3 Generelt om avtalens innhold

3.1 Overordnet om innholdet i avtalen

Avtalen styrker og konkretiserer havrettskonvensjonens regler for bevaring og bærekraftig bruk av marint biologisk mangfold. Avtalen gjelder i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon, dvs. det åpne hav (utenfor 200-milssonene) og Området, det internasjonale havbunnsområdet (utenfor nasjonale kontinentalsokler), se 2.2.4.

Avtalens forhold til havrettskonvensjonen og andre relevante rettslige instrumenter, rammeverk og relevante organer, så vel som spørsmål om suverenitet, suverene rettigheter og jurisdiksjon beskrives i avtalens del I.

Avtalens del II regulerer marine genetiske ressurser inkludert digital sekvensinformasjon, og en rett og rimelig fordeling av fordeler fra slike ressurser. Digital sekvensinformasjon er ikke definert i avtalen, men begrepet brukes i de operative bestemmelsene. Det finnes ingen autoritativ definisjon av begrepet, som er gjenstand for pågående forhandlinger bla. i kontekst av CBD. Begrepet refererer til digitale sekvenser eller rekker av genetisk materiale.

Avtalen fastsetter krav til notifikasjon av innsamling av fysisk genmateriale og digital sekvensinformasjon. Partsmøtet er det øverste organ for forvaltningen av avtalen og består av alle parter som er bundet av den. Partsmøtet gis mulighet til, på visse betingelser, å etablere et system for fordeling av fordeler fra utnyttelse av fysisk genmateriale og digital sekvensinformasjon. Slike fordeler kan for eksempel være del av inntektene fra fremtidig salg av farmasøytiske produkter som stammer fra genetisk sekvensinformasjon. I påvente av at den kommersielle aktiviteten øker, skal utviklede land betale et bidrag til fordeling av fordeler til et spesialfond. Dette vil bidra til rettferdig fordeling og muligheter for utviklingslandene til å ta del i slik virksomhet.

Avtalens del III inneholder regler og en detaljert prosedyre for partsmøtet til å etablere områdebaserte forvaltningsverktøy, herunder marine verneområder. Med områdebaserte forvaltningsverktøy menes forvaltningstiltak for et geografisk definert område for en eller flere sektorer eller aktiviteter og sektorovergripende marine verneområder. Forholdet til eksisterende organer er klarlagt, slik at partsmøtets kompetanse til å opprette områdebaserte forvaltningsverktøy, inkludert marine verneområder, er begrenset der det foreligger andre rettslige instrumenter, rammeverk eller organer som har kompetanse til å treffe slike tiltak eller har truffet tiltak.

Avtalens del IV fastsetter et rammeverk for og krav til å gjennomføre konsekvensutredninger for aktiviteter i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Det er staten som har ansvar for aktiviteten som vurderer om en planlagt aktivitet krever konsekvensutredning eller ikke, og som deretter, basert på gjennomført konsekvensutredning der det er påkrevd, beslutter om en aktivitet kan gjennomføres eller ikke.

Avtalens del V omfatter kapasitetsbygging og overføring av marin teknologi. Dette kan omfatte forskningssamarbeid og/eller teknologioverføring med tanke på avtalens del II til IV. Metoder for kapasitetsbygging og teknologioverføring er utdypet i avtalens vedlegg II. En egen komité for kapasitetsbygging og teknologioverføring skal etableres. Hensikten med denne delen av avtalen er blant annet å sette utviklingsland i stand til å gjennomføre avtalens forpliktelser.

Avtalen etablerer enkelte institusjoner, herunder et eget sekretariat, et vitenskapelig og teknisk organ og en mekanisme for informasjonsutveksling, som skal finansieres gjennom partenes pliktige bidrag. Det etableres en finanseringsmekanisme som skal bistå utviklingsland i å gjennomføre avtalen, og denne består bla. av et frivillig fond for kapasitetsbygging og et spesialfond som skal finansieres gjennom årlige pliktige bidrag fra utviklede land. Utviklede lands bidrag til spesialfondet vil tilsvare 50 prosent av landets generelle pliktige bidrag.

3.2 Forholdet til havrettskonvensjonen

Havrettskonvensjonens del XII etablerer et globalt rettslig rammeverk for vern og bevaring av det marine miljøet. Her fastsettes blant annet generelle forpliktelser til å beskytte og bevare det marine miljøet, og til å forhindre forurensning av det marine miljøet fra menneskelig aktivitet. Bestemmelsene fremmer videre et internasjonalt samarbeid med sikte på utvikling av regionale og globale regler og prosedyrer til vern og bevaring av havmiljøet.

Denne avtalen er en gjennomføringsavtale til havrettskonvensjonen. Den klargjør og videreutvikler konvensjonens regler for bevaring og bærekraftig bruk av marint biologisk mangfold i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Forholdet til havrettskonvensjonen er regulert i avtalens artikkel 5. Avtalen skal tolkes og anvendes på en måte som samsvarer med konvensjonen. Bestemmelsene i avtalen skal ikke berøre statenes rettigheter og forpliktelser etter havrettskonvensjonen. Tvisteløsningsmekanismene i havrettskonvensjonens del XV gjelder i utgangspunktet også for denne avtalen, med visse unntak som er beskrevet nærmere i artikkel 60.

Avtalen er den tredje gjennomføringsavtalen under havrettskonvensjonen.

Avtalen om gjennomføring av del XI i De forente nasjoners havrettskonvensjon av 1994 (ikrafttredelse 27. juli 1996) gjennomfører og modifiserer konvensjonens del XI om rettsordningen for havbunnsmineraler på de store havdyp utenfor nasjonal jurisdiksjon. Den var i sin tid avgjørende for en tilnærmet universell oppslutning om konvensjonsverket. Bestemmelsene i avtalen av 1994 og del XI skal tolkes og anvendes sammen som ett enkelt dokument. Ved uoverensstemmelse går bestemmelsene i avtalen av 1994 foran.

FN-avtalen om fiske på det åpne hav av 1995, heretter UNFSA (ikrafttredelse 11. desember 2001), supplerer havrettskonvensjonen med nærmere regler for bevarings- og forvaltningsregimer for denne type fiskebestander. Selv om denne avtalen er en gjennomføring av havrettskonvensjonens bestemmelser, er det mulig å bli part til denne avtalen uten å være part til havrettskonvensjonen. Også den foreliggende avtalen er utformet slik at den åpner for dette.

3.3 Kyststatenes miljøjurisdiksjon

3.3.1 Generelle forpliktelser

Stater har etter havrettskonvensjonen artikkel 192 en plikt til å verne og bevare det marine miljø. Denne plikten er generell og gjelder uavhengig av jurisdiksjonsområder. Etter artikkel 194, nr.1 skal stater iverksette alle nødvendige tiltak i tråd med havrettskonvensjonen for å hindre forurensning av det marine miljøet. Dette skal inkludere nødvendige tiltak for å verne og bevare sjeldne eller sårbare økosystemer og tilholdssted for truede arter eller andre former for liv i havet, jf. artikkel 194, nr. 5. Det er klart at tiltak kan innebære regulering av aktivitet for å hindre skade på miljøet i et nærmere avgrenset område. Statene velger selv hvilke tiltak som anses hensiktsmessige for å oppfylle de relevante miljøkravene. Statene skal etter artikkel 204 overvåke faren for forurensning som følge av virksomhet de selv tillater, og vurdere en virksomhets mulige virkninger på det marine miljøet, jf. artikkel 206.

3.3.2 Innenfor nasjonal jurisdiksjon

I territorialfarvannet (Se 2.2.1): I territorialfarvannet (indre farvann og sjøterritoriet) har kyststaten full suverenitet og i utgangspunktet samme myndighet som på land, jf. HRK artikkel 2. Skip fra alle stater har rett til uskyldig gjennomfart gjennom sjøterritoriet, men kyststaten kan vedta lover og forskrifter om slik gjennomfart med hensyn til bevaring av kyststatens miljø og de levende ressurser i havet etter artikkel 21, nr.1, (f) og (e).

I den økonomiske sone (Se 2.2.2): I den økonomiske sonen har kyststaten etter HRK artikkel 56, nr.1 (b) (iii) eksplisitt jurisdiksjon med hensyn til vern og bevaring av det marine miljø. I utøvelsen av denne jurisdiksjonen må kyststaten ta tilbørlig hensyn til andre staters rettigheter og plikter ved og kunne tilpasses konkret. Aktivitet kan reguleres for å unngå skade på miljøet.

På kontinentalsokkelen (Se 2.2.3): HRK kapittel VI om kontinentalsokkelen har ingen eksplisitte referanser til vern og bevaring av det marine miljø, slik artikkel 56, nr.1 har for den økonomiske sonen. Statenes plikt etter artikkel 192 til å verne og bevare det marine miljø er generell og gjelder også på kontinentalsokkelen og for kyststatens utøvelse av sine suverene rettigheter etter artikkel 77, nr.1 til å utforske og utnytte levende og ikke-levende ressurser på sokkelen. Vern og bevaring kan inkludere regulering av aktivitet i nærmere avgrensede områder for å beskytte miljøet mot negativ påvirkning. Etter artikkel 208 skal kyststaten vedta lover og forskrifter og iverksette tiltak for å hindre forurensning av det marine miljø fra havbunnsvirksomhet og kunstige innretninger og anlegg under dens jurisdiksjon.

3.4 Forholdet til andre relevante organer

En forutsetning i avtalen (og et premiss for forhandlingene om avtalen) er at den nye avtalen ikke skal undergrave relevante rettslige instrumenter og rammeverk og relevante globale, regionale, subregionale og sektorielle organer (jf. avtalens artikkel 5), se 4.3. Avtalen skal i stedet supplere ved behov og bidra til samhandling for helhetlig havforvaltning. Dette bidrar til å styrke den eksisterende regionale og sektorielle tilnærmingen til havforvaltning.

Det eksisterer flere regionale og globale organisasjoner, kommisjoner, råd og andre samarbeidsfora med mandater innenfor forvaltning av havmiljøet, fiskeri og andre havnæringer. Flere av disse har overlappende geografiske virkeområder. Noen av disse har et folkerettslig grunnlag, andre er politisk basert. Norge deltar aktivt i flere slike, bl.a. regionale samarbeidsfora som har forvaltnings- eller reguleringsoppgaver. De har spesialkompetanse på sine felt og er ofte sammensatt på en måte som gjør at alle berørte interesser er representert. De har vært og er viktige for å ivareta norske interesser, og Norge vil fortsatt prioritere arbeidet i disse samarbeidsforaene.

En viktig begrunnelse for avtalen har vært behovet for å fremme mer helhetlig forvaltning i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon, gjennom økt samarbeid og åpenhet i og mellom stater og organer engasjert i forvaltningen av havmiljø, fiskeri, skipsfart, mineralutvinning mv. Avtalen inneholder en generell forpliktelse til samarbeid for bevaring og bærekraftig bruk av marint biologisk mangfold i havområder utenfor nasjonal jurisdiksjon, herunder gjennom å styrke og forbedre samarbeid med og mellom relevante organer. Partene skal bestrebe seg på å fremme formålene med avtalen når de er med på å treffe beslutninger i henhold til andre relevante organer. Videre inneholder avtalen bestemmelser om forholdet mellom avtalen og eksisterende organer, herunder bl.a. bestemmelser om konsultasjon og kompetansefordeling.

Avtalen etablerer et sekretariat, et vitenskapelig og teknisk organ og et partsmøte med myndighet til å vedta tiltak.

Kunnskapsbaserte og effektive beslutninger fattes best nært det aktuelle området og den aktuelle aktiviteten. Grovt sagt gjør avtalen på flere punkter et skille mellom områder og aktiviteter som dekkes av kompetansen til en sektoriell eller regional organisasjon, instrument etc. og områder og aktiviteter som ikke er dekket av slik kompetanse. Dette er i tråd med forutsetningene i avtalens artikkel 5.

Avtalens anvendelse i konkrete tilfeller, herunder hvorvidt partsmøtet kan treffe vedtak i et konkret tilfelle, beror derfor i stor grad på kompetansen til de relevante instrumentene, rammeverkene, organisasjonene og organene. I noen havområder utenfor nasjonal jurisdiksjon finnes det allerede en altomfattende regulering og/eller et omfattende samarbeid mellom ulike organer, mens i andre områder er reguleringen og samarbeidet mindre omfattende. Kompetansen til instrumentene, rammeverkene og organisasjonene vil variere både geografisk og tematisk.

Organer som IMO, ISA, NEAFC, Den blandede norsk- russiske fiskerikommisjon, Polhavsavtalen OSPAR, Det internasjonale råd for havforskning (ICES), Kommisjonen for bevaring av marine levende ressurser i Antarktis (CCAMLR). CCAMLR, De konsultative møtene under Antarktistraktaten (ATCM), Arktisk råd, Den nordvest-atlantiske fiskeriorganisasjon (NAFO), Den internasjonale konvensjonen for bevaring av atlantisk tunfisk (ICCAT) og Den internasjonale hvalfangstkommisjonen (IWC) vil omfattes av artikkel 5 om at avtalen ikke skal undergrave eksisterende organers kompetanse. Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) og den tilhørende Nagoyaprotokollen om tilgang til genetiske ressurser og en rimelig og likeverdig fordeling av fordeler som følger av utnyttingen av disse omfattes eksempelvis av instrumenter som ikke skal undergraves. Det samme gjelder nye organer som måtte bli opprettet og som omfattes av bestemmelsen i artikkel 5.

Dette innebærer at avtalen ikke må tolkes og anvendes på en måte som undergraver disse organene, og at partsmøtet ikke kan fatte vedtak som svekker myndigheten, evnen eller effektiviteten til disse organene.

Nedenfor følger en kort oversikt over noen av de relevante instrumentene, rammeverkene, organisasjonene og organene i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon som er spesielt relevante for havområder som berører norske interesser.

3.4.1 Globale reguleringer, sektorreguleringer og organer

• Havrettskonvensjonen

  • ISA etableres i havrettskonvensjonen. Havbunnen utenfor nasjonal jurisdiksjon, utgjør Det internasjonale havbunnsområdet (Området). Utnyttelse av mineralressursene her er regulert i havrettskonvensjonen. ISA ble opprettet for å tilrettelegge for og forvalte virksomheten i Området, og for å forvalte mineralforekomstene. ISA har vedtatt regelverk for utforskning av mineraler. Per 2025 forhandles det om et utvinningsregelverk. ISA kan med grunnlag i egen miljøjurisdiksjon vedta regionale miljøplaner i Området.

  • UNFSA fra 1995 er et supplement til havrettskonvensjonen. Avtalen pålegger kyststatene og stater som fisker på det åpne hav, å delta i regionalt samarbeid om forvalting av vandrende fiskebestander. Den inneholder detaljerte regler om etablering av regionale organisasjoner og hvordan samarbeidet i organisasjonene skal foregå.

• IMO er etablert i traktat. IMO er FNs organ for regulering av internasjonal skipsfart. Organisasjonens mandat er å fremme samarbeid mellom stater, ha ansvar for trygg sjøfart og å forhindre forurensing fra skip. IMO kan bl.a. opprette særskilt sensitive sjøområder.

• Konvensjon om bekjempelse av havforurensninger ved dumping av avfall og annet materiale (Londonkonvensjonen) av 1972 er en global konvensjon med formål å beskytte havmiljøet og gjennomføre alle praktiske tiltak for å bekjempe havforurensning som følge av menneskelig aktivitet. Dette gjelder blant annet utslipp av miljøfarlig avfall og dumping av avfall og annet materiale fra skip og fly. Protokoll til Konvensjon om bekjempelse av havforurensninger ved dumping av avfall og annet materiale av 1996 (Londonprotokollen) moderniserer konvensjonen og vil på sikt erstatte den. Protokollen er strengere enn den opprinnelige konvensjonen. Denne legger stor vekt på føre-var-prinsippet og forbyr all dumping med unntak av enkelte typer avfall som er spesifisert i en egen liste. Protokollen ble i 2007 endret for å tillate og samtidig regulere lagring av CO₂ i geologiske strukturer under havbunnen. Den ble videre endret i 2009 slik at den på nærmere angitte vilkår tillater eksport av CO₂ på tvers av landegrenser for lagringsformål.

• Naturavtalen under CBD ble vedtatt i 2022, og inneholder 23 globale, politiske handlingsmål, som inkluderer målet om bevaring og restaurering av minst 30 prosent av alle land- og havområder.

3.4.2 Regionale sektorreguleringer og organer

• Norge deltar i flere regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner (RFMOer) der bl.a. NEAFC og CCAMLR (sistnevnte har et bredere mandat enn kun fiskeriforvaltning, jf. nedenfor) er spesielt sentrale for norske interesser. I tillegg foregår det også annet regionalt og bilateralt fiskerisamarbeid i våre nærområder som den nye avtalen også må respektere, bl.a. Avtale for å hindre uregulert fiske i internasjonal del av Polhavet av 2018 og Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjon.

  • Den nord-østatlantiske fiskerikommisjon (NEAFC) er etablert ved egen konvensjon av 1980 og har et kompetanseområde som strekker seg fra Biscaya og helt opp til polpunktet. NEAFC har siden 2004 gjort bruk av arealbaserte forvaltningstiltak ved å stenge sårbare områder for bunnfiske, noe som senere resulterte i anbefalinger om dette fra FNs generalforsamling. De samme områdene er i stor grad vedtatt som marine verneområder i OSPAR. NEAFC har også regler og praksis relatert til konsekvensutredninger.

• OSPAR-konvensjonen av 1992 etablerte OSPAR-kommisjonen. Det geografiske kompetanseområdet sammenfaller i stor grad med NEAFCs område beskrevet ovenfor, det vil si helt opp til polpunktet. OSPAR har som overordnet mål å hindre og eliminere forurensning og å treffe nødvendige tiltak for å beskytte havområdet mot skadevirkninger av menneskelig aktivitet. OSPAR har et mål om et økologisk sammenhengende og representativt felles nettverk av marine verneområder. I tillegg til partenes egne verneområder innenfor nasjonal jurisdiksjon, har partene gått sammen om å opprette åtte verneområder utenfor nasjonal jurisdiksjon. OSPAR vedtok i 2021 et mål om å videreutvikle sitt nettverk av marine verneområder og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak til å dekke minst 30 prosent av OSPARs maritime område innen 2030. OSPAR samarbeider med NEAFC for å oppnå en helhetlig havmiljøforvaltning i Nordøst-Atlanteren.

• Arktisk råd med sine åtte medlemsstater gir viktige bidrag til havforvaltning gjennom en omfattende produksjon av faglige rapporter, analyser og retningslinjer for forvaltningsmessige og politiske løsninger. Dette arbeidet blir i hovedsak utført av ekspertgrupper under Arktisk råds arbeidsgruppe for beskyttelse av det arktiske marine miljøet (PAME), i henhold til Arctic Marine Strategic Plan (AMSP).

• Antarktistraktaten, med miljøprotokollen. Antarktistraktaten av 1. desember 1959 gjelder etter artikkel VI for land- og havområdene sør for 60 grader S. I tillegg kommer en egen protokoll om miljøvern av 4. oktober 1991 som etter sin artikkel 2 gjelder for samme område og avhengige og tilhørende økosystemer (Miljøprotokollen). Miljøprotokollen artikkel 11 etablerer en egen Miljøvernkomité som rapporterer til Antarktistraktatens beslutningsorgan ATCM. Under Miljøprotokollen er det etablert et eget system for konsekvensutredninger. Antarktistraktaten har vært opphav til flere mellomstatlige avtaler som, sammen med selve traktaten, utgjør det såkalte Antarktistraktatsystemet (ATS). I tillegg til Miljøprotokollen er CAMLR-Konvensjonen og Konvensjonen for bevaring av antarktiske selarter (CCAS) sentrale avtaler i dette systemet. Dette er et altomfattende samarbeid for bevaring og forvaltning av det marine miljø i Antarktis, som både omfatter fiskerireguleringer og miljøjurisdiksjon. Systemet er også satt opp til å utvikle nye forvaltningsmekanismer ved behov. Blant annet har ATCM spørsmål om regulering av marine genetiske ressurser på dagsorden. Norge, Storbritannia, New Zealand, Australia, Frankrike, Argentina og Chile gjør krav på landområder i Antarktis. Selve bærebjelken i det internasjonale samarbeidet under Antarktistraktaten er artikkel IV i traktaten. Denne bestemmelsen fryser situasjonen ved at nye krav ikke kan fremmes, samtidig som eksisterende krav og grunnlaget for den ikke skal svekkes eller styrkes. Sagt på en annen måte, er partene enige om å være uenige om suverenitetsforholdene i Antarktistraktatens virkeområde.

  • CCAMLR er etablert med hjemmel i art VII i konvensjon om bevaring av marine ressurser i Antarktis av 20. mai 1980. Ansvarsområdet er i artikkel I definert til Antarktis sør for 60 grader S og til marine levende ressurser i «området mellom denne breddegraden og den antarktiske konvergens som er en del av det antarktiske marine økosystem». CCAMLR har et bredt spekter av virkemidler for økosystembasert forvaltning av de marine ressursene i konvensjonens virkeområde, herunder områdebaserte forvaltningstiltak som stenging av sårbare områder for bunnfiske med trål, opprettelse av marine verneområder mm. Det er etablert egne ordninger for samarbeid mellom CCAMLR og Antarktistraktatens miljøvernkomité på områder hvor disse organenes mandat overlapper hverandre.