9 Overføringsprosedyren

9.1 Beslutning om å benytte overføringsprosedyren

9.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Endringsforordningen artikkel 23a innfører en ny prosedyre for overføring av personer mellom medlemsstater. Overføringen skal skje i samsvar med fremgangsmåten fastsatt i vedlegg XII, se omtale i punkt 4.3.

Overføringsprosedyren innebærer et bortvisningsvedtak med krav til rask effektuering. Departementet foreslo i høringsnotatet at vedtak om overføring tilføyes listen i utlendingsloven § 17 første ledd ny bokstav o over situasjoner der utlendinger kan bortvises.

9.1.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet, Sør-Øst politidistrikt og Øst politidistrikt støtter departementets forslag om å tilføye en ny bokstav o i utlendingsloven § 17.

Politihøgskolen mener at en nærmere redegjørelse for når artikkel 23a er tenkt anvendt tydeligere bør fremkomme i det videre arbeidet med implementeringen. Det må klargjøres hvorvidt overføringsprosedyren er tenkt å være et selvstendig bortvisningsgrunnlag i utlendingsloven § 17, eller om det i realiteten er en prosessledende avgjørelse som kun omhandler iverksetting av bortvisningsvedtak og som dermed bør reguleres i utlendingsloven § 90.

Utlendingsdirektoratet mener den foreslåtte bokstav o bærer preg av å være en prosessregel snarere enn en materiell regel for bortvisning. Utlendingsdirektoratet viser til at det i bestemmelsen er oppstilt som vilkår at en utlending skal være pågrepet og at det skal være besluttet at vedkommende skal overføres i henhold til overføringsprosedyren. Ettersom det allerede eksisterer aktuelle hjemler for bortvisning i de situasjoner som er ment å skulle gi grunnlag for bruk av overføringsprosedyren, bør bestemmelsen etter Utlendingsdirektoratets vurdering flyttes til utlendingsloven § 90, som regulerer iverksetting av vedtak. Da vil § 90 gi en samlet oversikt over forskjellige retur- og overføringsprosedyrer som følger av EU-regelverket, herunder Dublin-forordningen, Schengen Borders Code og returdirektivet.

Hjemmelen kan etter Utlendingsdirektoratets vurdering plasseres i någjeldende § 90 sjette ledd i ny bokstav g, eller i den foreslåtte endrede utlendingsloven § 90 a i ny bokstav g, jf. Prop. 32 L (2024–2025).

Utlendingsdirektoratet ber også departementet klargjøre hvorvidt overføringsprosedyren som følger av grenseforordningen artikkel 23a og vedlegg XII også kan anvendes i utvisningssaker.

9.1.3 Departementets vurderinger

Ny artikkel 23a i endringsforordningen fastsetter en prosedyre for å overføre personer pågrepet i områdene ved de indre grensene mellom medlemsstater. Overføringsprosedyren innebærer i praksis et bortvisningsvedtak med krav til rask effektuering. For å synliggjøre overføringsprosedyren i nasjonalt regelverk og gi forutberegnelighet om et inngripende tiltak, foreslo departementet å reflektere prosedyren i bestemmelsene om bortvisning av tredjelandsborgere i utlendingsloven.

Prosedyren kan bare benyttes når tredjelandsborgeren pågripes under kontroller som involverer kompetente myndigheter i begge medlemsstatene (overførende og mottakende medlemsstat) innenfor rammene av et bilateralt samarbeid hvor det er avtalt at overføringsprosedyren skal kunne benyttes. Videre er det en forutsetning for anvendelse av prosedyren at utlendingen ikke har rett til å oppholde seg på territoriet til den medlemsstaten vedkommende har ankommet til, at utlendingen har kommet direkte fra den andre medlemsstaten, samt at utlendingen ikke søker om eller har rett til beskyttelse. Som både Politihøgskolen og Utlendingsdirektoratet har kommentert, er det naturlig å vurdere faktum i slike situasjoner opp mot de grunnlag for bortvisning i utlendingsloven § 17 første ledd som allerede finnes. Her er utlendingsloven § 17 første ledd bokstav a–f aktuelle. Departementet er i etterkant av høringen kommet til at det ikke er hensiktsmessig å plassere overføringsprosedyren i utlendingsloven § 17. Eksisterende bortvisningsgrunnlag hjemler bortvisning i de tilfellene ny artikkel 23a omhandler, og bestemmelsen er snarere en særskilt prosedyre for iverksetting av et bortvisningsvedtak.

Departementet er derfor enig med Utlendingsdirektoratet i at bestemmelsen bør innarbeides i ny bokstav g i den nylig vedtatt endrede utlendingsloven § 90 a, som regulerer iverksetting av vedtak. Dette vil passe bedre med den gjeldende systematikken i utlendingsloven, og vil også fjerne eventuell tvil om at de gjeldende bortvisningsgrunnlagene som følger av utlendingsloven § 17 vil kunne komme til anvendelse også ved bruk av overføringsprosedyren, som adressert av Politihøgskolen.

Ved bruk av overføringsprosedyren vil det først fattes et bortvisningsvedtak og deretter en beslutning om overføring i medhold av grenseforordningen artikkel 23a. Departementet kan ikke se at dette vil medføre særlig økt ressursbruk, ettersom vilkårene for anvendelse av overføringsprosedyren uansett forutsetter at det er vurdert å foreligge et pågripelsesgrunnlag og at utlendingen oppholder seg ulovlig på norsk territorium. I praksis vil bortvisningsvedtaket og beslutningen om overføring fattes samtidig, etter at det er konstatert at vilkårene for begge deler er til stede.

Avgjørelsen om å bruke overføringsprosedyren vil inngå som en del av bortvisningsvedtaket. Standardskjemaet i endringsforordningens vedlegg XII del B må benyttes og legges ved bortvisningsvedtaket. Det vil, som etter gjeldende rett, være adgang til å klage på vedtaket om bortvisning. Også beslutningen om bruk av overføringsprosedyren vil kunne påklages, i tråd med endringsforordningen artikkel 23a nr. 3. At klageadgangen også omfatter beslutningen om bruk av overføringsprosedyren må presiseres i vedtaket, og fremgår også av standardskjemaet. Departementet vil også presisere dette i forskrift.

Utlendingsdirektoratet har bedt departementet klargjøre hvorvidt overføringsprosedyren kan anvendes i utvisningssaker. Selv om det i prinsippet kan tenkes at prosedyren kan komme til anvendelse også i slike saker, ser departementet det ikke som aktuelt på nåværende tidspunkt. I slike saker vil det være nærliggende at det er mottakerstaten som skal administrere utvisningen, og i forlengelsen av dette retur og SIS-registrering. Politiet må, der det foreligger et utvisningsgrunnlag, vurdere å ta saken ut av overføringsprosedyren og starte ordinær prosedyre for retur ut av EU–Schengen-området, jf. någjeldende § 90 sjette ledd, jf. utlendingsforskriften § 17-14a.

9.2 Vedtakskompetanse

9.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at vedtak om overføring etter grenseforordningen artikkel 23a skal gis umiddelbar virkning. Nasjonal kompetent myndighet skal sikre at overføringen skjer umiddelbart og senest innen 24 timer, jf. vedlegg XII del A nr. 6.

På bakgrunn av de korte tidsfristene foreslo departementet å legge vedtakskompetansen etter prosedyren til politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt, i samsvar med kompetansebestemmelsen i utlendingsloven § 18 første ledd første setning, jf. også § 75 fjerde ledd. Når vedtakskompetansen legges til politiet etter utlendingsloven, vil Utlendingsdirektoratet være klageinstans, jf. utlendingsloven § 76 første ledd.

9.2.2 Høringsinstansenes syn

Utlendingsdirektoratet, Sør-Øst politidistrikt og Øst politidistrikt er enig i at vedtakskompetansen bør legges til politiet. Dersom overføringsprosedyren også vil kunne benyttes i tilknytning til en utvisningssak, bemerker Utlendingsdirektoratet at Utlendingsnemnda vil være klageinstans, ettersom Utlendingsdirektoratet fatter slike vedtak.

Politihøgskolen savner en redegjørelse for hvorfor denne kompetansen ikke er vurdert lagt til polititjenestemann, men heller er lagt til jurist i politiet. Etter det Politihøgskolen kjenner til er det kun Oslo politidistrikt som har dedikerte jurister som behandler slike saker.

Utlendingsnemnda mener departementet også bør vurdere om foreslått vedtakskompetanse i nasjonal rett er i samsvar med EUs Charter artikkel 47, eventuelt hvordan den kan komme i samsvar. Utlendingsnemnda mener det er usikkert hvorvidt Utlendingsdirektoratet vil tilfredsstille kravene til tribunal etter bestemmelsen.

9.2.3 Departementets vurderinger

Ettersom beslutningen om å benytte overføringsprosedyren vil inngå som en del av bortvisningsvedtaket, vil saken følge de etablerte saksbehandlingsreglene i utlendingsloven § 18 for bortvisningsvedtak. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig eller aktuelt å innføre andre saksbehandlingsregler for beslutningen om å benytte overføringsprosedyren.

Vedtakskompetansen vil i all hovedsak ligge til politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt, jf. utlendingsloven § 18 første ledd første punktum, jf. også § 75 fjerde ledd, avhengig av bortvisningsalternativ. Når vedtakskompetansen legges til politiet etter utlendingsloven, vil Utlendingsdirektoratet være klageinstans, jf. utlendingsloven § 76 første ledd.

Det følger av artikkel 23a nr. 3 at utlendingen skal gis effektive rettsmidler i samsvar med artikkel 47 i EUs Charter om grunnleggende menneskerettigheter. Etter artikkel 47 i Charteret, som ikke er bindende for Norge, har enhver person rett til et effektivt rettsmiddel og en rettferdig høring innen rimelig tid av et «tribunal». Departementet legger til grunn at overføringsprosedyren åpner for at klagebehandlingen kan ivaretas av Utlendingsdirektoratet som et administrativt klageorgan. En klage som ikke fører frem hos Utlendingsdirektoratet kan etter norsk rett bringes inn for domstolene på vanlig måte.

9.3 Saksbehandlingsregler og tvangshjemler

9.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at ny artikkel 23a i grenseforordningen og saksbehandlingsreglene i vedlegg XII avviker noe fra det som følger av vanlig norsk forvaltningsrett og de særlige saksbehandlingsreglene i utlendingsloven. For eksempel er det tvilsomt om skjemaet i vedlegg XII del B (som skal utgjøre enkeltvedtaket) oppfyller forvaltningsrettens krav til redegjørelse for innholdet i rettsregelen, jf. forvaltningsloven § 25 første ledd. Det ble ikke foreslått særskilte tilpasninger for å reflektere de særlige saksbehandlingsreglene.

Departementet tolket endringsforordningen artikkel 23a dithen at det ikke er ment at tredjelandsborgeren skal forhåndsvarsles før det fattes overføringsvedtak, men at hensynet til kontradiksjon skal ivaretas gjennom klagebehandlingen. Departementet ba om innspill til om det anses hensiktsmessig med en særregulering av kravene til forhåndsvarsling ved overføringsvedtak. Departementet foreslo videre å presisere i utlendingsforskriften at overføringsbeslutninger fattes ved utfylling av standardskjema og etter saksbehandlingsreglene som følger av grenseforordningen artikkel 23a og vedlegg XII.

Klage på vedtak om overføring skal ikke kunne gi utsatt iverksettelse. Departementet foreslo i høringsnotatet at overføringsvedtak tilføyes listen i utlendingsloven § 90 sjette ledd annet punktum som ny bokstav g som et tilfelle der det kan unnlates å oppstille utreisefrist.

Departementet viste i høringsnotatet til at utlendingsloven §§ 21, 21 a og kapittel 12 regulerer utlendingsmyndighetenes tvangsmidler. Bortvisning vil kunne gjøre det nødvendig å bruke tvangsmidler i forbindelse med kontroll av om vilkårene for bruk av overføringsprosedyren er oppfylt og for å gjennomføre overføringsvedtaket.

Departementet anså at bestemmelsene om gjennomføring av utlendingskontroll, tilbakeholdelse og innbringelse, visitasjon og pågripelse også dekker de hjemmelsbehov som kan oppstå i forbindelse med vedtak om overføring. Departementet mente at utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b og i trolig vil være aktuelle hjemmelsgrunnlag for pågripelse og internering i disse situasjonene. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om det i stedet bør foreslås tilføyd en ny bokstav i bestemmelsen som i alle tilfeller vil hjemle pågripelse og internering i disse tilfellene, tilsvarende det som er gjort i § 106 første ledd bokstav h ved hurtigprosedyre for asylsaksbehandling.

9.3.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet, Utlendingsdirektoratet og Øst politidistrikt slutter seg til departementets forståelse av grenseforordningen artikkel 23a, og mener det er riktig at denne ikke skal tolkes slik at det skal forhåndsvarsles i overføringstilfellene. Etter Utlendingsdirektoratets vurdering gir dagens regelverk hjemmel til å unnlate forhåndsvarsling. Sør-Øst politidistrikt,Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet og Øst politidistrikt mener dette bør presiseres i utlendingsforskriften.

Sør-Øst politidistrikt ønsker også en presisering av om retten til fritt rettsråd gjelder før retur, eller om det er tilstrekkelig at retten til fritt rettsråd gis etter at retur har skjedd. Politihøgskolen bemerker at advokatens bistand vil begrense seg til å klage på et vedtak etter at det er effektuert og dermed på et tidspunkt det ikke lenger har en rettslig konsekvens ved seg, slik at det bør vurderes om fritt rettsråd uten behovsprøving skal gis for disse enkeltvedtakene.

Utlendingsdirektoratet bemerker at slik reglene og vedtaksmalen fremstår, strider løsningen mot de alminnelige kravene i forvaltningsloven § 25. Utlendingsdirektoratet ber departementet tydeliggjøre hvordan opplysninger om grunnlaget for bortvisning, klageadgang, innsynsrett, retten til rettshjelp mv. skal formidles til tredjelandsborgeren på en forsvarlig, betryggende og effektiv måte for at utlendingen skal kunne ivareta sine rettslige interesser.

Politidirektoratet og Politiets utlendingsenhet er enig i at utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b og i vil dekke tilfellene høringen gjelder, og ser derfor ikke behov for at det gis et særskilt grunnlag for frihetsberøvelse i overføringssakene. Sør-Øst politidistrikt og Øst politidistrikt mener det bør tilføyes en ny bokstav i § 106 første ledd for å klargjøre at utlendingen kan pågripes i disse tilfellene.

Politihøgskolen bemerker at overføringsprosedyren forutsetter at utlendingen allerede er pågrepet. Det er det som måtte avdekkes i kontrollen av tredjelandsborgeren som er det avgjørende for om pågripelseshjemmelen kommer til anvendelse. I så måte vil en hjemmel tilsvarende § 106 første ledd bokstav h være lite hensiktsmessig i disse tilfellene. Videre vil utlendingsloven § 106 første ledd bokstav i etter Politihøgskolen sitt syn ikke kunne tjene som pågripelseshjemmel. Bestemmelsen regulerer pågripelse i forbindelse med innreisekontroll etter grenseloven, ikke alminnelig utlendingskontroll. Politihøgskolen ber departementet ta stilling til om tilbakeholdelse i medhold av utlendingsloven § 21 a kan oppfylle kravet til pågripelse («apprehend») etter forordningen.

Politidirektoratet og Politiets utlendingsenhet bemerker at internering vanskelig kan ses å være relevant i forbindelse med bortvisningsvedtak om overføring, ettersom det forutsettes at overføring skjer umiddelbart og senest innen 24 timer. Politidirektoratet og Politiets utlendingsenhet mener fristen kan synliggjøres bedre gjennom en tilføyelse i utlendingsloven § 106 siste ledd. I tillegg mener Politidirektoratet og Politiets utlendingsenhet det i lovarbeidet må klargjøres hvordan fristen skal beregnes. Etter Politidirektoratets og Politiets utlendingsenhets vurdering er det hensiktsmessig at det legges opp til samme beregning som ved pågripelse etter utlendingsloven § 21 a.

9.3.3 Departementets vurderinger

Avgjørelsen om bruk av overføringsprosedyren vil fattes som en del av bortvisningsvedtaket og vil derfor følge de eksisterende saksbehandlingsreglene for slike vedtak, se omtale i punkt 9.1.3. Opplysninger om grunnlaget for bortvisning, klageadgang, innsynsrett og retten til rettshjelp vil fremgå av vedtaket om bortvisning. Avgjørelsen om bruk av overføringsprosedyren vil fattes som en del av vedtaket, ved at standardskjemaet fylles ut.

Utgangspunktet er med dette at det skal gis forhåndsvarsel før det fattes vedtak om bortvisning, jf. forvaltningsloven § 16, men forhåndsvarsel vil kunne unnlates dersom slik varsling ikke er praktisk mulig eller vil medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres, jf. tredje ledd bokstav a. Departementet antar at unntaket i § 16 tredje ledd bokstav a vil komme til anvendelse for de tilfellene der det er aktuelt å anvende overføringsprosedyren.

En utlending kan etter artikkel 23a overføres dersom han blir pågrepet under kontroller som involverer myndighetene både i overførende og mottakende medlemsstat. Som Politihøgskolen har påpekt, må pågripelsen være basert på det som avdekkes under kontrollen av tredjelandsborgeren. Selve beslutningen om å benytte overføringsprosedyren fattes etter at utlendingen er pågrepet, og samtidig med vedtak om bortvisning. Grenseforordningen artikkel 23a regulerer ikke vilkårene for pågripelse i disse tilfellene, og pågripelsen må være hjemlet i gjeldende nasjonal rett. Som Politidirektoratet og Politiets utlendingsenhet mener departementet at gjeldende regler gir hjemmel for pågripelse i de tilfellene hvor bruk av overføringsprosedyren er aktuelt.

Politiet har etter utlendingsloven § 21 a første ledd anledning til å holde tilbake eller innbringe utlendinger. Dette gjelder i tilfeller der utlendingen ikke gir opplysninger for å bringe sin identitet på det rene i en alminnelig utlendingskontroll, eller der utlendingen stanses i en inn- eller utreisekontroll, jf. § 21 a bokstav a og b. Overføringsprosedyren kan kun benyttes i forbindelse med kontroller som involverer kompetente myndigheter i begge medlemsstatene, og innenfor rammene av et bilateralt samarbeid hvor det er avtalt at overføringsprosedyren skal kunne benyttes. Iverksettelse av prosedyren vil forutsette at utlendingens identitet er kjent. Det fremstår som mindre aktuelt å benytte prosedyren ved tilbakeholdelse etter utlendingsloven § 21 a.

Vedtak om overføring skal gis umiddelbar virkning, jf. vedlegg XII del A nr. 1. Dette er i samsvar med hovedregelen i utlendingsloven § 90 c første ledd, som angir at vedtak om bortvisning av en utlending uten oppholdstillatelse eller oppholdsrett i riket, kan iverksettes straks. Etter vedlegg XII del A nr. 6 skal overføringen skje umiddelbart og senest innen 24 timer, uten at det oppstilles utreisefrister. Det følger av utlendingsloven § 90 a om utreisefrister at utlendingen skal gis en frist på mellom sju og tretti dager til å overholde utreiseplikten. Det kan unnlates å gi en utreisefrist eller settes kortere frist enn sju dager i tilfeller som listet opp i § 90 a bokstav a-f. Departementet foreslår som nevnt i punkt 9.1.3 ovenfor at tilfellene hvor overføringsprosedyren benyttes tilføyes listen i utlendingsloven § 90 a ny bokstav g som tilfeller der det kan unnlates å oppstille utreisefrist.

Som Politidirektoratet og Politiets utlendingsenhet har påpekt vil det ikke være relevant å internere utlendingen, all den tid overføringen etter grenseforordningen artikkel 23a skal skje umiddelbart og senest innen 24 timer, jf. vedlegg XII del A nr. 6. Til Politidirektoratets og Politiets utlendingsenhets innspill om at det bør presiseres at pågripelse av en utlending for overføring etter grenseforordningen artikkel 23a ikke kan besluttes i mer enn 24 timer, viser departementet til at det ikke er overføringsbeslutningen som vil utgjøre grunnlaget for pågripelsen. En slik presisering vurderes derfor som unødvendig.

Fristene for pågripelse vil beregnes på samme måte som etter gjeldende regelverk.