8 Departementets vurderinger og forslag

8.1 Departementets overordnede vurderinger

Krav til psykososialt arbeidsmiljø følger i dag av arbeidsmiljøloven § 4-1 om generelle krav til arbeidsmiljøet, § 4-2 om krav til tilrettelegging, medvirkning og utvikling og § 4-3 om krav til det psykososiale arbeidsmiljøet. Når det gjelder vold og trusler om vold er kravene utdypet i forskrift om utførelse av arbeid kapittel 23A. Lov- og forskriftsreguleringen av det psykososiale arbeidsmiljøet er generelt mindre konkret og betydelig mindre omfattende enn reguleringen av det fysiske og kjemiske arbeidsmiljøet.

Overordnet regulerer arbeidsmiljøloven allerede det psykososiale arbeidsmiljøet «fullt ut». Arbeidsmiljøloven § 4-1 første ledd fastsetter at arbeidsmiljøet i virksomheten skal være fullt forsvarlig ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av alle faktorer i arbeidsmiljøet som kan innvirke på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd.

Krav til det psykososiale arbeidsmiljøet konkretiseres i arbeidsmiljøloven § 4-3. Bestemmelsen angir imidlertid bare enkelte faktorer, og har i motsetning til bestemmelsen om det fysiske arbeidsmiljøet i § 4-4 ikke en innledende generell regel som knytter kravet om forsvarlighet til alle relevante faktorer. Det følger av lovforarbeidene til § 4-3 at bestemmelsen ikke er ment å gi en fullstendig oppregning av alle relevante psykososiale arbeidsmiljøfaktorer, og at også andre faktorer i det psykososiale arbeidsmiljøet vil være dekket av den generelle bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 4-1 første ledd. Dette poenget er det imidlertid ikke nødvendigvis så lett å få øye på for lovens brukere, noe som kan føre til at virksomhetenes fokus på dette området kan bli for snevert.

Etter departementets syn tilsier disse forholdene at § 4-3 bør endres med sikte på å gi bedre veiledning om forhold virksomhetene bør vurdere, og eventuelt jobbe med, for å skape et godt psykososialt arbeidsmiljø.

Departementet har merket seg at flere arbeidsgiverorganisasjoner i høringen fremhever at mange norske virksomheter allerede prioriterer det psykososiale arbeidsmiljøet høyt. Ifølge organisasjonene skyldes behovet for ytterligere forbedring på dette området ikke primært at det er mangel på regelverk eller mangel på kjennskap til eksisterende regelverk, men at det er tale om komplekse problemstillinger som bør løses ved at myndighetene gir virksomhetene bedre praktisk veiledning og bidrar til kompetansebygging. Bedre veiledning fremholdes også å være et bedre egnet tiltak enn regelverk fordi veiledningstiltak i større grad vil kunne gi konkrete og nyanserte råd og være holdningsskapende.

Departementet er naturligvis enig i at mange virksomheter både prioriterer det psykososiale arbeidsmiljøet og arbeider godt med det. Departementet slutter seg også til at det må satses mer på å støtte virksomheter som har behov for det ved å utarbeide praktisk rettede veiledninger og eventuelle andre verktøy, og at veiledningsaktiviteter skal ha en sentral plass i Arbeidstilsynets arbeid på dette området. Arbeidstilsynet har opplyst at slikt materiale skal utarbeides i nært samarbeid med partene i arbeidslivet. Departementet er videre enig i at det bør treffes tiltak for å styrke virksomhetenes kompetanse på området. Arbeidstilsynet har, på oppdrag fra departementet, nedsatt og leder en partssammensatt arbeidsgruppe som på bred basis skal vurdere dagens ordninger for HMS-opplæring for verneombud, medlemmer av arbeidsmiljøutvalg, arbeidsgivere og ansatte med lederoppgaver. Arbeidsgruppen tar sikte på å legge frem sine vurderinger og forslag våren 2025.

Etter departementets syn bør det iverksettes en kombinasjon av tiltak, herunder også regulatoriske. Departementet vil vise til at resultater fra flere studier gir støtte for at reguleringer og krav som stilles i lovverket på HMS-området virker. Blant annet viste undersøkelsen ESENER (European Survey of Enterprises on New and Emerging Risks) at det å oppfylle juridiske forpliktelser er den viktigste motivasjonsfaktoren for at virksomhetene skal jobbe systematisk med helse og sikkerhet. Mange følger altså krav i lov og forskrift nettopp fordi det står i regelverket. Departementet vil dessuten vise til at regelverket i seg selv skal ha en viktig veiledende funksjon for aktørene i arbeidsmiljøarbeidet. I denne forbindelse legger departementet betydelig vekt på at det skal være god sammenheng mellom reguleringer på lovnivå, reguleringer på forskriftsnivå og den veiledning som gis fra myndighetenes side.

8.2 Nærmere om lovforslaget

8.2.1 Forslag til nytt første ledd i arbeidsmiljøloven § 4-3

Som det går frem av punkt 6 ovenfor, ble det i høringen lagt frem forslag om å innta et nytt første ledd i arbeidsmiljøloven § 4-3 som skal slå fast at «arbeidet skal organiseres, planlegges og gjennomføres slik at det psykososiale arbeidsmiljøet i virksomheten er fullt forsvarlig ut fra hensynet til arbeidstakernes helse, sikkerhet og velferd».

Forslaget får bred støtte i høringen, og har slik departementet ser det to viktige funksjoner.

For det første vil en slik endring innebære at lovparagrafen om psykososialt arbeidsmiljø rettslig sett blir «fullstendig», ved at den prinsipielt vil dekke alle psykososiale faktorer i arbeidsmiljøet. Som vist til ovenfor under punkt 5.2, viser dagens bestemmelse kun til noen få, spesifikke faktorer. Selv om lovforarbeidene tydelig angir at disse ikke representerer noen uttømmende liste, erfarer Arbeidstilsynet at dagens bestemmelse om psykososialt arbeidsmiljø i § 4-3 ofte oppfattes slik.

For det andre vil en slik oppbygning av paragrafen være konsistent med oppbygningen av lovens § 4-4 om krav til det fysiske arbeidsmiljøet, som i første ledd angir det generelle kravet til fullt forsvarlig arbeidsmiljø (for så vidt gjelder fysiske arbeidsmiljøfaktorer). Som flere høringsinstanser påpeker, vil en slik bestemmelse også tydeliggjøre den nære koblingen mellom det organisatoriske og det psykososiale arbeidsmiljøet. Slik departementet ser det, er det et poeng i seg selv at lovens regulering av det psykososiale arbeidsmiljøet dermed fremstår likere og mer likeverdig med reguleringen av det fysiske arbeidsmiljøet. Dette vil etter departementet syn, sammen med andre tiltak, kunne bidra til større forståelse for det psykososiale arbeidsmiljøets betydning og innhold. Departementet foreslår etter dette at det inntas et nytt første ledd i arbeidsmiljøloven § 4-3, som foreslått i høringen.

8.2.2 Forslag til nytt andre ledd i arbeidsmiljøloven § 4-3

Arbeidstilsynet foreslo i høringen at følgende tekst tas inn som et nytt andre ledd i arbeidsmiljøloven § 4-3:

• (2) Et fullt forsvarlig psykososialt arbeidsmiljø innebærer blant annet at:

  • a) arbeidstaker beskyttes mot uheldige belastninger som følge av:

    • krav og forventninger i arbeidet som er uklare eller motstridende

    • emosjonelle krav i arbeid med mennesker

    • arbeidsmengde og tidspress som innebærer ubalanse mellom arbeidet som skal utføres og tiden som er til rådighet

  • b) arbeidstaker får forsvarlig støtte og hjelp i arbeidet

Gjeldende regulering i § 4-3 ble samtidig foreslått videreført i påfølgende ledd i bestemmelsen.

Departementet har merket seg at arbeidstakersiden er positive til forslaget, og at også offentlige myndigheter og virksomheter som har uttalt seg, med unntak av Justis- og beredskapsdepartementet og Oslo kommune, stiller seg bak forslaget. Samtidig er arbeidsgiversiden overveiende kritisk, og til dels sterkt kritisk, til forslaget til nytt andre ledd i § 4-3.

Disse høringsinstansene mener at forslaget innebærer en skjerping av lovens krav, at det bidrar til å flytte fokuset i arbeidsmiljøarbeidet fra organisatorisk nivå til individnivå og at det skaper urealistiske forventninger og uklarhet med hensyn til hva som faktisk kreves. Arbeidsgiverorganisasjonene frykter på denne bakgrunn en økning i antallet konflikt- og varslingssaker. Også andre instanser har uttrykt seg i samme retning.

Departementet har merket seg, og tar på alvor, at arbeidsgiversiden legger til grunn at høringsforslaget i praksis vil kunne ha flere utilsiktede virkninger. På bakgrunn av høringsrunden, vil departementet derfor foreslå en noe moderert lovtekst i forhold til høringsforslaget. I stedet for å fastsette at «arbeidstaker [skal] beskyttes mot uheldige belastninger» som følge av de aktuelle faktorene, foreslås det at lovteksten kun skal angi at disse faktorene er psykososiale arbeidsmiljøfaktorer. Dette vil blant annet tydeliggjøre at lovendringen i seg selv ikke vil ha materiellrettslig betydning. Samtidig vil det ivareta intensjonen om blant annet å synliggjøre at «psykososialt arbeidsmiljø» har et videre virkeområde enn gjeldende lovbestemmelse kan gi uttrykk for.

Departementet legger til grunn at de nye faktorene har solid støtte i arbeidsmiljøforskningen, og at de er relevante for hele eller store deler av arbeidslivet. Når det gjelder nærmere omtale av de enkelte psykososiale arbeidsmiljøfaktorene som foreslås tilføyd i § 4-3, vises det til spesialmerknadene nedenfor under punkt 10. Ved at disse forholdene gjøres mer synlige for brukerne av loven, vil loven gi bedre veiledning om konkrete og viktige forhold virksomhetene må være oppmerksom på, og eventuelt jobbe med, for å skape et godt psykososialt arbeidsmiljø. Det å løfte frem disse faktorene kan også bidra til å bevisstgjøre både arbeidsgivere og arbeidstakere om at faktorene er omfattet av lovens krav til forsvarlighet og således bidra til mer aktivitet i det forebyggende arbeidet.

Bestemmelsen vil fremdeles ikke gi en uttømmende oppregning av psykososiale arbeidsmiljøfaktorer som er omfattet av kravet til forsvarlighet. STAMI og KS gir i høringen uttrykk for at det er uheldig at lovforslaget kun nevner noen risikofaktorer, mens andre ikke nevnes. Departementet mener at det i praksis vil være vanskelig å angi en uttømmende liste av psykososiale arbeidsmiljøfaktorer. For det første vil en slik liste nødvendigvis måtte bli svært omfangsrik og uoversiktlig. En forutsetningsvis uttømmende liste vil dessuten utilsiktet kunne ekskludere relevante faktorer som ikke nevnes. Videre er departementet naturligvis enig i LOs påpekning om at innflytelse og selvbestemmelse i arbeidet er viktig, men vil vise til at dette kommer til uttrykk i § 4-2.

Den nærmere reguleringen av arbeidsgivers plikter bør skje i forskrift og utdypes gjennom veiledninger. Departementet legger til grunn at Arbeidstilsynet og partene arbeider videre med forskriftsutformingen, i lys av høringsrunden og de overordnede lovbestemmelsene.