2 Norsk tilknytning til EU utenom EØS

I dette kapittelet foretas det en gjennomgang av Norges tilknytning til henholdsvis EUs justis- og innenrikspolitikk og EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Som bakgrunn gis det en oversikt over sentrale utviklingstrekk i EU på de respektive områdene

2.1 EUs justis- og innenrikspolitiske samarbeid

Inntil begynnelsen av 1990-tallet var justis- og innenriks-samarbeidet i EU begrenset til noen medlemsstater og var utenfor det formelle EU-samarbeidet. Det ble formelt en del av EU-samarbeidet ved Maastrichttraktaten i 1993, og da som et mellomstatlig samarbeid. Kommisjonen, Europaparlamentet og EU-domstolen fikk dermed i begynnelsen en beskjeden rolle.

Amsterdamtraktaten, 1999, endret rammene for samarbeidet på justis- og innenrikssområdet. Spørsmål knyttet til visum, asyl, innvandring og andre forhold knyttet til fri bevegelighet for personer ble nå en del av det overnasjonale samarbeidet. Schengen-samarbeidet ble videre formelt integrert i EU, dels som et fellesskaplig og dels som et mellomstatlig samarbeid.

Etter at Lisboatraktaten trådte i kraft i 2009 er EUs justis- og innenrikspolitikk et overnasjonalt samarbeid, hvor rettsakter vedtas av Europaparlamentet og Rådet etter forslag fra Kommisjonen. Det er imidlertid fortsatt noen unntak på områder av spesielt sensitiv karakter hvor Rådet treffer vedtak alene.

Flere land har særordninger. Danmark tok i forbindelse med forhandlingene om Maastrichttraktaten en rekke forbehold. Danmark deltar i Schengen-samarbeidet, og det såkalte Dublin-regelverket – som fastsetter regler om hvilket land som skal behandle en asylsøknad – gjelder også i Danmark.

Irland har også en særlig stilling, og deltar i utgangspunktet ikke i samarbeidet på asyl- og migrasjonsfeltet, heller ikke i Schengen-samarbeidet. Irland har imidlertid muligheten til å delta på visse områder etter eget ønske.

2.1.1 Norsk tilknytning til EUs justis- og innenrikspolitikk

Norge er knyttet til viktige deler av EUs justis- og innenrikspolitikk gjennom flere avtaler og ordninger. Den viktigste av disse avtalene er Schengen-tilknytningsavtalen.

Schengen-samarbeidet og norsk tilknytning

Mellom de nordiske landene hadde det siden midten av 1950-tallet vært en såkalt «passunion». De nordiske landene ønsket derfor å tre samlet inn i Schengen-samarbeidet. Ettersom bare EU-medlemmer kunne bli part i Schengen-konvensjonen, var det nødvendig for Island og Norge å inngå en egen avtale med Schengen-statene. En slik samarbeidsavtale ble undertegnet 19. desember 1996.

Etter at EU innlemmet Schengen-samarbeidet i traktatene, ble det inngått en avtale mellom EU, Island og Norge, som sikret at de to landene fortsatt kunne delta i samarbeidet. Avtalen innebærer at de to landene er «assosiert med EUs virksomhet på Schengen-området». Denne avtalen ble undertegnet 18. mai 1999. Norge ble operativt integrert i Schengen-samarbeidet i 2001.

Schengen-samarbeidet innebærer at deltakerstatene følger felles regelverk om visum og yttergrensekontroll. For å sikre ensartet tolkning og praksis er det åpnet for at Norge og de øvrige Schengen-assosierte statene deltar i behandlingen av nytt regelverk i det såkalte Fellesorganet. Fellesorganet og arbeidet med Schengen-saker er beskrevet i kapittel 4 og 5.

Da Norge underskrev Schengen-avtalen med EU, var det klart at Norge på et senere tidspunkt også skulle inngå en avtale med EU om deltakelse i Dublin-samarbeidet. Dublin-samarbeidet fastsetter regler for hvilket land som skal behandle en asylsøknad. Norge deltar også i det europeiske migrasjonsnettverket (EMN). Andre avtaler med EU på justis- og innenriksfeltet er:

• Avtale med Den europeiske politienhet, Europol, om praktisk politisamarbeid.
• Avtale om tilslutning til Prüm som gir politimyndighetene i de stater som deltar, rett til å søke i referansedata fra hverandres DNA- og fingeravtrykkregistre på treff/ikke-treffbasis.
• ATLAS-nettverket, en sammenslutning av medlemsstatenes spesielle innsatsenheter i politiet. Politiets beredskapstropp har en observatørrolle i ATLAS, og deltar i nettverkets aktiviteter, herunder felles øvelser.
• Avtale om overleveringsprosedyre (parallellavtale til Den europeiske arrestordre).
• Avtale med EUs samarbeidsorgan for påtalemyndigheter, Eurojust, om påtalesamarbeid. En norsk statsadvokat er utstasjonert i Eurojust.

2.2 EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, FUSP

Nedenfor følger en kort oversikt over utviklingen av det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet i EU og norsk tilknytning. Beslutningsprosedyrene innen EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk er nærmere beskrevet i kapittel 9.

Koordinering i utenrikspolitiske spørsmål har foregått i EF og EU siden 1960-tallet. Berlinmurens fall i 1989 markerte et tidsskille for samarbeidet på det utenrikspolitiske området i EU. Krigene på Balkan på 1990-tallet og ikke minst Russlands fullskalainvasjon av Ukraina i 2022 har siden vært viktige drivkrefter for det utenriks- og sikkerhetspoliske samarbeidet i EU.

EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, FUSP (Common Foreign and Security Policy, CFSP), ble innført med Maastrichttraktaten i 1993. Dette innebar en vesentlig styrking av det formelle grunnlaget for EU som utenrikspolitisk aktør.

Med Amsterdamtraktaten i 1999 fikk FUSP også en forsvarspolitisk dimensjon gjennom etableringen av ESDP (European Security and Defence Policy). ESDP definerte EUs forsvarspolitiske rolle som humanitære operasjoner, redningsoperasjoner, fredsbevaring og annen militær krisehåndtering.

Amsterdamtraktaten ga også EU kompetanse til å inngå utenrikspolitiske avtaler med andre stater og med internasjonale organisasjoner. Tidligere kunne EU kun inngå handelsavtaler. Amsterdamtraktaten etablerte også stillingen som høyrepresentant for utenrikssaker.

Gjennom Lisboatraktaten i 2009 ble høyrepresentanten også tillagt funksjonen som visepresident i Kommisjonen med ansvar for koordinering av utenrikssaker. EU opprettet også en egen utenrikstjeneste – European External Action Service (EEAS) under høyrepresentantens ledelse.

ESDP ble videre omdøpt til CSDP (Common Security and Defence Policy) for å understreke politikkens felles karakter.

Lisboatraktaten innførte videre en forpliktelse for medlemsstatene til å yte bistand dersom en medlemsstat utsettes for væpnet angrep (art. 42(7), TEU). Dette skal være i samsvar med forpliktelsene innenfor NATO, som for de stater som er medlemmer av NATO, forblir grunnlaget for deres kollektive forsvar (art. 42(7), TEU, andre ledd).

Artikkel 42(7) ble benyttet for første gang etter terrorangrepene i Paris i 2015, da Frankrike ba om bilateral hjelp og bistand fra de andre EU-statene. EUs forsvarsministre ga enstemmig støtte til Frankrike, og understreket viljen til å gi all nødvendig hjelp og assistanse.

Lisboatraktaten etablerte også en solidaritetsbestemmelse (art. 222 TEUV), som forplikter EUs medlemsstater til å handle i fellesskap og å bistå hverandre dersom en medlemsstat utsettes for terrorangrep, en naturkatastrofe eller menneskeskapte katastrofer. Dersom bestemmelsen utløses, kan EU mobilisere sivile og militære tiltak.

2.2.1 Norges samarbeid med EU på det utenrikspolitiske området

Norges samarbeid med EU på det utenrikspolitiske området er generelt mindre formalisert enn EØS-samarbeidet og Schengen-samarbeidet. EØS-avtalen inneholder en erklæring om politisk dialog mellom EØS/EFTA-statene og EU. Dette er videre konkretisert i en felleserklæring fra EØS-rådet i 1995. Det er imidlertid ingen koordinering mellom EØS/EFTA-statene i utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål.

Etter hvert som EU har styrket sin rolle i utenriks- og sikkerhetspolitikken, har også Norges samarbeid med EU blitt tettere. Dette samarbeidet er særlig nært på det forsvarsindustrielle området som har sterke koblinger til det indre marked og dermed EØS-samarbeidet.

Samarbeidsavtalen med EUs forsvarsbyrå, European Defence Agency (EDA) som ble inngått i 2006, gir mulighet til deltakelse i EDAs prosjekter og programmer innenfor forsvarsindustrielt samarbeid. Vi deltar også i EUs forsvarsfond som assosiert land.

Norge deltar også i PESCO (Permanent Structured Cooperation) som er EUs frivillige forsvarssamarbeid for medlemsstater. PESCO er også tenkt å bidra til samarbeidet med NATO, og EU har åpnet for å invitere tredjeland inn i konkrete prosjekter. Norge deltar i prosjektet for militær mobilitet, sammen med USA og Canada.

Norge slutter seg ofte til EUs «felles holdninger» og EUs innlegg i internasjonale organisasjoner. Det samme gjelder når Norge blir invitert til å slutte seg til EUs utenrikspolitiske erklæringer og sanksjoner, som overfor Russland.

Strategisk partnerskapsavtale mellom Norge og EU.

I mai 2024 inngikk Norge en strategisk partnerskapsavtale med EU om sikkerhets- og forsvarssamarbeid. Den gir både en ramme for det eksisterende samarbeidet og legger grunnlaget for ytterligere styrking. Partnerskapsavtalen skal blant annet styrke samarbeidet om krisehåndtering, forsvarsindustri, romsamarbeid, kritisk infrastruktur og hybride trusler.

Partnerskapsavtalen formaliserer også en årlig dialog om sikkerhet og forsvar på politisk nivå mellom EU og Norge.