2 Bakgrunn

2.1 Kort om gjeldende grenseforordning

Grenseforordningen av 9. mars 2016 ((EU) 2016/399) regulerer kontrollen med bevegelsen av personer over ytre og indre Schengen-grenser. Forordningen utgjorde på vedtakelsestidspunktet en konsolidering av tidligere Schengen-grenseforordning (EF) nr. 562/2006 og senere endringer av denne. Også dagens grenseforordning er endret en rekke ganger, blant annet med tilpasninger som følge av utviklingen av nye EU-informasjonssystemer.1

Før den siste endringsforordningen trådte i kraft, besto grenseforordningen av fire deler: I) Alminnelige bestemmelser, II) Ytre grenser, III) Indre grenser og IV) Sluttbestemmelser, samt ti vedlegg.

Del II har bestemmelser om grensekontroll ved passering av ytre Schengen-grenser og om grenseovervåking langs Schengen-områdets yttergrense.

Del III oppstiller regler om indre grensekontroll. Som hovedregel skal det ikke foretas grensekontroll av personer som passerer de indre grensene i Schengen-området. Dersom det foreligger en alvorlig trussel mot offentlig orden eller indre sikkerhet, kan medlemsstatene som siste utvei likevel midlertidig gjeninnføre grensekontroll i henhold til kriteriene og fremgangsmåten beskrevet i artikkel 25–35 i forordningens del III kapittel 2. Gjeninnføring av indre grensekontroll skal være nødvendig og forholdsmessig. Av artikkel 25 nr. 4 følger at den indre grensekontrollen som hovedregel ikke skal overstige seks måneder. EU-domstolen har i dom 26. april 2022 i storkammer i sakene C-368/20 og C-369/20 fastslått at det kun er dersom landet står overfor en ny alvorlig trussel som er forskjellig fra den opprinnelige trusselen, at midlertidig indre grensekontroll kan forlenges umiddelbart etter utløpet av en seksmånedersperiode.

Beslutninger om gjeninnføring av indre grensekontroll skal notifiseres de øvrige medlemsstatene og Kommisjonen, som kan avgi uttalelser om tiltaket og vurderingen av dets nødvendighet og forholdsmessighet. Notifikasjonene og uttalelsene skal kunne diskuteres i særlige konsultasjonsprosesser mellom medlemsstatene og Kommisjonen (samråd). Det gjelder særlige regler der trusselen krever umiddelbare tiltak, og i ekstraordinære situasjoner etter artikkel 28, 29 og 30. Artikkel 33 pålegger medlemsstater som gjeninnfører indre grensekontroll rapporteringsplikt overfor Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen. Kommisjonen skal minst årlig avgi en rapport til Europaparlamentet og Rådet om beslutninger om gjeninnføring av indre grensekontroll i løpet av det aktuelle året.

Grenseforordningen av 9. mars 2016 inneholder ikke bestemmelser om felles innreisetiltak ved folkehelsekriser, eller prosedyrer for overføring av tredjelandsborgere mellom medlemsstater.

2.2 Behovet for revisjon

2.2.1 Omfanget av midlertidig gjeninnføring av indre grensekontroll

Flere medlemsstater, og også Norge som et av landene som er tilknyttet Schengen-samarbeidet, har fra 2015 midlertidig gjeninnført indre grensekontroll, i perioder eller sammenhengende, på hele eller deler av sine indre Schengen-grenser. Begrunnelsen har blant annet vært migrasjonshensyn og trusler mot nasjonal sikkerhet og folkehelsen. Indre grensekontroll er blitt gjeninnført som følge av svakheter ved yttergrensekontrollen under migrasjonsstrømmen i 2015, som følge av terrorangrep og trusler om terror, ved store arrangementer og begivenheter, og for å hindre spredning av koronaviruset under pandemien i 2020–2022.

Den langvarige indre grensekontrollen i flere land har vært kritisert av både Kommisjonen og andre medlemsstater. Kommisjonen har uttrykt at indre grensekontroll i noen tilfeller synes å ha vært innført som et permanent føre-var-tiltak, og ikke kun som et nødvendig og forholdsmessig siste tiltak i møte med konkrete trusler.

I storkammerdommen i sakene C-368/20 og C-369/20 uttalte EU-domstolen at reglene om gjeninnføring av indre grensekontroll, som innebærer unntak fra retten til fri bevegelse, må tolkes strengt. Endringsforordningen hensyntar EU-domstolens avgjørelse.

2.2.2 Alvorlige situasjoner ved yttergrensen

Den geopolitiske situasjonen i Europa er endret. Sommeren 2021 erfarte særlig Polen, Litauen og Latvia at Belarus tilrettela for og presset tusenvis av migranter fra ulike tredjeland til å søke innreise over yttergrensene. Migrasjonsbevegelser som kan sette viktige funksjoner i en medlemsstat i fare og som er tilrettelagt av tredjeland eller fiendtlige ikke-statlige aktører med formål om å destabilisere, omtales i forordningen som instrumentalisering av migranter. I oktober 2021 ba Rådet Kommisjonen foreslå rettslige tiltak for å imøtegå denne typen angrep. Senere har blant annet Finland, i 2023, opplevd et koordinert press mot sine yttergrenser fra Russland, som ledet til finske beslutninger om midlertidig stenging av grenseovergangssteder.

2.2.3 Erfaringer fra koronapandemien

Under pandemien var det i begrenset grad et samordnet europeisk regelverk for innreise til Schengen-området. Kommisjonen fremhevet i sin strategi for å gjøre Schengen-området sterkere og mer motstandsdyktig, lansert 2. juni 2021, at håndteringen av pandemien viste et behov for tydeligere rammer for koordinering, samarbeid og tiltak om restriksjoner ved ytre og indre Schengen-grenser i fremtidige krisesituasjoner. Det ble vist til at restriksjonene som var blitt innført under pandemien utfordret den gjensidige tilliten og fikk store sosiale og økonomiske konsekvenser i medlemsstatene. Restriksjonene gikk særlig utover det indre markedet, retten til fri bevegelighet, dagliglivet i grenseregioner og tredjelandsborgeres adgang til området.