9 Beslutningsprosessen i EU

God kjennskap til EUs beslutningsprosess er en forutsetning for aktiv norsk medvirkning overfor EU. Selv om Lisboatraktaten bidro til å forenkle beslutningsprosessen en del, framstår den fortsatt som komplisert. For Norge, som står utenfor, er det derfor en ekstra utfordring å holde seg løpende orientert om behandlingen av saker av betydning for Norge.

9.1 Det lovgivningsbaserte samarbeidet

I henhold til traktatene er det med enkelte unntak bare Europakommisjonen som kan fremme forslag til EU-lovgivning (initiativretten). Lovvedtak treffes normalt med kvalifisert flertall i Rådet og alminnelig flertall i Europaparlamentet innenfor rammen av den alminnelige lovgivningsprosedyren (Ordinary legislative procedure) fastlagt i art. 294 TEUV.

Denne måten å ta beslutninger på har utviklet seg siden inngåelsen av Romatraktaten og går under betegnelsen felleskapsmetoden (Community Method).

Felleskapsmetoden anvendes på de saksområder som omfattes av EØS-avtalen og Schengen-avtalen.

De sentrale elementene i felleskapsmetoden er:

• Kommisjonen har enerett (initiativrett) til å fremme forslag.
• Rettsakter og beslutninger med budsjettmessige konsekvenser vedtas av Rådet (representerer regjeringene i medlemsstatene) og Europaparlamentet (representerer EUs borgere).
• Ansvaret for gjennomføring av EUs lovgivning ligger hos medlemsstatene. Kommisjonen har subsidiært et slikt ansvar, under kontroll av medlemsstatene.
• EU-domstolen er garantist for at EUs regelverk er i overensstemmelse med EU-retten.

Avvik fra den alminnelige lovgivningsprosedyren i særlige tilfeller

I henhold til art. 289 TEUV kan det i særlige tilfeller fastlagt i traktatene vedtas forordninger, direktiver eller beslutninger av Europaparlamentet, med deltakelse av Rådet, eller av Rådet, med deltakelse av Europaparlamentet. Dette utgjør en særlig lovgivningsprosedyre. Slike rettsakter kan vedtas på initiativ av en gruppe medlemsstater eller av Europaparlamentet etter henstilling fra Den europeiske sentralbank eller Den europeiske investeringsbank. Den særlige lovgivningsprosedyren får anvendelse for eksempel ved endring av Den europeiske sentralbankens eller investeringsbankens vedtekter.

9.1.1 Kommisjonens arbeid med forslag

Med initiativretten har Kommisjonen en sentral rolle i forberedelsesfasen. Det innebærer imidlertid ikke at Europaparlamentet og Rådet er fraværende i dette arbeidet. Kommisjonen har en tett dialog med begge lovgivende organer i alle faser av beslutningsprosessen. Men det er Kommisjonen som bestemmer om, og når, et lovgivningsforslag skal legges fram for behandling i Europaparlamentet og Rådet.

Selv om det er Kommisjonen som formelt har initiativretten, er det likevel bare en liten andel av forslagene som faktisk har sin opprinnelse her. De fleste forslag som fremmes av Kommisjonen, er en oppfølging av internasjonale forpliktelser eller innspill fra medlemsstater, fra Europaparlamentet og ikke minst fra berørte interessegrupper.

Kommisjonen legger ofte fram horisontale pakker av forslag. Disse er gjerne sektorovergripende og kombinerer ofte forslag til lovgivning (direktiver og forordninger) med ikke-bindende virkemidler (rekommandasjoner og retningslinjer).

Veikart (Roadmaps)

Kommisjonen offentliggjør veikart for å informere om nye initiativer og om evalueringer og kvalitetskontroller. Veikart for store initiativer beskriver problemstillinger og målsettinger, forklarer hvorfor det er nødvendig med EU-tiltak, hvilken merverdi de vil ha, og skisserer alternative politiske løsninger. Veikart for evalueringer og kvalitetskontroller presiserer omfanget av evalueringen og spørsmål som skal vurderes.

Hvis det er planlagt en konsekvensanalyse, erstattes veikartet av en innledende konsekvensanalyse som gir en nærmere beskrivelse av problemstillingen, spørsmål om nærhetsprinsippet, politiske mål og handlingsalternativer.

Alle veikart og innledende konsekvensanalyser inneholder opplysninger om planlagte høringer, og skisserer hvordan interesserte parter kan bidra med innspill.

Konsekvensanalyser (Impact assessment)

Kommisjonen utarbeider konsekvensanalyser for initiativer som forventes å ha vesentlige økonomiske, sosiale eller miljømessige konsekvenser. Det omfatter bl.a.:

• Lovforslag
• Ikke-lovgivningsmessige initiativer (f.eks. hvitbøker, handlingsplaner, finansielle programmer og forhandlingsretningslinjer for internasjonale avtaler)
• Gjennomføringsrettsakter og delegerte rettsakter

Offentligheten informeres om planlagte konsekvensanalyser via innledende konsekvensanalyser . Interesserte parter høres om alle viktige aspekter ved en konsekvensanalyse i forbindelse med forberedelsen av den. Kommisjonens retningslinjer for bedre regelverksutforming (vedtatt i 2015) inneholder informasjon om hvordan Kommisjonens tjenester gjennomfører konsekvensanalyser.

Alle utkast til konsekvensanalyser skal sendes til kvalitetskontroll i EUs regelråd (Regulatory Scrutiny Board). Det kreves i prinsippet en positiv uttalelse fra regelrådet for at det planlagte initiativet til Kommisjonen kan fortsette. Regelrådets uttalelser offentliggjøres sammen med den endelige konsekvensanalysen og forslaget, når det vedtas av Kommisjonen.

Regelrådet er uavhengig av politiske beslutningstakere. Det ledes på generaldirektørnivå i Kommisjonen. De øvrige medlemmene i regelrådet er tre høytstående embetspersoner i Kommisjonen samt tre personer som rekrutteres utenfra på grunnlag av faglige kvalifikasjoner.

Høringer (Consultations)

Kommisjonen gjennomfører åpne høringer for alle større politiske initiativer, noe som for øvrig er påkrevd i henhold til traktatene (art. 11 TEU og protokoll nr. 2). Åpne offentlige høringer på internett inngår alltid for:

• Initiativer hvor konsekvensanalyser er påkrevd
• Initiativer som skal gjennom evaluering og kvalitetskontroll
• Grønnbøker (politiske diskusjonsgrunnlag)

Disse høringene løper i minst tolv uker.

Formelle dokumenter i utrednings- og forslagsfasen

Når Kommisjonen ønsker å gjennomføre større initiativer og reformer, presenteres de sentrale problemstillingene i offisielle dokumenter. De mest vanlige er grønnbøker, hvitbøker og meldinger:

• Grønnbok (Green Paper). En grønnbok er en utredning som gjerne kan sammenliknes med en NOU. Grønnbøker brukes gjerne som politisk diskusjonsgrunnlag i forkant av større initiativer fra Kommisjonen.
• Hvitbok (White Paper). En hvitbok inneholder som oftest mer konkrete forslag og kan ligne en stortingsmelding. Hvitbøker og grønnbøker har en åpen adressat, og retter seg like mye direkte til medlemsstatene og berørte interessenter som til de andre EU-institusjonene.
• Melding (Communication). En melding kan ha elementer av både grønnbok og hvitbok. Den henvender seg direkte til de andre EU-institusjonene, enten ved å foreslå tiltak eller ved å invitere til debatt. Den formelle adressaten er ellers ikke ment å avgrense deltakelsen i debatten til institusjonene.

Trinn 2: Konkretisering av forslag

Under forutsetning av at konsekvensutredninger har vist at handling på EU-nivå anses som det beste alternativet, starter det relevante generaldirektoratet prosessen med å utarbeide et første utkast.

Bruk av ekspertgrupper

Kommisjonen har i mange tilfeller behov for å opprette egne ekspertgrupper for å få nødvendige faglige og politiske innspill for å kunne drive en prosess videre. Formålet med ekspertgrupper er å styrke det faglige og politiske grunnlaget for Kommisjonens forslag. Kommisjonen er ikke bundet av deres synspunkter og anbefalinger, og det derfor ikke noe krav til at de kommer fram til et felles standpunkt.

Kommisjonens retningslinjer for bruk av ekspertgrupper

For å sikre mest mulig åpenhet og innsyn vedtok Kommisjonen i 2010 retningslinjer for sine ekspertgrupper. De er som følger:

Definisjon

• Ekspertgrupper opprettes av Kommisjonen (kollegiet) eller av Kommisjonens tjenester.
• Ekspertgrupper ledes av en representant for Kommisjonen eller en person oppnevnt av Kommisjonens tjenester. Alternativt kan Kommisjonen, eller dens tjenester, bestemme at gruppen velger en formann med simpelt eller kvalifisert flertall.
• Etter avtale med Kommisjonens tjenester kan en ekspertgruppe opprette undergrupper med formål å vurdere spesifikke spørsmål på grunnlag av et klart definert mandat.
• Ekspertgrupper skal ha minst seks medlemmer fra offentlig sektor og/eller privat sektor og møtes mer enn en gang. Det skilles videre mellom:
• «Formelle ekspertgrupper» som opprettes ved et kommisjonsvedtak.
• «Uformelle ekspertgrupper» som opprettes av det relevante generaldirektoratet etter godkjenning av generalsekretariatet.
• «Andre lignende grupper» som ikke er opprettet av Kommisjonen, men som har en lignende rolle og som Kommisjonen gir finansiell og administrativ støtte.

Funksjon

Ekspertgrupper gir råd og tilbyr ekspertise til Kommisjonen og dens tjenester om følgende:

• I forberedelsene til lovgivningsforslag og politikkinitiativer (Kommisjonens initiativrett).
• Forberedelsene til delegerte rettsakter under art. 290 TEUV.
• Gjennomføring av eksisterende EU-lovgivning, programmer og politikk, inkludert koordinering og samarbeid med medlemsstatene i denne sammenheng.

Sammensetning

Ekspertgrupper kan ha medlemmer bestående av fire kategorier:

• Individer som oppnevnes på personlig grunnlag.
• Individer oppnevnt for å representere de felles interessene til berørte parter innen et gitt politikkområde. De skal ikke representere kun en av disse partene.
• Organisasjoner i vid forstand herunder bedrifter, forbund, NGO-er, fagforeninger, universiteter, forskningsinstitusjoner, EU-byråer, EU-organer og internasjonale organisasjoner.
• Medlemsstatenes myndigheter, på nasjonalt, regionalt eller lokalt nivå.

Trinn 3: Sluttføring av forslag

Når et generaldirektorat har utarbeidet et forslag, skal det gjennom en intern konsultasjon i Kommisjonen (interservice consultation). Dette sikrer at berørte generaldirektorater får anledning til å uttale seg. De mest berørte generaldirektoratene konsulteres tidligere i prosessen. I denne fasen spiller generalsekretariatet og Kommisjonens juridiske tjeneste (Legal Service) sentrale roller. Generalsekretariatet skal sørge for at hensynet til helheten blir ivaretatt og at forslaget er i samsvar med presidentens og kollegiets politiske prioriteringer. Legal Service går gjennom forslaget for å sikre at det er i tråd med traktatene og EUs øvrige lovgivning. Alle forslag må derfor sendes generalsekretariatet og Legal Service for vurdering. Når den interne konsultasjonen er ferdig, oversendes forslaget til kollegiet for endelig vedtak. Når det er enighet i kollegiet, sendes forslaget til Europaparlamentet og Rådet.

9.1.2 Europaparlamentets og Rådets behandling

Under den alminnnelige lovgivningsprosedyren, art. 294 TEUV, deles den lovgivende myndigheten mellom Europaparlamentet og Rådet.

Den alminnelige lovgivningsprosedyren er i dag den viktigste lovgivningsprosedyren i EU, og gjelder for alle områder som dekkes av EØS-avtalen – med unntak for konkurransepolitikk. Den gjelder også i hovedsak for de områder som berøres av våre avtaler med EU på justisområdet.

Den alminnelige lovgivningsprosedyren er oppdelt i tre faser: første behandling, andre behandling og forliksfasen. Prosedyren kan avsluttes i første behandling.

Triloger (trilogues)

Det foregår som regel et større uformelt samarbeid i form av såkalte triloger (tre-partsforhandlinger) før sakene går til formell avstemning i Europaparlamentet og Rådet. Trilogmøtene samler den ansvarlige fagkomiteen i Europaparlamentet, tilsvarende komité i Rådet samt ansvarlig generaldirektorat i Kommisjonen. Kommisjonen spiller en viktig rolle underveis som kompromisskaper, og gjør i denne sammenheng aktivt bruk av sine traktatfestede fullmakter.

Stemmereglenes betydning for maktforholdet mellom institusjonene

Stemmereglene under den alminnelige lovgivningsprosedyren har stor betydning for maktforholdet mellom de tre institusjonene og dermed det endelige vedtaket. Ifølge art. 293 TEUV kan Rådet kun endre Kommisjonens forslag ved enstemmighet. I praksis vil imidlertid Kommisjonen ofte endre sitt forslag like før Rådet avgir sin uttalelse for å kunne legge til rette for et kvalifisert flertallsvedtak i Rådet. Enstemmighetskravet gjelder også for Rådets mulighet til å slutte seg til endringsforslag fra Europaparlamentet som Kommisjonen ikke er enig i. Rådet stemmer ikke over de enkelte av Europaparlamentets endringsforslag, og enstemmighetskravet gjelder for Rådets behandling i sin helhet. Da det vil være vanskelig å samle 27 land bak endringsforslag som Kommisjonen eksplisitt har avvist, har Kommisjonens syn stor betydning.

Kravet om enstemmighet i Rådet for å endre Kommisjonens forslag gjelder helt fram til saken eventuelt går til forliksfasen.

Nedenfor følger en gjennomgang av behandlingen av lovforslag. Det er særlig prosessen under første behandling som er sentral gitt at de fleste saker avgjøres på dette stadiet.

Første behandling (first reading)

Første behandling innledes ved at Kommisjonen legger fram sitt forslag parallelt til Europaparlamentet og Rådet. Det gjelder ingen tidsfrister for første behandling, noe som har betydelig innvirkning på dynamikken i behandlingen. Faktorer som spiller inn, er forslagets politiske betydning og i hvilken grad forslaget er kontroversielt eller ikke.

Europaparlamentet uttaler seg som første institusjon og har to muligheter:

• Med alminnelig flertall godkjenne forslaget uten endringer. Det skjer kun i helt spesielle tilfeller.
• Med alminnelig flertall stille endringsforslag til forslaget, hvilket er det vanlige.

Rådet kan velge å vedta lovforslaget (inklusive Europaparlamentets endringsforslag) med kvalifisert flertall. Rettsakten er dermed vedtatt. Dette forutsetter at Kommisjonen ikke har motsatt seg noen av Europaparlamentets endringsforslag. Kravet om enstemmighet i Rådet for å godkjenne endringsforslag fra Europaparlamentet, som Kommisjonen har motsatt seg, setter Kommisjonen i en sterk posisjon før Rådets første behandling

Eller:

Dersom Rådet ikke aksepterer alle Europaparlamentets endringsforslag, kan Rådet vedta en såkalt «førstebehandlingsholdning» (position at first reading) med kvalifisert flertall. Rådet vil ofte avvise alle endringsforslag fra Europaparlamentet for å sikre en best mulig forhandlingsposisjon i andre behandling.

Merk: De fleste saker avgjøres i første behandling

I et stort flertall saker blir Europaparlamentet og Rådet enig om et kompromiss gjennom tidlige trilogforhandlinger. Det innebærer i praksis at Europaparlamentet innarbeider Rådets synspunkter i sine endringsforslag allerede før disse går til avstemning på komiténivå. Dersom endringsforslagene blir endelig vedtatt med alminnelig flertall i Europaparlamentet i plenum, vil Rådet deretter formelt vedta forslaget som endret av Europaparlamentet. Forslaget er da endelig vedtatt i førstegangsbehandlingen.

Andre behandling (second reading)

Dersom det ikke foreligger en avklaring, går saken videre til andre behandling. Her gjelder det en tidsfrist for hhv. Europaparlamentet og Rådet på tre måneder (som kan forlenges med ytterligere en måned). Dermed kan behandlingen vare opptil åtte måneder, men det inntreffer sjelden.

Europaparlamentets andre behandling:

Europaparlamentet forholder seg til Rådets førstebehandlingsholdning – som Kommisjonen i forkant har meddelt sitt syn på. Europaparlamentet vil i saker hvor en førstebehandlingsløsning ikke er realistisk, ofte søke å få vedtatt flest mulig endringsforslag for å ha et bredest mulig forhandlingsutgangspunkt i andre behandling. I andre behandling kan Europaparlamentet i prinsippet vedta de samme endringsforslagene som i første behandling eller som er brakt i spill gjennom Rådets førstebehandlingsholdning. I praksis håndterer Europaparlamentet denne muligheten med en viss fleksibilitet.

I andre behandling har Europaparlamentet tre muligheter:

• Med simpelt flertall av de avgitte stemmene akseptere Rådets førstebehandlingsholdning som den foreligger. I så fall er rettsakten vedtatt. I praksis vil det skje på bakgrunn av trilogforhandlinger.
• Med absolutt flertall av medlemmene forkaste Rådets førstebehandlingsholdning. Da anses rettsakten som ikke vedtatt. Dette forekommer nesten aldri.
• Med absolutt flertall av medlemmene vedta endringsforslag til Rådets førstebehandlingsholdning.

Rådets andre behandling:

Rådet kan med kvalifisert flertall velge å godkjenne førstebehandlingsholdningen som endret av Europaparlamentet. I så fall er rettsakten vedtatt. I praksis forutsetter dette forutgående trilogforhandlinger.

Forliksprosedyren (conciliation)

Dersom Rådet innenfor tidsfristen ikke har godkjent sin førstebehandlingsholdning som modifisert av Europaparlamentets endringsforslag (fordi noen av disse ikke anses som akseptable), innkalles det til møte i forlikskomiteen.

Forlikskomiteen består av likt antall representanter fra Europaparlamentet og Rådet, og har som oppgave å utarbeide et kompromiss. Kommisjonen er også representert i komiteen, og har, som i trilogforhandlingene, en viktig meglerrolle. Kommisjonen har imidlertid verken lenger mulighet til å trekke forslaget eller kreve enstemmighet i Rådet.

Normalt vil Rådet avvise alle Europaparlamentets endringsforslag dersom det ikke er utsikter til løsning i andre behandling. Dette for å ha en sterkest mulig forhandlingsposisjon i forliksfasen.

Tredje behandling (third reading)

Dersom det oppnås enighet i forlikskomiteen, har Europaparlamentet og Rådet begge en frist på seks uker på å godkjenne forlikskomiteens felles utkast. Dette krever absolutt flertall av avgitte stemmer i Europaparlamentet og kvalifisert flertall i Rådet.

Dersom enten Europaparlamentet eller Rådet i sine respektive voteringer ikke godkjenner forlikskomiteens felles utkast, anses forslaget til rettsakt som forkastet.

9.1.3 Delegerte rettsakter og gjennomføringsrettsakter

Det store flertall av rettsakter i EU er utfyllende regelverk som vedtas av Kommisjonen på delegert myndighet (kommisjonsrettsakter)

Utfyllende regler er alltid hjemlet i en europaparlaments- og rådsrettsakt (basisrettsakten). Kommisjonsrettsakter gjennomfører en lang rekke tekniske regler innenfor saksområder som helse og mattrygghet, forskning og innovasjon, landbrukspolitikk, miljø, det indre marked og databeskyttelse mv.

Eksempler er godkjenning av genmodifiserte matvarer og kriterier for miljømerking av vaskemidler.

Det betyr også at de fleste rettsakter (vel 80 prosent) som innlemmes i EØS-avtalen, er utfyllende rettsakter vedtatt av Kommisjonen. Basisrettsakten, hvor det utfyllende regelverket er hjemlet, forutsettes da allerede innlemmet i EØS-avtalen.

Komitologi i EU – bakgrunn

Behovet for å delegere myndighet til Kommisjonen var ikke forutsett i Romatraktaten, men spørsmålet kom på dagsordenen allerede på 1960-tallet. Bakgrunnen var den felles landbrukspolitikken – hvor blant annet fastsettelse av prisen på landbruksprodukter krevde rask og koordinert oppdatering. Slik introduserte man på EU-nivå et system tilsvarende den forskriftsmyndigheten som regjeringer har i mange land, inkludert Norge. Dette systemet ble formalisert ved Enhetsakten av 1987 og går under betegnelsen komitologi.

Systemet med delegering av myndighet til Kommisjonen

1. Lovgiver (Europaparlamentet og Rådet) treffer vedtak gjennom den alminnelige lovgivningsprosedyren. Vedtaket (basisrettsakt i form av direktiv eller forordning) beskriver hvilke oppgaver som delegeres til Kommisjonen og hvordan dette skal kontrolleres av lovgiver.
2. For forberedelse av gjennomføringsrettsakter bistås Kommisjonen av en komité av sakkyndige fra medlemsstatene gjennom en formell komitéprosedyre som kalles komitologi. For delegerte rettsakter konsulterer Kommisjonen uformelt en ekspertgruppe.
3. Kommisjonens vedtar delegerte rettsakter og gjennomføringsrettsakter – enten som kommisjonsdirektiver eller kommisjonsforordninger eller som kommisjonsbeslutninger.
4. Lovgiver fører kontroll med Kommisjonens utøvelse av delegert myndighet.

Det er opp til lovgiver å velge om det skal benyttes delegerte rettsakter eller gjennomføringsrettsakter. Traktatene fastsetter imidlertid visse kriterier. Delegerte rettsakter kan brukes til å utbygge eller foreta mindre endringer i EU-lovgivningen, mens gjennomføringsrettsakter kun kan brukes for å sikre at EUs lovgivning anvendes enhetlig i alle medlemsstatene.

Nærmere om delegerte rettsakter

Delegerte rettsakter ble innført med Lisboatraktaten og er hjemlet i art. 290 TEUV. Delegerte rettsakter kan kun benyttes for bestemmelser som endrer såkalte ikke-vesentlige elementer ved basisrettsakten. Vesentlige elementer kan ikke delegeres til Kommisjonen. Delegerte rettsakter må videre være allmenngyldige – dvs. ikke rettet mot enkeltmedlemsstater. Delegeringen til Kommisjonen skal videre være klart avgrenset med hensyn til formål, innhold, omfang og varighet.

Eksempler på ikke-vesentlige elementer som kan delegeres, er utfyllende bestemmelser for kroppsskannere på flyplasser, barnebelter i fly, detaljerte bestemmelser innen finansielle tjenester, lister over produkter og stoffer på miljøområdet.

Kontroll med delegerte rettsakter

Det er opp til Europaparlamentet og Rådet både å bestemme hvorvidt det skal delegeres myndighet og hvordan denne i så fall skal kontrolleres. I praksis skjer kontrollen enten som en innsigelse fra Europaparlamentet eller Rådet, eller ved at en av de to institusjonene tilbakekaller den delegerte myndigheten i sin helhet. Hvilke kontrollordninger som gjelder, fastsettes i basisrettsakten.

Hvis Europaparlamentet eller Rådet har innsigelser mot en delegert rettsakt, kan den ikke tre i kraft. En eventuell innsigelse må komme innenfor en frist nedfelt i basisrettsakten på normalt to måneder.

Det er ingen formell komitéprosedyre (komitologi) for delegerte rettsakter. Kommisjonen har imidlertid i henhold til en avtale med Europaparlamentet og Rådet forpliktet seg til å konsultere eksperter fra nasjonale myndigheter. Kommisjonen inviterer også andre berørte interessenter og representanter for Europaparlamentet til ekspertmøter.

Nærmere om gjennomføringsrettsakter

Artikkel 291 TEUV hjemler gjennomføringsrettsakter. Her finner vi den tradisjonelle komitologien, som innebærer at Kommisjonen kontrolleres av komiteer med representanter fra medlemsstatene før den kan treffe et vedtak.

Det er medlemsstatene som i utgangspunktet er ansvarlig for implementering av EU-rettsakter. På subsidiært grunnlag er Kommisjonen tildelt slik myndighet, men kun under særskilte vilkår og under kontroll av medlemsstatene. Kriteriet for når delegering skal skje, defineres som « where uniform conditions for implementing legally binding Union acts are needed » .

Mens delegerte rettsakter endrer eller supplerer basisrettsakten, tilfører ikke gjennomføringsrettsakter nye elementer. De er kun ment å gi effekt til basisrettsakten, gjennom å anvise regler for hvordan denne skal gjennomføres.

Retningslinjer og prosedyrer for gjennomføring av artikkel 291 er nedfelt i europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 182/2011. De viktigste elementene er beskrevet nedenfor.

Europaparlamentet og Rådet har rett til å føre kontroll med hvordan Kommisjonen iverksetter rettsakten. Dette innebærer at begge lovgivere på ethvert tidspunkt kan fremme en ikke-bindende resolusjon dersom de mener at Kommisjonen går utover de fullmakter som er gitt i basisrettsakten.

Det finnes i dag to komiteprosedyrer for gjennomføringsrettsakter:

• Undersøkelseprosedyre (examination procedure)
• Rådgivningsprosedyre (advisory procedure)

Undersøkelsesprosedyren

Undersøkelsesprosedyren anvendes typisk for gjennomføringsrettsakter innen den felles landbrukspolitikken, den felles handelspolitikken, miljø, helse og sikkerhet, mattrygghet samt folke-, plante- og dyrehelse. Dette er den prosedyren som setter medlemsstatene i den sterkeste posisjonen vis-a-vis Kommisjonen.

Dersom Kommisjonen skal kunne vedta en gjennomføringsrettsakt, kan den ikke ha et kvalifisert flertall imot seg. Det betyr at komiteen har mulighet til å blokkere kommisjonens forslag. Avstemninger under undersøkelsesprosedyren har følgende mulige konsekvenser:

• Kommisjonen kan vedta forslaget dersom det støttes av et kvalifisert flertall i komiteen.
• Kommisjonen kan ikke vedta forslaget dersom et kvalifisert flertall er imot.
• Kommisjonen kan velge å vedta et forslag hvis det verken er et kvalifisert flertall for eller imot. Kommisjonen er imidlertid ikke forpliktet til å vedta forslaget.

Dersom komiteen stemmer imot utkastet med kvalifisert flertall, kan Kommisjonen henvise saken til behandling i et særskilt ankeutvalg som er sammensatt av representanter fra medlemsstatene og Kommisjonen. Dersom et kvalifisert flertall i ankeutvalget avgir en positiv uttalelse, kan Kommisjonen likevel vedta utkastet. Dersom ankeutvalget avgir en negativ uttalelse, kan Kommisjonen ikke vedta forslaget.

Rådgivningsprosedyren

Rådgivningsprosedyren anvendes på alle andre områder enn der undersøkelsesprosedyren benyttes. Komiteen avgir sin uttalelse med simpelt flertall. Kommisjonen skal ta mest mulig hensyn til komiteens vurdering, men er ikke rettslig bundet av denne.

Endelig har både Europaparlamentet og Rådet en begrenset mulighet til å komme med innsigelser mot Kommisjonens forslag til gjennomføringsrettsakter. Dette gjelder kun hvis Kommisjonen har overskredet sin myndighet slik denne er beskrevet i basisrettsakten. Dette har aldri inntruffet i praksis.

Gjennomføring av EU-lovgivning via samregulering (Co-regulation)

Gjennomføringen av basisrettsakter skjer i noen tilfeller i form av såkalt samregulering . Samregulering er en kombinasjon av EU-lovgivning og frivillig samarbeid med aktørene som er direkte berørt. Samregulering brukes i dag særlig for det indre marked på vareområdet og i noen grad på tjenesteområdet.

Innenfor de såkalte «ny metode-direktivene» har henvisning til frivillige standarder siden tidlig på 1990-tallet erstattet detaljerte tekniske forskrifter for produkter som skal selges i det indre marked. Det er i prinsippet frivillig å følge standardene, men produsenten må i så fall på annen måte kunne dokumentere at et produkt oppfyller de generelle kravene til helse, miljø og sikkerhet som direktivene foreskriver. Tilslutning til europeiske standarder utarbeidet av standardiseringsorganisasjoner på mandat fra Kommisjonen gjør det enklere for en produsent å få godkjent sitt produkt.

9.2 Beslutningsprosessen på øvrige områder

EU har også et utstrakt samarbeid på områder hvor lovgivningsmyndigheten og ikke minst økonomiske virkemidler i stor grad ligger på nasjonalt nivå. Dette gjelder ikke minst områder som utdanning, sysselsetting og industripolitikk, jf. kompetansekatalogen i kapittel 8.

9.2.1 Styrket samarbeid på nærmere definerte områder

Det er mulig for medlemsstater som ønsker det, å inngå et såkalt styrket samarbeid. Rammene for styrket samarbeid er nedfelt i art. 20 TEU og art. 326–334 TEUV. Styrket samarbeid forutsetter deltakelse av minst ni medlemsstater. Alle medlemsstater kan delta i forhandlingene som leder opp til en beslutning, men kun de deltakende medlemsstatene tar del i avstemningen i Rådet.

9.3 Beslutningsprosessen innen EUs eksterne relasjoner

EUs eksterne relasjoner omhandler et bredt spenn av områder fra handelspolitikk og bistandspolitikk til naboskapspolitikken, utvidelsespolitikken og den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken (FUSP).

9.3.1 Den felles handelspolitikken

Den felles handelspolitikken er hjemlet i art. 206–207 TEUV. De generelle rammene for gjennomføring vedtas som europaparlaments- og rådsforordninger under den alminnelige lovgivningsprosedyren. Forhandlingsmandater gis Kommisjonen av Rådet på forslag fra Kommisjonen. Rådet og Kommisjonen har et felles ansvar for å sikre at forhandlinger skjer i samsvar med EUs øvrige politikk og regler. Forhandlingene føres av Kommisjonen i samråd med en komitologi-komité. Kommisjonen rapporterer regelmessig til komiteen og Europaparlamentet om utviklingen i forhandlingene.

Handelsavtaler godkjennes av Rådet med kvalifisert flertall og Europaparlamentet med alminnelig flertall. For avtaler om tjenester og intellektuelle rettigheter samt direkte utenlandske investeringer gjelder krav om enstemmighet i Rådet, dersom avtalen omfatter bestemmelser der dette er påkrevd.

Enstemmighetskravet gjelder også handel med kulturelle og audiovisuelle tjenester når disse avtalene innebærer en risiko for at EUs språklige og kulturelle mangfold står i fare. Tilsvarende krav til enstemmighet gjelder også for handel med sosiale og utdannings- og helserelaterte tjenester når det er risiko for at en avtale kan forstyrre medlemsstatenes ansvar for levering av slike tjenester.

9.3.2 Samarbeid med tredjeland og humanitær bistand

Samarbeidet med tredjeland og humanitær bistand er hjemlet i art. 208–214 TEUV. EUs felles politikk og medlemsstatenes politikk skal supplere og gjensidig styrke hverandre. Disse skal videre respektere forpliktelser og målsettinger innenfor rammen av FN og andre «kompetente internasjonale organisasjoner».

EUs felles tiltak skal ikke berøre medlemsstatenes kompetanse til å inngå avtaler i internasjonale organisasjoner. EU kan inngå samarbeidsavtaler med tredjeland og kompetente internasjonale organisasjoner som kan bidra til å oppnå EUs målsettinger på dette området. For å styrke komplementariteten og effektiviteten skal Den europeiske union og medlemsstatene bestrebe seg på å samordne innsatsen, herunder gjennom bidrag fra medlemsstatene til gjennomføring av EUs bistandsprogrammer. Kommisjonen kan ta ethvert passende initiativ for å fremme slik samordning.

9.3.3 Restriktive tiltak

Adgangen til å treffe restriktive tiltak overfor tredjeland er hjemlet i art. 215 TEUV. Dersom en avgjørelse vedtatt av Rådet enstemmig på grunnlag av kapittel 2, avsnitt V, TEU (den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken – FUSP) tar sikte på å avbryte eller innskrenke de økonomiske forbindelsene med tredjeland, vedtar Rådet de nødvendige tiltak med kvalifisert flertall på grunnlag av felles forslag fra høyrepresentanten og Kommisjonen. Rådet underretter Europaparlamentet om sitt vedtak.

9.3.4 Internasjonale avtaler

I henhold til art. 216–219 TEUV kan EU inngå avtaler med tredjeland og internasjonale organisasjoner i følgende tilfeller:

• Når det er spesifisert i traktatene
• Når det er nødvendig for å nå mål fastlagt i traktatene
• Når det er foreskrevet i en EU-rettsakt eller kan berøre felles EU-regler eller endre deres virkeområde (EØS-avtalen er et eksempel på det siste)

Internasjonale avtaler er bindende for EUs institusjoner og medlemsstatene. EU kan inngå avtaler med tredjeland eller internasjonale organisasjoner der det etableres en assosiering med gjensidige rettigheter og forpliktelser, felles opptreden og særlige prosedyrer. EØS-avtalen er et eksempel på en slik avtale.

Med unntak for den felles handelspolitikken inngås avtaler mellom EU og tredjeland eller internasjonale organisasjoner etter følgende prosedyre: Rådet godkjenner innledningen av forhandlinger, vedtar forhandlingsdirektiver, bemyndiger undertegnelse og inngår avtalene. Kommisjonen, eller høyrepresentanten når avtalen utelukkende eller hovedsakelig angår FUSP, forelegger forslag for Rådet. Med mindre avtalen kun berører FUSP, treffer Rådet sitt vedtak etter Europaparlamentets samtykke i følgende tilfeller:

• Assosieringsavtaler
• Avtale om tiltredelse av den europeiske konvensjon for beskyttelse av menneskerettigheter og grunnleggende friheter
• Avtaler hvor det etableres en særlig institusjonell ramme med samarbeidsprosedyrer (eks. EØS-avtalen og Schengen-tilknytningsavtalen)
• Avtaler som har betydelige budsjettmessige virkninger for EU
• Avtaler som dekker områder hvor den alminnelige lovgivningsprosedyren eller – når det kreves godkjenning av Europaparlamentet – den særlige lovgivningsprosedyren anvendes. EØS-avtalen og våre avtaler med EU på justis- og innenriksområdet er eksempler på slike avtaler

Rådet treffer sitt vedtak etter høring av Europaparlamentet i øvrige tilfeller.

9.3.5 Forbindelser med internasjonale organisasjoner og tredjeland

EU skal til enhver tid samarbeide med FN, Europarådet, OECD og OSSE. For øvrig skal EU ha passende forbindelser med øvrige internasjonale organisasjoner. Høyrepresentanten og Kommisjonen har et felles ansvar for gjennomføringen av disse bestemmelsene. EU er representert i tredjeland og i internasjonale organisasjoner gjennom sine delegasjoner. De står under høyrepresentantens myndighet. Disse bestemmelsene er hjemlet i art. 220–221 TEUV.

9.3.6 Solidaritetsbestemmelse

I henhold til art. 222 TEUV skal EU og medlemsstatene handle i felleskap hvis en medlemsstat utsettes for et terrorangrep, naturkatastrofe eller menneskeskapt katastrofe. Nærmere regler for gjennomføring av bestemmelsen fastlegges av Rådet på felles forslag fra Kommisjonen og høyrepresentanten. Når tiltaket har innvirkning på forsvarsområdet, treffer Rådet avgjørelse på grunnlag av art. 31 TEU.

9.3.7 Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken

Prinsipper og målsettinger

Artikkel 23–41 TEU omhandler bestemmelsene om FUSP. I henhold til artikkel 24 omfatter EUs kompetanse alle utenrikspolitiske områder og alle spørsmål som gjelder EUs sikkerhet, herunder gradvis utforming av en felles forsvarspolitikk, som kan føre til et felles forsvar. Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken skal bygge på gjensidig politisk solidaritet og en stadige tettere samordning av medlemsstatenes opptreden.

Medlemsstatene skal aktivt og uforbeholdent støtte EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk. De skal avstå fra enhver handling som strider imot EUs interesser, eller som kan skade dens effektivitet og rolle i internasjonale forbindelser. Rådet og høyrepresentanten skal påse at disse prinsippene overholdes.

Sentrale aktører

I henhold til art. 26 TEU definerer Det europeiske råd EUs strategiske interesser og fastlegger mål og overordnede retningslinjer, herunder for spørsmål som berører forsvarsområdet.

Rådet treffer nødvendige avgjørelser på bakgrunn av de generelle rammene fastlagt av Det europeiske råd. Rådet og høyrepresentanten har ansvar for at EUs handlinger framstår som helhetlige og effektive. Høyrepresentanten har ansvar for gjennomføring ved anvendelse av nasjonale midler og EUs midler.

Bestemmelsene om den felles sikkerhets- og forsvarspolitikken

Den felles sikkerhets- og forsvarspolitikken (Common Security and Defence Policy, CSDP) utgjør en integrert del av FUSP. CSDP sikrer EU operasjonell kapasitet sivilt og militært som kan anvendes for fredsbevaring, konfliktforebygging og styrking av den internasjonale sikkerheten i tråd med FN-pakten. Utføring av slike oppgaver bygger på kapasiteter framskaffet av medlemsstatene. CSDP omfatter gradvis utforming av en felles forsvarspolitikk. Denne vil føre til ett felles forsvar når Det europeiske råd ved enstemmighet bestemmer det.

Virkemidler og gjennomføring

De viktigste virkemidlene for FUSP er felles aksjoner og felles holdninger.

Det europeiske råd treffer vedtak om de aksjoner som EU skal gjennomføre og de holdninger som EU skal innta. Rådet treffer avgjørelse med kvalifisert flertall når det fastlegger en EU-aksjon eller EU-holdning på grunnlag av et vedtak i Det europeiske råd. Likeledes når Rådet skal treffe beslutning om det samme på oppfordring fra høyrepresentanten etter en spesifikk anmodning fra Det europeiske råd.

Kvalifisert flertall brukes også for utvelgelse av spesialutsendinger. I prosedyrespørsmål treffer Rådet avgjørelse med et flertall av medlemmenes stemmer.

Ved avstemninger kan et medlem av Rådet avholde seg fra å stemme ved å avgi en formell erklæring om dette. I så fall er ikke medlemmet forpliktet av vedtaket, men aksepterer samtidig at vedtaket forplikter EU. Dersom en tredjedel av Rådets medlemmer med minst en tredjedel av EUs befolkning avgir en slik erklæring, er vedtaket ikke fattet. Det europeiske råd kan med enstemmighet også utvide bruken av flertallsavgjørelser til nye områder.