1 Framtidens allmennlegetjeneste og akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus

Målet med regjeringens helse- og omsorgspolitikk er å skape et helsefremmende samfunn, forebygge sykdom og sikre en moderne, desentralisert helse- og omsorgstjeneste som yter gode, trygge og likeverdige helse- og omsorgstjenester i hele landet. Regjeringens overordnede mål er god helse og mestring i befolkningen – uavhengig av sosial bakgrunn – gode sammenhengende pasientforløp og rask tilgang til tjenester i hele landet. Helse- og omsorgstjenesten skal være et attraktivt arbeidssted i et livslangt karriereløp. Ressursbruken skal være bærekraftig, riktig og rettferdig. Helse- og omsorgssektoren skal være forberedt i møte med kriser og katastrofer og ha et tilstrekkelig sikkerhetsnivå. Regjeringens politikk for å nå disse målene presenteres gjennom ulike meldinger.

Det er nå 25 år siden fastlegeordningen ble innført, over ti år siden fastlegeforskriften ble revidert og 25 år siden forrige stortingsmelding om akuttmedisinsk beredskap. For å møte behovet til et samfunn og en befolkning i endring vil regjeringen fornye, forsterke og forbedre allmennlegetjenesten og de akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus. I en framtidig bærekraftig helse- og omsorgstjeneste skal fortsatt den offentlige allmennlegetjenesten være innbyggernes førstevalg ved behov for allmennlegetjenester. Gjennom denne stortingsmeldingen presenteres regjeringens mål og hovedgrep for å modernisere disse tjenestene.

1.1 Regjeringens mål og hovedgrep

Allmennlegetjenester er fundamentet for likeverdig tilgang til legetjenester og en trygg akuttmedisinsk kjede. Norge har bevart og skal bevare et faglig godt akuttmedisinsk tilbud i hele landet. Gjennom stortingsmeldingen om allmennlegetjenesten og de akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus bygger regjeringen videre på Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 – Vår felles helsetjeneste, Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar, Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033), Meld. St. 5 (2024–2025) Trygghet, fellesskap og verdighet – Forebyggings- og behandlingsreformen for rusfeltet Del I og Meld. St. 24 (2022–2023) Bu trygt heime – Fellesskap og meistring. I den forbindelse vises det også til Opptrappingsplan for heltid og god bemanning i omsorgstjenesten som følges opp gjennom Kompetanseløft 2025.

Helsetjenestene må være bærekraftige, og regjeringen skal sikre rettferdig og riktig ressursbruk. Regjeringen har fire mål for framtidens allmennlegetjeneste og akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus som skal bygge opp under de overordnede målene for helse- og omsorgstjenesten.

Den offentlige allmennlegetjenesten er innbyggernes førstevalg

Allmennlegetjenesten har tilgjengelighet, kapasitet, kvalitet, fleksibilitet og brukervennlighet i hele landet som gjør den til innbyggernes førstevalg ved behov for helsehjelp. Allmennlegetjenesten samhandler godt med andre tjenester, og tjenesten oppleves som en attraktiv arbeidsplass med gode fagmiljøer. Tjenesten utvikler seg i takt med den teknologiske utviklingen og samfunnets og innbyggernes behov, blant annet for digitale tjenester.

Alle innbyggere opplever gode og sammenhengende tjenester, og sosiale forskjeller i helse reduseres

Alle innbyggere med behov opplever gode og sammenhengende pasientforløp. Alle med kroniske sykdommer og pasienter og brukere med store og sammensatte behov får dekket sitt behov. Tjenestetilbudet er utadrettet, koordinert og gir helhetlig oppfølging i allmennlegetjenesten og på tvers av tjenester og nivåer. Fastlegekontorene er enheter med flere leger og personellgrupper som møter innbyggerne med bredde i tilbudet og tverrfaglig oppfølging. Innbyggerne får hjelp til å gjøre kloke valg for egen helse og til å forebygge og begrense sykdomsutvikling og funksjonssvikt, mestre helse- og livsutfordringer og delta i utdanning og arbeidsliv. Helhetlig og nødvendig oppfølging bidrar til å utjevne sosiale forskjeller i helse.

Innbyggere med akutt sykdom får rask og god helsehjelp i hele landet

Et godt akuttmedisinsk tilbud i hele landet gir innbyggerne trygghet for at de får rask og forsvarlig helsehjelp ved akutt sykdom og skade. Helseforetak og kommuner har ansvaret for den akuttmedisinske beredskapen og sørger sammen for god og forsvarlig helsehjelp til de som trenger det. Den lokale akuttberedskapen styrkes gjennom bedre prioritering og styring av ressursene, bedre samhandling mellom tjenestenivåene, innovative organisasjonsformer og bruk av teknologi og personell på nye måter.

Kommuner i hele landet tilbyr tilgjengelige, kunnskapsbaserte og gode allmennlegetjenester

Kommunene har handlingsrom og rammevilkår til å utforme tjenestetilbudet ut fra lokale utfordringer, behov og muligheter. Allmennlegetjenesten reguleres og finansieres på en måte som ivaretar små og store kommuner i hele landet, bidrar til at befolkningen får tilgjengelige og gode tjenester, at fastlegene blir tettere integrert med øvrige kommunale helse- og omsorgstjenester og gir insentiver til å utvikle gode tjenester for framtiden. Samfunnets ressurser brukes effektivt med riktig behandling til rett tid og på rett sted. Det er god og effektiv samhandling, fleksibilitet, informasjons- og oppgavedeling innad i de kommunale helse- og omsorgstjenestene og med spesialisthelsetjenesten. Tjenesten er kunnskapsbasert.

For å nå målene om en framtidsrettet allmennlegetjeneste og akuttmedisinsk kjede foreslår regjeringen 13 hovedgrep:

• Regjeringen vil stegvis innføre en ny finansieringsmodell for fastlegeordningen. Basistilskuddets andel av finansieringen skal økes med 10 prosentpoeng, pasienttilpasset basistilskudd videreutvikles, og takstsystemet skal forenkles. Endringene i finansieringsmodellen skal bedre kapasiteten, kvaliteten og tilgjengeligheten til fastlegeordningen, særlig for innbyggere med store og sammensatte behov. Endringene skal også understøtte god medisinsk praksis og en styrket portvaktrolle, gjøre allmennlegetjenesten attraktiv for unge leger og fremme samhandling, ledelse og innovasjon.

• Regjeringen vil legge til rette for tverrfaglige fastlegekontorer med god oppgavedeling og tverrfaglig samarbeid. Regjeringen starter denne endringen ved å ta sikte på endringer i stønadsforskriften slik at fastleger kan utløse refusjon for konsultasjoner som er delegert til sykepleiere. Gjennom dette tilrettelegges det for at innbyggerne kan møte et bredere faglig tilbud i fastlegekontorene, og bedre samarbeid med de øvrige kommunale helse- og omsorgstjenestene. Ved å ha flere å dele arbeidsoppgavene med vil fastlegene kunne redusere arbeidsbelastningen eller øke tilgjengeligheten.

• Helse- og omsorgsdepartementet har sendt på høring en modernisert fastlegeforskrift som bedre samsvarer med dagens organisering med flere kommunalt ansatte leger, og gir bedre oversikt over ansvar og oppgaver. Blant annet tydeliggjør den hva som er et virksomhetsansvar i fastlegeordningen. Regjeringen vil utrede ytterligere regulatoriske og finansielle endringer for å fremme ledelse, tverrfaglige og tilgjengelige fastlegekontorer og forenkle kommunens ledelse av næringsdrivende leger.

• Krav til bruk og utprøving av nye digitale løsninger. Ta sikte på å forskriftsfeste at fastleger må kunne tilby timebestilling på Helsenorge, og digitale konsultasjoner, for eksempel videokonsultasjoner, og utprøving av en offentlig nettlege. Dette vil kunne øke kapasitet og tilgjengelighet samt bidra til å avlaste fastleger og legevakt. Videre legges det til rette for økt takt i utvikling og innføring av digitale løsninger i kommunene gjennom helseteknologiordningen, der økonomisk støtte til kommunene er et av virkemidlene.

• Utvikle og innføre flere digitale samhandlingsløsninger som skal legge til rette for samarbeid på tvers av nivåene i helsetjenesten, at fastleger vil få tilgang til journaldokumenter fra sykehus, prøvesvar og radiologiske beskrivelser, kritisk informasjon og pasientens legemiddelliste.

• Forsterke samarbeidet mellom helsesektoren og arbeids- og velferdssektoren gjennom forenkling av rapportering og bedre informasjonsutveksling. Dette har betydning både for arbeidsdeltakelse og utjevning av sosiale helseforskjeller.

• Utarbeide ny strategi for helsekompetanse i befolkningen og legge til rette for enklere informasjon om frisklivs-, lærings- og mestringstilbud.

• Innbyggerne skal få økt tilgang til digitale verktøy, og kunstig intelligens skal tas i bruk for å forenkle tilgangen til generell informasjon på Helsenorge. Helsenorge skal være en best mulig innbyggerportal.

• Legge til rette for bedre oppfølging av barn og unge gjennom å vurdere en prøveordning med henvisningsrett for helsesykepleiere til barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP).

• Bedre kommunenes forutsetninger for å yte gode allmennlegetjenester gjennom endring i kompetansekrav for leger. Øke aldersgrensen for leger i fastlegeordningen og styrke handlingsrom for kommunene til å inngå nye fastlegeavtaler i de tilfeller hvor rekruttering av næringsdrivende fastlege ikke er mulig.

• Styrke pasientsikkerhet og kvalitet gjennom å utvikle verktøy for kommunene som skal legge til rett for gode oppfølging, læring og forbedring.

• Styrke den lokale akuttberedskapen ved å bre ut innovative tjenestemodeller som er utprøvd lokalt, samt ved bruk av teknologi og personell på nye måter. Helseforetak og kommuner skal gjennomgå og planlegge de akuttmedisinske tjenestene i fellesskap slik at pasienter får forutsigbar og god hjelp når de trenger det.

• Endre finansieringsmodellen for legevakt slik at finansierings- og sørge for-ansvaret i større grad samles hos kommunene. Det legger til rette for kommunalt handlingsrom, innovasjon og samarbeid med øvrige kommunale helse- og omsorgstjenester.

1.2 Tilgrensende meldinger og andre særlig relevante arbeider fra regjeringen

Helse- og omsorgsdepartementets stortingsmelding om prioritering i vår felles helsetjeneste viderefører felles prinsipper for prioritering og foreslår mål for prioritering i helse- og omsorgstjenestene. Prioritering skal ivareta rask og likeverdig tilgang til helse- og omsorgstjenester av god kvalitet og bidra til bedre helse og mestring i befolkningen, uavhengig av bosted. Prioritering skal ha legitimitet i befolkningen og hos personellet i helse- og omsorgstjenestene og ivareta tilliten til den offentlige helse- og omsorgstjenesten. Prioritering skal også understøtte utviklingen av helse- og omsorgstjenestene og samtidig ivareta tjenestenes bærekraft.

Meld. St. 5 (2024–2025) Trygghet, fellesskap og verdighet – Forebyggings- og behandlingsreformen for rusfeltet Del I presenterer regjeringens tiltak for å forebygge rusmiddelproblematikk bedre og komme tidligere inn med god hjelp, behandling og oppfølging. Regjeringens mål er å bidra til å redusere gapet i forventet levealder mellom personer med rusmiddelproblemer og den generelle befolkningen. I meldingen omtales ønsket framtidig innretning av forebyggende innsats, skadereduserende tiltak, behandling og oppfølging av personer med rusmiddelproblemer, herunder barn og unge, samt regjeringens tiltak for å utvikle tjenestene.

Meld. St. 9 (2024–2025) Totalberedskapsmeldingen – Forberedt på kriser og krig setter retning for omlegging av den sivile delen av totalforsvaret og for den sivile motstandskraften i Norge. Regjeringen skal sørge for at det sivile samfunnet er forberedt på krise og krig. Samfunnet må utvikles til å understøtte militær innsats og motstå sammensatte trusler. Regjeringen har satt tre hovedmål for å styrke det sivile samfunnets motstandskraft: forberedelse til krise og krig, motstand mot sammensatte trusler og støtte til militær innsats.

Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 – Vår felles helsetjeneste handler om både kommunal helse- og omsorgstjeneste og spesialisthelsetjenesten. Meldingen presenterer regjeringens løsninger for å sikre at helse- og omsorgstjenesten er rustet for framtiden. To sentrale utredninger følges opp i meldingen: NOU 2023: 4 Tid for handling – Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste og NOU 2023: 8 Fellesskapets sykehus – Styring, finansiering, samhandling og ledelse.

Meld. St. 5 (2023–2024) En motstandsdyktig helseberedskap – Fra pandemi til krig i Europa. Formålet med meldingen er å bidra til en motstandsdyktig helseberedskap i hele krisespekteret der systematisk arbeid med forebygging og beredskap skal gis høyere prioritet i helse- og omsorgssektoren.

Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033) viser regjeringens innsats for hele psykisk helsefeltet. Planen har tre innsatsområder: helsefremmende og forebyggende psykisk helsearbeid, gode tjenester der folk bor og tilbudet til personer med langvarige og sammensatte behov.

Meld. St. 24 (2022–2023) Fellesskap og meistring – Bu trygt heime viser regjeringens tverrsektorielle tilnærming for å legge til rette for at eldre kan leve aktive liv i gode lokalsamfunn, og planlegge for egen alderdom, samtidig som eldre og deres pårørende skal ha trygghet for at samfunnet stiller opp når behovet for helse- og omsorgstjenester oppstår. Meldingen har fire innsatsområder: levende lokalsamfunn, boligtilpasning og boligplanlegging, kompetente og myndiggjorte medarbeidere samt trygghet for brukere og støtte til pårørende.

Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar presenterer regjeringens innsats på folkehelseområdet med utjevning av sosial ulikhet i helse som et kjerneområde. Tiltak må innrettes slik at de virker best for de som trenger det mest, men samtidig være bra for alle. Stortingsmeldingen varslet innføring av et nasjonalt voksenvaksinasjonsprogram.

Meld. St. 17 (2024–2025) Samisk språk, kultur og samfunnsliv – kommunale tjenestetilbud til samiske innbyggere.

Handlingsplanen Opptrappingsplan for heltid og god bemanning i omsorgstjenesten fra 2022 skal bidra til nok personell og rett kompetanse i omsorgstjenesten og understøtte arbeidet med å løse personellutfordringene i tjenesten. Denne følges opp gjennom Kompetanseløft 2025, som er en plan for rekruttering, kompetanse og fagutvikling i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og den fylkeskommunale tannhelsetjenesten.

1.3 Innspill til meldingsarbeidet

Helse- og omsorgsdepartementet inviterte til åpne innspillprosesser både for allmennlegetjenesten og de akuttmedisinske tjenestene for å få innspill til temaer for stortingsmeldingen. Det ble holdt et innspillsmøte for allmennlegetjenestene, og det var mulig å gi skriftlige innspill. KS, Legeforeningen, en rekke pasient- og brukerorganisasjoner og flere yrkesforeninger deltok i møtet. Tid, kontinuitet og kunnskap var faktorer som ble framhevet for pasientenes relasjon til fastlegen. Flere trakk fram behovet for en mer helhetlig og tverrfaglig allmennlegetjeneste. Det ble også påpekt at fastlegeordningen har vært en suksess, og at det er viktig å ta vare på det som fungerer.

Helse- og omsorgsdepartementet har mottatt over 120 innspill om allmennlegetjenestene fra kommuner, fastleger, virksomheter i spesialisthelsetjenesten, forsknings- og undervisningsenheter, arbeidslivsorganisasjoner, interesseorganisasjoner og andre offentlige instanser og privatpersoner. Innspillene dreide seg særlig om: fastlegens unike kontakt med pasienten, at det fortsatt bør være rom for ulike modeller for drift av fastlegekontoret, behovet for mer tverrfaglighet i samarbeidet mellom fastlegen og andre helse- og omsorgstjenester, takstsystemet og behovet for en tydelig ledelse. Flere instanser pekte på behov for tiltak for å forbedre rekruttering og beholde fastleger, hvilken rolle digitalisering kan spille, og hvordan allmennlegetjenesten i sykehjem, fengselshelsetjenesten og helsestasjons- og skolehelsetjenesten kan forbedres. En del instanser pekte på behovet for forskning i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og behovet for forebygging, og noen pekte på private aktørers rolle i helse- og omsorgstjenesten.

Det kom over 200 innspill om de akuttmedisinske tjenestene. Regionale helseforetak, helseforetak, kommuner, kommunefellesskap, arbeidstakerorganisasjoner, utdanningsinstitusjoner, KS, Helsetilsynet, flere statsforvaltere, ideelle organisasjoner og privatpersoner leverte innspill. Mange av innspillene handlet om behovet for samhandling og samarbeid for å skape en sammenhengende og enhetlig akuttmedisinsk kjede. Flere trakk fram hvordan ulike former for organisering og finansiering i større grad burde understøtte tjenestene. Mange innspill handlet om økende oppdragsmengde, hvordan demografiske endringer vil påvirke de akuttmedisinske tjenestene og de særskilte utfordringene med vær og lange avstander, særlig i Nord-Norge. Flere pekte på behovet for et bedre tilbud til sårbare grupper. Mange innspill handlet om tilgang til kvalifisert helsepersonell, behovet for kompetanseheving, bedre styringsdata og digitale løsninger.

1.4 Sammendrag

Stortingsmeldingen om allmennlegetjenesten og de akuttmedisinske tjenestene er delt inn i ni kapitler.

Kapittel 1 Framtidens allmennlegetjeneste og akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus presenterer regjeringens mål og hovedgrep, tilgrensende meldinger, innspill til meldingsarbeidet og et sammendrag.

Kapittel 2 Utfordringer, tiltaksområder og utviklingstrekk presenterer sentrale utfordringer og tiltaksområder, utviklingstrekk, fastlegeordningen, kvalitetsindikatorer og brukererfaringsundersøkelser, legevakt og digitalisering i allmennlegetjenesten.

Kapittel 3 En fornyet, forsterket og forbedret fastlegeordning presenterer endringer i finansiering og regulering av fastlegeordningen som skal bidra til god kvalitet og tilgjengelighet for innbyggerne, oppgavedeling med effektive arbeidsprosesser, økt innovasjon og tydeligere ledelse i og av fastlegeordningen.

Kapittel 4 En tilgjengelig og sammenhengende akuttmedisinsk kjede presenterer tiltak for en sammenhengende og integrert akuttkjede. Det handler om å styrke den lokale akuttberedskapen ved å ta alle ressursene i akuttkjeden i bruk og sørge for bedre prioritering og styring av ressursene.

Kapittel 5 En modernisert allmennlegetjeneste for det digitale skiftet presenterer tiltak for å styrke innbyggernes digitale tilgang til allmennlegetjenesten samt mulighet til selvhjelp og økt helsekompetanse. Det handler om tiltak i helse- og omsorgstjenesten, ny teknologi, bedre samhandling og deling av helsedata, i tillegg til økt oppmerksomhet på sikkerhet og personvern.

Kapittel 6 Sammen om en friskere befolkning presenterer særlige tiltak for å støtte opp under en friskere befolkning og for å bidra til bedre tjenester for innbyggere med store og sammensatte behov.

Kapittel 7 God og tilgjengelig kompetanse presenterer tiltak for å bidra til en attraktiv tjeneste av god kvalitet. Det handler som balanserte kompetansekrav og bærekraftig bruk av personell.

Kapittel 8 Trygge og kunnskapsbaserte tjenester i hele landet presenterer tiltak for å bidra til helhetlig ledelse, planlegging og samhandling og tiltak for systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og en kunnskapsbasert tjeneste.

Kapittel 9 Økonomiske og administrative konsekvenser viser økonomiske vurderinger og administrative konsekvenser av tiltak som foreslås i stortingsmeldingen.