2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Straffelovrådets utredning NOU 2022: 21 Strafferettslig vern av den seksuelle selvbestemmelsesretten

Straffelovrådet ble reetablert ved kongelig resolusjon 14. juni 2019 og erstatter tidligere råd med samme navn. Rådet skal utrede og legge frem forslag om endringer i straffelovgivningen etter nærmere oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet.

Straffelovrådet ble 10. mars 2021 gitt i oppdrag å gjennomgå straffeloven kapittel 26 om seksuallovbrudd, inkludert straffebudet om voldtekt. Om bakgrunnen for oppdraget er det i rådets mandat blant annet uttalt følgende:

«Hvordan straffebudet om voldtekt bør utformes har vært debattert over flere år, både i Norge og internasjonalt. Internasjonalt har det vært en trend i retning av å legge større vekt på manglende samtykke ved utformingen av voldtektslovgivningen. Flere land det er naturlig å se hen til ved utformingen av straffelovgivningen, som Sverige, Danmark og Tyskland, har innført ulike varianter av en samtykkebasert voldtektsdefinisjon. Norge har ved flere anledninger fått kritikk fra internasjonale overvåkningskomiteer, herunder FNs kvinnekomité, for utformingen av bestemmelsene om voldtekt. Også nyere forskning peker på en del mangler ved någjeldende regulering både av straffebudet om voldtekt, men også tilgrensende straffebud som straffebudet om seksuelle handlinger uten samtykke og misbruk av overmaktsforhold, som kan tilsi en revisjon.»

I mandatet ble det pekt på at straffebudet om voldtekt inngår i et system av flere straffebud om seksuelle krenkelser, som samlet skal ivareta den enkeltes rett til seksuell autonomi. For å få en hensiktsmessig utforming av voldtektsbestemmelsen og en god avgrensning mellom de ulike straffebudene ble rådet derfor bedt om å «foreta en samlet gjennomgang av straffelovens bestemmelser om seksuelle krenkelser, herunder straffebudet om voldtekt». Målsettingen var ifølge mandatet «å utforme en regulering som samlet sett ivaretar den enkeltes rett til seksuell selvbestemmelse og andre grunnleggende krav til en rettsstatlig utforming av straffelovgivningen». Mandatet er gjengitt i sin helhet i NOU 2022: 21 Strafferettslig vern av den seksuelle selvbestemmelsesretten – Forslag til reform av straffeloven kapittel 26 punkt 2.2 side 25–26.

Straffelovrådet avga utredningen 19. desember 2022. I utredningen foreslår rådet en rekke endringer i straffeloven kapittel 26 om seksuallovbrudd. Rådets forslag er enstemmige. Blant de mest sentrale forslagene er en ny bestemmelse med overskriften «[s]eksuell omgang uten samtykke». Den foreslåtte bestemmelsen viderefører de eksisterende straffalternativene i dagens voldtektsbestemmelse i straffeloven § 291, men rammer i tillegg den som har seksuell omgang med «noen som ikke vil det, og som gir uttrykk for dette i ord eller handling».

Andre sentrale forslag i utredningen er en ny bestemmelse om seksuell utnyttelse av noen som på grunn av ruspåvirkning har vesentlig nedsatte forutsetninger for å utøve sin seksuelle selvbestemmelsesrett, og en ny bestemmelse som utvider vernet mot seksuell utnyttelse av personer under 18 år i en særlig sårbar situasjon. Videre anbefaler rådet å oppheve minstestraffen på fengsel i 3 år for voldtekt til samleie mv. og voldtekt til samleie av barn under 14 år. Det anbefales også at lovgiver ikke opererer med normalstraffenivåer for visse seksuallovbrudd, slik som i dag. Rådet foreslår også flere andre endringer, herunder å senke den seksuelle lavalderen fra 16 til 15 år, samt å avkriminalisere søskenincest og kjøp av seksuelle tjenester fra voksne. Rådet foreslår også en annen oppbygning av straffeloven kapittel 26, blant annet ved at straffebudene ordnes i stigende rekkefølge ut fra strafferammene.

Se NOU 2022: 21 punkt 1.3 side 22–24 for et grundigere sammendrag av de viktigste forslagene i utredningen.

2.2 Høringen

Straffelovrådets utredning NOU 2022: 21 ble sendt på høring 13. januar 2023 med høringsfrist 13. april 2023. Enkelte høringsinstanser fikk utsatt høringsfrist. Utredningen ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Tingrettene

• Generaladvokaten

• Krigsadvokatene for Nord-Norge

• Krigsadvokatene for Sør-Norge

• Riksadvokaten

• Statsadvokatembetene

• Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert kriminalitet (Kripos)

• Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet (ØKOKRIM)

• Det nasjonale statsadvokatembetet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet (NAST)

• Politidistriktene

• Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

• Støttesentrene for kriminalitetsutsatte

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• De regionale kompetansesentrene for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri

• Den rettsmedisinske kommisjon

• Digitaliseringsdirektoratet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Diskrimineringsnemnda

• Domstoladministrasjonen

• Erstatningsnemda for voldsofre

• Helsedirektoratet

• Kompetansesenter for kriminalitetsforebygging

• Kontoret for voldsoffererstatning

• Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Sekretariatet for konfliktrådene

• Skattedirektoratet

• Statens barnehus

• Statens sivilrettsforvaltning

• Forsvarets forskningsinstitutt

• Forsvarets høgskole

• Institutt for kriminologi og rettssosiologi ved Universitetet i Oslo

• Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring

• Politihøgskolen

• Senter for kvinne- og kjønnsforskning, Universitetet i Bergen

• Senter for tverrfaglig kjønnsforskning, Universitetet i Oslo

• Universitetene

• Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

• Sametinget

• Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og trygghetstjenester (EOS-utvalget)

• Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret

• Sivilombudet

• Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

• Kommunene

• Statsforvalterne

• Akademikerne

• Aksept

• Alternativ til Vold

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk senter

• Atlas-alliansen

• BonjuSámit

• Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen

• CARE Norge

• Caritas Norge

• Den Norske Bamseklubben

• Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen)

• Den norske Dommerforening (Dommerforeningen)

• Den norske Helsingforskomité

• DIXI Ressurssenter mot voldtekt

• Elevorganisasjonen

• Flyktninghjelpen

• FN-sambandet i Norge

• Forbundet for transpersoner i Norge

• Forening for kjønnsforskning i Norge

• Frelsesarmeen

• FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold

• Fritt ord

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Gatejuristen

• Harry Benjamin Ressurssenter

• Handelshøyskolen BI

• Helseutvalget for bedre homohelse

• HivNorge

• Hovedorganisasjonen Virke

• Human Rights Service

• ICJ-Norge

• IKT-Norge

• Internasjonal helse- og sosialgruppe

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• JussBuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkelig Ressurssenter mot vold og seksuelle overgrep

• Krisesentersekretariatet

• KS – Kommunesektorenes organisasjon

• Kvenlandsforbundet

• Kvinnefronten i Norge

• Kvinnegruppa Ottar

• Landsforeningen for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner

• Landsforeningen for voldsofre

• Landsforeningen mot seksuelle overgrep

• Landsgruppen av helsesykepleiere NSF

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• LIM – Likestilling, Integrering, Mangfold

• Likestillingssenteret KUN

• Likestillingssenteret (Stiftelsen Kvinneuniversitetet)

• MannsForum

• MiRA – Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn

• Multikulturelt Initiativ- og Ressursnettverk

• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress

• Nok. Norge

• Norges Handikapforbund

• Norges Juristforbund

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges kvinnelobby

• Norges offisers- og spesialistforbund

• Norges Politilederlag

• Norges Røde Kors

• Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening

• Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund

• Norsk forening for kriminalreform

• Norsk Kvinnesaksforening

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Norsk Rettsmedisinsk Forening

• Norsk rikskringkasting

• Norske kveners forbund

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Norske Samers Riksforbund

• Nye SOS Rasisme

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Oslo Queer

• PION – Prostituertes interesseorganisasjon i Norge

• Politiets fellesforbund

• Politijuristene

• Pro Sentret

• Redd Barna

• REFORM – ressurssenter for menn

• Rettspolitisk forening

• Samarbeidsforumet av Funksjonshemmedes Organisasjoner

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Samenes Folkeforbund

• Seksualpolitisk Nettverk for Ungdom

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

• Senter for seksuelt misbrukte menn

• Sex og Politikk

• Skeiv ungdom

• Skeiv Verden

• SMil Norge

• Statsadvokatenes forening

• Stiftelsen Stensveen – trygg i eget uttrykk

• Stiftelsen Kirkens Bymisjon

• Stiftelsen Rettferd

• Stine Sofies Stiftelse

• Straffedes organisasjon i Norge

• Taternes landsforening

• Uføres Landsorganisasjon

• Unge funksjonshemmede

• UNICEF-komiteen i Norge

• Utrop

• YS – Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Følgende høringsinstanser hadde realitetsmerknader i høringen:

• Borgarting lagmannsrett

• Frostating lagmannsrett

• Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Rogaland statsadvokatembeter og Møre og Romsdal statsadvokatembeter (felles høringsuttalelse)

• Nordland statsadvokatembeter

• Oslo statsadvokatembeter

• Riksadvokaten

• Trøndelag statsadvokatembeter

• Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter og Agder statsadvokatembeter (felles høringsuttalelse)

• Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert kriminalitet (Kripos)

• Møre og Romsdal politidistrikt

• Oslo politidistrikt

• Vest politidistrikt

• Øst politidistrikt

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Domstoladministrasjonen

• Kontoret for voldsoffererstatning

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Politidirektoratet

• Senter for tverrfaglig kjønnsforskning, Universitetet i Oslo

• Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

• Regionalt fagnettverk i Helse Nord: Rettssikkerhet for utviklingshemmede ved lovbrudd

• Regionalt kompetansesenter for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri ved Oslo Universitetssykehus HF, Klinikk for psykisk helse og avhengighet

• Bergen kommune

• Oslo kommune

• Oslo kommunes råd for kjønns- og seksualitetsmangfold

• Sentralt ungdomsråd i Oslo

• @Skolelegen

• Advokatfirmaet Salomon Johansen AS

• Advokatforeningens forsvarergruppe

• Amnesty International

• BDSM Norge

• Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen

• Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen)

• Den norske Dommerforening (Dommerforeningen)

• Den norske kirke – Kirkerådet

• DIXI Ressurssenter mot voldtekt

• ECPAT Norge

• Fagforbundet

• ImF-UNG

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• KFUK-KFUM Norge

• Krisesentersekretariatet

• Kvinneaktivistene i Oslo

• Kvinnefronten i Norge

• Kvinnegruppa Ottar

• Kvinnepolitisk utvalg i SV

• Landsgruppen av helsesykepleiere NSF

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Lightup Norway

• Likestillingssenteret KUN

• Likestillingssenteret (Stiftelsen Kvinneuniversitetet)

• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress

• Nasjonalt SRHR-nettverk

• NMSU

• Nok. Norge

• Nok. Oslo – senter mot incest og seksuelle overgrep

• Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité

• Norges kvinnelobby

• Norsk Kvinnesaksforening

• Norsk Luthersk Misjonssamband Ung

• Norsk psykiatrisk forening

• PION – Prostituertes interesseorganisasjon i Norge

• PolyNorge

• Pro Sentret

• Redd Barna og Press

• REFORM – ressurssenter for menn

• ROSA

• Rubb og Skrubb

• Rød Ungdom

• Rødt Horten

• Rødt Oslo, kvinnepolitisk lag

• Samtykkealliansen

• Seksualpolitisk Nettverk for Ungdom

• Sex og Politikk

• Sex og samfunn

• Skeiv ungdom

• SMil Norge

• Sosialistisk Ungdom

• Stiftelsen Kirkens Bymisjon

• Stiftelsen Kvinneuniversitetet i Norden

• Stine Sofies Stiftelse

• Støttesenter mot incest og seksuelle overgrep (Smiso) Troms og Smiso Telemark

• Tankesmien Verona

• Ungdom i Oppdrag

• Unio

• Verdialliansen

Departementet mottok også høringssvar fra over 400 privatpersoner.

Følgende høringsinstanser uttalte at de ikke hadde merknader, eller at de ikke ønsket å avgi høringsuttalelse:

• Landbruks- og matdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Høyesterett

• Generaladvokaten

• Brønnøysundregistrene

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Skattedirektoratet

2.3 Stortingets anmodningsvedtak nr. 420 og 584 (2021–2022)

Stortinget fattet 8. mars 2022 anmodningsvedtak nr. 420 (2021–2022) til regjeringen. Anmodningsvedtaket ble fattet i forbindelse med behandlingen av Dokument 8: 26 S (2021–2022) om endring av straffeloven for å hindre seksuell utnyttelse av barn, jf. Innst. 177 S (2021–2022). Anmodningsvedtaket lyder slik:

«Stortinget ber regjeringen vurdere om ordet ‘livssituasjon’ i straffeloven § 295 første ledd bokstav c bør endres til ‘situasjon’, slik at bestemmelsen rammer det ‘å unytte en person under 18 år i en særlig sårbar situasjon’.»

Oppfølgingen av anmodningsvedtak nr. 420 er nærmere omtalt i punkt 7.

Stortinget fattet 30. mai 2022 anmodningsvedtak nr. 584 (2021–2022). Vedtaket ble fattet i forbindelse med behandlingen av Dokument 8: 134 S (2021–2022) om å styrke kampen mot voldtekt gjennom å nedsette en voldtektskommisjon, jf. Innst. 307 S (2021–2022). Anmodningsvedtaket lyder slik:

«Stortinget ber regjeringen gi Straffelovrådet i oppdrag å foreta en tilleggsutredning av straffenivåene for straffelovens bestemmelser om seksuallovbrudd. Tilleggsutredningen bes ferdigstilles før sommeren 2023.»

Anmodningsvedtaket ble fulgt opp ved at Straffelovrådet vurderte både strafferammene og straffenivåene for seksuallovbrudd i NOU 2022: 21 punkt 28 side 200–213 og punkt 34 side 241–242. Vedtaket er nærmere omtalt i punkt 6.3 nedenfor.