7 Den europeiske union, EU

Sammenlignet med andre internasjonale organisasjoner har Den europeiske union, EU, en rekke særtrekk. Det mest grunnleggende er at EU har lovgivningsmyndighet. Mens andre internasjonale organisasjoner vedtar konvensjoner og resolusjoner, vedtar EU felles lovgivning i form av direktiver og forordninger på en rekke områder.

EU har som eneste internasjonale organisasjon også et direkte valgt parlament med lovgivningsmyndighet. EU har videre et eksekutivorgan (Europakommisjonen) med vide fullmakter. Andre særtrekk er at EU har en felles valuta og sentralbank og en egen utenrikstjeneste.

7.1 EUs rettsgrunnlag

EU har utviklet seg gradvis, der hensynet til klare prinsipper tilpasses politiske kompromisser. Dette gjenspeiles også i rettsutviklingen i EU. Hvilken traktatfestet myndighet som finnes på ulike områder, har avgjørende betydning i et system hvor det kan være ulike syn på målsettinger og virkemidler.

I dette kapittelet gis en oversikt over EUs rettsgrunnlag. EUs institusjoner og beslutningsprosesser er tema for de to neste kapitlene.

EU-retten omfatter fire hovedrettskilder:

• Primærretten, det vil si de grunnleggende traktatene og internasjonale avtaler med tredjeland og internasjonale organisasjoner.
• Sekundærretten, det vil si det avledede regelverket, som deles inn i to hovedgrupper: rettslig bindende og ikke-bindende instrumenter. Forordninger (regulations), direktiver (directives) og beslutninger (decisions) er rettslig bindende rettsakter, mens rekommandasjoner (recommendations) og uttalelser (opinions) er såkalt ikke-bindende instrumenter.
• Generelle rettsprinsipper blir ansett for å være en rettskilde selv om disse ikke er klart og entydig definert. EU-domstolen ser de generelle prinsippene som en del av de rettsreglene som binder Den europeiske union, og definerer dem som «general principles common to the laws of the Member States».
• EU-domstolens rettspraksis er en meget viktig rettskilde, og blir ansett som bindende for nasjonale domstoler.
• EUs samlede lovgivning (primærrett og sekundærrett) omtales ofte som EUs regelverk (acquis communautaire).

7.2 EUs traktater

EUs opprinnelige traktatgrunnlag omfattet traktaten om Det europeiske kull- og stålfellesskap (1952), traktaten om Det europeiske økonomiske fellesskap og EURATOM-traktaten (Romatraktaten(e) 1957). Dette traktatverket er senere blitt utvidet og endret i flere omganger:

Den europeiske enhetsakt (1987) var den første substansielle revisjonen av EUs opprinnelige traktater. Enhetsakten åpnet blant annet for økt bruk av flertallsavgjørelser i EUs ministerråd. Samtidig ble samarbeidet utvidet til flere nye områder. Enhetsakten omfattet også et program for gjennomføring av EUs indre marked. Enhetsakten innførte videre en samarbeidsprosedyre mellom Europaparlamentet og Rådet som styrket Europaparlamentets mulighet til å medvirke i lovgivningsprosessen i EU.

Maastrichttraktaten ( 1993) innførte traktaten om Den europeiske union (TEU). Maastrichttraktaten inneholdt også en omfattende revisjon av traktaten om Det europeiske økonomiske felleskap som også endret navn til traktaten om Det europeiske fellesskap (EF-traktaten).

Adgangen til bruk av flertallsavgjørelser i Rådet ble ytterligere utvidet, og Europaparlamentet ble gitt lovgivende myndighet gjennom innføring av medbestemmelsesprosedyren – i dag den alminnelige lovgivningsprosedyren.

Maastrichttraktaten satte også en tidsplan for etablering av en økonomisk og monetær union.

TEU medførte en vesentlig styrking av det formelle grunnlaget for EU som utenrikspolitisk aktør gjennom opprettelsen av en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP). I tillegg la TEU formelt grunnlaget for samarbeidet innen justis- og innenrikspolitikk.

Amsterdamtraktaten (1999). Bruk av flertallsavgjørelser i Rådet ble igjen utvidet, sammen med en ytterligere styrking av Europaparlamentets myndighet. Asyl- og migrasjonspolitikken ble flyttet til det overnasjonale samarbeidet etter en overgangsperiode på fem år. Schengen-samarbeidet ble videre formelt en del av EUs justis- og innenrikspolitikk.

Nicetraktaten (2003) innebar en ny stemmevektfordeling i Rådet og en ytterligere utvidelse av området for flertallsavgjørelser. Kommisjonens president ble gitt kompetanse til å omfordele porteføljer og avsette enkeltkommissærer. Charteret om grunnleggende rettigheter ble vedtatt som en politisk erklæring, og EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk ble styrket.

Tidlig på 2000-tallet ble det satt i gang et arbeid med å se på EUs framtidige utforming i lys av planlagte utvidelser og andre viktige utfordringer. Dette munnet ut i forslag til en «grunnlovstraktat» (Treaty Establishing a Constitution for Europe), som ble undertegnet av Det europeiske råd i Roma 29. oktober 2004. Frankrike og Nederland forkastet grunnlovstraktaten gjennom folkeavstemninger i 2005.

Lisboatraktaten

I 2007 ble det enighet om en «reformtraktat» som ivaretok de fleste elementer fra grunnlovstraktaten. Reformtraktaten (senere omdøpt til Lisboatraktaten) ble undertegnet av Det europeiske råd på toppmøtet i Lisboa i desember 2007. Irland stemte nei til Lisboatraktaten i juni 2008. Det ble så gjennomført en ny folkeavstemning i Irland om Lisboatraktaten med positivt utfall høsten 2009. Etter en ytterligere periode med usikkerhet knyttet til ratifikasjonsprosessen i Tsjekkia trådte Lisboatraktaten endelig i kraft 1. desember 2009.

Lisboatraktaten er en revisjon av eksisterende traktater, i motsetning til grunnlovstraktaten, som ville ha erstattet disse med én ny traktat. Lisboatraktaten fjernet videre grunnlovtraktatenes referanser til europaflagget, europahymnen, EUs motto mv. Utover dette viderefører Lisboatraktaten de fleste substansielle elementer fra den forkastede grunnlovstraktaten.

7.2.1 Gjeldende traktatgrunnlag i EU

EUs traktatgrunnlag består i dag av to traktater:

• Traktaten om Den europeiske union, TEU (Treaty on European Union) omhandler EUs grunnleggende prinsipper og regler. Den etablerer mål, verdier, kompetanser, institusjonell struktur, forholdet til medlemsstatene og EUs borgere samt kriterier for medlemskap og utmelding av EU.
• Traktaten om Den europeiske unions virkemåte, TEUV (Treaty on the Functioning of the European Union) – tidligere traktaten om Det europeiske felleskap – omhandler regler for EUs institusjoner og de ulike politikkområdene. Dette med unntak av Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken som er plassert i TEU. EØS-avtalen speiler bestemmelsene om det indre marked i TEUV (tidligere EF-traktaten).

Viktige endringer fra tidligere:

Hele justis- og innenrikssamarbeidet ble innlemmet i det overnasjonale samarbeidet, med noen spesialordninger for saker av særlig sensitiv nasjonal karakter. EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk er fortsatt i hovedsak et mellomstatlig samarbeid, dog med en styrket koordinerende rolle for høyrepresentanten og EUs utenrikstjeneste.

Europaparlamentets rolle ble styrket. Europaparlamentets lovgivningsmyndighet ble utvidet til hele justis- og innenrikssamarbeidet, samt landbrukspolitikken og fiskeripolitikken. I tillegg styrket Europaparlamentet sin rolle på en rekke andre områder, herunder EUs felles handelspolitikk.

Klarere presisering av EUs kompetanse. Artikkel 4 og 5 TEU presiserer at EUs myndighet er underlagt prinsippet om kompetansedeling. Utøvelsen av denne myndigheten er videre underlagt prinsippene om nærhet og forholdsmessighet . I henhold til dette skal Den europeiske union kun handle innenfor rammen av den myndighet som medlemsstatene har tildelt den i traktatene.

En rekke institusjonelle endringer, herunder en fast president for Det europeiske råd og en høyrepresentant for EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Høyrepresentanten er både visepresident i Kommisjonen og leder for Rådet når det diskuterer utenriks- og forsvarspolitiske spørsmål. Det er også en egen utenrikstjeneste på EU-nivå (EEAS) under høyrepresentantens myndighet.

Lisboatraktaten forenklet stemmereglene i Rådet, antallet kommisjonsmedlemmer ble færre og det ble gjort endringer i antall og fordeling av representanter til Europaparlamentet.

Fortsatt to traktater – men ett felles rettssystem. EU opererte tidligere med to distinkte rettssystemer – ett for Den europeiske union (EU) og ett for Det europeiske fellesskap (EF). Dette er erstattet med ett felles rettssystem (Den europeiske union) som gjelder for begge traktatene. Referanser til Det europeiske felleskap ble erstattet med Den europeiske union. EF-domstolen skiftet navn til EU-domstolen og EF-retten ble EU-retten. EUs sekundærlovgivning (direktiver og forordninger mv.), som er vedtatt etter 1. desember 2009, har betegnelsen EU-rettsakter, mens de som er vedtatt tidligere, heter EF-rettsakter.

Prosedyrer for endring av EUs traktater, art. 48 TEU

Det er to ulike framgangsmåter for traktatendringer: ordinær endringbehandling og forenklet endringsbehandling.

Ordinær endringsbehandling er standardprosedyren for mer grunnleggende endringer av traktatene. Forenklet endringsbehandling gjør det mulig for Det europeiske råd å treffe vedtak ved enstemmighet om endringer på de ulike politikkområdene som er hjemlet i TEUV. Forenklet endringsbehandling kan ikke brukes for tildeling av ny kompetanse til Unionen.

Generell overgangsklausul («passerelle»)

Artikkel 48 TEU inneholder også en overgangsklausul som gjør det mulig for Det europeiske råd ved enstemmighet å gi Rådet mulighet til å ta i bruk kvalifisert flertall på områder hvor enstemmighet ellers er nødvendig.

Tiltredelsestraktater for nye medlemsstater, art. 49 TEU

Tiltredelsestraktater faller utenom rammen av både ordinær og forenklet endringsbehandling. Selv om tiltredelsestraktater for nye medlemsstater endrer og supplerer EUs traktater, er det tilstrekkelig at medlemskapsforhandlinger avsluttes med en regjeringskonferanse som utarbeider en tiltredelsestraktat. Påfølgende ratifisering følger nasjonale konstitusjonelle prosedyrer.

Utmelding av EU, art. 50 TEU

Enhver medlemsstat kan beslutte å melde seg ut av EU. I lys av Det europeiske råds retningslinjer skal det i så fall forhandles en avtale om statens framtidige forbindelser med EU. Avtalen skal inngås på EUs vegne av Rådet for Den europeiske union, som treffer avgjørelse med kvalifisert flertall, etter at Europaparlamentet har gitt sitt samtykke.

7.2.2 EUs kompetansekategorier og områder

Nedenfor gjennomgås EUs kompetansekategorier og områder. Disse er definert i art. 2–6 TEUV.

Enekompetanse

Når EU har enekompetanse på et bestemt område, er det kun den som kan vedta lover og rettslig bindende tiltak. Medlemsstatene har kun myndighet etter fullmakt fra EU eller med hensyn til å gjennomføre EU-rettsakter. EU har enekompetanse på følgende områder:

• Tollunionen
• Fastsettelse av de konkurranseregler som er nødvendige for det indre markeds virkemåte
• Monetær politikk for de medlemsstater som har euroen som valuta
• Bevaring av marine biologiske ressurser innenfor rammen av den felles fiskeripolitikken
• Den felles handelspolitikken

EU har dessuten enekompetanse til å inngå internasjonale avtaler når inngåelsen har hjemmel i en EU-rettsakt, når det er nødvendig for å gi EU mulighet til å utøve sin myndighet på internt plan, eller når en internasjonal avtale kan berøre felles regler eller endre deres rekkevidde.

Delt kompetanse

På områder med delt kompetanse kan både EU og medlemsstatene gi lover og vedta bindende rettsakter. Medlemsstatene utøver denne myndigheten i den grad EU ikke har utøvd sin. Dette er i tråd med prinsippet om at EU-retten har forrang foran nasjonal lovgivning ved motstrid.

EU har delt kompetanse med medlemsstatene på følgende hovedområder:

• Det indre marked
• Sosial- og arbeidsmarkedspolitikk for aspekter som er spesifisert i TEUV
• Økonomisk, sosial og territoriell samhørighet
• Landbruk og fiskeri med unntak av marine biologiske ressurser
• Miljø
• Forbrukerbeskyttelse
• Transport
• Transeuropeiske nettverk
• Energi
• Området frihet, sikkerhet og rettferdighet (justis- og innenrikspolitikk)
• Felles sikkerhetsutfordringer på folkehelseområdet for aspekter spesifisert i TEUV

Områder hvor EU er tildelt myndighet i mer begrenset grad

På områdene forskning, teknologisk utvikling og romfart har EU kompetanse til å gjennomføre tiltak som programmer, men slik at medlemsstatene ikke forhindres i å utøve sin myndighet. På områdene utviklingssamarbeid og humanitær bistand har EU kompetanse til å gjennomføre tiltak og føre en felles politikk, men på en måte som ikke forhindrer medlemsstatene i å utøve sin myndighet.

Medlemsstatene samordner sin økonomiske politikk, og Rådet kan fastsette overordnede retningslinjer for dette. Det gjelder særlige bestemmelser for de medlemsstatene som har euroen som valuta. EU treffer tiltak i form av retningslinjer for samordning av sysselsettingspolitikken, og kan ta initiativer for å sikre samordning av sosial- og arbeidsmarkedspolitikken.

EU har myndighet til å gjennomføre tiltak som skal understøtte, koordinere eller supplere medlemsstatenes tiltak innen følgende områder:

• Beskyttelse og forbedring av menneskers helse
• Industri
• Kultur
• Turisme
• Utdanning, yrkesopplæring, ungdom og idrett
• Sivil beredskap
• Administrativt samarbeid

EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk er hjemlet i traktaten om Den europeiske union. I henhold til denne har Unionen kompetanse til å definere og gjennomføre en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, herunder gradvis utforming av en felles forsvarspolitikk.

7.3 Det avledede regelverk (EUs rettsakter)

Traktaten om Den europeiske unions virkemåte artikkel 288 definerer en rekke instrumenter for gjennomføring av vedtak. Disse spenner fra lovgivning med direkte virkning i medlemsstatene, til instrumenter av mer mellomstatlig og mindre forpliktende karakter.

Basisrettsakter

Basisrettsakter (basic legal acts) vedtas som hovedregel av Europaparlamentet og Rådet gjennom den alminnelige lovgivningsprosedyren, art. 294 TEUV. Dette skjer i hovedsak i form av forordninger eller direktiver:

Forordninger (regulations) er bindende i alle deler og har direkte virkning i alle medlemsstater. Forordninger anvendes på områder der det er særlig viktig at regelverket praktiseres så likt som mulig. Sentrale eksempler er EUs omfattende lovgivning innen mattrygghet og EUs kjemikalielovgivning.

Direktiver (directives) er bindende «i sin målsetting», det vil si at nasjonale myndigheter kan avgjøre hvordan direktivet skal gjennomføres i nasjonal rett. Plikter og rettigheter for borgere og bedrifter inntrer i utgangspunktet først ved nasjonal gjennomføring av direktivet. Direktiver brukes når det er ulike måter å gjennomføre felles målsettinger på, noe som gjør det nasjonale handlingsrommet og muligheten for lokale tilpasninger større. I henhold til TEU skal direktiver brukes i så stor utstrekning som mulig.

Beslutninger (decisions) er bindende «etter sin ordlyd» for alle de er rettet til. I motsetning til direktiver og forordninger kan beslutninger også være rettet til enkeltpersoner eller bedrifter. Slike beslutninger treffes vanligvis av Rådet eller direkte av Kommisjonen (på områder der den i henhold til traktatene har særskilte fullmakter – f.eks. på konkurranseområdet). Om en beslutning er rettet til en person eller en bedrift, betyr det i praksis at beslutningen også har direkte virkning i medlemsstatene.

Delegerte rettsakter og gjennomføringsrettsakter

Delegerte rettsakter (delegated acts), art. 290 TEUV, og gjennomføringsrettsakter (implementing acts), art. 291 TEUV, vedtas av Kommisjonen på delegert myndighet fra Europaparlamentet og Rådet (behandlet nærmere i kapittel 8).

Direktiver og forordninger som er rettet mot alle medlemsstater samt beslutninger hvor det ikke framgår hvem de er rettet mot, offentliggjøres i EU-tidende, L-serien. Kommisjonen og EU-domstolen treffer et stort antall beslutninger rettet mot individer, foretak og enkeltmedlemsstater. Disse offentliggjøres ikke i EU-tidende, men meddeles de berørte partene direkte.

Ikke-bindende instrumenter

Rekommandasjoner (recommendations) og uttalelser (opinions) er ikke bindende. Nasjonale myndigheter kan likevel være forpliktet når et saksforhold skal avgjøres, eller innholdet i en EU-rettsakt skal klarlegges.

I tillegg er det en rekke ikke-bindende instrumenter som ikke er definert i traktatene:

• Grønnbøker, hvitbøker og meldinger – regnes med i kategorien ikke-bindende instrumenter fordi de legger føringer for det som kan bli politikk og lovgivning senere.
• Retningslinjer og forklarende redegjørelser (Guidelines and interpretative communications) – gir veiledning til interesserte parter om hvordan primærretten og sekundærretten skal forstås. Slike redegjørelser og retningslinjer er i (prinsippet) basert på EU-domstolens rettspraksis og Kommisjonens praksis.
• Selvregulering (self-regulation) – teknisk standardisering basert på frivillig samarbeid med produsentene av varer og tjenester. Forutsetningen er at standardene oppfyller generelle krav til helse, sikkerhet og miljø som reguleres gjennom direktiver vedtatt av Europarlamentet og Rådet.

Ikke-bindende EU-instrumenter og EØS-avtalen

Kommisjonens posisjon har vært at ikke-bindende instrumenter ikke kan gjøres gjeldende i internasjonale avtaler, og dermed heller ikke for EØS-avtalen. EFTAs faste komité fastholder imidlertid at å se bort fra EØS-relevante, ikke-bindende instrumenter kan komme i konflikt med kravet om homogenitet. EFTAs faste komité anbefaler at innlemming av ikke-bindende instrumenter i EØS-avtalen vurderes og avgjøres fra sak til sak.