8 Departementets vurderinger

8.1 Viktige norske hensyn

Norge har en overordnet utenrikspolitisk interesse i å bevare og styrke den internasjonale rettsordenen. Dette gjelder ikke minst på det havrettslige området, fordi Norge har særlige interesser knyttet til vår rolle som kyststat, skipsfartsnasjon, og som ansvarlig forvalter av store ressurser i havområdene og på kontinentalsokkelen under norsk jurisdiksjon.

Dagens havrettsarkitektur, med en kombinasjon av globale og regionale avtaler som alle er forankret i havrettskonvensjonen, ivaretar Norges interesser. Å styrke de folkerettslige rammene for beskyttelsen av havet basert på helhetlig og kunnskapsbasert havforvaltning er en viktig videreutvikling. Fra norsk side har det vært særlig viktig at den nye avtalen skulle finne sin plass innenfor det eksisterende havrettsregimet og styrke havrettens regionale og sektorielle tilnærming til havforvaltning. Norge har derfor arbeidet for at avtalen skal angi globale prinsipper og målsetninger som skal iverksettes regionalt og sektorielt. Denne tilnærmingen har vært hensiktsmessig og effektiv ettersom nødvendig kunnskap, erfaring og virkemidler for å oppnå felles mål i mange tilfeller allerede er på plass i eksisterende regionale og sektorielle strukturer.

Samtidig er det slik at systemet med sektoriell forvaltning av ressurser og aktiviteter ikke alltid oppmuntrer til helhetlig og økosystembasert forvaltning som ser ulike problemer og påvirkning i sammenheng. Norge arbeidet for en avtale og en organisasjonsform som fremmer helhetlig havforvaltning gjennom å være en arena for utveksling av informasjon, samarbeid og styrket ansvarlighet mellom land og organer. I motsetning til de norske nærområdene, som er underlagt et omfattende regelverk, er det ikke alle regioner/sektorer som er dekket av effektive regionale organer. For Norge har det derfor vært viktig at avtalen har et globalt organ som kan treffe vedtak der kompetente organer ikke eksisterer, og som kan sikre effektiv havmiljøforvaltning også for disse områdene.

Det er videre helt sentralt å opprettholde den brede globale oppslutningen om det havrettslige systemet. Det har derfor vært en klar prioritet for Norge gjennom forhandlingene å arbeide for løsninger som også tjener utviklingslandenes interesser. Gjennom prosessen som ledet frem til forhandlingene og vedtagelsen av avtalen, finansierte og arrangerte Norge, i samarbeid med International Union for Conservation of Nature og flere utviklingsland, en lang rekke tiltak som skulle gjøre det mulig for utviklingsland å identifisere og utvikle egne interesser og posisjoner.

Norge deltok aktivt i forhandlingene for å finne løsninger som ivaretok disse overordnede hensynene og som samtidig sikret størst mulig oppslutning. Fra norsk side så man det som særlig viktig at avtalen:

• Styrket og konkretiserte havrettens regler for bevaring og bærekraftig bruk av marint biologisk mangfold.

• Utgjorde en integrert del av det etablerte havrettsregimet, dvs. under havrettskonvensjonen og var komplementær til eksisterende avtaler som UNFSA, relevante IMO-instrumenter og regionale havavtaler.

• Videreførte og bevarte havrettskonvensjonens balanse mellom ulike hensyn, herunder balansen mellom bevaring og bærekraftig bruk, og interessebalansen mellom kyststater og andre stater. Dette for å sikre at havområdene fortsatt kan utnyttes i tråd med vitenskapsbasert miljøforvaltning, og at kyststatens rettigheter i soner og på sokkel ivaretas.

• Ivaretok Norges interesser som kyststat i alle våre havområder

• Bygget på og styrket den regionale tilnærmingen til havforvaltning.

• Var i harmoni med eksisterende avtaler for bevaring og bærekraftig bruk av havet og respekterte eksisterende mandater og organer.

• Fremmet mer helhetlig havforvaltning og var et insentiv for tettere samarbeid og informasjonsutveksling mellom eksisterende og fremtidige sektormekanismer og regionale mekanismer.

• Regulerte effektivt samarbeid om bruk av konsekvensutredninger og områdebaserte forvaltningstiltak i internasjonale områder.

• Etablerte et partsmøte med en selvstendig rolle der det ikke finnes kompetente mekanismer, og en utfyllende rolle der slike finnes.

• Etablerte et funksjonelt og rettferdig regime for genressurser utenfor nasjonal jurisdiksjon, som ikke hindret eller begrenset forskning på og bærekraftig utnyttelse av ressursene.

• Etablerte et funksjonelt og rettferdig regime for fordeling av fordeler fra utnyttelse av marine genetiske ressurser, med vekt på deling av informasjon, prøver, forskningskapasitet osv.

• Fremmet forskning og datautveksling.

• Fremmet effektiv overføring av kompetanse og teknologi til utviklingsland.

• Inneholdt hensiktsmessige regler om konsekvensutredninger med vekt på flaggstatens ansvar og beslutningsmyndighet for egen aktivitet.

• Etablerte et sekretariat og en vitenskapskomité, og hensiktsmessige underkomitéer, men uten en for omfattende og dyr administrativ organisering.

8.2 Forhandlingsresultatet

Avtalen er i all hovedsak i tråd med norske havinteresser. Alle elementer som man fra norsk side anså som de viktigste under forhandlingene, er gjenspeilet på en god måte i avtaleteksten.

Resultatet er en balansert avtale vedtatt ved konsensus. Avtalen var i mars 2025 undertegnet av 112 stater og ratifisert/tiltrådt av 20 stater. Også land som ikke har ratifisert havrettskonvensjonen, herunder USA, har undertegnet avtalen. Det er ventet at en rekke land vil ha ratifisert avtalen innen FNs havkonferanse sommeren 2025, og målsetningen er at den etter hvert skal få universell oppslutning.

Avtalen bidrar til å styrke havretten og arbeidet med helhetlig og vitenskapsbasert havforvaltning i havområder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Avtalen ble til basert på en kollektiv erkjennelse av at menneskeskapte klimaendringer og andre drivere har negative virkninger på det marine miljøet i havet, og at teknologisk utvikling har muliggjort en mer intensiv bruk av havets ressurser. Klimaendringer vil også åpne for bruk og belastning av havområder som tidligere har vært utilgjengelige. Samlet har dette skapt et behov for tydeligere rettslige virkemidler for å avbøte det økende presset på havet. Avtalen svarer på dette ved å etablere klare og bindende traktatregler som alle parter må forholde seg til, herunder muligheten for å etablere områdebaserte forvaltningsverktøy på det åpne hav og en tydeligere forpliktelse til å konsekvensutrede planlagt aktivitet.

Integriteten til det eksisterende havrettsregimet er ivaretatt. Avtalen lar seg godt innpasse i den overordnede havrettslige arkitekturen. Den legger opp til tettere samarbeid for et sunnere hav på tvers av sektorer, blant annet ved at den etablerer en forpliktelse for partene til å samarbeide, herunder til å fremme samarbeid om å nå målene i avtalen også i andre globale, regionale og sektorielle organer. Avtalen skal legge til rette for verdiskaping, gjennom bærekraftig bruk av havet, samtidig som den skal bidra til økt samarbeid mellom relevante organer og en styrket miljøforvaltning. Samlet er dette gunstig for de brede norske havinteressene.

Avtalen skal tolkes i tråd med havrettskonvensjonen, og skal ikke berøre staters rettigheter, jurisdiksjon og plikter etter konvensjonen, herunder relatert til økonomisk sone og kontinentalsokkelen både innenfor og utenfor 200 nautiske mil fra grunnlinjene. Avtalen får derfor ingen negative konsekvenser for de rettigheter, friheter og den jurisdiksjon i havområder og på sokkelen som Norge er sikret gjennom havrettskonvensjonen.

Videre skal avtalen fortolkes på en måte som ikke undergraver relevante organer. Avtalen er klar på at eksisterende institusjoner og deres mandater skal respekteres. Avtalen må brukes aktivt i tråd med disse premisser for å sikre at man oppnår den riktige balansen mellom global forvaltning på den ene siden, og den regionale og sektorielle tilnærmingen til havforvaltning på den andre.

Avtalen blir gjennom del III et viktig verktøy for å opprette områdebaserte forvaltningsverktøy på global basis, herunder marine verneområder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Dette er en nyvinning som vil være særlig viktig for områder/sektorer som ikke allerede er dekket av regionale organers kompetanse til å etablere slike tiltak. Avtalen vil på denne måten kunne bidra til å nå det globale målet i naturavtalen om å bevare 30 prosent av havet. Samarbeidsforpliktelsen avtalen etablerer mellom avtalens organer og eksisterende sektorielle/regionale organer blir vesentlig for å tilrettelegge for en mer helhetlig havmiljøforvaltning og økt ansvarlighet. For norske interesser vil vedtak om områdebaserte forvaltningsverktøy, herunder marine verneområder, og reguleringer av konsekvensutredninger i sektorielle og/eller regionale organer hvor Norge deltar, fortsatt være viktig. I våre nærområder foreligger det allerede kompetanse til å treffe tiltak både for å begrense næringsvirksomhet og mer generell miljøbeskyttelse og et heldekkende samarbeid.

Områdebaserte forvaltningsverktøy, herunder marine verneområder, kan etter avtalen opprettes ved flertallsvedtak, se omtale av artikkel 23 i 4.5. Som kyststat må Norge være forberedt på at det kan komme slike forslag for våre nærområder utenfor nasjonal jurisdiksjon, som kan ha til hensikt å begrense økonomisk aktivitet. Slike tiltak kan for eksempel tenkes å sette vilkår eller rammer for aktivitet i vannsøylen over norsk kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil (eksempelvis i Smutthullet og Smutthavet). Som kyststat vil Norge ha en utvidet konsultasjonsrett for forslag som gjelder lommer av åpent hav som vår økonomiske sone grenser til. Videre må kompetansefordelingen opp mot relevante organer avklares konkret. I tilfeller der en stat ikke er enig i et konkret virkemiddel som foreslås, har avtalen også en sikkerhetsventil i form av en «reservasjonsrett» etter strenge vilkår, se omtale av artikkel 23 i 4.5. Det innebærer at staten selv kan bestemme at tiltaket, hvis det blir vedtatt, ikke gjelder for den. Det er således mulig å unngå rettsvirkningene av et tiltak som man ikke er enige i.

Avtalen sikrer gjennom det nye globale rammeverket for konsekvensutredninger at staters aktiviteter på det åpne hav nå må konsekvensutredes, dersom de antas å kunne forårsake betydelig forurensning av eller vesentlige og skadelige endringer i det marine miljøet. Når det gjelder konsekvensutredninger for aktivitet som foregår i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon, vil slik aktivitet i våre nærområder i stor grad allerede være dekket av eksisterende organer, og reglene i disse vil fortsatt være førende. Avtalen vil her ha en supplerende rolle, og bidra til økt åpenhet, samarbeid og ansvarlighet. For områder uten eksisterende organer vil man måtte følge avtalens system og prosesser – avtalen etablerer slik et nytt minstemål for hva slags kunnskap man må ha om virkningene av en planlagt aktivitet før man setter i gang. Dette er en nyvinning.

Avtalens regler om konsekvensutredning av aktivitet som foregår i områder innenfor nasjonal jurisdiksjon, innebærer at det stilles enkelte ytterligere krav til den nasjonale prosessen. Selv om kriteriene for hva slags aktivitet i områder innenfor nasjonal jurisdiksjon som skal konsekvensutredes vil være tilnærmet uendret, gir avtalen andre parter, interessenter og partsmøtet en adgang til å ytre seg om relevante planer og prosjekter, se 4.6. Eksempelvis ligger åpningsområdet for mineralvirksomhet på norsk kontinentalsokkel (Åpning av område på norsk kontinentalsokkel for mineralvirksomhet – regjeringen.no) delvis under vannsøyle som er åpent hav (Smutthavet). Dette berører imidlertid ikke norske myndigheters suverene rettigheter og beslutningsmyndighet når det gjelder hvorvidt den planlagte aktiviteten skal iverksettes.

Avtalen ivaretar kyststatens rettigheter i viktige sammenhenger som er sentrale for Norge. Kyststaters konsultasjonsrett i forbindelse med etableringen av områdebaserte forvaltningsverktøy er ett eksempel. Kyststaten har også en utvidet rett til å bli konsultert hvis andre stater har planer om aktiviteter i havområder utenfor våre jurisdiksjonsområder som kan påvirke Norges utøvelse av våre rettigheter etter havrettskonvensjonen. Der et foreslått tiltak etter del III eller en foreslått aktivitet etter del IV påvirker områder som er fullstendig omgitt av staters eksklusive økonomiske sone, skal forslagsstiller gjennomføre en mer aktiv konsultasjon med kyststatene. For Norge vil dette særlig gjelde tiltak eller aktivitet i Smutthavet og Smutthullet.

Avtalens regulering av marine genetiske ressurser vil bidra til et rettferdig system for fordeling av fordeler, samtidig som den ikke er til hinder for forskning og utvikling. Notifikasjonssystemet avtalen oppretter, så vel som forpliktelsen til å legge innsamlet genetisk materiale inn i offentlige samlinger og databaser, blir særlig viktig for å sikre at alle stater kan nyttiggjøre seg av informasjonen, se nærmere omtale i 4.4. Det er et mål at pengemessige fordeler, for eksempel inntekter fra salg av farmasøytiske produkter, skal deles og brukes til bevaring og bærekraftig bruk av naturmangfold utenfor nasjonal jurisdiksjon. I påvente av etableringen av et permanent fordelingssystem skal alle parter holde oversikt over utnyttelsen av genetisk materiale og digital sekvensinformasjon fra områder utenfor nasjonal jurisdiksjon, herunder publikasjoner og patenter. Videre er opprettelsen av spesialfondet, som skal finansieres gjennom pliktige bidrag fra utviklede land, et viktig kompromiss i tråd med norske prioriteringer. Da det p.t. ikke er pengemessige fordeler å dele fra slik aktivitet, og det faktum at et fordelingssystem må sees i sammenheng med systemet under CBD som er under utarbeidelse, er løsningen med etablering av spesialfondet viktig for å sørge for at avtalen allerede fra start åpner for overføring av midler fra utviklede land til bevaring og bærekraftig bruk av marint biologisk mangfold i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Videre inneholder avtalen mekanismer for kapasitetsbygging og teknologioverføring, som vil sette utviklingsland i stand til å oppfylle og dra nytte av avtalen.

Systemet for etterlevelse er basert på transparens gjennom periodisk rapportering fra stater til avtalens partsmøte, og vil detter gjennomgås av gjennomførings- og etterlevelseskomitéen. Slik sikres den kollektive fremdriften mot avtalens målsetninger.

I sum er resultatet av forhandlingene en god og balansert avtale sett med norske øyne, der de overordnede norske interessene er ivaretatt. At et samlet akademia, næringsliv og sivilsamfunn i høringen støtter norsk ratifikasjon av avtalen understreker dette.

At avtalen ble vedtatt ved konsensus styrker dens legitimitet. Selv om de rådende geopolitiske omstendighetene tydelig preget forhandlingsprosessen, var det samtidig et bredt ønske om å få på plass en balansert avtale med sterk oppslutning blant både utviklingsland og utviklede land. For Norge har dette vært en prioritet. For utviklingslandene, som ønsket at avtalen skulle rette opp i det de oppfatter som en ubalanse i havrettskonvensjonen, var en regulering av marine genetiske ressurser, kapasitetsbygging og etablering av bl.a. spesialfondet helt sentralt. De fremførte disse argumentene med tyngde gjennom forhandlingene, som generelt var preget av at land i det geografiske sør og det geografiske nord hadde ulike posisjoner.

I et slikt forhandlingsklima må avtalens vedtakelse anses som en styrke for multilateralismen i en krevende tid. Det er grunn til å tro at avtalen med tiden, på samme måte som havrettskonvensjonen, kan vinne tilnærmet universell oppslutning. Muligheten for at ikke-parter til havrettskonvensjonen kan ratifisere eller på annen måte binde seg til denne avtalen, er viktig for å oppnå en slik utvikling. Både allmenne utenrikspolitiske hensyn og våre konkrete hav- og havrettsinteresser tilsier at Norge vil være best tjent med å bli part til avtalen. Det vil sende et klart signal om at vi slutter opp om forpliktende samarbeid for å styrke bærekraftig havforvaltning og for havretten mer generelt.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at Norge ratifiserer avtale av 19. juni 2023 under FNs havrettskonvensjon om bevaring og bærekraftig bruk av marint biologisk mangfold i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Gjennomføring av avtalen i norsk rett vil kreve enkelte lovendringer, i første rekke for å gjennomføre kapitlene om marine genetiske ressurser, områdebaserte forvaltningsverktøy og konsekvensutredninger. Den har også visse økonomiske konsekvenser. Siden gjennomføring av avtalen anses som en sak av særlig stor viktighet, er det nødvendig med Stortingets samtykke til ratifikasjon av avtalen i samsvar med Grunnloven § 26 annet ledd.

Avtalen vil tre i kraft 120 dager etter datoen da den sekstiende staten har levert sine ratifikasjonsinstrumenter.