6 Arbeidet med gjennomføring av EØS- og Schengen-regelverk i norsk forvaltning
Nedenfor gis det en beskrivelse av prosessen knyttet til gjennomføring EØS- og Schengen-regelverk i norsk forvaltning. Det vises til utredningsinstruksen for mer detaljerte retningslinjer for dette arbeidet. Se regjeringen.no.
6.1 Innlemmelse og gjennomføring av regelverk
Fra EU-regelverk til EØS-regelverk
Viktige elementer i prosessen med å innlemme nytt EU-regelverk i EØS-avtalen er å vurdere EØS-relevans, og å vurdere om det er behov for – og i så fall utarbeide – eventuelle tilpasningstekster som inngår i EØS-komiteens beslutning. EFTA-sekretariatet kan veilede departementene om enkeltsaker og om generell forståelse av EØS-avtalen. Departementene kan også konsultere Utenriksdepartementet. Et ønske om tilpasninger må vurderes opp mot ønsket om å effektivt sikre likt regelverk, både substansielt og tidsmessig, i hele EØS-området.
EØS/EFTA-statene har felles prosesser knyttet til å innlemme EU-rettsakter i EØS-avtalen. Rettsaktene følger normalt to ulike prosedyrer.
- Hurtigprosedyre (fast track) følges for rettsakter som ikke reiser spesielle problemstillinger knyttet til EØS-innlemmelse, hvor man ikke trenger tilpasningstekst, og hvor det ikke foreligger konstitusjonelle krav. EØS/EFTA-statene har besluttet at en rekke kategorier av rettsakter faller innenfor denne prosedyren.
- Standardprosedyre følges for rettsakter som ikke faller under hurtigprosedyren.
Man skal følge fastsatte frister i begge prosedyrene for å sikre at regelverket i EØS-avtalen blir innlemmet til rett tid. Fristene legger til rette for at EØS-komiteen normalt kan fatte vedtak om å innlemme nytt EU-regelverk i EØS-avtalen innen seks måneder etter at regelverket har trådt i kraft i EU.
I tillegg til de to prosedyrene beskrevet over videreføres den allerede etablerte forenklede prosedyren (simplified procedure) som gjelder for enkelte saker på matområdet.
I tillegg til de felles prosedyrene gjøres det også en rekke vurderinger som ledd i norske internrettslige prosedyrer.
Vurdering av EØS-relevans
Det ansvarlige departementet skal, i samråd med andre berørte departementer, vurdere om nytt EU-regelverk er EØS-relevant, og om det er akseptabelt å innlemme det i EØS-avtalen. En rettsakt er EØS-relevant hvis den faller innenfor EØS-avtalens saklige og geografiske virkeområde, slik dette er definert i EØS-avtalens hoveddel, vedlegg og protokoller. For å sikre en konsistent norsk tilnærming skal saker som reiser særskilte spørsmål om EØS-relevans, forelegges Utenriksdepartementet for uttalelse. Det er viktig at en slik foreleggelse gjøres på et tidlig tidspunkt, slik at man kan avklare EØS-relevans foreløpig mens det ennå er mulig for Norge å medvirke i EUs beslutningsprosess.
Vedtak om innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen
En beslutning i EØS-komiteen om å innlemme nytt regelverk i EØS-avtalen trer i kraft den dagen komiteen selv fastsetter. Vanligvis trer den i kraft for Norge dagen etter beslutningen i EØS-komiteen, med mindre rettsakten har en senere ikrafttredelsesdato i EU eller et annet tidspunkt blir særskilt bestemt. Hvis det er nødvendig med Stortingets samtykke, har Norge en frist på seks måneder til å innhente slikt samtykke (EØS-avtalens artikkel 103).
Gjennomføring i norsk rett
Fristen for å gjennomføre EØS-komiteens beslutninger i norsk rett må overholdes. For å kunne oppfylle Norges forpliktelser i EØS-avtalen må ansvarlig forvaltningsorgan normalt forberede endring av lov eller forskrift i god tid før EØS-komiteen fatter vedtak om å innlemme EU-rettsakten, slik at de nødvendige prosedyrer og høringer kan gjennomføres i tide. Forberedelse av lov eller forskrift skjer i henhold til utredningsinstruksen. Bestemmelsene skal kunngjøres i Norsk Lovtidend. Når EØS-komiteens beslutning er gjennomført i norsk rett, skal dette meddeles EFTAs overvåkingsorgan (ESA).
6.2 EØS- og Schengen-notater
EØS-notatbasen bidrar til at departementene og andre berørte parter har tilgang til oppdatert informasjon om regelverksprosessene, fra initiativfasen i EU til rettsaktene er innlemmet i EØS-avtalen og til slutt gjennomført i norsk rett. Schengen-notatene gjelder tilsvarende for Schengen- og Dublin-relevante rettsakter.
EØS-notatene opprettes så tidlig som mulig. Informasjonen i EØS-notatet kan være relativt kortfattet, eller mer utfyllende, avhengig av sakens karakter. For eksempel vil omtale av saker som går etter EFTAs hurtigprosedyre normalt være svært kort.
EØS-notatene utgjør også regjeringens informasjon til Stortinget og øvrige interessenter om EU-regelverk som skal gjennomføres i norsk rett. Det er derfor viktig at notatene til enhver tid er oppdaterte.
6.3 Saker mellom Norge og ESA (traktatbruddssaker)
EØS-rettslig utvalg skal behandle norske traktatbruddsaker og innlegg i andre saker for EFTA-domstolen og EU-domstolen. Dette gjelder ikke dersom ansvarlig departement og Utenriksdepartementet mener at behandling i utvalget er åpenbart unødvendig.
Hvis det blir lagt fram saker fra norske domstoler for EFTA-domstolen, der staten er part med Regjeringsadvokaten som prosessfullmektig, avholdes møtet i EØS-rettslig utvalg dersom ansvarlig departement, Utenriksdepartementet eller Regjeringsadvokaten finner dette nødvendig.
Åpningsbrev
Ansvarlig departement utarbeider svar på åpningsbrev. Svar utarbeides i samråd med Utenriksdepartementet dersom saken reiser spørsmål av særlig betydning for Norges EØS-forpliktelser, eventuelt med andre berørte departementer og Regjeringsadvokaten innen rammen av EØS-rettslig utvalg.
Grunngitt uttalelse
Dersom ESA følger opp med grunngitt uttalelse, skal EØS-rettslig utvalg behandle saken. Ansvarlig departement utarbeider svar i samråd med Utenriksdepartementet, eventuelt andre berørte departementer og Regjeringsadvokaten.
Sak for EFTA-domstolen
Dersom ESA bringer saken inn for EFTA-domstolen, utarbeider Utenriksdepartementet og Regjeringsadvokaten innlegg i samarbeid med ansvarlig departement og eventuelt andre berørte departementer etter at EØS-rettslig utvalg har fastlagt hovedlinjene i innlegget. Utenriksdepartementet og Regjeringsadvokaten oppnevnes som agenter (prosessfullmektiger) i saken.
Særlig om regjeringsbehandling:
Det må vurderes om norsk holdning skal forelegges regjeringen i alle ovennevnte stadier av en traktatbruddsak. Se retningslinjene fra Statsministerens kontor om regjeringskonferanser.
Foreleggelse i sivile saker der staten er part
Ved foreleggelser fra norske domstoler for EFTA-domstolen der staten er part, skal det alltid utarbeides skriftlig innlegg for EFTA-domstolen på vegne av staten som er part i rettssaken. I sivile saker med Regjeringsadvokaten som prosessfullmektig skal det holdes møte i EØS-rettslig utvalg dersom ansvarlig departement, Utenriksdepartementet eller Regjeringsadvokaten finner dette nødvendig. Regjeringsadvokaten er agent i saken.
Norske innlegg i andre saker for EFTA-domstolen og i saker for EU-domstolen
Norge bør gi innlegg i andre saker for EFTA-domstolen og i foreleggelsessaker for EU-domstolen i saker som vurderes som viktige for norske interesser. Innlegg utarbeides av Utenriksdepartementet og Regjeringsadvokaten i samarbeid med fagansvarlig departement og eventuelt andre berørte departementer etter at hovedlinjene i innlegget er fastlagt i EØS-rettslig utvalg. Utenriksdepartementet og Regjeringsadvokaten oppnevnes som agenter (prosessfullmektiger) i saken. Dersom man vurderer at innlegg i saken er viktig for Norge, skal hovedtrekkene i innlegget forelegges regjeringen i regjeringsnotat.
6.4 Gjennomføring av Schengen-regelverk
6.4.1 Godtakelse av nye Schengen-rettsakter
Når nye Schengen-relevante rettsakter eller tiltak vedtas i EU, skal Norge i henhold til tilknytningsavtalen på selvstendig grunnlag ta stilling til om rettsaktene kan godtas. Dette må gjøres innen 30 dager fra vedtaksdato. Dersom forfatningsrettslige krav må oppfylles før rettsaktene eller tiltakene kan bli bindende, dvs. at stortingsbehandling må finne sted, skal dette også meddeles til EU.
Rådssekretariatet/eller Kommisjonen skal underrette EU-delegasjonen i Brussel når nye Schengen-rettsakter er vedtatt. EU-delegasjonen informerer berørte departementer i Norge, dvs. Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet. Det er fagansvarlig departement (i de aller fleste tilfeller er det Justis- og beredskapsdepartementet) som har ansvar for å utrede alle sider ved saken, herunder om rettsakten eller tiltaket bør godtas, sakens viktighet, hvilke lov- eller forskriftsendringer det eventuelt er behov for, samt omfanget av eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser.
Med sikte på underretning til EU utarbeider fagansvarlig departement utkast til departementsvedtak eller kongelig resolusjon, og oversender så snart som mulig beslutningsgrunnlaget til UD, som fremmer det som traktatsak. Dersom en rettsakt eller et tiltak berører flere departementer, gjennomføres nødvendig høring av fagansvarlig departement.
Nye Schengen-relevante rettsakter eller tiltak som godtas av Norge, må oversettes til norsk. Dersom det er nødvendig med kongelig resolusjon, skal norsk oversettelse i utgangspunktet foreligge før denne fremmes. I alle fall skal rettsakten eller tiltaket oversettes før saken eventuelt forelegges Stortinget. Fagansvarlig departement har ansvaret for at de aktuelle rettsaktene oversettes i tide.
Departementsvedtak
Når avgjørelsen om godtakelsen av rettsakten eller tiltaket ikke er av en slik viktighet at saken krever behandling i statsråd etter Grl. § 28, kan den formelle beslutningen om slik godtakelse fattes ved departementsvedtak i Utenriksdepartementet. Fagansvarlig departement utarbeider og oversender beslutningsgrunnlag til UD.
Statsrådsbehandling
Dersom avgjørelsen om godtakelse av rettsakten eller tiltaket er en sak av viktighet, må beslutning fattes ved kongelig resolusjon. Fagansvarlig departement må utarbeide utkast til kongelig resolusjon og oversende dette til UD i god tid før fristen for underretning til EU.
Stortingsbehandling
Når innholdet i en rettsakt eller et tiltak innebærer at Stortinget må gi sitt samtykke før det kan fattes beslutning om norsk godtakelse, jf. Grl. § 26 andre ledd (sak av særlig viktighet, behov for lovvedtak eller annen stortingsbeslutning), må dette opplyses i underretningen til EU. I et slikt tilfelle må fagansvarlig departement etter underretning utarbeide en proposisjon til Stortinget om godtakelse av rettsakten, som fremmes av UD, og i tillegg eventuelt en proposisjon om nye lovvedtak. Disse prosedyrene må som hovedregel være gjennomført innen seks måneder etter EUs underretning om vedtak av nye rettsakter eller tiltak.
Gjennomføring av Schengen-rettsakter i norsk rett
Fagansvarlig departement har ansvaret for å gjennomføre nye Schengen-relevante rettsakter eller tiltak i norsk rett. Dette innebærer utarbeidelse av nye lover eller forskrifter i den grad det er nødvendig.
Ikrafttredelse
I utgangspunktet skal vedtatte Schengen-relevante rettsakter eller tiltak tre i kraft samtidig for EU og Norge. Etter tilknytningsavtalens artikkel 8(1) kan imidlertid nye Schengen-relevante rettsakter eller tiltak inneholde bestemmelser om særskilt ikrafttredelsestidspunkt for Norge. Dersom det før vedtak i EU er klart at en ny rettsakt eller tiltak vil kreve lovendringer på norsk side, og at det vil ta mer enn seks måneder å gjennomføre disse, bør det søkes å avtale særskilt ikrafttredelsestidspunkt for Norge. For å få gjennomslag for et slikt synspunkt bør spørsmålet tas opp så tidlig som mulig i behandlingen av saken i Fellesorganet. Dette forutsetter aktiv deltakelse i prosessen fra fagansvarlig departement.
6.4.2 Konsekvenser av manglende godtakelse
Dersom Norge ikke kan godta innholdet i en Schengen-relevant rettsakt, eller oversitter fristene som er beskrevet ovenfor, vil Fellesorganet innen nitti dager utrede ulike måter å videreføre avtalen på. I en slik situasjon vil Norge kunne bruke sin rett i samsvar med artikkel 3(3) til å sammenkalle til møter i Fellesorganet på ministernivå med sikte på å videreføre avtalen. Bestemmelsen gir i så fall Fellesorganet kompetanse til å beslutte videreføring. Hvis Fellesorganet ikke innen nitti dager kommer fram til slik enighet, som krever enstemmighet, skal avtalen mellom Norge og EU opphøre tre måneder etter utløpet av nittidagersfristen.