4 Særskilte satsingsområder for norske miljømyndigheter
Særskilte satsingsområder for miljømyndighetene som beskrevet i Handlingsplan for ein giftfri kvardag 2021–2024 videreføres. Selv om mye er oppnådd gjenstår arbeid på alle disse områdene. Satsingsområdene er:
- få på plass flere forbud mot prioritetslistestoffer i Europa og globalt;
- fase ut bruk og utslipp av perfluorerte stoffer (PFAS-er);
- identifisere og regulere flere farlige stoffer i plast.
Boks 4.1 Hvorfor er norske myndigheters arbeid med å regulere farlige stoffer rettet mot internasjonalt samarbeid?
Miljøgifter kan spres på tvers av landegrenser, gjennom luft- og havstrømmer. Når stoffene blir fraktet over store avstander, kan de påvirke mennesker og miljø i helt andre deler av verden enn der kilden til utslippene er. Det finnes for eksempel høye nivåer av miljøgifter i isbjørn og andre dyr, som bor i uberørte områder som Arktis. Samtidig spres miljøgifter gjennom handel med produkter. Produkter produsert i et land, blir i stadig større grad forbrukt i et annet. Dette gjør at miljøgiftsutfordringen er global, og at det kreves løsninger på internasjonalt nivå.
I dag prioriterer Norge internasjonalt samarbeid for å få på plass reguleringer av flere farlige stoffer. Tidligere har Norge også jobbet for nasjonale forbud, og var tidlig ute med å forby mange miljøgifter. Ettersom nasjonale forbud er svært tid- og ressurskrevende å få på plass, og har begrenset effekt, rettes innsatsen i dag mot globalt og europeisk nivå.
Den mest effektive reguleringen for et giftfritt miljø og trygge forbrukerprodukter skjer gjennom internasjonale avtaler. Gjennom for eksempel Stockholm-konvensjonen forbys noen av de verste miljøgiftene på globalt nivå, og Norge har foreslått flere av forbudene.
Norge har felles regelverk med EU på kjemikalieområdet gjennom EØS-avtalen, og det europeiske samarbeidet er nå hjørnesteinen i det nasjonale arbeidet. I stedet for at landene skal regulere en mengde stoffer hver for seg, deltar myndighetene i realiteten i et stort dugnadsarbeid, der alle bidrar til å styrke det europeiske kjemikalieregelverket. Norske myndigheter bruker betydelige ressurser på dette omfattende arbeidet og er et av landene som fremmer flest forslag om fareklassifisering, forbud og andre reguleringer.
4.1 Få på plass flere forbud mot prioritetslistestoffer i Europa og globalt
For å minimere skade på helse og miljø fra prioritetslistestoffene er det nødvendig at regelverkene legger til rette for effektivt å forby de farligste stoffene. Mange forbud er innført, men det er fortsatt prioritetslistestoffer som ikke tilstrekkelig regulert. Arbeidet går heller ikke fort nok.
Norge er blant landene som er svært aktive i arbeidet med nye reguleringer og skal fortsatt prioritere å bidra til få på plass nye forbud for prioritetslistestoffer i Europa og globalt. Særlig viktig fremover er å jobbe med regulering av hele stoffgrupper for å redusere risikoen for at ett uheldig stoff erstattes med et lignende stoff med tilsvarende skadelige egenskaper, og for å effektivisere arbeidet. I Europa gjøres dette gjennom et veikart for restriksjonsarbeidet.
Norge deltar i arbeidet med å utvikle de europeiske kjemikalieregelverkene sammen med EU-landene, det europeiske kjemikaliebyrået ECHA og EU-kommisjonen. Norge har utarbeidet forslag til en rekke reguleringer under det generelle kjemikalieregelverket REACH. Dette arbeidet vil fortsette. En målrettet revisjon av REACH er nødvendig for å innføre forbud mot flere farlige stoffer raskere. Arbeidet er forsinket, og det er nå varslet at forslag legges fram innen utgangen av 2025. Norge har sammen med andre land i Europa påpekt at dette arbeidet må prioriteres videre av EU-kommisjonen, og har deltatt aktivt i EU-kommisjonens diskusjoner med medlemslandene om revisjon av sentrale bestemmelser. Viktige forhold Norge særlig jobber for er å forbedre og forenkle systemene for å forby stoffer (autorisasjonsordningen, restriksjonsprosessen) og å få på plass registreringskrav for polymere. Registering av polymere under REACH vil sikre at mer informasjon om plastprodukter på markedet i Europa blir tilgjengelig og det vil gi grunnlag for å regulere de som kan utgjøre en risiko for helse og miljø.
For Norge er arbeidet med å videreutvikle og styrke eksisterende multilaterale avtaler om kjemikalier og avfall sentralt (Basel-, Rotterdam-, Stockholm- og Minamata-konvensjonene). Mange persistente organiske miljøgifter (POP-er) har blitt forbudt eller strengt regulert gjennom Stockholm-konvensjonen, og Norge legger ned et betydelig arbeid i å nominere miljøgifter for globale forbud. Kvikksølv er regulert globalt gjennom Minamata-konvensjonen. Norge var initiativtager til avtalen og deltar aktivt i forhandlinger og for at flere bruksområder skal omfattes av avtalen. Globale forpliktelser om forbud og andre restriksjoner gjennomføres i norsk rett gjennom EU-forordninger som tas inn i EØS-avtalen.
Arbeidet med forbud mot miljøgifter og stoffer med tilsvarende grunn til bekymring tar utgangspunkt i kjemiske stoffers egenskaper. Det vurderes om det er behov for totalforbud eller andre restriksjoner, eksempelvis i spesifiserte industriprosesser eller produkter, eventuelt med spesifiserte unntak. Arbeidet tar dermed vanligvis ikke utgangspunkt i bestemte verdikjeder eller bransjer, men reguleringer berører i stor grad for eksempel byggebransjen og verdikjeder som plast og tekstiler.
4.2 Fase ut bruk og utslipp av perfluorerte stoffer (PFAS-er)
Norge har i lang tid jobbet for utfasing av PFAS-er. Et særnasjonalt forbud mot PFOA i forbrukerprodukter ble innført i 2013. Internasjonalt har Norge blant annet fått gjennomslag for europeisk forbud mot PFOA som igjen la grunnlag for globalt forbud gjennom listing i Stockholm-konvensjonen i 2022. Norge står også bak listing av PFHxS i Stockholm-konvensjonen i 2022, der norsk forslag om europeisk forbud også var medvirkende til gjennomslag globalt. Flere andre PFAS-er er regulert i kjemikalieregelverket.
Norge jobber nå for et generelt PFAS-forbud i Europa, noe som også er en sentral del av EUs kjemikaliestrategi for bærekraft. Forslaget omfatter forbud mot mer enn 10 000 PFAS-er og Norge prioriterer det videre arbeidet med dette høyt, se nærmere omtale i faktaboks. I tillegg til å få på plass en bred regulering av PFAS-er i Europa skal Norge fortsette arbeidet med å fase ut bruk og utslipp av flere PFAS-er globalt gjennom Stockholm-konvensjonen og i arbeidet med det nye globale rammeverket for kjemikalier og avfall.
Boks 4.2 Forbud mot mer enn 10 000 PFAS-er i Europa
Antall kjente PFAS-er har økt fra under 5000 stoffer i 2018 til over 10 000 i 2023. PFAS-er brukes i store volumer og i mange ulike sektorer. Norge har sammen med Nederland, Tyskland, Sverige og Danmark foreslått å forby hele gruppen av PFAS-er i Europa under kjemikalieregelverket REACH. Dette er et historisk omfattende forslag og en slik regulering vil være et effektivt tiltak for å fase ut bruken av disse stoffene og å unngå ytterligere utslipp til miljøet. Regulering av hele gruppen skal hindre at andre PFAS-er tas i bruk når noen stoffer forbys. Norge jobber for å sikre at det blir et mest mulig omfattende forbud mot PFAS som stoffgruppe, med få og spesifikke unntak bare der det er helt nødvendig.
PFAS er en gruppe menneskeskapte kjemiske stoffer med høyt innhold av fluor som gir dem spesielle egenskaper. Stoffene brukes i dag i en rekke produkter og i industrien. Det er stoffer som tåler ekstremt høye temperaturer, høyt trykk, stråling og sterke kjemikalier, og har isolerende egenskaper. For eksempel brukes de for å gjøre tekstiler smuss- og vannavstøtende, og i stekepanner for å hindre at maten setter seg fast. PFAS-er brukes også i produkter som kosmetikk, emballasje, skismøring, brannskum, kjølevæsker og i industriprosesser. Samtidig er PFAS-er miljøgifter, og blant de mest bekymringsfulle kjemiske stoffene. De brytes i liten grad ned og har derfor fått betegnelsen «evighetskjemikalier». For mange bruksområder er alternativer tilgjengelige eller under utvikling.
Behandling av et så omfattende restriksjonsforslag tar tid, og diskusjonene av forslaget i kjemikaliebyrået ECHAs vitenskapelige komiteer fortsetter i 2025. Komiteene vurderer risiko for helse og miljø og sosioøkonomiske konsekvenser. Ulike sektorer diskuteres gruppevis, eksempler på slik gruppering er: Forbrukerblandinger, kosmetikk og skismøring; Metallbelegg og produksjon av metallprodukter; Tekstiler, polstring, lær, klær og tepper; Matkontaktmaterialer og emballasje; Petroleum og gruvedrift.
I offentlig høring av forslaget har det kommet mer enn 5600 innspill. Høringskommentarene bidrar til å forbedre kunnskapen og gir utfyllende informasjon inn i arbeidet. Nye bruksområder har blitt identifisert og innarbeides i forslaget. Dette gjelder for eksempel tekniske tekstiler og trykkapplikasjoner. Alternative restriksjonsmuligheter vurderes også, som for eksempel å innføre vilkår ved fortsatt produksjon og bruk av PFAS, i stedet for et totalforbud. Dette er spesielt relevant for sektorer der et forbud kan medføre store sosioøkonomiske konsekvenser. Det er imidlertid en forutsetning at PFAS-utslippene til miljøet reduseres kraftig og holdes på et minimum, uansett hvilken løsning som velges.
4.3 Identifisere og regulere flere farlige stoffer i plast
Plast kan inneholde en rekke farlige kjemiske stoffer. Det er fortsatt mangelfull kunnskap om hva ulike plastprodukter inneholder, og om samvirkende effekter av ulike stoffer i plasten og mellom kjemikalier og plastpartikler. I Europa er bruken av en del farlige stoffer i plast forbudt, mens det kun er et fåtall som er tilstrekkelig regulert globalt. Flere av reguleringene Norge står bak i Europa og globalt omfatter stoffer som har vært brukt i plast, eksempler er bromerte og klorerte flammehemmere og PFAS-er. En viktig prioritering fremover er å fortsette å fremme forslag om at de farligste stoffene i plast forbys gjennom internasjonalt regelverk.
En rettslig bindende global plastavtale er under forhandling. Norge spiller en aktiv rolle i forhandlingene og jobber for at avtalen skal inneholde bindende krav om regulering av miljøgifter og andre farlige stoffer i plast slik som hormonforstyrrende stoffer. Det kan gjøres gjennom å fastsette kriterier for farlige egenskaper og en liste med forbudte stoffer. Videre at det stilles krav til hele grupper av stoffer som er miljøgifter eller har tilsvarende grunn til bekymring, og at industrien skal minimere bruken av disse i tillegg til å oppgi informasjon til myndighetene om bruken av stoffene. Dette vil også ivareta at det blir mer kunnskap om de farlige stoffene i plasten. Dette har det i forhandlingene vist seg å være svært krevende å oppnå enighet om. Når avtalen er på plass vil Norge uansett jobbe for at den videreutvikles, blant annet ved å bidra til global regulering av flere av de farlige stoffene som brukes i plast.
Boks 4.3 Farlige stoffer i plast
FNs miljøbyrå UNEP har kartlagt kjemikalier som tilsettes eller finnes i plast, som underlag for regulering av de farligste stoffene i plast i en global avtale. Et hovedfunn er at en rekke grupper av kjemikalier anses å utgjøre en risiko, basert på giftighet eller at de kan frigis fra plasten. Det omfatter flammehemmere, UV-stabilisatorer, PFAS-er, ftalater, bisfenoler, alkylfenoler og alkylfenoletoksilater, biocider, metaller og metallforbindelser og PAH-forbindelser. Dette er stoffer som kan gi ulike alvorlige langtidseffekter som kreft, fosterskader, redusert forplantningsevne og forstyrre hormonsystemene i kroppen. Noen av stoffene nedbrytes sakte i miljøet og oppkonsentreres i organismer og næringskjeder. Stoffene kan finnes i plast fra en rekke sektorer og produkter, som leker og barneprodukter, emballasje, matkontaktmateriale, elektriske og elektroniske produkter, kjøretøy, syntetiske tekstiler, møbler, byggematerialer, medisinsk utstyr og i produkter brukt i landbruk og fiskeri.