5 Norske myndigheters arbeid overfor EU

Tema for dette kapittelet er norske myndigheters arbeid overfor EU. Nedenfor beskrives ansvarsfordeling og generelle prinsipper for dette arbeidet. For detaljerte retningslinjer for arbeidet med EØS- og Schengen-saker vises det til «Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen), som er å finne på regjeringen.no.

5.1 Ansvarfordeling

Det konstitusjonelle ansvaret for de enkelte saker ligger hos ansvarlig fagdepartement/statsråd. Det betyr at det enkelte departement har ansvar for å prioritere saker og utforme strategier for arbeid overfor EU på sine områder. UDs konstitusjonelle ansvar for internasjonale avtaler innebærer et overordnet ansvar for at EØS- og Schengen-samarbeidet fungerer som fastlagt i de respektive avtalene. UD har videre ansvar for å ivareta helheten i norsk europapolitikk gjennom å koordinere, gi råd og bidra til framdrift.

5.1.1 Koordineringsutvalg og spesialutvalg

Arbeidet med EØS- og Schengen-saker skal være forankret på politisk nivå i departementene. Alle viktige EØS- og Schengen-saker skal behandles i regjeringen.

Generelle, administrative og horisontale EØS-spørsmål skal samordnes på embetsnivå i Koordineringsutvalget for EU/EØS-saker. Departementene skal sørge for at EØS-saker på deres respektive områder normalt behandles i spesialutvalgene. Schengen-saker skal behandles på embetsnivå i Koordineringsutvalget for justis- og innenrikssaker, samt i tilhørende spesialutvalg. Spesialutvalg opprettes etter initiativ fra fagansvarlige departement i samråd med Utenriksdepartementet.

Det er viktig å sikre strategisk og tidlig samordning av norske posisjoner i europaspørsmål. Det forutsetter at EU/EØS-aspektet ivaretas i departementenes og underliggende etaters arbeid.

5.2 Norske interesser og posisjoner

5.2.1 Kanaler overfor EU

EØS- og Schengen-avtalene omfatter ikke deltakelse i EUs beslutningsprosess. I EØS har vi imidlertid et inntak til beslutningsprosessen via deltakelse i ekspertgrupper og komiteer under Kommisjonen i den forberedende fasen. Deltakelse i Fellesorganet under Schengen-samarbeidet gir også et viktig inntak i EUs beslutningsprosess.

Muligheten for å få gjennomslag for norske synspunkter er størst i den forberedende fasen. På dette stadiet har Kommisjonen har behov for å få innspill til og vurderinger av forslag til nytt regelverk. Sannsynligvis vil vi dele synspunkter med flere. Jo nærmere Kommisjonen har kommet med konkretisering av forslag, desto viktigere er det at norske innspill er relevante, konkrete og løsningsorienterte i et europeisk perspektiv.

Deltakelse i ekspertgrupper og komiteer

Norge deltar i to hovedgrupper av komiteer og arbeidsgrupper under Kommisjonen, ekspertgrupper og såkalte komitologi -komiteer :

Ekspertgrupper – er fora som Kommisjonen konsulterer på fritt grunnlag i arbeidet med utforming av forslag:

Deltakelse i ekspertgruppene gir tilgang til viktig informasjon og muligheter til å formidle norske synspunkter på et tidlig stadium. Kommisjonens bruk av ekspertgrupper er beskrevet nærmere i kapittel 8.

Komitologi -komiteer – er formelle komiteer bestående av representanter for nasjonale myndigheter som bistår Kommisjonen i arbeidet med utfyllende regelverk.

Komitologi-komiteene er hjemlet i EUs traktater og har en formell rolle i EUs beslutningsprosess. Norge har derfor observatørstatus og kan ikke delta i voteringer. I noen tilfeller er EØS/EFTA-statenes rettigheter også begrenset til deltakelse i arbeidsgrupper under selve komiteene.

Komitémedlemmene utpekes av nasjonale myndigheter, og representerer disse formelt i komiteene. Vanligvis vil det være tjenestepersoner fra fagdepartement eller underliggende etater som møter i disse komiteene.

Generelt sett er EØS/EFTA-statenes rett til å delta som observatører akseptert i Kommisjonen. I praksis forekommer det at man må forhandle om rammene for deltakelse i hver enkelt komité, spesielt på nye områder. Delegert myndighet til Kommisjonen og komitologisystemet er beskrevet nærmere i kapittel 8.

Deltakelse i ekspertgrupper og komiteer er sentralt i EØS-sammenheng

En generell erfaring er at norske bidrag i ekspertgrupper og komiteer blir godt mottatt, spesielt på områder der Norge har faglig tyngde og bevisst søker å se problemstillingene i europeisk perspektiv.

Alle departementer og underliggende etater bør ha et bevisst forhold til deltakelse, med en prioritering av hvilke ekspertgrupper og komiteer som er viktige, hva som ønskes oppnådd og hvordan. Det bør også være kontinuitet i deltakelsen fordi innflytelse er avhengig av tilstrekkelig kompetanse, kontinuitet og gode faglige innspill.

Deltakelse i EUs byråer

EUs byråer skal bidra til en mest mulig enhetlig gjennomføring og praktisering av EU-regelverk på nasjonalt nivå.

Da EØS-avtalen ble framforhandlet tidlig på 1990-tallet, var det kun to byråer i EU, og disse hadde en begrenset rolle. EØS/EFTA-statenes deltakelse ble derfor ikke regulert i EØS-avtalen ved inngåelsen. EØS/EFTA-statene har siden midten av 1990-tallet forhandlet fram deltakelse i en rekke EU-byråder. EUs byråer er omtalt nærmere i kapittel 8.

Uformelle kontakter med EUs institusjoner

Norge har mulighet til å delta i ekspertgrupper og komiteer under Kommisjonen, men det er i tillegg svært viktig å følge den videre prosessen etter at ekspertkonsultasjoner er avsluttet.

Forberedelse av forslag til nye rettsakter tar ofte lang tid og gjerne flere år. I denne fasen vil det være viktig å få informasjon om medlemsstatenes og Europaparlamentets interesser og posisjoner og hvilke allianser som utvikles i forbindelse med det aktuelle forslaget.

Kommisjonen spiller også en sentral rolle under behandlingen i Europaparlamentet og Rådet, og det er meget viktig med god kontakt med Kommisjonen også i denne fasen. Ansvarlig saksbehandler i Kommisjonen følger forslaget gjennom behandlingen i Europaparlamentet og Rådet, og er den som til enhver tid vil ha best oversikt over status i en gitt sak.

Kommisjonen er svært åpen for synspunkter fra berørte parter og nasjonale myndigheter, og mange departementer har gode erfaringer med å knytte slike kontakter/nettverk. EFTA-sekretariatet vil være en viktig støttespiller når det gjelder å knytte kontakter i Kommisjonen. I tillegg har EFTA-sekretariatet en viktig rolle i forbindelse med utforming av formelle EFTA-synspunkter overfor Kommisjonen i EØS-sammenheng.

Nasjonale eksperter i Kommisjonen og EU-byråer

Nasjonale eksperter er tjenestemenn utlånt fra nasjonale forvaltninger til Kommisjonen eller EU-byråer for en periode på inntil fire år. Nasjonale eksperter er et supplement til Kommisjonens faste stab. Hensikten er å gi Kommisjonen tilgang på ekspertise/erfaring fra medlemsstatene. Nasjonale eksperter innplasseres på rådgiver/seniorrådgivernivå og utgjør en ikke ubetydelig del av Kommisjonens samlede personellressurser på dette nivået.

EØS/EFTA-statene har også en ordning med nasjonale eksperter i Kommisjonen, som har eksistert siden 1996.

De nasjonale ekspertene er underlagt Kommisjonens instruksjonsmyndighet og skal ikke brukes av nasjonale myndigheter til å fremme nasjonale synspunkter. De skal heller ikke pålegges arbeidsoppgaver «hjemmefra». Det er imidlertid ikke noe hinder for at man fra norsk side trekker veksel på den kompetansen, de nettverkene og den tilgangen på informasjon som de nasjonale ekspertene har. Mange medlemsstater legger også vekt på å utnytte ordningen med nasjonale eksperter. Dette fordi de nasjonale ekspertene sitter sentralt til i EU-systemet og opparbeider verdifull kompetanse som kan benyttes i nasjonale forvaltninger etter oppholdet.

Kartlegginger har vist at norske nasjonale eksperter stort sett blir behandlet på samme måte som nasjonale eksperter fra medlemsstatene. De viser også at de norske ekspertene ofte har ansvar for utarbeiding og oppfølging av politiske forslag / forslag til ny EU-lovgivning under oppholdet i Kommisjonen. Ordningen med nasjonale eksperter representerer i så måte en god mulighet for å skaffe seg bredere informasjon om og innsikt i Kommisjonens arbeid fra norsk side.

Kontakt med Rådet

Europakommisjonens forslag til regelverk blir ofte endret gjennom behandlingen i Europaparlamentet og Rådet. I Schengen-sammenheng deltar Norge i Fellesorganet, og dermed i Rådets behandling av Schengen-relevant regelverk. I EØS-sammenheng har vi derimot ingen formell mulighet til å følge behandlingen i Rådet, men må skaffe oss informasjon via uformelle kanaler. Representantene i arbeidsgruppene under Rådet vil ofte være de samme som norske tjenestemenn kjenner fra sin deltakelse i ekspertgrupper og komiteer under Kommisjonen. Det er derfor naturlig å holde kontakt med de samme personene mens sakene er til behandling i Rådet.

Kontakt med Rådet i den forberedende fasen

Det er utstrakt kontakt, både formell og uformell, mellom Kommisjonen, Europaparlamentet og Rådet i den forberedende fasen. Det er derfor viktig å holde seg løpende orientert om de vurderinger som gjøres av Rådet/medlemsstatene allerede i den forberedende fasen. Den norske delegasjonen til EU og UD har et særlig ansvar for å følge opp overfor Rådet og bistå fagansvarlig departement i dette arbeidet.

Rådsformannskapet er et viktig kontaktpunkt inn mot EU, og Norge har i flere år hatt en ordning med forsterkning av ambassaden i det landet som har formannskapet. Den politiske dialogen med formannskapet har også økt betraktelig i omfang de siste årene. Det er i dag jevnlig kontakt mellom representanter for den norske EU-delegasjonen og sentrale personer både på COREPER 2 - (ambassadør) og arbeidsgruppenivå. Det er også av stor betydning å ha kontakter i EU-hovedstedene for å søke informasjon og allierte i viktige saker.

Det er i hovedstedene instruksene til medlemsstatenes representasjoner i Brussel utformes før vedtak fattes. Kontakter i hovedstedene er dermed et viktig element i våre påvirkningsmuligheter.

Kontakt med Europaparlamentet

Europaparlamentet spiller en viktig rolle og er likestilt med Rådet i EUs lovgivningsprosess.

Europaparlamentets utadrettede og åpne arbeidsform gir god mulighet for formidling av norske synspunkter. Dette gjelder både for norske myndigheter og andre som ønsker å påvirke den politiske agendaen i Europaparlamentet. En rekke frivillige organisasjoner og norske bedrifter har god erfaring med å knytte kontakter i Europaparlamentet og formidle sine synspunkter på saker på den europeiske agendaen.

Norske myndigheter har jevnlige uformelle kontakter med Europaparlamentet og dets medlemmer. I tillegg er det en viktig formell dialog med Europaparlamentet gjennom Parlamentarikerkomiteen for EØS. Denne komiteen skal bidra til en bedre forståelse mellom EU og EØS/EFTA-statene om spørsmål som dekkes av EØS-avtalen. Komiteen består av parlamentarikere fra EØS/EFTA-statene og representanter for Europaparlamentet. Parlamentarikerkomiteen for EØS møtes to ganger årlig, og formannskapet roterer mellom Europaparlamentet og EFTA-siden.

Noen sentrale elementer knyttet til kontakten med Europaparlamentet

Det er viktig at norske myndigheter framstår med et helhetlig budskap slik at effekten av innsatsen blir best mulig. En forutsetning for dette er god koordinering mellom berørte departementer, UD og EU-delegasjonen. Det er viktig at fagdepartementene involverer UD og EU-delegasjonen og aktivt trekker veksel på den kompetansen og bistanden som er tilgjengelig.

En videre forutsetning er grunnleggende kjennskap til Europa-parlamentets arbeidsmåte, rolle i beslutningsprosessen og ikke minst samspillet med Kommisjonen og Rådet. Her gjøres det rede for de mest sentrale elementene for å sikre best mulig effekt av arbeidet overfor Europaparlamentet. Det anbefales å lese dette i sammenheng med framstillingen i kapittel 7–9.

• 1. Europaparlamentet er én av tre aktører i et samspill
• Dersom man ønsker å påvirke utfallet i saker på EUs agenda, er det viktig å huske at det endelige vedtaket er resultatet av forhandlinger mellom de tre institusjonene, Europarlamentet, Rådet og Kommisjonen. Kommisjonen kan for eksempel effektivt blokkere for endringsforslag fra Europaparlamentet som den ikke ønsker ved å kreve enstemmig tilslutning fra Rådets side.
• Det skjer imidlertid svært sjelden at Rådet enstemmig slutter seg til Europarlamentets endringsforslag. En tommelfingerregel i lovgivningssaker er derfor å sondere med Kommisjonen og innhente dens synspunkter samtidig som man har kontakt med Europaparlamentet.
• 2. Konkrete innspill med europeisk perspektiv
• Innspill til Europaparlamentets behandling av lovforslag bør være så konkrete som mulig, helst i form av rene tekstforslag.
• Som hovedregel er det viktig at kontakten med Europaparlamentet tas mens saken er til behandling på komiténivå. Det er her Europaparlamentets endringsforslag utarbeides og kompromisser med Rådet og Kommisjonen utformes.
• Rapportøren (saksordfører) i fagkomiteene som behandler de ulike sakene, er sentrale kontaktpunkter. Deres assistenter har ofte god kjennskap til de sakene som behandles i de komiteene som «deres» europarlamentsmedlem (MEP) er medlem av. De er som regel hjelpsomme med å skaffe til veie relevante dokumenter og opplysninger om saker til behandling. Ofte kan de også bidra med nyttige vurderinger av hvordan en sak vil utvikle seg i Europaparlamentet og hvilke posisjoner som eventuelt finnes.
• Saksbehandlerne i Europaparlamentets generalsekretariatet (komitésekretariatene) har også informasjon om hvordan forslaget vil bli behandlet og hvilken tidsplan som er planlagt.
• Komitédokumenter er fritt tilgjengelige for publikum og blir tidlig lagt ut på Europaparlamentets hjemmeside.

Kontakt med lokale og regionale myndigheter

Det er viktig at kommuner og fylkeskommuner får anledning til å medvirke i utformingen av EØS-regelverk som de blir berørt av. I denne sammenheng er det viktig å ha gode prosesser/strukturer for å trekke det lokale og regionale nivået med i sentralforvaltningens arbeid med EU/EØS. Dialog og informasjonsutveksling mellom sentrale, regionale og lokale myndigheter vil kunne bidra til å fremme norske synspunkter overfor EU.

KS, alle fylkeskommunene samt flere større kommuner er representert i Brussel. Sammen med et bredt spekter av norske organisasjoner deltar regionale/lokale myndigheter også aktivt i europeiske paraplyorganisasjoner. Mange av disse organisasjonene spiller sentrale roller i utformingen av EUs politikk på relevante områder.

Kontakt med berørte parter og publikum i den forberedende fasen

Utredningsinstruksen understreker at grønnbøker, hvitbøker og meldinger fra Kommisjonen, samt andre viktige dokumenter om nye initiativer, som hovedregel bør sendes på høring. Videre skal berørte parter gis anledning til å komme med synspunkter på forslag fra Kommisjonen som berører sentrale norske interesser.

De fleste spesialutvalgene har oppnevnt referansegrupper eller kontaktgrupper med representanter både fra berørte interessegrupper og lokale myndigheter. Disse bør involveres slik at de kan komme med synspunkter tidlig i EUs beslutningsprosess.

5.2.2 Deltakelse i EUs programmer

Programsamarbeidet i EU skal fremme økt samarbeid på tvers av landegrensene. Gjennom EØS-avtalen har Norge siden 1990-tallet deltatt på lik linje med EUs medlemsstater i mange av EUs programmer.

Vi deltar på områder som forskning og innovasjon, utdanning, ungdom, miljø, folkehelse, transport og likestilling. Det gir norsk ungdom, norske forskere, organisasjoner, institusjoner og myndigheter tilgang til metode- og kunnskapsutvikling som skjer innenfor rammen av EU. Norge har hittil vært gode til å utnytte de muligheter som har ligget i programsamarbeidet.

Deltakelse i programkomiteene

Programkomiteer bistår Kommisjonen med gjennomføring av EU-programmer. Programkomiteene har representanter fra hver medlemsstat, og EØS/EFTA-statene har også representanter på de områdene de deltar. I EØS-avtalen heter det at EFTA-statenes status i disse komiteene «skal fullt ut ta hensyn til tilskuddene» (art. 81b). Under ledelse av Kommisjonen foretar programkomiteene utarbeiding av arbeidsprogram og utvelgelse av prosjekter samt løpende evaluering og utvikling av programmet.

Programkomiteene bistår Kommisjonen med råd om faglig innhold og aktiviteter innen programmene, kriterier for prosjektstøtte og synergi med beslektede aktiviteter på nasjonalt nivå. I programkomiteene har Norge rett til å bli hørt, men har ikke stemmerett. Det forekommer relativt sjelden at disse komiteene faktisk går til avstemning, og dermed er forskjellen på medlemsstatus gjennom EU eller EØS av mindre praktisk betydning.

5.2.3 Kontakten med Stortinget

Regjeringens konsultasjoner med Stortinget om saker som gjelder EØS-avtalen, herunder forslag om nye eller endrede rettsakter på et område som omfattes av EØS-avtalen og saker som gjelder tilgrensende avtaler med EU, skal foregå med Stortingets europautvalg.

Europautvalget består av utenriks- og forsvarskomiteen og medlemmene av den norske delegasjonen til Parlamentarikerkomiteen for EØS. Det kan også besluttes at en eller flere andre komiteer skal delta ved bestemte konsultasjoner. Dokumenter som Stortinget får tilsendt fra Regjeringen, sendes også til vedkommende fagkomité, som kan avgi skriftlig uttalelse til Europautvalget om en sak som utvalget skal behandle.

Stortinget har bedt om at Regjeringen på et tidlig tidspunkt konsulterer Stortinget og dets respektive fagkomiteer i EU/EØS-saker.

Utenriksministeren gir redegjørelser om viktige EU/EØS-saker for Stortinget hvert halvår.

Redegjørelsen etterfølges av debatt. Utenriksministeren har ansvar for den løpende kontakten med Europautvalget, og samordner Regjeringens oversendelser til og dialog med utvalget. I tillegg deltar også andre statsråder for å redegjøre nærmere for saker under deres ansvarsområde.