgspolitikken:

• fornye og forbedre fastlegeordningen gjennom endringer i regelverk og en ny finansieringsmodell

• øke tilgjengeligheten og bedre samhandlingen i de akuttmedisinske tjenestene

• modernisere allmennlegetjenesten for det digitale skiftet

• likeverdige tjenester og reduserte sosiale helseforskjeller

• bedre kommunenes forutsetninger for å yte gode allmennlegetjenester

2.1 Utfordringer

Kommunene ivaretar i stor grad sitt sørge for-ansvar for det allmennmedisinske tilbudet på en god måte. Hver dag mottar innbyggerne gode allmennlegetjenester. Samtidig er det utfordringer i tjenesten som må møtes for å sikre et bærekraftig tilbud i framtiden.

Mangel på arbeidskraft er en av de aller største utfordringene samfunnet står overfor. Denne utfordringen treffer også helse- og omsorgssektoren. Mangelen skyldes blant annet demografiske endringer, og samtidig øker andelen eldre og personer med sammensatte og komplekse behov. De demografiske endringene vil forsterkes i tiden framover. Helsepersonellkommisjonen pekte på at Norge ligger på toppen i Europa over ressursbruk til helse- og omsorgstjenestene. Mange kommuner har store utfordringer med å rekruttere flere helsepersonellgrupper, som sykepleiere, fagarbeidere og leger, og de er avhengige av vikarer. Rekrutteringen til fastlegeordningen har vært positiv siden sommeren 2023, men fortsatt har mange kommuner utfordringer med å rekruttere og beholde leger. Samtidig øker behovet for fastleger. Siden fastleger utgjør den største gruppen av leger som arbeider i andre allmennlegetjenester, som legevakt og sykehjem, har sviktende rekruttering til fastlegeordningen skapt utfordringer i tilgangen til leger og for tjenesteytelsen også i disse tjenestene.

Dagens regulering og finansiering av fastlegeordningen har bidratt til at kapasiteten og innholdet i tjenestene og innretningen av legekontorene ikke har utviklet seg i takt med behovet. Fastlegeordningen er en nasjonal ordning med en nasjonal regulering og et sentralt framforhandlet avtaleverk. Dette legger til rette for et likeverdig tilbud, men begrenser den enkelte kommunes handlingsrom til en lokalt tilpasset allmennlegetjeneste. Se omtale i kapittel 3.

Hovedfokuset for mange kommuner var lenge at tilstrekkelig mange fastlegeavtaler ble inngått. Fastlegene hadde stor frihet og tok ansvar for tilbud og innhold i tjenesten. Denne arbeidsdelingen fungerte relativt godt i mange år, men allerede i St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen – Rett behandling – på rett sted – til rett tid ble det påpekt behov for å integrere fastlegene bedre med de øvrige kommunale helse- og omsorgstjenestene. Dette behovet har økt. Mange av innspillene til denne stortingsmeldingen påpeker behovet for å integrere fastlegene tettere både i samhandlingen om den enkelte pasient og i den strukturerte samhandlingen i de øvrige helsetjenestene. Se nærmere omtale i kapittel 8.

Variasjon i digital tilgjengelighet i de kommunale allmennlegetjenestene og framveksten av kommersielle tilbydere av helsetjenester kan gi økte sosiale forskjeller, utfordre portvaktrollen og kan føre til uhensiktsmessig bruk av helsepersonell. Digitale løsninger for å sørge for at relevant informasjon følger pasienten i møte med ulike deler av helse- og omsorgstjenesten, er i varierende grad utviklet og innført hos fastlegene og i allmennlegetjenestene for øvrig. Dette gir mindre mulighet for effektiv samhandling. Innbyggere må for ofte gjenta pasienthistorien sin og selv informere helsepersonellet. Både statlige myndigheter, kommuner og fastlegene selv mangler data til prioritering, styring og kvalitetsutvikling i tjenesten.

Utfordringene i de allmennmedisinske tjenestene og de akuttmedisinske tjenestene sammenfaller i stor grad med utfordringene for helse- og omsorgstjenesten ellers, slik det blant annet er beskrevet i Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027. For de akuttmedisinske tjenestene er den største utfordringen mangelfull samhandling mellom aktørene i den akuttmedisinske tjenesten.

2.1.1 Tjenestene møter ikke i tilstrekkelig grad innbyggernes behov og forventninger

Knapphet på helsepersonell, kompetansekrav for leger og strukturelle faktorer i fastlegeordningen har konsekvenser for kapasiteten og tilgjengeligheten i allmennlegetjenestene. I de senere årene har ulikheten i innbyggernes tilgang til offentlige allmennlegetjenester økt, og det er fortsatt kapasitetsutfordringer i fastlegeordningen.1^,2 Mange innbyggere med fastlege har udekkede behov, og flere oppgaver forventes fremover å måtte løses nær der folk bor. Det er store geografiske forskjeller i tilgangen til fastleger. Det er spesielt innbyggere i distriktskommuner som opplever hyppige bytter av fastleger og vikarer, og dermed mindre kontinuitet i fastlegetjenesten. Rekrutteringsutfordringer gjør at kommuner overbyr hverandre for å få tak i fastleger. Dette gir en lønnsspiral som er krevende for kommunene, og kan medføre økte kostnader uten at tilgjengeligheten og kvaliteten bedres.

Brukererfaringsundersøkelser viser at innbyggerne er fornøyde med fastlegeordningen, men resultatene varierer. Spesielt er tilbakemeldingene om tilgjengelighet og hjelp til mestring mer blandet.3 En del innbyggere opplever at tjenestene ikke legger godt nok til rette for kloke valg for egen helse og for mestring. Innbyggere i områder med rekrutteringsutfordringer er mindre fornøyde, og innbyggere med kroniske lidelser er mindre fornøyde enn andre pasienter, særlig dersom en av disse lidelsene er psykiske helseutfordringer. Også innbyggere som er født utenfor Norge, og personer med lavere sosioøkonomisk status rapporterer om lavere tilfredshet. Nær en av fem klager til pasient- og brukerombudene gjelder fastleger. Henvendelsene har i stor grad omhandlet ressursknapphet og kvalitetsutfordringer, hvor tid og kapasitet er en avgjørende faktor. Tilgangen for innbyggerne varierer både med hensyn til ventetid for time hos fastlegen, hvor enkelt det er å bestille time, og om det tilbys digitale tjenester fra fastlegekontor.

Dagens finansieringsordning for fastlegeordningen med høy andel aktivitetsbasert finansiering stimulerer fastlegene til mange raske konsultasjoner på legekontoret. Dette stimulerer til god tilgjengelighet, men finansieringsordningen samsvarer ikke godt nok med behovet til innbyggere med store og sammensatte behov. Dette er pasientgrupper som kan ha behov for en annen innretning av tilbudet enn en legekonsultasjon på legekontoret. Manglende ledelse i og av legekontorene og en regulering der fastlegene individuelt skal prioritere innenfor egen liste, bidrar ytterligere til å vanskeliggjøre riktige medisinskfaglige prioriteringer. Finansieringsordningene stimulerer heller ikke til å prioritere kvalitetsarbeid, innovasjon, ledelse og samhandling. Viktige oppgaver som ikke er direkte pasientrelaterte, nedprioriteres. Finansieringsmodellen legger heller ikke godt til rette for god samlet ressursbruk gjennom oppgavedeling med annet personell og tverrfaglig samarbeid i fastlegekontorene.

Noen kommuner benytter leger uten LIS1 (leger i spesialisering, første del) som vikarer, blant annet i sykehjem, fordi det er vanskelig å rekruttere mer erfarne leger. Pasientsikkerheten kan bli utfordret når innbyggere som ofte har flere tilstander samtidig, bruker mange legemidler og har kognitiv svikt, får oppfølging og behandling av legene med minst erfaring. Det er generelt behov for mer kompetanse om alders- og sykehjemsmedisin i tjenestene.

Allmennlegetjenestens bidrag til å fremme helsekompetanse og mestring og til å forebygge sykdom, funksjonssvikt og forverring av kroniske tilstander må styrkes. Dette vil bidra til bedre livskvalitet for innbyggerne, redusert sykefravær og mindre behov for helse- og omsorgstjenester.

Stadig flere private legetjenester blir tilgjengelige store deler av døgnet. Private tilbud med lett tilgjengelige konsultasjoner bidrar både til uønsket todeling av helsetjenesten og til å trekke personell ut av de offentlige helsetjenestene.

At mange innbyggere oppsøker helprivate tilbydere eller legevakt for tilstander som kunne vært håndtert hos fastlegene, svekker fastlegens rolle som portåpner og portvakt, deres koordinerende rolle og kontinuiteten i forholdet mellom innbygger og fastlege. Helsepersonellkommisjonen ser på fastlegens portvaktfunksjon som kritisk viktig for å oppnå en bærekraftig helsetjeneste og for riktig oppgavedeling og gode arbeidsprosesser i helse- og omsorgstjenesten. Da må fastlegetjenesten rustes til å bli innbyggernes førstevalg.

2.1.2 Det er behov for bedre samhandling mellom aktørene i den akuttmedisinske kjeden

Innspill til departementet viser at det er bred enighet om hovedutfordringene. Mange aktører og organisering på to forvaltningsnivåer gir utfordringer med å utvikle en akuttmedisinsk tjeneste, der innbyggerne blir møtt av en sammenhengende kjede, tilbudet styres og planlegges helhetlig, ressursbruken er bærekraftig og der helsepersonellet opplever å være del av en helhetlig struktur. De demografiske endringene med flere eldre og hjemmeboende med sammensatte helseproblemer treffer også de akuttmedisinske tjenestene. Det har vært en betydelig aktivitetsvekst, særlig i medisinsk nødmeldetjeneste, i ambulansetjenesten og i legevakt. Lange avstander i deler av landet utfordrer prinsippet om likeverdige tjenester. Rekrutteringsutfordringene i helse- og omsorgstjenesten gjelder også i de akuttmedisinske tjenestene. Utfordringene er særlig tydelige i distriktene, men også i bynære områder.

Det har de siste tiårene vært en utvikling med samtidig sentralisering av sykehusfunksjoner og legevakter. Det har medført at noen innbyggere opplever dårligere tilgjengelighet til disse tjenestene. De siste årene har det imidlertid ikke skjedd vesentlige endringer i strukturen. Kommuner og helseforetak må ivareta behovet for større og mer robuste virksomheter og mindre vaktbelastning for helsepersonell samtidig som befolkningen skal ha nærhet til akuttmedisinske tjenester. Færre og større legevakter har vært nødvendig for at tjenesten skal kunne leve opp til krav til faglig kvalitet, kompetanse og krav i akuttmedisinforskriften, samtidig som vaktbelastningen for legene i vaktordningen ikke blir for stor. Fastlegene i de minste legevaktdistriktene har fortsatt oftest legevakt, også på natt og i helger.4 Dette påvirker rekrutteringen til allmennlegetjenestene og er en utfordring for små kommuner, særlig der det ligger dårlig til rette for samarbeid med andre kommuner.

De fleste innbyggerne har kort reisetid til legevakt, men ventetiden ved legevakten kan være lang. Svartiden til legevaktsentralene er uforutsigbar ved de største sentralene. Det reduserer tilgjengeligheten til den kommunale legevakttjenesten ytterligere. Lang ventetid og manglende tilgang til digitale legevakttjenester i det offentlige har bidratt til framvekst av helprivate legevakttjenester. Dette gjelder særlig i de største byene hvor det utvikles en todeling av legevakttilbudet.

Samhandlingen mellom kommunale helse- og omsorgstjenester og spesialisthelsetjenesten er utfordrende flere steder. Høy andel aktivitetsbasert finansiering av legevaktlegenes arbeid hemmer legevaktens integrasjon i andre kommunale tjenester og i samarbeidet med spesialisthelsetjenesten.

Ambulanser som er stasjonert i utkantstrøk, kan ha få oppdrag og lite pasientkontakt. Det er en utfordring å sikre tilstrekkelig kompenserende øvelser og trening for å opprettholde god kvalitet i tjenesten. Personellmangel løses ofte ved innleie fra vikarbyrå og overtid for ansatte. Dette kan være belastende for de ansatte og gå på bekostning av kontinuitet og kvalitet i tjenestene.

De akuttmedisinske tjenestene mangler styringsdata og data om kvalitet og teknologi, og IKT-systemer har i liten grad vært tilpasset tjenestenes behov for informasjonsdeling, beslutningsstøtte, dokumentasjon og styringsinformasjon.

2.1.3 De digitale løsningene må møte dagens og framtidens behov

En moderne allmennlegetjeneste forutsetter økt bruk av digitale løsninger og teknologi i den enkelte virksomhet (fastlegekontor, legevakt, sykehjem mv.) for effektiv bruk av ressursene. Digitale løsninger og teknologi er viktig for å levere gode helsetjenester i det enkelte pasientmøtet, for sammenhengende pasientforløp, informasjonsdeling tverrsektorielt og for kvalitetsmessig gode logistikk- og arbeidsprosesser.

Innbyggerne har ikke en god nok digital tilgang til allmennlegetjenester. De har også begrenset tilgang til egne data. Teknologi kan legge til rette for at innbyggerne mer aktivt kan medvirke i oppfølging av egen helse, men potensialet er ikke utnyttet tilstrekkelig. Det er for lite kjent hvordan pårørende kan bidra til å følge opp sine nærmeste.

Mange pasienter og pårørende opplever at de må gjenta egen helseinformasjon. Samtidig opplever personell i helse- og omsorgstjenestene at de har for dårlig tilgang til nødvendig informasjon fra dem de samhandler med. Det gjelder samarbeid med øvrig kommunal helse- og omsorgstjeneste, spesialisthelsetjenesten og på tvers av sektorer. De digitale løsningene tilrettelegger ikke for effektiv samhandling i tilstrekkelig grad, og flere av samhandlingsløsningene som allerede er utviklet, er ikke tatt i bruk i stor nok grad. Manglende tilgang til data svekker også mulighetene for å utøve ledelse, systematisk kvalitetsarbeid, kunnskapsbasert utvikling av tjenestene og krisehåndtering.

Å innføre digitale løsninger krever at tjenestene har evne til omstilling og endring. Tilstrekkelig lederoppmerksomhet og god koordinering, også på tvers av styringslinjer, er nødvendig for å hente ut effekter av slike satsinger. Dersom det oppstår for store forskjeller i innovasjon og bruk av teknologi mellom samfunnet generelt og den offentlige helse- og omsorgstjenesten, kan det svekke tilliten til det offentlige og til velferdsstaten.

Mange kommuner har ulike journalløsninger for de ulike allmennlegetjenestene: for fastleger, sykehjem, legevakt og helsestasjons- og skolehelsetjeneste. Både legene og andre tjenester i kommunene må forholde seg til mange ulike løsninger i sin arbeidshverdag. Anskaffelse av journalløsningene til allmennlegetjenestene har vært lite koordinert i kommunene.

Hver virksomhet i allmennlegetjenesten har ansvar for å ivareta et tilstrekkelig nivå av informasjonssikkerhet og personvern, blant annet sikring av person- og helseopplysninger, oppdatering av programvare samt tilgangskontroll. Mindre virksomheter har ofte begrenset tilgang på kompetanse og kapasitet innen digital sikkerhet.

2.1.4 Kommunene mangler handlingsrom og verktøy for styring av allmennlegetjenesten

Kommunene rapporterer at de mangler handlingsrom og verktøy for å styre og lede allmennlegetjenesten. Dagens regulering av fastlegeordningen kompliserer handlingsrommet for effektiv bruk av lokale personellressurser og etablering av gode arbeidsprosesser med oppgavedeling og tverrfaglig samarbeid. Flere kommuner oppgir at de opplever at det er uklart hvilken myndighet de har overfor næringsdrivende leger, og etterspør flere muligheter for lokal tilpasning og utvikling av fastlegetjenesten. Reguleringen gjør også at det i kommuner med ansatte fastleger kan være uklarhet rundt ansvar og styringsmuligheter for både kommunen og fastlegen. Fastlegeforskriften er i liten grad innrettet for en framtid med oppgavedeling og mer tverrfaglig samarbeid i fastlegekontorene. Kommunene påpeker også et behov for å regulere overdragelse av fastlegeavtaler.

Mange kommuner benytter i liten grad tilgjengelige virkemidler og handlingsrom for å utøve god ledelse av legetjenesten, legge til rette for samarbeid og integrere fastlegetjenesten i de øvrige tjenestene eller for å følge opp medisinskfaglig kvalitet og systematisk kvalitetsarbeid hos fastlegene. Dette må ses i sammenheng med at ordningen ble etablert som en nasjonal ordning med statlig finansiering, og at mange kommuner derfor så sin rolle som begrenset. Systematisk kvalitetsarbeid prioriteres heller ikke av mange fastleger.5 Videre er dagens kompetansekrav kompliserte og begrenser kommunenes tilgang på leger mer enn nødvendig. I mange legevakter er det begrenset med ressurser til ledelse, planlegging og utvikling av tjenesten.6 Det er behov for å styrke ledelsen og bedre kvaliteten i allmennlegetjenesten og å få til god samhandling mellom allmennlegetjenester og øvrige tjenester. Det er også behov for bedre styringsdata, og det er et potensial for å involvere fastlegene i kommunens øvrige kvalitets-, plan- og folkehelsearbeid.

2.2 Regjeringens tiltaksområder

2.2.1 Fornye, forsterke og forbedre fastlegeordningen gjennom endringer i regelverk og en ny finansieringsmodell

For å nå målene for allmennlegetjenesten vil regjeringen fornye, forsterke og forbedre fastlegeordningen gjennom endringer i regelverk og en ny finansieringsmodell.

Finansieringsmodellen skal understøtte god medisinsk praksis, gjøre fastlegeordningen attraktiv for unge leger og fremme samhandling, ledelse og innovasjon. Hver enkelt fastlege skal kunne ta ansvar for flere innbyggere gjennom mer og bedre oppgavedeling, som understøttes av en finansieringsmodell som legger bedre til rette for at flere profesjoner deltar i pasientbehandlingen. Kapasiteten og kvaliteten i og tilgjengeligheten til fastlegetjenestene skal bedres, spesielt for innbyggere med sammensatte behov og de som har utfordringer med å etterspørre tjenester, eller som har utfordringer med å oppsøke legekontor. I tillegg skal den digitale tilgjengeligheten for alle listeinnbyggere bedres.

Regjeringen vil innføre en ny finansieringsmodell for fastlegeordningen. Basistilskuddets andel av finansieringen skal økes trinnvis med ti prosentpoeng: 4 prosentpoeng i 2025, 3 prosentpoeng i 2026 og 3 prosentpoeng i 2027. I tillegg tar regjeringen fra 1. januar 2026 sikte på å endre forskrift om stønad til dekning av utgifter hos lege, heretter omtalt som «stønadsforskriften», slik at det kan ytes stønad for konsultasjoner delegert fra fastlege til sykepleier. I 2026 vil regjeringen innføre endringer i pasienttilpasset basistilskudd og forenkle takstsystemet. Endringene i finansieringsmodellen skal stimulere til ønsket aktivitet, riktig prioritering og understøtte fastlegenes portvaktrolle. Ulike modeller for finansiering av andre personellgrupper i fastlegekontorene for å få økt tverrfaglighet og effektiv bruk av legeressursene samt andre endringer for å understøtte ledelse og kvalitet i tjenesten, utredes videre. Dette omtales nærmere i kapittel 3.2.

Når det legges til rette for at flere personellgrupper jobber sammen ved fastlegekontor, og for at bredden i tilbudet øker, kan det oppstå uklarhet om hva innbyggerne kan forvente å få av tjenester på legekontoret. Regjeringen vil derfor utrede hva som i framtiden skal inngå i oppgaveporteføljen til fastlegeordningen. At flere personellgrupper deltar i pasientbehandlingen og kontakter skjer på flere måter, ikke bare fysisk, gjør det også nødvendig å klargjøre hva som inngår i en konsultasjon. Videre vil regjeringen utrede hvordan det kan tilrettelegges for en mer tilgjengelig fastlegetjeneste både fysisk og digitalt. Dette ses i sammenheng med endringene i finansieringsmodellen som er beskrevet over, og utprøvingen av en kommunal nettlege. Dette omtaltes nærmere i kapittel 5.

Regjeringen har sendt utkast til ny fastlegeforskrift på høring. Fastlegeforskriften skal moderniseres slik at den bedre samsvarer med dagens organisering hvor flere fastleger er ansatt, og flere helsepersonellgrupper arbeider sammen med legene for å møte innbyggernes behov for allmennlegetjenester. Forskriften vil blant annet gi bedre oversikt over ansvar og oppgaver for både kommunen, kommunale fastlegekontor, næringsdrivende fastleger og kommunalt ansatte fastleger. Forskriften skal bidra til å tydeliggjøre virksomhetsansvaret som kommunen har når den yter fastlegetjenester i egen regi med kommunalt ansatte fastleger, og som den enkelte næringsdrivende fastlege har i kraft av ansvaret for sin selvstendige næringsvirksomhet som fastlege. Med virksomhetsansvar menes blant annet ansvaret for å gjennomføre systematisk styring med at virksomhetens aktiviteter er i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift. Videre presiseres det at plikten til å utarbeide attester er avgrenset til det som følger av lov og forskrift, samt åpne for at leger etter avtale med kommunen kan arbeide til de er 80 år. Fastlegenes tilgjengelighet skal styrkes gjennom å innføre krav om digitale tjenester i fastlegekontorene og en plikt til å ha digital timebestilling på Helsenorge. Det foreslås å styrke kommunens mulighet til å inngå ny fastlegeavtale for pasientliste som har vært tilknyttet en tidligere praksis, i situasjoner der det er vanskelig å rekruttere ny næringsdrivende fastlege som er villig til å kjøpe fratredende leges praksis. Endringer i regulering omtales nærmere i kapittel 3.

Tiltakene som er beskrevet over skal bidra til at fastlegeyrket er attraktivt i hele landet, og dermed redusere vikarbehovene og gi økt kontinuitet i pasientoppfølgingen.

2.2.2 Øke tilgjengeligheten og bedre samhandlingen i de akuttmedisinske tjenestene

Regjeringens mål er at befolkningen får rask og trygg helsehjelp ved akutt sykdom og skade. Regjeringen vil styrke den lokale akuttberedskapen gjennom bedre prioritering og styring av ressursene. Helseforetak og kommuner skal gjennomgå og planlegge de akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus. Helsedirektoratet skal revidere veileder for samarbeidsavtalen om beredskapsplaner og planer for den akuttmedisinske kjeden (jf. boks 4.2) og utvikle en generisk modell for en sammenhengende akuttkjede og verktøy for innføring i tjenesten. Regjeringen mener det er behov for et løft for medisinsk nødmeldetjeneste gjennom bedre beslutningsstøtteverktøy og opplæring av operatørene. Regjeringen vil lette kommunenes rekrutteringsutfordringer ved å endre kompetansekravene til legevaktleger.

Regjeringen vil i større grad samle kommunens finansierings- og sørge for-ansvar for legevakt slik at kommunene kan innrette tjenestene i tråd med lokale behov. Dette gjøres ved å opprettholde folketrygdfinansieringen av legevakt, men det tas sikte på å endre regelverket slik at refusjonene fra Helfo for legenes aktivitet tilfaller kommunene. Dette legger til rette for at kommunene i større grad kan bruke fastlønn i legevakt. Fastlønn vil styrke legevakttjenesten som en beredskapstjeneste som samhandler godt med øvrige deler av den akuttmedisinske kjeden i og utenfor kommunene. Samtidig kan kommuner med stor pågang på legevakten videreføre insentivene til aktivitet og være trygge på at staten dekker deler av kostnadene knyttet til høy aktivitet eller sesongvariasjoner.

Det er viktig at så mye som mulig håndteres i kommunene, også for å sikre bærekraften i den akuttmedisinske kjeden. Utviklingen i diagnostikk, behandling og teknologi muliggjør at flere tilstander kan avklares i kommunale helse- og omsorgstjenester. En modernisert fastlegeordning vil øke innbyggernes tilgjengelighet til fastlegekontoret for øyeblikkelig hjelp i kontorets åpningstid og gjøre fastlegene mer tilgjengelige for andre kommunale tjenester når det er behov for dialog om pasienter. I tillegg vil den nye kommunale nettlegeordningen integreres i det øvrige kommunale tilbudet og gi innbyggerne tilgang til raskt og enkelt å avklare og få behandling for enklere problemstillinger. Ventetider ved legevakter skal reduseres ytterligere ved bedre digital samhandling mellom legevakter og fastlegene, bedre løsninger som hjelper innbyggeren til omsorgsnivået de bør kontakte med sine helseproblemer, inkludert selvhjelp, og utredning av hvordan oppgavedeling i større grad kan utnyttes i legevakt.

Regjeringen vil be kommuner og helseforetak som dekker legevaktdistrikt der reisetiden er lengre enn anbefalingene fra Akuttutvalget (2015), om å beskrive i samarbeidsavtalene hvordan den samlede tilgjengeligheten til innbyggere i disse områdene ivaretas. Ny teknologi gjør det mulig å desentralisere tjenestetilbud ved mer bruk av video og digitale løsninger. Bruk av satellittlegevakter kan være et viktig virkemiddel i mange kommuner. Regjeringen vil utrede hvordan digitale løsninger kan nyttiggjøres på en mest mulig hensiktsmessig måte i legevakttjenesten. En plikt for legevakter og legevaktsentraler til å tilby digitale tjenester, herunder digitale konsultasjoner, vil bli vurdert.

De akuttmedisinske tjenestene omtales nærmere i kapittel 4.

2.2.3 Modernisere allmennlegetjenesten for det digitale skiftet

Regjeringen vil legge til rette for løsninger som styrker innbyggere, pasienter og pårørendes mulighet til digitale tjenester for dialog og selvbetjening. Innbyggere forventer digitale løsninger for tilgang til allmennlegetjenester. I høringen av ny fastlegeforskrift er det foreslått at fastlegene får en plikt til å innrette sin praksis slik at innbyggere som ønsker det, tilbys digitale tjenester, herunder konsultasjoner via video, tekst og telefon, der dette er egnet. Det foreslås også at fastlegene må være tilgjengelige for timebestilling på Helsenorge. Hittil har fastlegen selv kunnet velge å bruke en annen plattform enn Helsenorge for denne tjenesten. Det foreslås også at det utredes om fastleger skal pålegges å bruke flere digitale tjenester på Helsenorge, herunder bruk av videokonsultasjon. Etter høringen vil det tas stilling til hvor langt kravet om digital tilgjengelighet skal gå.

Regjeringen vil også prøve ut en ordning med en offentlig nettlegetjeneste. Løsningen skal innrettes slik at den startes ved at innbyggeren logger inn på Helsenorge for å bestille time hos fastlegen sin. Dersom den tilgjengelige timen hos fastlegen ikke passer, vil innbyggeren kunne velge en digital konsultasjon med en annen lege som kommunen har avtale med, når problemstillingen er egnet for dette. Se kapittel 5.1.2 om den kommunale nettlegetjenesten. Regjeringen vil kartlegge erfaringene fra utprøvingen og vurdere videre utrulling. Staten vil sørge for en teknisk løsning for de digitale konsultasjonene, som legene som kommunen har avtale med, kan benytte. Tilbudet vil gjøre de offentlige allmennlegetjenestene mer tilgjengelige samlet sett og kan også avlaste legevakten. Staten vil bidra til å videreutvikle Helsenorge slik at dette kan være en felles inngang for innbyggerne i deres kontakt med fastlegen og den nye ordningen med nettlegetjeneste som skal prøves ut.

Regjeringen vil bidra til å øke takten på utvikling og innføring av digitale løsninger i allmennlegetjenesten. Framtidens allmennlegetjeneste forutsetter at ny teknologi utvikles og innføres raskere og på en mer koordinert måte, og at det er stor oppmerksomhet på hvordan ny teknologi kan understøtte bærekraft, sikkerhet og kvalitet. Digitalisering i allmennlegetjenesten skal ikke være personelldrivende. Det skal bidra til bedre helsetjenester, mer effektiv ressursbruk og gode arbeidsprosesser. Regjeringen vil utforske potensialet som ligger i å utvikle og bruke digitale løsninger støttet av kunstig intelligens, for å involvere, gi tilgang til egne helseopplysninger og bistå innbyggerne slik at de i større grad kan mestre egen helse.

Regjeringen vil fortsette å utvikle og innføre nasjonale samhandlingsløsninger i helse- og omsorgstjenesten, inkludert allmennlegetjenesten, for å gi best mulig helsehjelp og frigjøre tid som personell i dag bruker på å innhente informasjon. Digital samhandling skal bidra til at helsepersonell får tilgang til relevant, oppdatert og korrekt informasjon om pasienten, slik at de kan gi best mulig behandling, og bruke mindre tid til å lete etter, dele eller sammenstille informasjon.

Regjeringen vil understøtte kommunene i arbeidet ved å videreutvikle helseteknologiordningen, og vil, i tett samarbeid med KS, utrede om og på hvilken måte kommunal sektors modeller og nettverk kan benyttes og videreutvikles for raskere utvikling og innføring av digitale løsninger.

Det er behov for bedre systemer for tilgang til og deling av helsedata som bidrar til ledelse, kvalitetsforbedring, pasientsikkerhet og styrket helseberedskap. Helsedata er viktig for å understøtte prioriteringer og effektiv ressursutnyttelse i og på tvers av helse- og omsorgstjenesten, internt i kommunen og tverrsektorielt. Kommunen må sikres tilgang til data, analyser og rapporter om aktivitet og kvalitet for å kunne ivareta sørge for-ansvaret og ta kunnskapsbaserte strategiske valg for å utvikle allmennlegetjenesten. Det er også et mål å få et mer dekkende bilde av aktiviteten i allmennlegetjenesten og de samlede helse- og omsorgstjenestene som ytes. Regjeringen vil forenkle rapporteringen fra helse- og omsorgstjenestene, blant annet gjennom å øke innsatsen på standardiseringsarbeidet. Det pågår også arbeid med å vurdere løsninger som er bedre integrert i journalsystemene som helsepersonell benytter.

Allmennlegene samhandler med et stort antall aktører innad i kommunal helse- og omsorgstjeneste, men også med aktører i andre sektorer. De ulike aktørene har ofte ulike løsninger for rapportering og samhandling. Dette gjør det krevende for allmennlegene å utveksle nødvendig informasjon. Regjeringen vil forenkle den tverrsektorielle informasjonsutvekslingen. Det er særlig behov for å forbedre god informasjonsutveksling mellom Arbeids- og velferdsetaten og helse- og omsorgstjenestene.

Sikkerhet er et sentralt tema i en omskiftelig verden. Regjeringen vil kartlegge status og behov knyttet til digital sikkerhet og personvern hos små helsevirksomheter, slik som allmennlegekontorer.

Digitalisering i allmennlegetjenesten omtales i kapittel 5.

2.2.4 Likeverdige tjenester og reduserte sosiale helseforskjeller

Regjeringen vil skape mer likeverdige tjenester og redusere sosiale helseforskjeller, blant annet ved å forbedre tilgjengeligheten til og styrke innsatsen i allmennlegetjenestene for den økende andelen innbyggere med store og sammensatte behov. Dette gjelder særlig innbyggere som i dag ikke får de tjenestene de har behov for. Det gjelder blant annet innbyggere som har utfordringer med å ta kontakt med og etterspørre tjenester. Fastlegene har plikt til å ha oversikt over innbyggere på listen der medisinskfaglig oppfølging og koordinering er nødvendig, og å tilby oppfølgingstilbud der det åpenbart er behov for behandling eller oppfølging. Regjeringen vil fremme allmennlegetjenestens bidrag i folkehelsearbeid og forebygging, og bidraget til økt helsekompetanse, mestring og deltakelse sosialt, i utdanning og arbeidsliv. Helsedirektoratet har fått i oppdrag å vurdere hvordan omstilling til en mer forebyggende helse- og omsorgstjeneste kan understøttes, og om finansieringsordningene i helse- og omsorgstjenestene i tilstrekkelig grad understøtter forebygging. En mer forebyggende og helsefremmende allmennlegetjeneste omtales i kapittel 6.

Moderniseringen av fastlegeordningen som er omtalt i kapittel 2.2.1, skal bidra til å endre insentivene og legge til rette for at flere helsepersonellgrupper med annen kompetanse kan samarbeide med legene om behandling og oppfølging av pasienter.

Forsøk med å ha flere yrkesgrupper ved fastlegekontorene har vist at pasienter med kroniske og sammensatte tilstander og helsepersonell opplever tjenestene som bedre koordinerte og med bedre samhandling og kvalitet. Personellet kan bidra i oppfølging av innbyggere med kronisk sykdom, i forebyggende arbeid, til økt mestring og til bedre samhandling med helsepersonell i øvrige helse- og omsorgstjenester. Dette bedrer kvaliteten i tjenestene og kan bidra til å dempe etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester og forbedre ressursutnyttelsen. Flere yrkesgrupper i fastlegetjenesten, som omtalt i kapittel 3, er derfor et viktig tiltak for en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste.

Regjeringen vil vurdere fritak for egenandeler hos fastlege/legevakt for innbyggere til og med 18 år og fritak for egenandeler ved fastlegetjenester for personer med rusmiddellidelser. Fritaket skal bidra til at helsehjelp søkes tidlig nok, og for å redusere forskjellen i levealder mellom personer med rusmiddellidelser og øvrig befolkning.

For å bidra til bærekraftige og gode tjenester er det behov for faglig omstilling og heving av det faglige nivået i helse- og omsorgstjenesten, blant annet gjennom å øke andelen personell med helse- og sosialfaglig utdanning, skape større faglig bredde med flere faggrupper og økt vekt på tverrfaglig arbeid. Dette skal gjøres blant annet ved å styrke kompetanse i geriatri, palliasjon og alders- og sykehjemsmedisin i spesialistutdanningen i allmennmedisin, utvide modellutviklingsprogrammet for klinisk ernæringsfysiologer, fremme rollen til sykepleiere med masterutdanning i avansert klinisk allmennsykepleier (AKS-sykepleiere), etablere ny masterutdanning i allmennfysioterapi og øke kommunenes og arbeidsgiveres kjennskap til fagskolekandidatenes kunnskap, kompetanse og ferdigheter.

2.2.5 Bedre kommunens forutsetninger for å yte gode allmennlegetjenester

Regjeringen fremmer en rekke forslag som skal øke kommunens handlingsrom for å yte gode allmennlegetjenester. Endringene som er beskrevet i kapittel 3.3, der flere personellgrupper deltar i pasientoppfølgingen, vil gi kommunen mulighet for mer fleksibel bruk av personellressurser. Kommunens ansvar for fastlegeordningen tydeliggjøres ved å klargjøre hva som er kommunens sørge for-ansvar, hva som er virksomhetens ansvar, hva som er fastlegens oppgaver, og hvilket ansvar kommunen har overfor de næringsdrivende fastlegene. Dette bidrar til å forenkle ledelse og styring av både ansatte og næringsdrivende fastleger. Dette omtales nærmere i kapittel 3.

Regjeringen vil innføre kompetansekrav for leger i kommunale helse- og omsorgstjenester som balanserer hensynet til kvalitet og pasientsikkerhet mot hensynet til kommunalt handlingsrom og rekruttering av personell. Kompetansekrav skal bidra til at innbyggerne har trygghet for at legen de møter har nødvendig kunnskap, og bidra til trygghet for den enkelte lege. Samtidig begrenser slike krav kommunens frihet og handlingsrom.

Spesialistutdanningen i allmennmedisin skal være fleksibel og attraktiv. For å bidra til at flere leger kan starte spesialisering så raskt som mulig, har regjeringen åpnet opp for at kommuner og helseforetak selv kan opprette stillinger for leger i spesialistutdanningens første del (LIS1). Videre er det gjort endringer i spesialistutdanningen for allmennleger slik at det er enklere for kommunene å benytte leger i spesialisering i rotasjonsordninger, ved å oppheve kravet til minst 50 prosent stilling i åpen uselektert allmennpraksis for leger som spesialiserer seg i allmennmedisin. Regjeringen vil også styrke legenes kompetanse i geriatri, palliasjon og alders- og sykehjemsmedisin. Endringer i kompetansekrav og spesialistutdanning omtales i kapittel 7.

For å løfte fram en bredere del av utfordringsbildet i distriktene, også innen legetjenester i sykehjem og fastlegeordningen, vil regjeringen videreutvikle tilskuddet for legevakt til et bredere distriktstilskudd. Formålet er at et bredere tilskudd skal bidra til organisatorisk innovasjon, større fagmiljøer og faglige nettverk, se kapittel 8.5. Samtidig vil regjeringen avvikle utjamningstilskuddet i finansieringsmodellen for fastlegeordningen og styrke sentralitetstillegget i pasienttilpasset basistilskudd, se kapittel 3.2.2. Tiltakene skal legge til rette for mer innovasjon i organisering av allmennlegetjenestene og forsterke fagmiljøene. Målet er bedre kvalitet i pasientbehandling, bedre muligheter for å gi helsehjelp nær der folk bor og mer stabilitet i legetjenestene. Tiltak for distriktskommuner omtales i kapittel 8.5.

God ledelse og langsiktig planlegging er sentralt for gode tjenester og effektiv ressursutnyttelse. Det skal legges til rette for at krav i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten etterleves. Regjeringen vil legge til rette for at kommunene får nødvendig verktøy for å kunne gi gode og kunnskapsbaserte tjenester. Helsedirektoratet er i gang med å utvikle verktøy med relevante data for kommuner og virksomheter som skal støtte kommunen i ledelse og styring. Dette omtales i kapittel 8.

Statsforvalter er gitt viktige oppgaver med å veilede kommuner i arbeidet med kvalitetsforbedring og planlegging. Regjeringen vil også innføre en ny meldeordning for alvorlige hendelser. Se omtale i kapittel 8.6.

Et godt kunnskapsgrunnlag er nødvendig for bedre kommunal planlegging og utvikling, riktig prioritering og at nye og effektive løsninger tas i bruk. Regjeringen vil systematisk gjennomføre pasient-, bruker- og pårørendeundersøkelser, herunder brukererfaringsundersøkelser i allmennlegetjenesten. Det er behov for bedre styringsdata for å legge til rette for god ledelse i og av allmennlegetjenestene og de akuttmedisinske tjenestene.

Det er videre behov for systematisk kunnskapsstøtte i allmennlegetjenesten for kunnskapsbasert praksis samt behov for mer forskning i, på og om kommunale helse- og omsorgstjenester, inkludert forskningsinfrastruktur. Regjeringen har igangsatt en utredning av en mer samlet organisering av forsknings- og kompetansesentrene utenfor spesialisthelsetjenesten, se kapittel 8.7.

2.3 Utviklingstrekk

De siste 20 årene har innbyggernes behov for helse- og omsorgstjenester endret seg. Det blir flere eldre. Samtidig utvikles ny og bedre behandling. Flere lever derfor lenger med kroniske sykdommer. Sykdomsbildet preges av sykdommer som diabetes, kols, hjerte- og karsykdommer, kreft, muskel- og skjelettlidelser, rusmiddellidelser og psykiske plager og lidelser. Et økende antall personer har sammensatte helseutfordringer, det vil si mer enn én fysisk eller psykisk helseplage, og mange har en kombinasjon. I Norge oppgir om lag 55 prosent å ha to eller flere kroniske lidelser.7 Disse samfunnsendringene har konsekvenser for allmennlegetjenestene og for de akuttmedisinske tjenestene. De samme utviklingstrekkene og utfordringene som følger av dem, som mangel på helsepersonell, ser man også i en rekke andre land.

Bærekraften i helse- og omsorgstjenesten er avhengig av at flere tjenestetilbud ytes på et lavest mulig tjenestenivå, innenfor rammene av forsvarlighet og lokale tilpasninger. De kommunale helse- og omsorgstjenestene har de siste tiårene fått flere og mer kompliserte oppgaver. Denne utviklingen vil fortsette. Flere hjemmeboende eldre med kroniske sykdommer og en sterk økning i yngre brukere bidrar til at mer av helsehjelpen må ytes i kommunene, nær der folk bor, framfor i sykehus.8 Da kan eldre med skrøpelighet og andre med funksjonssvikt slippe forflytninger som svekker helsen. Innbyggerne kan slippe unødvendige reiser som tar tid, koster penger og skader miljøet, og som bidrar til tapt arbeidstid og fravær fra jobb. Flere innbyggere har behov for god opplæring og oppfølging for å mestre livet med sammensatte og langvarige tilstander og funksjonssvikt.

En tilgjengelig allmennlegetjeneste bidrar også til å forebygge sykdomsutvikling og til at behandling gis på rett nivå. Fastlegene har årlig over 15 millioner konsultasjoner. I 90 prosent av disse håndteres pasientene uten videre henvisning. En god og tilgjengelig allmennlegetjeneste og gode akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus som har kjennskap til tjenestetilbudet i de kommunale helse- og omsorgstjenestene, er derfor viktig for å redusere ventetidene i spesialisthelsetjenesten og behovet for innleggelser.

Kommunene erfarer at de ikke har tilstrekkelig handlingsrom til å tilby gode allmennlegetjenester, og at de mangler veiledning og verktøy som kan møte deres utfordringer og behov. Styring og ledelse er utfordrende på grunn av manglende styringsdata, det gjelder både for allmennlegetjenestene og de akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus. Utviklingen innenfor allmennlegetjenesten har de siste tiårene blitt faglig mer kompleks, og kravene til kompetanse har økt. Det er også større bredde i de medisinskfaglige oppgavene.

Innbyggerne har behov for tilgjengelige allmennlegetjenester og akuttmedisinske tjenester. Dette gjelder særlig den økende andelen innbyggere med kroniske, sammensatte og av og til kompliserte tilstander som krever tid, kontinuitet, samhandling og koordinering mellom flere tjenester. Det gjelder også personer med god helse som har enklere og avgrensede problemstillinger, som de ønsker å få avklart ved digital tilgjengelighet. Også de som bor et stykke unna sykehus eller legevakt, og som kan føle seg utrygge på om de vil få hjelp i tide ved akutt sykdom eller skade, har behov for tilgjengelige allmennlegetjenester og akuttmedisinske tjenester. Konsekvensene av at de offentlige tjenestene ikke er tilgjengelige nok, er økt sosial ulikhet i helse, mer bruk av helprivate tilbud og flere henvendelser til og press på den akuttmedisinske kjeden.

Dagens innretning av helse- og omsorgstjenestene er ikke bærekraftig. Etterspørselen etter fagfolk er allerede større enn tilbudet. Behovet vil bli enda større framover dersom ikke noe gjøres. Mange kommuner og sykehus har problemer med å rekruttere tilstrekkelig personell med riktig kompetanse og er avhengige av vikarer. For å skape bærekraft i helse- og omsorgstjenesten må personellet brukes annerledes framover. Det innebærer endringer i arbeidsformer, samhandling og oppgavedeling og at tjenesten tar i bruk digitale løsninger og ny teknologi. For å dempe behovet for helse- og omsorgstjenester er det viktig at tjenestene legger til rette for kloke valg for egen helse som fremmer selvhjelp og mestring, gir hjelp til å forebygge sykdom og tilbyr oppfølging som hindrer eller utsetter at tilstander forverres. Tjenestene må innrettes og dimensjoneres for å gjøre dette mulig. Dette er viktig både for innbyggerens egen del og for å redusere belastningen på helse- og omsorgstjenesten.

Ledelse og styring er nødvendig for å skape kvalitet og helhet i tjenestetilbudet. I dag opplever pasientene at tjenestene er for fragmenterte. Mangelfull samhandling både innad i og mellom de kommunale helse- og omsorgstjenestene og spesialisthelsetjenesten er en av de største utfordringene for å gi helhetlige helse- og omsorgstjenester. Allmennlegetjenestene har en nøkkelrolle for å skape helhetlige pasientforløp. I den akuttmedisinske kjeden er god samhandling både nødvendig og ekstra utfordrende som følge av at ting må skje raskt. God ledelse i og av allmennlegetjenestene og akuttkjeden er derfor viktig.

De teknologiske mulighetene vokser raskt. Det øker muligheten for å levere helsetjenester digitalt og kan forbedre arbeidsprosesser og informasjonsutveksling mellom aktørene i helse- og omsorgstjenesten. Mange innbyggere er digitale, og de forventer at også helse- og omsorgstjenestene skal være det. Innbyggerne forventer muligheter for selvbetjening, dialog og digital tilgang til tjenester, og at informasjon deles på en måte som skaper god kvalitet, helhet og sammenheng. Slik er det ikke alltid i dag. Helse- og omsorgstjenestene har en kompleks organisering og henger etter i den digitale utviklingen. Det gjelder også de allmennmedisinske og akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus.

Helse- og omsorgstjenestene i Norge holder et høyt nivå sammenliknet med andre OECD- land.9 Det gjelder også for de allmennmedisinske og akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus. Norge har bevart et desentralisert tilbud, og har, til forskjell fra mange land, en tilgjengelig offentlig allmennlegetjeneste hele døgnet gjennom den kommunale legevaktordningen. I tillegg har Norge en solid faglig grunnmur for allmennlegetjenestene gjennom kompetente allmennleger der flertallet enten er spesialister i allmennmedisin eller er under spesialisering.

2.4 Fastlegeordningen

Allmennlegetjenesten består av fastlegeordningen, legevakt og allmennlegetjenester i sykehjem, kommunal akutt døgnenhet (KAD), helsestasjons- og skolehelsetjenesten og fengselshelsetjenesten.

Flertallet av allmennlegene arbeider i fastlegeordningen. Fastlegeordningen ble innført i 2001 for å bedre kvaliteten i allmennlegetjenesten og for å sikre at alle mennesker bosatt i Norge, skulle ha en fast allmennlege å forholde seg til.

Fastlegeordningen skulle sikre innbyggerne tilgang til en fastlege og gi trygghet gjennom bedre tilgjengelighet til allmennlegetjenester uavhengig av forhold som bosted og sosioøkonomisk bakgrunn. Ordningen skulle skape tettere bånd mellom innbygger og en fast lege, kontinuitet i tjenesteytelsen og behandling på lavest effektive omsorgsnivå.10 I dag omfatter ordningen nesten alle innbyggerne.

Innbyggerne fikk en lovfestet rett til å stå på liste hos lege med fastlegeavtale, og det ble stilt krav til listeregulering slik at legene og kommunene ikke skulle påvirke sammensetningen av listene. Fastlegen fikk ansvar for alle allmennlegeoppgaver innen somatikk, psykisk helse og rusbehandling til innbyggerne på listen. Videre fikk fastlegen ansvar for å planlegge og koordinere medisinskfaglig individrettet forebyggende arbeid, undersøkelser og behandling. Ordningen skulle også gi legene bedre mulighet til å planlegge, organisere og avgrense sin praksis i samarbeid med kolleger og kommunen. Fastlegeordningen skulle bidra til bedre samhandling, ressurskontroll og styring for myndighetene.

Fastlegeordningen har vært og er fortsatt i en utfordrende periode. Over flere år fram mot 2017 ble det rapportert at fastleger opplevde en mer krevende arbeidshverdag, og at arbeidsbelastningen hadde økt. Dette påvirket kvaliteten i tjenesten og legenes livskvalitet. Evalueringen av fastlegeordningen11 pekte på samhandlingsreformen, flere eldre og sykere pasienter som behandles i kommunene, medisinsk og teknologisk utvikling, forventninger i befolkningen og krav i fastlegeforskriften fra 2012 som sentrale årsaker til den økte arbeidsmengden. Samhandlingsreformen var en retningsreform som skulle bidra til å møte framtidens behov, men intensjonene og planene ble ikke godt nok realisert. Årsaker til at få leger i spesialistutdanningens første del (LIS1) og medisinstudenter ville bli fastleger, var høy arbeidsbelastning, mangelfull oppfølging fra kommunen og opplevelse av manglende økonomisk trygghet, blant annet investeringskostnader, usikkerhet knyttet til inntjeningsgrunnlag ved næringsdrift og fravær av sosiale ordninger (ved egen eller barns sykdom mv.). Dette medførte sviktende rekruttering til fastlegeordningen og at flere valgte å forlate yrket.

Evalueringen av fastlegeordningen ble fulgt opp gjennom Handlingsplan for allmennlegetjenesten – Attraktiv, kvalitetssikker og teambasert 2020–2024. Tiltak som ble gjennomført, var blant annet innføring av tilskudd til leger i spesialisering i allmennmedisin (ALIS-tilskudd), etablering av ALIS-kontor og grunntilskudd og knekkpunkt i finansieringsmodellen (høyere tilskudd for de første 1 000 innbyggerne på listen). Samtidig ble pilotering med tverrfaglige legekontor gjennomført. Handlingsplanen pekte på behovet for å utvikle fastlegekontorene til større og mer tverrfaglige enheter.

Til tross for tiltakene spredte utfordringene seg fra distriktskommuner til større byer. På det meste var over 230 000 innbyggere på lister uten fast lege. Disse ble i hovedsak ivaretatt av vikarer. Likevel viste rapporter fra både pasient- og brukerombudene og Helsetilsynet at utfordringene hadde konsekvenser. Helsetilsynet konkluderte i en gjennomgang av tilsynserfaringer med at mangelfull kontinuitet i fastlegeforholdet kan få alvorlige konsekvenser for pasienter, særlig for de som i utgangspunktet er sårbare. Dette gjaldt både svikt i helsehjelp og ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten og hadde ringvirkninger for andre deler av helsetjenesten.12 Tilgang på fastleger har også betydning for spesialisthelsetjenesten.13

For å styrke kunnskapsgrunnlaget om allmennlegetjenesten nedsatte regjeringen i 2022 ekspertutvalget for gjennomgang av allmennlegetjenesten. Parallelt ble fastlegetjenesten betydelig styrket i perioden 2022–2024. Basistilskuddet ble samtidig endret for å bidra til økt tilgjengelighet og kapasitet og for at legene med de mest arbeidskrevende listene skulle kunne redusere listen eller ansette personell å dele oppgavene med. Tilskuddet til leger under spesialisering i allmennmedisin (ALIS) er gjort nasjonalt og styrket. For å møte utfordringene i de minste kommunene med høy legevaktbelastning for fastlegene ble det i 2022 etablert en egen tilskuddsordning. Videre gjennomførte Helsedirektoratet en rekrutteringskampanje rettet mot medisinstudenter og leger i spesialistutdanningens første del (LIS1).

Samtidig har kommunene bidratt med lokale tiltak for å rekruttere og stabilisere fastlegeordningen. Antall ansatte fastleger har økt fra 14,5 prosent i januar 2020 til 22,9 prosent i april 2025, og mange kommuner har insentivordninger der legene for eksempel beholder en del av takstinntekten i tillegg til fastlønn som en del av avlønningen. I tillegg rapporterer kommunen om økt bruk av 8.2-avtaler (økonomisk samarbeidsavtale mellom legen og kommunen, for eksempel at kommunen stiller med kontor, utstyr, helsepersonell mv.) og andre tilleggsgoder som sosiale ytelser ved sykefravær mv. for næringsdrivende leger. Undersøkelser tyder på at kommunene nå bruker minst 1,2 milliarder kroner på å understøtte fastlegeordningen. Ifølge beregninger ble det brukt om lag 800 millioner kroner til dette i 2021 og 600 millioner kroner i 2020.14

Regjeringens og kommunenes tiltak har gitt effekt. Ordningen har blitt mer stabil enn for få år siden. Fra 1. juli 2023 til 1. april 2025 har nesten 187 500 flere innbyggere fått fast lege, og antallet uten fast lege er redusert fra 228 000 til 136 000. Denne utviklingen har skjedd samtidig som Norge har tatt imot mange personer som er fordrevet fra Ukraina. Siden krigen i Ukraina brøt ut 24. februar 2022, har 92 000 ukrainere ankommet Norge per januar 2025.15Flyktninger og personer med midlertidig kollektiv beskyttelse har samme rett til helsetilbud som norske borgere har.

I evalueringen av handlingsplanen for allmennlegetjenesten fra mai 2024 oppga 39 prosent av fastlegene at de var fornøyde med arbeidsbelastningen, opp fra 20 prosent i 2022. 70 prosent av fastlegene oppga at det er litt eller svært sannsynlig at de er fastlege om fem år, opp fra 50 prosent i 2022. I 2024 var det rekordstor økning av leger som startet spesialisering i allmennmedisin, og flere medisinstudenter vil bli fastlege.1617

Selv om rekrutteringen er i bedring og målene med reformen i stor grad er nådd for mange, gjelder det ikke alle kommuner. Kapasitetsveksten er ulikt geografisk fordelt, og den er størst i sentrale kommuner. I noen deler av landet er kapasiteten fortsatt synkende. Utfordringer som er beskrevet i kapittel 2, handler om mer enn kapasitet og gjør det nødvendig å fornye og forbedre fastlegeordningen for framtiden.

2.4.1 Regulering og finansiering av fastlegeordningen

Fastlegeordningen er regulert gjennom lov og forskrift. I 2012 ble fastlegeforskriften revidert. Både kommunenes og fastlegenes ansvar ble tydeliggjort. I tillegg har partene inngått en sentral rammeavtale som legger føringer for kommunenes innretning av ordningen. Dette har lagt grunnlaget for en nasjonal og likeverdig ordning. Samtidig begrenser denne komplekse sentrale reguleringen kommunenes frihet og handlingsrom. Fastlegeforskriften regulerer nærmere hvilket ansvar, plikter og oppgaver kommunen og fastlegene har når det gjelder fastlegeordningen. Allmennlegeoppgaver i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, ved sykehjem, fengsler og andre kommunale institusjoner med en organisert legetjeneste inngår ikke i fastlegens ansvar. Fastlegene har likevel en plikt til å delta i kommunalt organisert legevakt, og fastlege i fulltidspraksis kan pålegges inntil 7,5 timer per uke med «andre allmennmedisinske oppgaver». I de fleste kommuner er det fastlegene som ivaretar andre allmennlegeoppgaver i sykehjem, legevakt og i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Samtidig velger stadig flere kommuner å ansette egne leger for å ivareta andre allmennlegetjenester, spesielt i sykehjem og legevakt. Gjennom lov- og forskrifter har myndighetene også lagt til rette for at fastlegene skal bidra i kommunens folkehelsearbeid.

Fastlegene har mulighet til å organisere seg i gruppepraksis med fellesliste. Ved fellesliste har fastlegene i gruppepraksisen felles ansvar for tilbudet av allmennlegetjenester til innbyggerne på listen. Fastlegene kan fordele ansvar og arbeidsoppgaver i pasientbehandlingen mellom seg for å dekke opp for ubesatte stillinger eller fastlegeavtaler, ferie- eller annet fravær eller av hensyn til kvaliteten på helsehjelpen. Innbyggere på fellesliste skal ha en av fastlegene som sin ansvarlige lege, og denne legen har hovedansvaret for journal og oppfølging av personen. Innbyggere på fellesliste kan framsette et ønske om hvem de vil ha som ansvarlig lege.

Kommunen er pliktig til å inngå en individuell avtale med hver fastlege, og forskriften forholder seg til kommunen og den enkelte fastlege som pliktsubjekter i avtalen. Dette gjelder uavhengig av om fastlegen organiserer seg i gruppepraksiser og i praksiser med fellesliste.

Fastlegeordningen finansieres av staten, kommunene og pasientene. Dette innebærer at sørge for-ansvaret ikke sammenfaller med finansieringsansvaret. Finansieringen av fastlegeordningen består av basisfinansiering, som er uavhengig av aktivitet og aktivitetsbasert finansiering som i hovedsak består av refusjoner fra folketrygden (takster) og egenandeler og annen egenbetaling fra pasientene.

Ved behandling av St.meld. nr. 23 (1996–97) Trygghet og ansvarlighet – Om legetjenestene i kommunene og fastlegeordningen vedtok Stortinget at det skulle legges til grunn en fordeling mellom basistilskudd og honorartakster på henholdsvis 30 og 70 prosent.18 Denne fordelingen har vært styrende i årene som har gått, selv om den eksakte fordelingen har variert noe fra år til år. I 2023 utgjorde andelen basistilskudd 34 prosent. For leger i spesialisering som mottok ALIS-tilskudd, ligger andelen basistilskudd på om lag 40 prosent.

Basisfinansieringen består av basistilskudd, grunntilskudd og utjamningstilskudd. Basistilskuddet er et tilskudd per innbygger på fastlegens liste (per capita-tilskudd), og det ble i 2023 endret til å bli pasienttilpasset. Det innebar en endring fra én fast sum per listeinnbygger til en differensiert modell der innbyggerne utløser ulike summer basert på indikatorer som statistisk indikerer innbyggernes behov for fastlegetjenester, og for fastlegenes forventede arbeidsmengde, se nærmere omtale i kapittel 3.2.2. I tillegg til ordinært basistilskudd kan fastleger motta grunntilskudd og utjamningstilskudd hvis de oppfyller gitte kriterier.

Honorartakstene er summen av det beløpet folketrygden gir i stønad til innbyggerne i forbindelse med undersøkelse og behandling hos lege, pluss innbyggerens egenandel, og går fram av stønadsforskriften.19 Legene mottar stønaden som en refusjon direkte fra Helfo gjennom direkteoppgjørsordningen. Det er et krav i folketrygdloven at stønad kun ytes ved sykdom, skade eller lyte. Utgifter til forebyggende tiltak dekkes som hovedregel ikke, heller ikke utgifter til alternative behandlingsformer og alternative legemidler. Det gjennomføres årlige forhandlinger mellom Legeforeningen, KS, Oslo kommune, de regionale helseforetakene og staten om endringer i stønadsforskriften. Pasientenes egenandeler er det andre leddet i den aktivitetsbaserte finansieringen. Det fastsettes et egenandelstak20 gjennom statsbudsjettet hvert år. Innbyggernes utgifter ut over dette refunderes av folketrygden. Utgifter til medisinsk forbruksmateriell, de fleste vaksiner og attester er eksempler på egenbetaling som ikke inngår i opptjening av egenandeler under frikortordningen. Ved kommunal drift og for leger med fastlønn vil refusjoner og pasientenes egenbetaling tilfalle kommunen.

2.4.2 En god ordning for alle

Fastlegeordningen er høyt verdsatt i Norge og har i stort oppnådd formålet.21 For innbyggerne har ordningen gitt økt trygghet for at én lege har ansvar og oversikt i oppfølgingen, og som portåpner til andre helse- og velferdstjenester og ytelser. Innbyggerne slipper å gjenta sykdomshistorien flere ganger. En velfungerende fastlegeordning kan bidra til at helseutfall og pasientsikkerhet bedres.222324 For helsepersonellet gjør kjennskap til innbyggeren over tid det enklere å bedømme en innbyggers helsetilstand, og det gir gjensidig trygghet i oppfølgingen. For samfunnet gir bedre helseutfall og portvaktrollen sparte kostnader i form av en friskere befolkning og redusert bruk av spesialiserte helsetjenester. Internasjonale erfaringer taler også for at det å møte den samme legen over tid, gir lengre tid mellom konsultasjoner og dermed økt kapasitet.25 En velfungerende fastlegeordning bidrar til en friskere befolkning gjennom blant annet økt etterlevelse av forebyggende intervensjoner og tiltak, behandling av risikofaktorer og til å bremse utvikling og forverring av kroniske sykdommer.¹² Erfaringene fra koronapandemien viste at en sterk primærhelsetjeneste som bidrar til en friskere befolkning, er avgjørende for å redusere konsekvenser av helsekriser og til raskere normalisering i etterkant av kriser.26

Kontinuitet i oppfølgingen er godt dokumentert som en viktig faktor for å realisere gevinstene ved fastlegeordningen. Det gjelder den relasjonelle kontinuiteten i pasient–lege-relasjonen, men også informasjonskontinuitet i form av journal- og pasienthistorikk og organisasjonskontinuitet i form av tilhørighet til et fastlegekontor. Kontinuiteten gjelder derfor ikke bare til en lege, men ofte til et legekontor hvor annet personell som kjenner innbyggeren og har journaldata tilgjengelig, bidrar til å realisere kontinuitet for innbyggeren.

2.5 Kvalitetsindikatorer og brukererfaringsundersøkelser

Kvalitetsindikatorer og pasient- og brukererfaringsundersøkelser gir verdifull kunnskap om tjenestene og hvordan de oppleves av befolkningen. Arbeidet med indikatorer og brukererfaringsundersøkelser omtales nærmere i kapittel 8.6.2. Gjennom sitt følge med-ansvar innhenter og sammenstiller Helsedirektoratet tall og kunnskap om allmennlegetjenesten.

Helsedirektoratet publiserer per i dag ni kvalitetsindikatorer for allmennlegetjenesten. Folkehelseinstituttet har gjennomført flere brukerfaringsundersøkelser med fastleger. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) publiserer også jevnlige innbyggerundersøkelser som omfatter fastlegeordningen.27 Nedenfor presenteres kort utvalgte nasjonale kvalitetsindikatorer og resultater fra brukererfaringsundersøkelser.

2.5.1 Nasjonale kvalitetsindikatorer for allmennlegetjenesten

• Innbyggere uten fast lege: I 4. kvartal 2024 var det 2,9 prosent av innbyggerne som ikke hadde fast lege, tilknyttet listen de står på. Dette er en forbedring siden 2023 da andelen var oppe i 4 prosent. I flere fylker ser man en positiv utvikling i 2024.

• Konsultasjoner hos egen lege: Andelen har økt fra 71,9 prosent i 2017 til 73,4 prosent i 2023. Samtidig som tallene er stabile på nasjonalt nivå, er det store geografiske variasjoner. I 2023 varierer andel konsultasjoner hos egen fastlege mellom 79,9 prosent i Østfold og 44,4 prosent i Finnmark. Forskjellene mellom fylkene har vedvart i måleperioden. På kommunenivå er variasjonene større.

• Varighet av fastlege–listeinnbygger-relasjon: Ved utgangen av 2023 var median varighet på fastlege–listeinnbygger-relasjonen 4,9 år. Det er noe variasjoner mellom fylkene. Median varighet på fastlege–listeinnbygger-relasjonen strekker seg fra 4,1 år i Troms og Finnmark til 5,7 år i Rogaland. Gjennomsnittlig varighet på relasjonene har vært tilnærmet uendret de siste årene. På kommunenivå viser resultatene at det er store variasjoner i median og gjennomsnittlig varighet på relasjonene.

• Andel fastleger med spesialitet i allmennmedisin: Andelen fastleger med gjennomført spesialisering i allmennmedisin var 63,3 prosent i 2023, som er tilnærmet uendret fra 2022. Det er nokså store variasjoner mellom fylkene. I Oslo hadde 74,0 prosent av fastlegene gjennomført spesialisering, mens andelen i Nordland var på kun 54,4 prosent. Andelen med spesialisering er størst i gruppen kommuner med flest innbyggere og minst i gruppen med færrest innbyggere.

2.5.2 Brukererfaringer i fastlegeordningen

Folkehelseinstituttets brukererfaringsundersøkelse 2023–2024 med fastlegeordningen viser at mange pasienter har gode erfaringer med fastlegen og fastlegekontorene.28 Pasientene har særlig gode erfaringer med fastlegens evne til å gjøre seg forstått, ta pasienten på alvor og vise faglig dyktighet. Derimot er det forbedringspotensial for informasjon om medisiner og legemiddelbruk, tid til pasienten og forklaringer om helseproblemer og behandling. Pasientene er minst fornøyd med tilgjengeligheten, ventetid til time og ventetid på venterom. En firedel oppgir at ventetid for vanlig time er uakseptabelt lang. Undersøkelsen indikerer at det er et forbedringspotensial når det gjelder å hjelpe pasientene med mestring. Andelen pasienter som hadde benyttet video-, tekst- eller telefonkonsultasjon de siste to årene, var mindre enn andelen som ønsket tilgang til slike tjenester. Dette viser at det er et gap mellom faktisk bruk og ønsket tilgang til digitale helsetjenester. Det er også store forskjeller mellom kommunene i hvordan pasientene plasserer seg på de enkelte indikatorene, med størst variasjon i kontinuitet og tilgjengelighet. De mest sentrale kommunene har høyere gjennomsnittsskår og mindre variasjon for de fleste indikatorene. Lavere skår for tilfredshet er knyttet til lengre tid siden siste kontakt med fastlegen, men også til dårligere psykisk og fysisk helse. Pasienter som har hatt samme fastlege over lengre tid, gir høyere skår, og skåren er bedre jo lenger pasient–lege-forholdet har vart.

PaRIS-initiativet (Patient-Reported Indicator Surveys) ledes av OECD. Undersøkelsen handler om å finne ut hvordan primærhelsetjenesten fungerer for personer med kroniske lidelser, se boks 8.16. Resultatene fra PaRIS viser at Norge skårer bedre på de to indikatorene fysisk helse og velvære, og ligger på gjennomsnittet for mental helse og sosial fungering når det gjelder pasientrapporterte mål om hvordan helsetilstanden er. Norge skårer over gjennomsnittet for hvordan pasientene opplever tillit til helsesystemet, men ligger på gjennomsnittet på disse indikatorene: troen på egenmestring, pasientopplevd koordinering, personsentrerte tjenester og opplevd kvalitet. OECD peker på pasientopplevd koordinering og troen på egenmestring som forbedringsområder i Norge. PaRIS viser at innbyggere med kroniske lidelser i økende grad er mindre tilfredse jo flere lidelser de har, at det er systematiske forskjeller mellom ulike sosioøkonomiske grupper (f.eks. etter inntekt), og at kontinuitet i relasjon til fastlegen henger sammen med positive resultater av kontakten med fastlegen.

Samlet viser brukererfaringene at innbyggerne generelt er fornøyde, men at tilgjengeligheten fysisk og digitalt kan bedres. Det samme gjelder tjenester til de med kroniske og sammensatte tilstander og psykiske helseutfordringer. Det er også et forbedringspotensial i å hjelpe innbyggere til egenmestring. Geografiske forskjeller er en utfordring. Det vises til kapittel 3 for tiltak for å fornye og forbedre fastlegeordningen, kapittel 4.3 om distriktskommuner, kapittel 8.6 om kvalitetsarbeid og kapittel 5 om digitalisering i allmennlegetjenesten.

2.6 Legevakt

Helse- og omsorgstjenesteloven fastslår at kommunen skal tilby hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner, herunder legevakt, heldøgns medisinsk akuttberedskap, medisinsk nødmeldetjeneste og psykososial beredskap og oppfølging. Videre er det fastsatt i akuttmedisinforskriften at kommunen har ansvar for å tilby en legevakttjeneste som ivaretar befolkningens behov for øyeblikkelig hjelp.29

Kommunene står fritt til å organisere legevakten som en kommunal ordning eller gjennom interkommunalt samarbeid. Siden 1980-tallet har det vært en utvikling mot færre legevakter og legevaktsentraler. De siste årene har situasjonen vært stabil. Alle kommuner i Norge har en legevaktordning for øyeblikkelig helsehjelp hele døgnet. Det var til sammen 167 legevakter i Norge i 2024, hvorav 83 er kommunale og 84 interkommunale legevakter.30 Antall legevakter i de ulike fylkene varierer fra én legevakt i Oslo til 25 i Nordland (per januar 2025). På natt og i helgene er det noen grad av samarbeid. Det er 94 legevaktsentraler. På dagtid har fastlegene plikt til å tilby øyeblikkelig hjelp til sine listeinnbyggere. I tillegg ivaretar de fleste kommuner sørge for-ansvaret på dagtid ved at ett av fastlegekontorene har ansvar for øyeblikkelig hjelp som ikke kan ivaretas av fastlegen. På Nord-Vestlandet er det prøvd ut og satt i drift en ny organisasjonsmodell for legevakt med satellittlegevakter bemannet av sykepleier, og hvor lege gjennomfører konsultasjon via video fra sentral legevakt. Modellen har gitt gode resultater, se kapittel 4.3.2.31

Det skal være én lege tilgjengelig for legevakt hele døgnet, jf. akuttmedisinforskriften § 6. Ut over dette er det forsvarlighetskravet i helse- og omsorgstjenesteloven som avgjør behovet for legebemanning. Det er ikke krav om bemanning av annet helsepersonell enn lege. Det er spesifiserte kompetansekrav for at leger kan ha legevakt alene, uten bakvakt. Det er også spesifiserte krav til kompetanse for annet helsepersonell i legevakt og legevaktsentral, jf. akuttmedisinforskriften §§§ 7, 8 og 13. Se omtale av akuttmedisinske tjenester i kapittel 4.

Ytterligere rammer for legevaktarbeidet er regulert i avtaleverket mellom Legeforeningen, KS og Oslo kommune.

Legevakt har historisk sett blitt håndtert av allmennleger og ble en kommunal plikt først i 1980. Fastlegene har, etter fastlegeforskriften § 13, plikt (med noen unntak) til å delta i kommunal eller interkommunal legevakt utenfor ordinær åpningstid. Fastlegene utgjør grunnstammen i legevaktbemanningen, men ved stadig flere legevakter består bemanningen av enten fast ansatte legevaktleger (særlig i større kommuner) eller leger med andre tilknytningsformer (nordsjøturnus mm).

I Særavtalen mellom Legeforeningen og KS (SFS 2305) er det avtalt unntak fra arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser der legene ikke har noen øvre ramme for daglig eller ukentlig arbeidstid i forbindelse med legevakt. Særlig i mindre legevaktdistrikter der det er få leger som deler på vaktbelastningen, kan derfor belastningen på den enkelte fastlege bli høy. De minste legevaktdistriktene har lavest aktivitet på legevakten slik at det først og fremst er mange timer i beredskap som belaster fastlegene.

Næringsdrivende fastleger som jobber i legevakt, får som hovedregel utbetalt en beredskapsgodtgjøring fra kommunen i tillegg til at legen beholder egenandeler og refusjonen. Når legen er fastlønnet, utbetales refusjonen til kommunen/legevakten. Det er egne takster for legevaktarbeid i kommuner med lite pasientgrunnlag (15a og 15b). Takstene fungerer som et tilskudd til legevakt i små kommuner og kan heves én gang per kommune per vaktdøgn.

2.7 Digitalisering i allmennlegetjenesten

I takt med at samfunnet er blitt mer digitalisert, er det forventninger om at digitale løsninger er en integrert del av allmennlegetjenesten. De siste årene er det utviklet og tatt i bruk løsninger for digital kontakt med legekontor, digital samhandling innad i og mellom tjenestenivåer og bruk av ny teknologi, som kunstig intelligens. Journalsystemer, digital hjemmeoppfølging og helseteknologiske verktøy videreutvikles i ulik grad og ulikt tempo. Utviklingen stiller krav til godt samspill internt i tjenesten og koordinert tilnærming til arbeidsprosesser som har avhengigheter til hverandre. Dette gjelder både innad i sektoren, tverrsektorielt og med næringslivet slik at løsningene kan bidra til en trygg, bærekraftig og effektiv helse- og omsorgstjeneste. Det medfører også nye krav til digital sikkerhet.

Fastlegene var tidlig ute med elektroniske pasientjournaler (EPJ). Allerede i 1993 anslås det at halvparten av allmennlegene benyttet digitale løsninger.32 Pasientjournalen er fastlegenes viktigste digitale verktøy. I en hverdag preget av høyt tempo og stor variasjon i oppgavene, er pasientjournalløsningen av stor betydning for kvalitet og effektivitet i pasientbehandlingen. Enhetene som fastlegetjenesten utgjør, har hver for seg begrensede ressurser til å anskaffe, finansiere og gjennomføre digitaliserings- og endringsprosesser.

Det er ulike journalløsninger i markedet til bruk i fastlegetjenesten. Trenden er en konsolidering med færre og større leverandører og flere internasjonale aktører inn i det som tradisjonelt har vært et norsk leverandørmarked. Leverandørmarkedet for journalløsninger vil bli påvirket av krav som følger av forordningen om det europeiske helsedataområdet EHDS33 (se boks 5.7).

Fastlegene har i stor grad vært fornøyde med sine journalløsninger som en ressurseffektiv støtte i det daglige arbeidet på legekontoret.34 Flere fastlegekontorer bruker også separate digitale verktøy for digitale konsultasjoner, gjennomføring av laboratorieundersøkelser, KI-basert dokumentasjonsstøtte og innhenting av måledata fra medisinsk utstyr.

Siden 2014 har det gjennom normaltarifforhandlingene vært satt av midler til samarbeidsprosjektet EPJ-løftet. Tiltaket har blitt fornyet årlig. Målet med EPJ-løftet er å forbedre de elektroniske pasientjournalsystemene til fastleger og avtalespesialister. EPJ-løftet er basert på legestyrte behov, uavhengig av hvilke EPJ-system som blir brukt. Fra starten i 2014 fungerte EPJ-løftets arbeidstilnærming godt ved å bringe sammen interessentene for løsningsutforming, ved å finansiere og anskaffe funksjonell og teknologisk utvikling hos EPJ-leverandørene. I mangel av en koordinerende arena for allmennlegetjenestens behov for bedre journalløsninger, bidro EPJ-løftet til å møte disse behovene. Aktør- og rollelandskapet har endret seg siden 2014.

Det er godt tilrettelagt for elektronisk meldingsutveksling mellom tjenesteyterne i helse- og omsorgstjenesten. Det sendes over 200 millioner elektroniske meldinger årlig mellom fastleger, sykehus og pleie- og omsorgstjenesten.

Kjernejournal og e-resept er i stor grad integrert i fastlegenes journalløsninger. Fastlegene spilte en sentral rolle i utvikling og innføring av e-resept i Norge. Deres deltakelse og samarbeid var avgjørende for å sikre at løsningen ble praktisk anvendbar og effektiv i klinisk hverdag. Løsningen har bidratt til økt pasientsikkerhet og færre feil, og den har langt på vei fjernet falske resepter.

Innføring av kjernejournal har bidratt til at fastlegene har tilgang til, og selv kan registrere, oppdaterte opplysninger om alvorlige allergier, anafylaktiske reaksjoner eller andre kritiske medisinske tilstander som kan påvirke behandlingen. Videre brukes kjernejournal til å dele journaldokumenter fra spesialisthelsetjenesten. Det er foreløpig ikke digital tilgjengeliggjøring av journaldokumenter fra fastlegen til øvrige tjenesteytere. Ved fastlegebytte kan fastlegen overføre journalen digitalt til den nye fastlegen.

Per november 2024 har 87 prosent av fastlegene tatt i bruk Helsenorge for en eller flere digitale innbyggertjenester. Bruken har økt de siste årene. Alle fastlegejournalsystemer har støtte for bruk av Helsenorge. Fastlegene har stor valgfrihet i hvilken funksjonalitet og i hvilket omfang de ønsker å tilby innbyggerne på sin liste digitale tjenester, og hvorvidt de ønsker å benytte Helsenorge eller andre digitale løsninger i sin legepraksis. På Helsenorge er det tilgang til tjenester som reseptfornying, timebestilling, digitale konsultasjoner både via tekst og ved hjelp av video, og administrative henvendelser. I tillegg kan innbyggere be legen sende en digital kopi av hele journalen som innbygger kan motta som et vedlegg (PDF-format) til en melding på Helsenorge. Det er i liten grad lagt til rette for at innbyggeren på annen måte har enkelt innsyn i egne journaldokumenter.

Ved valg eller bytte av fastlege, har ikke innbyggeren tilgang til informasjon på Helsenorge om hvilket digitalt tilbud den enkelte lege har. Det medfører at innbygger i liten grad kan gjøre sitt valg på bakgrunn av digital tilgjengelighet.

Det er behov for å tilrettelegge ytterligere for at fastlegene i større grad samhandler med andre gjennom de ulike journalløsningene, og det pågår en satsing på digital samhandling, se kapittel 5.3.

Sykehjem har egne journalløsninger. Disse benyttes også ofte i andre institusjoner og boliger, i hjemmebaserte tjenester, tildelingskontor samt i habilitering og rehabilitering. Sykehjemjournalene er tradisjonelt mer tilpasset pleie og omsorg, og de er i mindre grad effektiv støtte til allmennlegearbeidet.

De fleste kommunene er teknisk tilkoblet kjernejournal i sine journalsystemer, men langt fra alle kommuner har tatt kjernejournal i bruk som en integrert del sine arbeidsprosesser. Norsk helsenett støtter kommuner med å innføre kjernejournal og har samarbeidet med KS og deres innføringsnettverk om å innføre kjernejournal i sykehjem og hjemmetjeneste. Dette gir helsepersonell tilgang til oppdaterte helseopplysninger om pasientene og gjør pasientbehandlingen bedre. Helsepersonell melder at de opplever informasjonen i kjernejournal som verdifull, og at løsningen gjør arbeidet mer effektivt.35

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har også egne journalløsninger. De fleste har innført kjernejournal, men e-resept er ikke innført ved alle helsestasjoner. Over halvparten av landets kommuner har per november 2024 tatt i bruk digitale helsestasjonstjenester via DigiHelsestasjon på Helsenorge.

Pasientpopulasjonen i fengsel har, i motsetning til andre allmennmedisinske oppgaver, ikke en geografisk tilhørighet til kommunen hvor legen jobber, og helseopplysninger dokumenteres i flere journalløsninger flere steder, se også kapittel 6.5.

Legevakt har egne journalløsninger. De fleste legevakter har tatt i bruk kjernejournal og e-resept, og noen få kommuner bruker i dag Helsenorge i legevakt. Oslo legevakt vil som første legevakt etablere en løsning for innsyn egne journaldokumenter.