6 Skadelidtes dekning ved insolvens i forsikringsselskap

6.1 Gjeldende rett

Bilansvarslova § 10 gir regler om ansvar i tilfeller der en motorvogn som har gjort skade, er uforsikret eller ukjent. I slike tilfeller har forsikringsselskapene som tilbyr trafikkforsikring i Norge, et felles ansvar for å bære tapet. Nærmere regler om ordningen og ansvarsfordelingen mellom selskapene er gitt i forskrift 1. april 1974 nr. 3 om trafikktrygd § 2. Trafikkforsikringsforeningen administrerer ordningen og bærer tapet i første omgang. Ordningen omfatter imidlertid ikke tilfeller der forsikringsselskapet som er ansvarlig for skaden, er insolvent eller i en tilsvarende situasjon.

Tilfeller av insolvens i forsikringsselskap for blant annet trafikkforsikring reguleres i dag av garantiordningen for skadeforsikring i finansforetaksloven kapittel 20A, med utfyllende bestemmelser i finansforetaksforskriften. Om medlemskap i garantiordningen fastsetter finansforetaksloven § 20A-3 første ledd at forsikringsforetak som er gitt tillatelse til å drive direkte skadeforsikring her i riket, skal være medlem av garantiordningen. Videre følger det av bestemmelsens annet ledd at når et forsikringsforetak med hovedsete i annen EØS-stat driver direkte skadeforsikring gjennom filial etablert her i riket, skal filialen være medlem av garantiordningen.

6.2 Direktivet

Endringsdirektivet innfører regler i artikkel 10a og 25a som skal sikre skadelidte erstatning ved insolvens i forsikringsselskap. Reglene innebærer at det i hvert land skal opprettes eller godkjennes et organ som skal yte erstatning til skadelidte i slike tilfeller. Organet betegnes i det følgende som erstatningsorgan eller insolvensorgan uten at noen realitetsforskjell er tilsiktet. Overordnet innebærer ordningen at skadelidte skal kunne kreve erstatning fra organ i landet der de er bosatt. Det gjelder både ulykker som har skjedd i bostedslandet og i andre EØS-land. Et insolvensorgan som har utbetalt erstatning etter insolvens i et forsikringsselskap som er hjemmehørende i et annet land, skal kunne kreve refusjon fra insolvensorganet i forsikringsselskapets hjemland.

Artikkel 10a gjelder erstatning til skadelidte i tilfeller av insolvens i forsikringsselskap når ulykken skjer i medlemsstaten der skadelidte er bosatt. Artikkel 25a, som gjelder samme spørsmål der ulykken skjer i en annen medlemsstat enn skadelidtes bostedsstat, gir stort sett likelydende regler, jf. omtale nedenfor.

Etter artikkel 10a nr. 1 skal hver medlemsstat opprette eller godkjenne et organ som har til oppgave å yte erstatning til skadelidte som er bosatt på statens område, i det minste innenfor forsikringspliktens grenser, for tingskade eller personskade. Dette gjelder for slike skader fra det tidspunktet den skadevoldende motorvognens forsikringsselskap er gjenstand for konkursbehandling (bokstav a) eller en fremgangsmåte for avvikling som definert i artikkel 268 nr. 1 bokstav d i Solvens II-direktivet (direktiv 2009/138/EF) (bokstav b).

Etter nr. 2 skal hver medlemsstat treffe passende tiltak for at organet råder over tilstrekkelige midler til å yte erstatning til skadelidte i disse situasjonene. Det fremgår at slike tiltak kan omfatte krav om økonomisk bidrag, forutsatt at de kun pålegges forsikringsselskaper som er godkjent av medlemsstaten som pålegger dem det.

I nr. 3 gis regler om offentliggjøring av kjennelse eller avgjørelse fra kompetent rett eller annen kompetent myndighet om å innlede prosedyre om konkursbehandling eller avvikling (jf. nr. 1 bokstav a og b) overfor et forsikringsselskap. Medlemsstaten skal sikre slik offentliggjøring når slik prosedyre innledes overfor et selskap som staten er hjemland for. (Dette gjelder uten at det berører en eventuell forpliktelse etter artikkel 280 i direktiv 2009/138/EF.) Videre skal erstatningsorganet som er etablert i forsikringsselskapets hjemland, sikre at de tilsvarende organene i andre medlemsstater straks underrettes om en kjennelse eller avgjørelse som nevnt.

Artikkel 10a nr. 4 fastslår at skadelidte kan be om erstatning direkte hos erstatningsorganet etter nr. 1.

I nr. 5 og 6 gis regler om underretning om krav. Etter nr. 5 skal erstatningsorganet ved mottak av krav underrette det tilsvarende organet i forsikringsselskapets hjemland om at det har mottatt et krav fra den skadelidte. Slik underretning skal erstatningsorganet også gi til forsikringsselskapet som er tatt under konkursbehandling eller avvikling, eller dets saneringsstyre eller avviklingsstyre, jf. hhv. artikkel 268 første ledd bokstav e og f i direktiv 2009/138/EF. Etter nr. 6 skal forsikringsselskapet som er under insolvensbehandling eller avvikling, eller dets saneringsstyre eller avviklingsstyre, underrette erstatningsorganet når det yter erstatning eller avviser ansvar for et krav som erstatningsorganet også har mottatt.

Etter nr. 7 første ledd skal medlemsstatene sikre at erstatningsorganet på grunnlag av opplysninger som den skadelidte har inngitt på anmodning fra organet, senest tre måneder etter tidspunktet den skadelidte innga sitt erstatningskrav til organet, gir vedkommende et begrunnet erstatningstilbud eller et begrunnet svar, i overensstemmelse med gjeldende nasjonal rett.

I nr. 7 annet ledd gis nærmere regler om svaret erstatningsorganet skal gi den skadelidte. Etter bokstav a skal organet gi et begrunnet erstatningstilbud hvis det har fastslått at det er forpliktet til å gi erstatning etter nr. 1 bokstav a eller b, at kravet ikke bestrides, og at erstatningen er blitt helt eller delvis oppgjort. Etter bokstav b skal organet gi et begrunnet svar på det som er anført i kravet, hvis det har fastslått at det ikke er forpliktet til å yte erstatning etter nr. 1 bokstav a eller b, eller hvis erstatningsplikten avvises eller ikke er klart fastslått, eller skaden ikke er fullt oppgjort.

Artikkel 10a nr. 8 gjelder utbetaling av erstatning fra organet. Hvis det skal betales erstatning etter nr. 7 annet ledd bokstav a (om begrunnet erstatningstilbud), utbetaler organet erstatningen til den skadelidte uten unødvendig opphold og under enhver omstendighet senest tre måneder etter at den skadelidte har akseptert det begrunnede erstatningstilbudet. Dersom skaden bare er delvis oppgjort, gjelder reglene i første ledd om utbetaling av erstatningen for den delvis oppgjorte skaden og fra tidspunktet hvor det tilsvarende begrunnede erstatningstilbudet aksepteres.

Etter nr. 9 skal medlemsstatene sikre at erstatningsorganet har alle nødvendige myndigheter og kompetanser for i rett tid å kunne samarbeide med andre tilsvarende organer i andre medlemsstater, med organer opprettet eller godkjent etter artikkel 25a i alle medlemsstater, og med andre berørte parter, herunder et forsikringsselskap som er under insolvensbehandling eller avvikling, dets saneringsstyre eller avviklingsstyre og de nasjonale kompetente myndigheter i medlemsstatene, i alle de faser av prosedyren som artikkelen gjelder. Slikt samarbeid skal omfatte anmodning om, mottak av og innhenting av opplysninger, herunder nærmere opplysninger om spesifikke krav der dette er relevant.

Nr. 10 gir regler om blant annet refusjon mellom erstatningsorganer når det er utbetalt erstatning. Første ledd fastsetter at hvis den skadelidte er bosatt i en annen medlemsstat enn det aktuelle forsikringsselskapets hjemland, kan erstatningsorganet i medlemsstaten der den skadelidte er bosatt, og som har utbetalt erstatning til den skadelidte etter nr. 8, kreve full refusjon av den utbetalte erstatningen fra erstatningsorganet i forsikringsselskapets hjemland. Erstatningsorganet i forsikringsselskapets hjemland skal etter annet ledd betale refusjonskravet innenfor en rimelig frist som ikke skal overstige seks måneder etter at det har mottatt kravet om refusjon, med mindre annet er skriftlig avtalt av organene. Tredje ledd fastsetter at organet som har ytet erstatning etter første ledd, trer inn i den skadelidtes rettigheter overfor skadevolderen eller skadevolderens forsikringsselskap. Dette gjelder med unntak av forsikringstakeren eller annen forsikret person som har forårsaket ulykken, i det omfang forsikringstakerens eller den forsikrede personens ansvar ville ha blitt dekket av det insolvente forsikringsselskapet i overensstemmelse med gjeldende nasjonal rett. Bestemmelsen fastslår videre at hver medlemsstat har plikt til å anerkjenne denne retten til inntreden i rettigheter som er fastsatt i en annen medlemsstat.

Nr. 11 angir typer av regler som nr. 1 til 10 ikke påvirker medlemstatenes rett til å regulere. Etter bokstav a gjelder dette retten til å tillegge eller unnlate å tillegge erstatning utbetalt av erstatningsorganet en subsidiær karakter. Etter bokstav b berøres heller ikke adgangen til å fastsette regler for regressretten for samme skade mellom i) erstatningsorganet, ii) den eller de personer som er ansvarlige for ulykken, iii) andre forsikringsselskaper eller organer innenfor trygdesystemet som skal gi erstatning til den skadelidte.

Nr. 12 fastsetter at medlemsstatene ikke kan tillate at erstatningsorganet gjør utbetalingen av erstatning betinget av andre krav enn dem direktivet fastsetter. Særlig kan medlemsstatene ikke tillate at erstatningsorganet gjør utbetalingen betinget av at den skadelidte godtgjør at den ansvarlige juridiske eller fysiske personen er ute av stand til eller nekter å betale.

Det følger av nr. 13 at erstatningsorganene (eller enheter med forhandlingsfullmakt) skal tilstrebe å inngå en avtale senest 23. desember 2023 for å gjennomføre bestemmelsene i artikkel 10a når det gjelder deres funksjoner og forpliktelser og prosedyrene for refusjon etter artikkelen. Hver medlemsstat skal derfor senest 23. juni 2023 opprette eller godkjenne erstatningsorganet og gi det myndighet til å forhandle om og inngå en slik avtale (bokstav a) eller utpeke en enhet og gi den myndighet til å forhandle om og inngå en slik avtale som erstatningsorganet vil bli part i når det er opprettet eller godkjent (bokstav b). For den nevnte datoen er det inntatt en tilpasning for EFTA-statene i EØS-komiteens beslutning, jf. vedlegg 2.

Avtale etter første ledd skal omgående meddeles til kommisjonen, jf. tredje ledd. Hvis slik avtale ikke er inngått senest 23. desember 2023, er EU-kommisjonen gitt myndighet til å vedta delegerte rettsakter i overensstemmelse med prosedyren i artikkel 28b for å definere de prosedyremessige oppgavene og prosedyremessige forpliktelsene for erstatningsorganene når det gjelder refusjon.

Artikkel 25a gir som nevnt også regler om insolvensorgan, men gjelder i motsetning til artikkel 10a ulykker som skjer i en annen stat enn den skadelidtes bostedsstat. Se drøftelse i punkt 6.5 av spørsmålet om det nærmere anvendelsesområdet for bestemmelsen når det gjelder hvor skaden har skjedd. Reglene i artikkel 25a er stort sett likelydende utformet som artikkel 10a. Det fremgår altså av artikkel 10a og 25a at der forsikringsselskapet som skulle ha dekket skaden, er under insolvensbehandling eller lignende, skal den skadelidte kunne kreve erstatning fra et nasjonalt erstatningsorgan i sin bostedsstat, forutsatt at det insolvente forsikringsselskapet har hatt tillatelse til å tilby forsikring innenfor EU/EØS. Den skadelidtes rett til å kreve erstatning fra erstatningsorganet i egen bostedsstat vil med andre ord ikke være betinget av at skaden har skjedd i bostedsstaten.

6.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det vist til at direktivet etablerer en felleseuropeisk løsning for tilfeller av insolvens i den skadevoldende motorvognens forsikringsselskap. Departementet viste til at selv om det i Norge finnes en garantiordning for skadeforsikring som kan gi skadelidte dekning i konkurstilfeller, gir ikke ordningen et like omfattende vern som det direktivet etablerer for motorvognforsikring. Blant annet omfatter den norske ordningen ikke konkurs i et forsikringsselskap som driver grensekryssende virksomhet uten å ha etablert norsk filial, jf. omtalen av gjeldende rett ovenfor. Videre ble det uttalt:

«I høringsnotat 22. februar 2023 er det foreslått at Trafikkforsikringsforeningen blir det nasjonale erstatningsorganet som yter erstatning til skadelidte i tilfeller av insolvens i forsikringsselskap etter artikkel 10a og 25a, og at foreningen gis myndighet til å forhandle om og inngå avtale med andre lands organer som nevnt i nr. 13 i disse bestemmelsene. Det er foreslått at dette fastsettes ved en ny bestemmelse i forskrift 1. april 1974 nr. 3 om trafikktrygd (som er gitt med hjemmel i bilansvarslova). I forskriften finnes også andre bestemmelser om myndighet og oppgaver som er tillagt Trafikkforsikringsforeningen.

Ved gjennomføringen i norsk rett bør det tilstrebes å finne en god balanse mellom hvilke regler som tas inn i loven, og hvilke som passer bedre i forskrift. Etter departementets vurdering er flere av bestemmelsene i artikkel 10a og 25a av en slik karakter at det ikke synes naturlig å innta disse i loven. For eksempel hører nærmere regler om insolvensorganets saksbehandling etter departementets syn mer naturlig hjemme i forskrift om trafikktrygd. Det gjeldende bilansvarsregelverket bygger på et slikt skille der den nærmere reguleringen er inntatt i forskrift, blant annet når det gjelder ansvaret for uforsikrede eller ukjente kjøretøy og erstatning for skade som følge av ulykker som skjer i en annen EØS-stat.

Departementet foreslår at det i loven inntas en bestemmelse som fastslår den skadelidtes rett til å kreve erstatning fra det nasjonale erstatningsorganet (Trafikkforsikringsforeningen) når forsikringsselskapet som skulle ha dekket skaden, er insolvent eller i en tilsvarende situasjon. Det foreslås at den nye bestemmelsen inntas som ny § 10 a.»

I høringsnotatet drøftet departementet noen spørsmål som gjennomføringen av direktivets bestemmelser om erstatningsordning ved insolvens reiser.

Et første spørsmål er fra hvilket tidspunkt ansvaret for insolvensorganet inntrer. Om dette ble det uttalt i høringsnotatet:

«Etter direktivets bestemmelser gjelder insolvensorganets forpliktelser fra det tidspunktet forsikringsselskapet er under insolvensbehandling (artikkel 10a bokstav a) eller er under avvikling som definert i artikkel 268 første ledd bokstav d i direktiv 2009/138/EF (Solvens II) (artikkel 10 a bokstav b). Den foreslåtte lovbestemmelsen er utformet slik at insolvensorganets ansvar inntrer i de nevnte tilfellene. Det foreslås likevel at henvisningen til definisjonen i Solvens II-direktivet tas inn i forskrift slik at det ikke vil være nødvendig med lovendring dersom direktivet endres slik at henvisningen ikke lenger stemmer.»

For det annet ble det reist spørsmål om hvem som kan fremme krav mot insolvensorganet, med andre ord hvem organet har et ansvar overfor. Om dette ble det uttalt:

«Det fremgår eksplitt av direktivet at den skadelidte kan rette erstatningskravet direkte mot insolvensorganet, jf. nr. 4 i artikkel 10a og 25a. Videre fremgår det av direktivet at insolvensorganets forpliktelser gjelder overfor skadelidte bosatt innenfor erstatningsorganets område, altså at skadelidte kan kreve erstatning fra det nasjonale organet i det landet de er bosatt i.

Direktivet skiller som nevnt mellom ulykker som skjer i den skadelidtes bostedsstat, som reguleres av artikkel 10a, og ulykker som skjer i en annen medlemsstat enn den skadelidtes bostedsstat, som reguleres av artikkel 25a. Departementet antar imidlertid at det ikke er nødvendig å ha et slikt skille i de nasjonale bestemmelsene som gjennomfører artiklene i nasjonal rett. Direktivet innebærer at den skadelidte skal kunne kreve erstatning hos insolvensorganet i egen bostedsstat både når ulykken skjer i bostedsstaten, og når ulykken skjer i en annen stat enn bostedsstaten. I høringsnotatet 22. februar 2023 er Trafikkforsikringsforeningen foreslått som norsk insolvensorgan både etter artikkel 10a og 25a. Skadelidte som er bosatt i Norge, vil etter forslaget dermed kunne kreve erstatning hos Trafikkforsikringsforeningen i insolvenstilfeller uavhengig av om skaden har skjedd her i riket eller i et annet land i EØS-området. Dette foreslås for ordens skyld presisert i bestemmelsen.»

Et tredje spørsmål gjelder finansiering av insolvensordningen. Om dette spørsmålet ble det uttalt:

«Etter nr. 2 i artikkel 10a og 25a skal medlemsstatene treffe tiltak for å sikre at insolvensorganene råder over tilstrekkelige midler til å yte erstatning til skadelidte. Det er videre presisert at slike tiltak kan omfatte krav om økonomiske bidrag, forutsatt at de bare pålegges forsikringsselskaper som er godkjent av den medlemsstaten som pålegger bidragene. Om slike tiltak uttales det i fortalen punkt 25:

«I overensstemmelse med nærhedsprincippet bør disse ordninger fastlægges af hjemlandene på nationalt plan. De bør imidlertid være i overensstemmelse med EU-retten og navnlig med principper som lex specialis og lex posterior. For at undgå at pålægge forsikringsselskaberne en urimelig og uforholdsmæssigt stor byrde, hvis en medlemsstat kræver finansielle bidrag fra forsikringsselskaber, bør disse bidrag kun opkræves fra forsikringsselskaber, der er godkendt af denne medlemsstat. Dette bør ikke berøre finansieringen af eventuelle andre funktioner, der kan tildeles det organ, som er oprettet eller godkendt til at yde erstatning til skadelidte i tilfælde af et forsikringsselskabs insolvens.»

Som det fremgår av det siterte, gis statene en frihet til å fastsette finansieringsordninger, men innenfor visse rammer. Dersom finansieringen skal skje ved økonomiske bidrag fra forsikringsselskapene, kan selskapene bare pålegges å bidra til insolvensorganet i eget hjemland, altså i det landet selskapet er godkjent. Med andre ord kan forsikringsselskapene ikke pålegges å bidra til finansieringen av insolvensorganer i land der de kun driver virksomhet gjennom filial eller på grensekryssende basis.

Trafikkforsikringsforeningen er som nevnt foreslått som det norske insolvensorganet. Foreningen administrerer også ordningen med erstatning ved skader voldt av uforsikrede eller ukjente kjøretøy, jf. bilansvarslova § 10. Denne ordningen innebærer et felles ansvar for forsikringsselskaper som driver godkjent eller registrert trafikkforsikringsvirksomhet i Norge. Nærmere regler om fordelingen mellom selskapene er gitt i forskrift om trafikktrygd § 2. Trafikkforsikringsforeningen er også utpekt som erstatningsorgan etter motorvognforsikringsdirektivet artikkel 24, jf. forskrift om trafikktrygd §1e (som viser til det tidligere fjerde motorvognforsikringsdirektivet artikkel 6 som nå er avløst av artikkel 24 i det gjeldende direktivet).

Insolvensordningen vil ha mye til felles med de nevnte ordningene, og det synes nærliggende at finansieringen skjer etter de samme hovedlinjene. Det vil likevel være en forskjell ved at en noe mindre krets av forsikringsselskaper kan pålegges å bidra økonomisk til finanseringen av insolvensordningen enn etter de andre ordningene. Det synes naturlig at det fremgår av loven hvem som bærer det økonomiske ansvaret overfor skadelidte ved insolvens i forsikringsselskap. Disse er i den foreslåtte lovteksten angitt som forsikringsselskapene som er godkjent etter § 17 bokstav a. Dette innebærer en forskjell sammenlignet med ansvaret etter § 10 for skade ved uforsikret eller ukjent kjøretøy, som omfatter forsikringsselskapene som er «godkjent eller registrert etter § 17 bokstav a» (dvs. også selskaper som ikke har Norge som hjemland, men driver trafikkforsikringsvirksomhet her i landet).

Departementet antar at nærmere spørsmål om finansieringen bør fastsettes i forskriftsbestemmelser, slik det er gjort med andre ordninger på motorvognforsikringsområdet. Departementet tar imidlertid gjerne imot eventuelle synspunkter i høringen om hvordan insolvensordningen bør finansieres. Forutsatt at Trafikkforsikringsforeningen blir det norske insolvensorganet, antar departementet at finansieringen i praksis vil kunne ordnes på tilsvarende måte som for andre ordninger foreningen administrerer. Trafikkforsikringsforeningen innkrever blant annet gebyr for uforsikret motorvogn, jf. § 17 a. Slikt gebyr er nærmere regulert i forskrift 14. februar 2018 nr. 230 om gebyr for uforsikret motorvogn mv. Departementet bemerker at en eventuell bruk av gebyrinntektene til insolvensordningen vil kreve en endring av forskriften § 11, som regulerer bruken av inntektene fra gebyret.»

Videre ga departementet uttrykk for at i den grad det er behov for å innhente økonomiske bidrag til finansieringen av ordningen fra de aktuelle forsikringsselskapene, kan dette gjøres på ulike måter. Det ble nevnt at et mulig alternativ er at det settes av midler til et fond til dekning av insolvenstilfeller, mens et annet alternativ er at midler innkalles fra forsikringsselskapene dersom det oppstår behov for det. Om disse alternativene ble det uttalt:

«På bakgrunn av solvenskapitalkravene til forsikringsforetakene etter Solvens II-direktivet antas det at risikoen for insolvens i utgangspunktet er liten, slik at det er tale om å regulere tilfeller som forhåpentligvis sjelden vil inntreffe. På den bakgrunn vil en fondsløsning kunne bli mer ressurs- og arbeidskrevende både for forsikringsselskapene og insolvensorganet, blant annet i forbindelse med forvaltning og oppfølging av forpliktelsene knyttet til fondet.

Selv om et fond også kan ha fordeler, er det ikke opplagt at en fondsbasert finansieringsmodell vil ivareta forsikringsselskapene som skal bære kostnadene, på en bedre måte enn at midler innkalles ved behov. Etter departementets foreløpige vurdering fremstår innkalling av midler ved behov som en mer hensiktsmessig løsning enn en fondsbasert modell som nevnt. Dette er vurdert på tilsvarende måte i det svenske forslaget om gjennomføring av direktivet, se Ds 2022:27 s. 96-98. For øvrig nevner departementet at garantiordningen for skadeforsikring i finansforetaksloven også er innrettet slik.»

Et fjerde spørsmål som ble drøftet i høringsnotatet, gjelder forholdet mellom direktivets insolvensordning og den nevnte garantiordningen i finansforetaksloven. Om dette spørsmålet ble det uttalt:

«Som det fremgår av redegjørelsen for gjeldende rett, er trafikkforsikring i dag omfattet av denne garantiordningen. Ettersom direktivet etablerer en felleseuropeisk løsning på trafikkforsikringsområdet for skadelidtes dekning ved insolvens, og Trafikkforsikringsforeningen fremstår som det naturlige nasjonale erstatningsorganet, antar departementet at dette området bør tas ut av garantiordningen i finansforetaksloven. Det synes ikke hensiktsmessig at slike tilfeller omfattes av to ulike garantiordninger. På den bakgrunn er det etter departementets syn behov for en endring i regelverket for garantiordningen som unntar trafikkforsikring fra denne ordningen. Finansforetaksloven § 20A-1 angir at departementet kan gi forskrift om Garantiordningen for skadeforsikring, herunder om hvilke avtaler om direkte skadeforsikring som faller inn under garantiordningens dekningsområde. Med hjemmel i bestemmelsen er det i finansforetaksforskriften § 20A-1 annet ledd oppregnet forsikringstyper som garantiordningen ikke dekker. Det antas derfor å være tilstrekkelig med en endring i denne forskriftsbestemmelsen som unntar trafikkforsikring etter bilansvarslova fra garantiordningens dekningsområde.»

Med henvisning til redegjørelsen for direktivet ble det nevnt at det inneholder flere andre regler om insolvensordningen:

«Noen av disse gjelder prosedyre og saksbehandling i insolvensorganet, blant annet om underretning om avgjørelser vedrørende insolvens i forsikringsselskap og nærmere om hvordan insolvensorganet skal behandle erstatningskrav. Videre gir direktivet regler som gjelder refusjon i utbetalt erstatning mellom insolvensorganene i ulike land. Direktivet fastsetter blant annet også regler om inntreden i skadelidtes rettigheter for insolvensorgan som har utbetalt erstatning.

Det fremgår av nr. 13 i artikkel 10a og 25a at insolvensorganene skal tilstrebe å inngå en avtale for å gjennomføre direktivbestemmelsene når det gjelder organenes funksjoner, forpliktelser og prosedyrene for refusjon. I den utstrekning det er behov også for å gjennomføre bestemmelser om blant annet saksbehandling, refusjon og inntreden i rettigheter i nasjonal rett, antar departementet at det er mest hensiktsmessig at slike bestemmelser gis i forskrift. Det vises til at det blant annet er gitt slike bestemmelser i forskrift om trafikktrygd § 1e om Trafikkforsikringsforeningens oppgaver som erstatningsorgan etter direktiv 2000/26/EF (fjerde motorvognforsikringsdirektiv). Utformingen av slike forskriftsbestemmelser vil bli vurdert på et senere tidspunkt.»

Det ble altså lagt til grunn at nærmere regler om insolvensordningen bør fastsettes i forskrift, og det ble i den foreslåtte lovbestemmelsen inntatt en forskriftshjemmel for å gi slike nærmere regler.

6.4 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser har hatt merknader til spørsmål om skadelidtes dekning ved konkurs i forsikringsselskap.

Kongelig Norsk Automobilklub uttaler:

«KNA ser det som positivt at skadelidtes interesser etter bilansvarsloven styrkes og støtter forslagene til endringer i loven.

KNA mener at insolvensordningen kan finansieres på samme måte som erstatning ved skade påført av ukjent eller uforsikret kjøretøy (ba § 10).

I og med at de nye bestemmelsene forutsetter endringer eller nye forskrifter og dermed ikke kan tre i kraft før disse er på plass, håper KNA at forslag til forskrifter vil være på plass innen rimelig tid.»

Personskadeforbundet LTN uttaler:

«Når det gjelder insolvenssituasjonen, oppfatter vi høringsnotatet slik at skadelidte nå vil kunne kreve erstatning fra det nasjonale erstatningsorganet (TFF), når det ansvarlige forsikringsselskap er insolvent. Dette vil skje uavhengig av om det insolvente forsikringsselskapet driver grensekryssende virksomhet eller ikke. Med erfaring fra insolvens-problematikken i yrkesskadeforsikring etter konkursen i Alpha Insurance, er det viktig å få de foreslåtte lovendringene på plass så raskt som mulig.

Selv om skadelidte ikke berøres av finansieringsordningen, vil vi påpeke behovet for bedre kontroll av utenlandsk forsikringsselskap som driver grensekryssende virksomhet. Slik vi oppfatter høringsnotatet og lovforslaget, vil skadelidte bosatt i Norge i alle tilfeller være sikret erstatning gjennom nasjonalt erstatningsorgan. På tross av dette anmoder vi om at statlige kontrollorgan gis tilstrekkelige ressurser slik at forsvarlig kontroll av forsikringsselskap med grensekryssende virksomhet sikres.»

Trafikkforsikringsforeningen har noen merknader knyttet til finansiering av ordningen:

«TFF støtter opp om departementets forslag om at gebyrinntektene kan brukes som finansiering av TFF som insolvensorgan. Et forslag til finansiering vil kunne være at det ved en insolvenssituasjon hvor gebyrinntektene eventuelt ikke er tilstrekkelig, er en ordning der de selskapene som er pliktige bidragsytere bidrar med ex-post finansiering, slik departementet foreslår.

Det er viktig at finansieringsmodellen er godt utredet av departementet før det videre arbeidet med implementeringen av insolvensorganet kan starte. Det pekes særlig på at direktivet legger opp til en snevrere krets av bidragsytere til insolvensorganet, enn de som i dag bidrar til Garantiordningen for Skadeforsikring. Konsekvensene for norske selskaper vil kunne bli store dersom de alene skal bære konsekvensene av at et stort norsk selskap blir insolvent. Et forslag her er at det settes et tak for hvor mye en kan forvente at selskapene skal bidra med. Dette for å skape forutsigbarhet i bransjen.

Direktivet fastsetter blant annet regler om inntreden i skadelidtes rettigheter for insolvensorgan som har utbetalt erstatning. Det må vurderes hvordan TFF skal kunne fremme krav mot et avviklingsstyre/konkursbo for å kunne dekke den utbetalte erstatningen. Prosedyren og fremgangsmåten for å tre inn i kravet, samt hva insolvensorganet kan forvente å få dekket må nærmere beskrives av myndighetene.

Gebyrinntektene som TFF krever inn skal utelukkende benyttes til å dekke utgifter ved drift og inndrivelseskostnader, skader forårsaket av uforsikret eller ukjent motorvogn, samt avgifter til staten jf. forskrift om gebyr for uforsikret motorvogn § 11. Når gebyrinntektene skal benyttes til å dekke skader ved insolvens vil det kreves endring av gebyrforskriften.»

6.5 Departementets vurdering

Departementet opprettholder i all hovedsak forslaget i høringsnotatet, med enkelte mindre endringer, jf. lovforslaget § 10 a. Den foreslåtte insolvensordningen vil gi skadelidte i trafikkulykker et sterkere vern i tilfeller av konkurs i den skadevoldende motorvognens forsikringsselskap enn de har etter den mer generelle garantiordningen som allerede finnes i norsk rett. Direktivet etablerer en felleseuropeisk løsning på trafikkforsikringsområdet som bl.a. sikrer skadelidtes rett til erstatning ved konkurs i utenlandske forsikringsselskaper som driver grensekryssende virksomhet, og at det kan kreves refusjon for erstatningsutbetalinger hos erstatningsorganet i landet der det insolvente forsikringsselskapet er hjemmehørende. På denne måten vil skadelidte bosatt i Norge kunne kreve erstatning fra det norske insolvensorganet, samtidig som den norske ordningen vil kunne kreve refusjon for erstatningsutbetalinger ved insolvens i et forsikringsselskap hjemmehørende i et annet land i EØS-området. Høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, har vært positive til at skadelidtes interesser styrkes.

I tråd med vurderingen i høringsnotatet mener departementet at det er naturlig at lovbestemmelsen fastsetter hovedreglene om garantiordningen ved insolvens i forsikringsselskap, mens nærmere regler om ordningen gis i forskrift.

Forslaget vil innebære at ansvaret for insolvensorganet vil inntre fra det tidspunkt forsikringsselskapet til motorvognen som har voldt skaden, er under insolvensbehandling eller avvikling som definert i forskrift. Direktivet viser for alternativet om avvikling til definisjonen i artikkel 268 første ledd bokstav d i direktiv 2009/138/EF (Solvens II). Det vil altså være dette direktivets definisjon som vil være avgjørende for når insolvensorganets ansvar inntrer. Det foreslås i likhet med høringsnotatet at henvisningen til Solvens II-direktivet tas inn i forskrift i stedet for at denne fremgår av loven, slik at lovendring ikke vil være nødvendig ved eventuelle endringer i direktivet som medfører at henvisningen ikke lenger stemmer.

Departementet viderefører også forslaget i høringsnotatet med hensyn til hvem insolvensorganets ansvar gjelder overfor. Etter forslaget vil insolvensorganets ansvar etter bestemmelsen omfatte skadelidte bosatt i Norge, og disse vil kunne kreve erstatning fra Trafikkforsikringsforeningen. Dette er i samsvar med artikkel 10a og 25a nr. 1 og 4 i direktivet.

Som det fremgår av redegjørelsen for direktivet, regulerer det i artikkel 10a ulykker som skjer i den skadelidtes bostedsstat, mens ulykker som skjer i andre stater enn bostedsstaten, reguleres i artikkel 25a. Tilsvarende som i høringsnotatet antar departementet at det ikke er nødvendig med et slikt skille i bestemmelsene som gjennomfører direktivet i nasjonal rett. Trafikkforsikringsforeningen vil etter forslaget være det norske erstatningsorganet i alle tilfellene som omfattes av direktivet, slik at skadelidte bosatt i Norge vil kunne fremme krav overfor foreningen også for skader som har skjedd i andre land enn Norge.

Et særlig spørsmål er om insolvensordningen i direktivet er betinget av at skaden har skjedd i en stat innenfor EU/EØS-området, eller om også skader som har skjedd utenfor dette området, vil kunne omfattes av ordningen. Etter overskriften i artikkel 25a gjelder den beskyttelse av skadelidte mot skader som følge av ulykker som inntreffer i en annen medlemsstat enn deres bostedsstat, ved et forsikringsforetaks insolvens. Overskriften tyder altså på at forutsetningen etter direktivet er at ulykken har skjedd i en medlemsstat. Det fremgår av artikkel 25a nr. 1 at erstatningsorganets oppgave med å yte erstatning til skadelidte bosatt på dets område gjelder «i de tilfellene som er omhandlet i artikkel 20 nr. 1». I artikkel 20 nr. 1 første ledd angis at «[f]ormålet med artikkel 20-26 er å fastsette særlige bestemmelser som får anvendelse på skadelidte som har rett til erstatning for skade som følge av ulykker som inntreffer i en annen medlemsstat enn skadelidtes bostedsstat, og som er forårsaket av forsikrede kjøretøyer som vanligvis er hjemmehørende i en medlemsstat». Imidlertid gir artikkel 20 nr. 1 annet ledd anvisning på et videre anvendelsesområde. Bestemmelsen lyder slik: «Med forbehold for tredjestaters lovgivning om erstatningsansvar og internasjonal privatrett får disse bestemmelser også anvendelse på skadelidte som er bosatt i en medlemsstat og har rett til erstatning for skade som følge av ulykker som inntreffer i tredjestater hvis nasjonale forsikringsbyråer har sluttet seg til grønt kort-ordningen, når slike ulykker er forårsaket av forsikrede kjøretøyer som vanligvis er hjemmehørende i en medlemsstat.» Bestemmelsen er gjennomført i trafikktrygdforskriften § 1b. Ettersom artikkel 20 nr. 1 annet ledd ikke synes å utelukke at bestemmelsen kan få anvendelse i visse tilfeller der skaden har skjedd i et tredjeland, har departementet foretatt noen endringer i lovforslaget § 10 a annet ledd sammenliknet med høringsnotatets forslag. Som det fremgår nedenfor, vil det være behov for å gi nærmere forskriftsregler om erstatningsordningen ved insolvens i forsikringsselskap. I den forbindelse vil det være naturlig at det vurderes om anvendelsesområdet for denne erstatningsordningen bør være tilsvarende som angitt i trafikktrygdforskriften § 1b (som bl.a. også regulerer anvendelsesområdet for erstatningsordningen i § 1f om ukjent motorvogn).

Når det gjelder spørsmål om finansiering av insolvensorganet, gir direktivet som nevnt noen regler om dette. I nr. 2 i artikkel 10a og 25a angis at medlemsstatene skal treffe tiltak for å sikre at insolvensorganene råder over tilstrekkelige midler til å yte erstatning til skadelidte. Samme sted presiseres det at slike tiltak kan omfatte krav om økonomiske bidrag, forutsatt at de bare pålegges forsikringsselskaper som er godkjent av den medlemsstaten som pålegger bidragene. Om slike tiltak uttales det i fortalen punkt 25 (uoffisiell norsk oversettelse):

«For å sikre en effektiv og virkningsfull beskyttelse av skadelidte ved et forsikringsforetaks insolvens er det nødvendig at medlemsstatene treffer hensiktsmessige tiltak for å sikre at de midlene som er nødvendige for å betale erstatning til skadelidte, er tilgjengelige når erstatning skal utbetales. I samsvar med nærhetsprinsippet bør disse ordningene fastsettes av hjemstatene på nasjonalt plan. De bør imidlertid være i samsvar med unionsretten og særlig med prinsipper som lex specialis og lex posterior. For å unngå å pålegge forsikringsgivere en urimelig og uforholdsmessig stor byrde, dersom en medlemsstat krever finansielle bidrag fra forsikringsforetak, bør disse bidragene innkreves bare fra forsikringsforetak som er godkjent av denne medlemsstaten. Dette bør ikke berøre finansieringen av eventuelle andre funksjoner som kan tildeles det organet som er opprettet eller godkjent for å betale erstatning til skadelidte ved et forsikringsforetaks insolvens.»

Som det fremgår av det siterte fortalepunktet, gis medlemsstatene innenfor visse rammer en frihet til å fastsette nærmere ordninger for å sikre finansiering av midler til å betale erstatning til skadelidte. Imidlertid er det presisert at dersom finansieringen skal skje ved økonomiske bidrag fra forsikringsselskapene, kan selskapene bare pålegges å bidra til insolvensorganet i eget hjemland, altså i det landet selskapet er godkjent. Motsetningsvis innebærer dette at forsikringsselskapene ikke kan pålegges å bidra til finansieringen av insolvensorganer i land der de kun driver virksomhet gjennom filial eller på grensekryssende basis.

Departementet opprettholder vurderingene som ble foretatt i høringsnotatet knyttet til finansiering. Som det der ble nevnt, vil erstatningsordningen ved insolvens i forsikringsselskap ha fellestrekk med oppgavene Trafikkforsikringsforeningen allerede har på området. Dette gjelder særlig ordningen med erstatning ved skader voldt av uforsikrede eller ukjente kjøretøy, jf. bilansvarslova § 10 og forskrift om trafikktrygd § 2. Denne ordningen innebærer et felles ansvar for forsikringsselskaper som driver godkjent eller registrert trafikkforsikringsvirksomhet i Norge. Nærmere regler om fordelingen mellom selskapene er gitt i forskrift om trafikktrygd § 2. Trafikkforsikringsforeningen er også utpekt som erstatningsorgan etter motorvognforsikringsdirektivet artikkel 24, jf. forskrift om trafikktrygd § 1e (som viser til det tidligere fjerde motorvognforsikringsdirektivet artikkel 6 som nå er avløst av artikkel 24 i det gjeldende direktivet).

Selv om det er klare fellestrekk mellom den nye insolvensordningen og de eksisterende ordningene, vil en forskjell være at det bare er forsikringsselskaper som har Norge som hjemland, som vil kunne pålegges å yte bidrag til finanseringen av insolvensordningen, altså forsikringsselskapene som er godkjent etter § 17 første ledd bokstav a. Til sammenlikning gjelder ansvaret etter § 10 ved ukjent eller uforsikret motorvogn «trygdelaga som er godkjende eller registrerte etter § 17 første ledd bokstav a», noe som også vil omfatte selskaper som ikke har Norge som sitt hjemland, men driver trafikkforsikringsvirksomhet her. Det foreslås presisert i lovteksten at det er selskapene som er godkjent etter § 17 første ledd bokstav a, som har et felles økonomisk ansvar etter bestemmelsen. Det vil altså være disse selskapene som kan pålegges å bidra økonomisk til dekning av erstatning til de skadelidte etter insolvensordningen.

Dersom det insolvente forsikringsselskapet er hjemmehørende i et annet land enn Norge, er direktivets system at det norske insolvensorganet må utbetale erstatning til skadelidte bosatt Norge, men kan kreve regress fra insolvensorganet i forsikringsselskapets hjemland. Det vil med andre ord være ved insolvens i et forsikringsselskap hjemmehørende i Norge, at sluttregningen vil måtte dekkes av den norske insolvensordningen. I et slikt tilfelle er systemet at den norske ordningen vil utbetale erstatning direkte til skadelidte bosatt i Norge. Andre skadelidte vil få erstatning utbetalt fra insolvensorganet i landet der de er bosatt (innenfor EØS-området), men dette organet vil så kunne kreve regress fra den norske ordningen.

Forsikringsselskap hjemmehørende i Norge vil etter forslaget ha et økonomisk ansvar for å yte erstatning til skadelidte bosatt i Norge, men Trafikkforsikringsforeningen vil administrere ordningen og stå for utbetalingene til de skadelidte. Som nevnt vil Trafikkforsikringsforeningen etter direktivet kunne kreve regress for utbetalinger hos erstatningsorganet i det landet det insolvente forsikringsselskapet er hjemmehørende. I tilfellene der det insolvente forsikringsselskapet er hjemmehørende i et annet EU/EØS-land, vil det etter direktivets system dermed bare oppstå en forpliktelse til å yte erstatning i første omgang. Dersom situasjonen er den motsatte – at forsikringsselskapet er hjemmehørende i Norge og den skadelidte har fått utbetalt erstatning fra ordningen i sitt bostedsland – vil imidlertid den norske ordningen måtte bære tapet til slutt. Departementet antar at det er naturlig at dette også gjenspeiles i lovteksten. I lovforslaget § 10 a tredje ledd er det presisert at forsikringsselskapenes felles ansvar også omfatter den sistnevnte situasjonen, det vil si der Trafikkforsikringsforeningen må dekke regresskrav fra andre lands erstatningsorganer. En liknende regel finnes også i den svenske lovgivningen som gjennomfører endringsdirektivet.

Tilsvarende som for andre ordninger på området mener departementet at det er naturlig at nærmere spørsmål om finansieringen bør fastsettes i forskrift. Som nevnt i høringsnotatet antar departementet finansieringen i praksis vil kunne ordnes på tilsvarende måte som for andre ordninger Trafikkforsikringsforeningen administrerer. Dette bør vurderes nærmere i forbindelse med forskriftsarbeidet. Dersom det er aktuelt å benytte gebyrinntekter etter forskrift om gebyr for uforsikret motorvogn mv. til finansiering av insolvensordningen, vil dette forutsette en endring i den nevnte forskriften, jf. § 11.

I forbindelse med gjennomføring av direktivets garantiordning på motorvognforsikringsområdet oppstår det et spørsmål om forholdet til den eksisterende garantiordningen i finansforetaksloven kapittel 20A. Trafikkforsikring er i dag omfattet av denne mer generelle garantiordningen for skadeforsikring i finansforetaksloven. Direktivet innfører imidlertid en særlig ordning på trafikkforsikringsområdet, som i motsetning til den eksisterende garantiordningen etablerer en felleseuropeisk løsning. Videre synes det naturlig at særordningen på dette området administreres av Trafikkforsikringsforeningen. Departementet antar derfor at det bør foretas en regelendring som unntar trafikkforsikring som omfattes av direktivet, fra dekningsområdet for garantiordningen i finansforetaksloven. Det antas som nevnt i høringsnotatet at en forskriftsendring vil være tilstrekkelig. Det følger av finansforetaksloven § 20A-1 at departementet kan gi forskrift om Garantiordningen for skadeforsikring, herunder om hvilke avtaler om direkte skadeforsikring som faller inn under garantiordningens dekningsområde. Slike regler er gitt i finansforetaksforskriften § 20A-1, som i annet ledd angir forsikringstyper som garantiordningen ikke dekker. I denne forskriftsbestemmelsen kan det eventuelt tas inn et unntak for trafikkforsikring som omfattes av direktivets ordning.

Departementet legger til grunn at det vil være behov for nærmere regler om insolvensordningen i forskrift. Som redegjørelsen for direktivet i punkt 6.2 viser, inneholder det flere regler bl.a. om saksbehandlingen i erstatningsorganet, refusjon for ubetalt erstatning mellom organene i forskjellige land og rett til inntreden i skadelidtes rettigheter etter utbetaling av erstatning. Direktivet legger også til grunn at en avtale mellom organene bør inngås, jf. nr. 13 i artikkel 10a og 25. I forskrift om trafikktrygd § 1e er det fastsatt denne typen regler om erstatningsorgan etter gjeldende motorvognforsikringsdirektiv (artikkel 24), og det anses naturlig at liknende regler vedrørende erstatningsorgan i insolvenstilfeller etter dette direktivet også gis i forskrift. I lovbestemmelsen er det inntatt en hjemmel i fjerde ledd for at nærmere regler om erstatningsordningen kan gis i forskrift.