2 Bakgrunnen for avtalen

2.1 Om norsk havrettspolitikk og havsamarbeid

Havet og vår nærhet til det er av sentral betydning for norsk utenriks-, utviklings-, nærings- og sikkerhetspolitikk. Norge har verdens nest lengste kystlinje, fiskeriene har vært grunnlag for bosetning, matauk og næringsvirksomhet langs kysten, vi har dype sjøfartsrøtter og vi forvalter store havområder.

Havretten fastsetter statenes rettigheter, handlefrihet og plikter på havet. FNs havrettskonvensjon har siden den ble vedtatt i 1982 satt rammene for all aktivitet til havs. Norge spilte en viktig rolle i forhandlingene som ledet frem til konvensjonen, med daværende havrettsminister Jens Evensen i spissen. Slik det fremgår i St.prp. nr. 37 (1995–96) om samtykke til ratifikasjon av konvensjonen fikk Norge gjennomslag for sine hovedinteresser i konvensjonen.

Havrettskonvensjonen har i dag 170 parter, men har i praksis enda større oppslutning. Dette forklares både med at store deler av konvensjonens regler allerede er ansett som gjeldende sedvanerett og med at den balanserer ulike hensyn, interesser, rettigheter og plikter. Ingen stater har gjennom konvensjonen fått fullt gjennomslag for sine interesser, men langt de fleste stater ser sine samlede interesser best tjent med konvensjonen og de interesseavveiningene den gir uttrykk for.

Konvensjonen representerer et kompromiss mellom kyststatsinteresser og havets friheter. Kyststatenes suverene rettigheter, herunder til ressursene, på egen kontinentalsokkel og i soner ut til 200 nautiske mil anerkjennes, samtidig som alle havets friheter, eksempelvis fri navigasjon, ble opprettholdt i havområdene utenfor territorialfarvannet. Videre nedfeller havrettskonvensjonen at det internasjonale havbunnsområdet og dets mineralforekomster er menneskehetens fellesarv.

Havrettskonvensjonen regulerer staters rettigheter og plikter for bruk av havet, men også utnyttelse av marine ressurser, og bevaring og beskyttelse av det marine miljøet. Konvensjonen pålegger statene en generell forpliktelse til å beskytte og bevare det marine miljøet, samt en forpliktelse til å treffe alle nødvendige tiltak for å hindre, begrense og kontrollere forurensning av det marine miljøet, se nærmere omtale i 3.3.

Norge har en overordnet og allmenn utenrikspolitisk interesse i å styrke den internasjonale rettsorden. Det gjelder i særlig grad på det havrettslige området hvor vi også har betydelige nasjonale interesser. Effektene av klimaendringer på havet kan i fremtiden bidra til å forsterke globale og regionale sikkerhetsutfordringer. Havretten fremmer fredelig internasjonalt samarbeid om bevaring og bærekraftig bruk av verdens hav. Dette bidrar til større forutsigbarhet og sikkerhet for investeringer og aktivitet, som er sentralt for den norske økonomien. Den utgjør også det rettslige rammeverket for samarbeid om havforvaltning på globalt, regionalt og bilateralt nivå. Havrettskonvensjonen er med andre ord sentral for Norge som energinasjon, miljønasjon, sjømatnasjon og skipsfartsnasjon og bidrar til å sikre norske utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser i havområdene.

God håndtering av utfordringer på havet krever koordinering og samvirke mellom internasjonale institusjoner. En rekke rettslige instrumenter og rammeverk og globale, regionale, subregionale og sektorielle organer (heretter «organer») er opprettet for å fremme internasjonalt samarbeid og regulere aktiviteter på ulike områder.

Norge samarbeider, i tråd med konvensjonen, multilateralt, regionalt og bilateralt om forvaltning av havet. Norge deltar i en rekke regionale organer om samarbeid på ulike områder i nærliggende havområder, eksempelvis i Arktisk råd, samarbeid under Avtale for å hindre uregulert fiske i internasjonal del av Polhavet (Polhavsavtalen), Den nordøst-atlantiske fiskerikommisjon (NEAFC), og under konvensjonen om bevaring av det marine miljø i Nordøst- Atlanteren (OSPAR). I Antarktis ivaretas havmiljøet gjennom det internasjonale samarbeidet under Antarktistraktaten, herunder Antarktistraktatens miljøprotokoll og konvensjonen for bevaring av marine levende ressurser i Antarktis (CAMLR-Konvensjonen).

På globalt nivå er FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) helt sentral for regulering av internasjonal skipsfart, mens Den internasjonale havbunnsmyndigheten (ISA) forvalter og kontrollerer mineralressursene på den internasjonale havbunnen. Videre er det normative arbeidet gjennom FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) helt sentralt på fiskeri- og havbruksområdet.

I løpet av det siste tiåret er det vedtatt flere nye rettslig bindende avtaler som regulerer aktivitet som påvirker havmiljøet – direkte og indirekte. I denne sammenheng kan det særlig vises til Parisavtalen (Paris Agreement, 12. Desember 2015) og det arbeidet som nå pågår for oppnå enighet om en ny folkerettslig bindende global avtale mot plastforurensing (UNEP/EA.5/Res. 14, 5/14. End plastic pollution: towards an international legally binding instrument, 2. Mars 2022). Norge har spilt og spiller en sentral rolle i rettsutviklingen på klima- og miljøfeltet.

Det er internasjonal oppslutning om flere politiske mål og erklæringer knyttet til bruk og vern av havet, herunder FNs bærekraftsmål 14: Livet i havet: «Bevare og bruke havet og de marine ressursene på en måte som fremmer bærekraftig utvikling» og 2: Utrydde sult: «Utrydde sult, oppnå matsikkerhet og bedre ernæring, og fremme bærekraftig landbruk», samt det globale Kunming-Montreal-rammeverket for naturmangfold av desember 2022 (Decision CBD COP15/4 Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework) (Naturavtalen).

Norge, sammen med Palau, leder det internasjonale høynivåpanelet for en bærekraftig havøkonomi (Havpanelet), som bidrar til å sette internasjonalt søkelys på sammenhengen mellom havets miljøtilstand og økonomisk utvikling. Havpanelets 18 medlemmer, herunder USA, Storbritannia, Frankrike og Australia, har forpliktet seg til det politiske målet om bærekraftig forvaltning av 100 prosent av havområdene innenfor nasjonal jurisdiksjon (Sustainable Ocean Plans) innen 2025.

2.2 Havrettens system – Kyststatene og havet

Havrettskonvensjonen klargjør statenes rettigheter og plikter i ulike maritime soner. Den gir kyststatene særlige rettigheter og plikter. Innerst mot kysten finner vi territorialfarvannet.

2.2.1 Territorialfarvannet: indre farvann og sjøterritoriet

I territorialfarvannet har kyststaten full suverenitet og i utgangspunktet samme myndighet som på land. Territorialfarvannet består av indre farvann og sjøterritoriet. Fjorder, bukter og mindre havområder innenfor grunnlinjen utgjør indre farvann. Grunnlinjene danner yttergrensen for de indre farvann og er samtidig utgangspunktet for beregningen av sjøterritoriet og jurisdiksjonsområdene utenfor.

I indre farvann har kyststaten full suverenitet, og andre stater kan utøve aktivitet her bare i den utstrekning kyststaten aksepterer eller tillater det. Et eksempel på slik aktivitet er anløp av fremmede skip til norske havner. Også i sjøterritoriet, som strekker seg inntil 12 nautiske mil (1 nm = 1,852 km) fra grunnlinjen, har kyststaten full suverenitet, men fremmede skip har her rett til uskyldig gjennomfart. Kyststaten kan også opprette en tilstøtende sone som strekker seg 12 nautiske mil fra sjøterritoriets yttergrense. Her har kyststatene ikke full suverenitet, men har lov til å kontrollere utenlandske skip ved mistanke om brudd på kyststatens toll-, helse- eller innvandringsregelverk.

2.2.2 Økonomisk sone

I den økonomiske sone ut til 200 nautiske mil fra grunnlinjen har kyststaten suverene rettigheter til bla. å utnytte alle ressurser og til å sikre at ressursene ikke overbeskattes. På denne måten er kyststatenes fiskeriinteresser godt ivaretatt gjennom havretten. Rettighetene i den økonomiske sonen omfatter også myndighet og en forpliktelse til å iverksette tiltak for vern og bevaring av havmiljøet. Se nærmere omtale i 3.3.2. Dette kombineres og balanseres med havets friheter som gir andre stater rett til bl.a. fri ferdsel. Eksempelvis kan Norge nekte andre stater å fiske i Norges økonomiske sone, men kan som hovedregel ikke legge begrensinger på retten til fri skipsfart ut over det som er vedtatt i IMO.

2.2.3 Kontinentalsokkelen

Kontinentalsokkelen er den naturlige forlengelsen av landmassene ut i havet. Alle kyststater har likevel etter havretten uten videre en kontinentalsokkel på 200 nautiske mil fra grunnlinjen dersom den ikke må avgrenses mot andre lands sokkel. Mange kyststater har en forlengelse av landmassene under havet som strekker seg lenger enn 200 nautiske mil. I slike tilfeller må kyststaten dokumentere sokkelens utstrekning for Kontinentalsokkelkommisjonen (CLCS) i New York. Kommisjonen gir anbefalinger som i sin tur gir kyststaten rett til å fastlegge sokkelens utstrekning i tråd med dens anbefaling.

Etter havretten har alle kyststater suverene rettigheter til naturforekomster på kontinentalsokkelen. Dette innebærer rett til å utforske og utvinne mineraler og andre forekomster på og under havbunnen. Kyststatens suverene rettigheter betyr i denne sammenhengen at ingen kan utforske eller utvinne disse naturforekomstene uten uttrykkelig samtykke fra kyststaten.

2.2.4 Det åpne hav og Området

På det åpne hav, det vil si områdene utenfor nasjonal jurisdiksjon (jf. HRK artikkel 86 «… alle havområder som ikke er omfattet av noen stats eksklusive økonomiske sone, sjøterritorium eller indre farvann eller en arkipelstats arkipelfarvann …») har alle stater frihet for eksempel til skipsfart, forskning og fiske. Ingen stat kan legge noen del av det åpne hav under sin jurisdiksjon, men alle stater kan la sine borgere og skip utøve aktivitet her i henhold til internasjonale og nasjonale regler. Det følger av havrettskonvensjonen at en stat som utøver sine rettigheter og oppfyller sine plikter skal ta tilbørlig hensyn til andre staters rettigheter og plikter.

På det åpne hav er statene forpliktet til å samarbeide om for eksempel forvaltning av fiskeriressursene og vern av det marine miljø. Norge ivaretar sin samarbeidsplikt blant annet gjennom arbeidet i IMO og regionale organer, se nærmere omtale i 3.4.

I de områder hvor kontinentalsokkelen strekker seg lenger ut enn 200 nautiske mil fra grunnlinjen, kan det oppstå tilfeller hvor en kyststat har en kontinentalsokkel som ligger under åpent hav.

Havbunnsområdet utenfor nasjonale sokler kalles Området. Her har alle stater lik rett til aktivitet og utnyttelse. Området og mineralressursene her er definert som menneskehetens fellesarv og forvaltes av ISA lokalisert på Jamaica.

Kilde: Norsk Polarinstitutt

2.3 Avtalens tilblivelse

Siden havrettskonvensjonens vedtakelse i 1982 har det samlede presset på det marine miljøet økt betydelig. Klimaendringer, forurensning, mer skipsfart, stor ressursbeskatning og annen aktivitet har vært sentrale drivere. Den internasjonale forvaltningen av havmiljøet har ikke klart å holde tritt med den mer intense bruken av havet som den teknologiske og økonomiske utviklingen har lagt til rette for.

Denne negative utviklingen for det marine miljøet generelt har også påvirket havmiljøet i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Den sektorielle og regionale tilnærmingen til havforvaltning i disse områdene innebærer at flere organer har tilgrensende og tidvis overlappende mandater til å ivareta det marine miljøet, men uten klare arenaer for å sikre koordinering av innsatsen og samarbeid. Videre er det regioner som ikke har eksisterende organer med mandat til å treffe tiltak, til forskjell fra norske nærområder som er godt regulerte. For å styrke bevaringen av det marine miljøet, har det derfor vært behov for å få tydeligere rettslige virkemidler for helhetlig forvaltning av havmiljøet i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Videre har det vært et ønske, særlig fra utviklingslandene, om å etablere regulering av marine genetiske ressurser, siden havrettskonvensjonen ikke fastsetter noen klar regulering av slike ressurser og heller ikke regulerer fordeling av eventuelle fordeler fra utnyttelsen av disse.

Innledende diskusjoner om de nevnte temaer foregikk mellom 2004–2015 i en arbeidsgruppe i FN. Diskusjonene var preget av at ulike land og regionale grupper både hadde vidt forskjellige oppfatninger om hvorvidt det var behov for en slik avtale, hva en eventuell avtale skulle inneholde, og forventninger til hva man skulle oppnå. En rekke utviklingsland ønsket en regulering av marine genetiske ressurser, og at en slik regulering måtte basere seg på prinsippet om menneskehetens fellesarv (Jf. HRK artikkel 136, «Området og dets forekomster er menneskehetens felles arv»), så vel som styrket kapasitetsbygging. Flere utviklede land mente på sin side at de marine genetiske ressursene omfattes av det åpne havs frihet, og at det ikke var behov for regulering. EU var samtidig en særlig pådriver for å få på plass en avtale om områdebaserte forvaltningsverktøy og konsekvensutredninger. Frem til 2011–12 var diskusjonene polariserte og låste. Norge var i denne tidlige fasen særlig opptatt av at en eventuell ny avtale måtte gi merverdi og passe inn med eksisterende reguleringer. Gjennombruddet kom da EU og G77 («Group of 77» består av 133 utviklingsland og Kina, og gruppens formål er å promotere gruppens kollektive økonomiske interesse) inngikk et kompromiss om at eventuelle avtaleforhandlinger måtte omfatte alle fire elementer (Marine genetiske ressurser, områdebaserte forvaltningsverktøy, herunder marine verneområder, konsekvensutredninger og kapasitetsbygging.) – samlet og som en helhet. Prosessen fikk ytterligere momentum under Rio +20, og flere land, inklusive Norge, tok nå en mer aktiv rolle i å få på plass en god og balansert avtale. Deretter ble diskusjonene fra 2015–17 formalisert i en Forberedende komité.

Gjennom grundige diskusjoner vokste verdenssamfunnets kollektive erkjennelse av behovet for en ny avtale frem, en avtale som skulle gi klarere rettsregler enn de som fremkommer av havrettskonvensjonen om staters miljøforpliktelser i havområder utenfor nasjonal jurisdiksjon, samt for regulering av marine genetiske ressurser.

Med grunnlag i resolusjon 72/249 besluttet FNs generalforsamling i desember 2017 å etablere en forhandlingskonferanse for en ny avtale om marint biologisk mangfold i havområder utenfor nasjonal jurisdiksjon, med fokus på fire hovedtemaer: a) marine genetiske ressurser, b) områdebaserte forvaltningstiltak, herunder marine verneområder, c) konsekvensutredninger, og d) overføring av kompetanse og teknologi.

Det første formelle møtet under forhandlingskonferansen ble avholdt i New York i september 2018, og ble gjennomført på grunnlag av et diskusjonspapir utarbeidet av konferansens president, Rena Lee fra Singapore. Andre forhandlingsrunde fant sted i New York i mars-april 2019 med utgangspunkt i et diskusjonspapir med forslag til alternative måter å forvalte og verne områder på, og med forslag til tilhørende ordlyd. Møtet ble gjennomført i fire arbeidsgrupper, en for hvert av de fire hovedtemaene. Under den tredje forhandlingsrunden, avholdt i august 2019, forhandlet man på bakgrunn av et helhetlig avtaleutkast. Fjerde forhandlingsrunde ble gjennomført i mars 2022, hvor det ble forhandlet om 70 artikler relatert til de fire hovedtemaene og tverrtematiske forhold.

Ved utløpet av fjerde forhandlingsmøte var det klart at et vesentlig arbeid gjensto før man kunne oppnå enighet, og det ble besluttet å utvide de fire opprinnelig planlagte forhandlingsrundene med en femte runde i august 2022. Til tross for stor fremgang i forhandlingene, var avstanden mellom partene for stor ved utløpet av forhandlingsrunden til å enes om et endelig resultat. Det ble derfor besluttet å sette forhandlingene på pause og kalle inn til en del to av femte runde på nyåret 2023. Siste forhandlingsrunde ble avholdt i månedsskiftet februar/mars 2023, og 4. mars lyktes partene med å oppnå enighet om avtaleteksten. Det avgjørende for enigheten om en avtale ble til slutt å treffe på balansen mellom partenes ulike prioriteringer, der reguleringen av de marine genetiske ressursene og pengemessige fordeler av slike ressurser var en nøkkel for å komme til enighet på de andre områdene.

Avtalen ble formelt vedtatt ved konsensus i FNs hovedkvarter i New York 19. juni 2023. Avtalen ble åpnet for undertegning under FNs høynivåuke i september samme år. Statsminister Jonas Gahr Støre undertegnet ved denne anledning avtalen på vegne av Norge den 20. september 2023.

Norges forhandlingsdelegasjon ble ledet av Utenriksdepartementet, og besto i tillegg av representanter fra Nærings- og fiskeridepartementet, Klima- og miljødepartementet og Fiskeridirektoratet. Energidepartementet ble fortløpende konsultert, og andre berørte departementer ble konsultert ved behov. En åpen referansegruppe bestående av deltakere fra næringsorganisasjoner, akademia og sivilsamfunnet, er blitt fortløpende informert og konsultert i løpet av forhandlingsprosessen. Norge var en del av høyambisjonskoalisjonen for avtalen og deltok aktivt i forhandlingene. Norge ledet blant annet tematiske diskusjoner om marine genetiske ressurser, konsekvensutredninger og områdebaserte forvaltningsverktøy.