7 Forslag om forbud mot grensekryssende fjernsalg

7.1 Bakgrunn

Fjernsalg er i praksis det samme som nettsalg, men dekker også andre typer salg der selger og kjøper ikke befinner seg på samme sted på kjøpstidspunktet. I det videre vil fjernsalg og nettsalg bli brukt som synonymer.

Det er knyttet særlige utfordringer til nettsalg av tobakksvarer, e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere (heretter tobakksvarer mv.). Dels handler dette om at ulovlige tobakksvarer mv. lettere finner veien inn på det norske markedet gjennom fjernsalg enn gjennom salg i fysiske butikker. Og dels handler utfordringene om at fjernsalg av tobakksvarer mv. gjør disse varene mer tilgjengelige for barn og unge.

De siste årene har det vært en betydelig økning i mengden tobakksvarer mv. som blir kjøpt gjennom nettsalg, både fra norske og utenlandske nettsider. Økt netthandel fører til økt markedsføring og eksponering i sosiale medier. I en rapport fra Retriever, levert på oppdrag fra Kreftforeningen i 2021, fremgår det at det i sosiale medier finnes over 230 norske sider, kontoer eller profiler som eksponerer tobakk og/eller relaterte produkter på en salgsfremmende måte. Av disse er 69 pst. bransjeaktører. E-sigaretter skiller seg ut som det mest eksponerte produktet i disse kanalene. Ettersom sosiale medier i stor grad brukes av barn og unge, eksponeres de på denne måten for ulovlig tobakksreklame. Medietilsynets undersøkelse «Barn og Medier 2024» viser at halvparten av norske niåringer bruker sosiale medier og i 13-årsalderen bruker tilnærmet alle sosiale medier. Slik eksponering bidrar til en normalisering av tobakksvarer og e-sigaretter, og kan igjen føre til økt bruk.

Sosiale medier brukes også som salgskanal og bidrar på denne måten til å øke tilgjengeligheten av tobakksvarer mv. Ved nettsalg er produktene ofte billigere enn i fysiske butikker, noe som bidrar til økt tilgjengelighet, særlig for unge som er svært prissensitive. Dessuten har erfaringer fra andre land vist at det er svært krevende å føre en effektiv alderskontroll ved grensekryssende nettsalg.

Siden Stortinget i 2016 vedtok å innføre en registreringsordning for fjernsalg av tobakksvarer mv., har privatinnførsel av slike produkter økt vesentlig. I perioden 2010 til 2014 lå antall registrerte kilo privatimporterte sigaretter på mellom 24 og 39 kilo. For snus var tallene for samme periode på mellom syv og 29 kilo, jf. Prop. 142 L (2015–2016) side 43. Tall fra Tolletaten viser at det i 2024 ble registrert privatimport av 4094 kilo tobakksvarer og nikotinprodukter. Tilsvarende tall for 2022 og 2023 var hhv. 640 og 3900 kilo. Det er også grunn til å tro at det er relativt store mørketall her.

Videre har antallet aktører som selger tobakksvarer mv. til norske forbrukere via digitale kanaler, økt. Dette gjelder særlig salg av snus og e-sigaretter. Det har dessuten kommet flere nye aktører på markedet som bruker aggressive markedsføringsmetoder, og departementet har fått informasjon om at foreldre har opplevd at produktene har blitt sendt rett i postkassen til mindreårige.

Fordi tobakksregelverket inneholder mange og detaljerte regler for hvordan produktene kan være utformet, er kontrollen ved privatinnførsel krevende, og Tolletaten må ofte kontakte Helsedirektoratet for avklaringer om gjeldende regelverk. Tolletaten har opplyst at dette er langt mer ressurskrevende for dem enn om de hadde hatt et innførselsforbud å forholde seg til.

I regjeringens tobakksstrategi er det oppstilt et mål om at tilgangen til tobakksvarer mv. skal vesentlig reduseres for å verne barn og unge, og det fremkommer videre at regjeringen vil forby fjernsalg av tobakksvarer mv. Forslaget nedenfor er en oppfølging av dette punktet i tobakksstrategien.

7.2 Høringen

Helse- og omsorgsdepartementet sendte forslag til flere endringer i tobakksskadeloven på høring 29. mai 2024 med høringsfrist 1. september samme år. Høringen ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Sametinget

• Arbeidstilsynet

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Datatilsynet

• Direktoratet for medisinske produkter

• Domstolsadministrasjonen

• Folkehelseinstituttet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Helsedirektoratet

• Konkurransetilsynet

• Kreftregisteret

• Landets politidistrikt

• Landets universiteter

• Miljødirektoratet

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Riksrevisjonen

• Sivilombudet – Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen

• Skatteetaten

• Statens arbeidsmiljøinstitutt STAMI

• Statens helsetilsyn

• Statsforvalterne

• Tolletaten

• Velferdsforskningsinstituttet NOVA

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Actis

• Airport Retail Norway AS

• Augusto International

• British American Tobacco Norway AS

• Conrad Langgaard AS

• Dagligvareleverandørenes Forening

• Den norske jordmorforening

• Den norske legeforening

• Den norske tannlegeforening

• Forskningsstiftelsen FAFO

• Habanos Nordic AB

• Havanna Magasinet AS

• House of Oliver Twist A/S

• Hovedorganisasjonen Virke

• Imperial Tobacco Norway AS

• Institutt for samfunnsforskning (ISF)

• Juvente

• KS

• Kreftforeningen

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL)

• Landsgruppen av helsesøstre NSF

• Landslaget Mot Tobakksskadene

• LO

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Legemiddelindustriforeningen (LMI)

• McBaren Tobacco Co. AS

• M Sørensen AS

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• NHO Logistikk og Transport

• NHO Mat og Drikke

• Nordic Cigars AS

• Nordisk Snus AS

• Norges Astma- og allergiforbund

• Norges Kvinne- og Familieforbund

• Norsk Dampselskap

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk tannpleierforening

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Posten Bring AS

• Philip Morris Norway AS

• Røykfritt Miljø Norge

• Sigarcom AS

• Sol Cigar CO AS

• Swedish Match Norge AS

• Tobakkindustriens felleskontor

• Travel Retail Norway AS

Det kom inn totalt 134 høringssvar. Av disse hadde 119 merknader til forslagene som følges opp i denne proposisjonen. Departementet mottok høringssvar med merknader fra følgende høringsinstanser:

• Sysselmesteren på Svalbard

• Direktoratet for medisinske produkter

• Folkehelseinstituttet

• Helsedirektoratet

• Helse Sør-Øst RHF

• Miljødirektoratet

• Tolletaten

• UiT Norges arktiske universitet

• Bergen kommune

• Miljørettet helsevesen IKS (Gjøvikregionen, Gran og Lunner)

• Trøndelag fylkeskommune

• Augusto International AS

• BAT Norway

• Conrad Langaard AS

• Den norske legeforening

• Den Norske Snusfabrikken AS

• Den norske tannpleierforening

• E-sigarettbedriftenes bransjeorganisasjon

• Foodora Market

• Havana Magasinet AS

• Hovedorganisasjonen Virke

• Imperial Brands Norway AS

• IOGT i Norge

• Kreftforeningen

• Kreftregisteret

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL)

• Landsgruppen av helsesykepleiere i Norges Sykepleierforbund

• LO i Norge

• M Sørensen AS

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Norges Astma- og Allergiforbund

• Norges Handikapforbund

• Norsk tannpleierforening

• Opplysningskontoret for nikotinprodukter (ONIK)

• Pipebutikken

• PMT Group AS

• Sigarcom AS

• Sigarnytt

• SMB Norge og Forum for netthandel

• SNUS 365

• Snushjem AS

• Sol Cigar AS

• Swedish Match Sales Norway AS (PMI)

• Tobakkindustriens felleskontor

• UiT Norges arktiske universitet

• I tillegg hadde 76 privatpersoner innspill til forslagene.

Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader til forslagene som følges opp i denne proposisjonen:

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Domstolsadministrasjonen

• Skattedirektoratet

• Statens Arbeidsmiljøinstitutt

• Sarpsborg kommune

7.3 Gjeldende rett

Tobakkskonvensjonen artikkel 13 har regler om tobakksreklame, salgsfremmende tiltak og sponsing. Retningslinjene til bestemmelsen anbefaler at nettsalg av tobakksvarer forbys. Bakgrunnen for denne anbefalingen er at nettsalg av tobakksvarer har et iboende element av tobakksreklame og at denne formen for salg øker tilgjengeligheten av tobakksvarer for mindreårige samt bidrar til skatteunndragelse og ulovlig handel med tobakksvarer. Tobakkskonvensjonens protokoll mot ulovlig handel med tobakksvarer anbefaler også at fjernsalg forbys, jf. artikkel 11 nr. 2.

Tobakksdirektivet ble innlemmet i EØS-avtalen i 2022, men har ennå ikke trådt i kraft for Norges del. Stortinget vedtok nødvendige lovendringer for gjennomføring av direktivet i 2016, jf. lovvedtak 26 (2016–2017) og lov 10. februar 2017 nr. 5 om endringer i tobakksskadeloven (gjennomføring av direktiv 2014/40/EU og standardiserte tobakkspakninger). Departementet forventer at ikrafttredelse vil skje i løpet av våren 2025.

Også tobakksdirektivet gir anvisning på at fjernsalg av tobakksvarer og e-sigaretter må forbys eller reguleres nærmere.

Direktivets artikkel 18, gir regler om grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer. Samme regler gjelder også for e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere, jf. artikkel 20 nr. 6. Grensekryssende fjernsalg er i artikkel 2 nr. 34 definert som salg til forbrukere der forbrukeren på tidspunktet for bestilling av produktet befinner seg i et annet medlemsland enn der detaljsalgsstedet er etablert. Denne definisjonen er tatt inn i tobakksskadeloven § 2 tiende ledd. Det overordnede formålet med reguleringen er å hindre omsetning av ulovlige tobakksvarer og å hindre salg av tobakksvarer mv. til mindreårige, jf. utdrag fra direktivets fortalepunkt 33:

«Grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer kan lette tilgangen til tobakksvarer som ikke er i samsvar med dette direktivet. Det gir også økt risiko for at unge vil få tilgang til tobakksvarer. Det er derfor en risiko for at lovgivningen om tobakksforebygging undergraves. Medlemsstatene bør derfor kunne forby grensekryssende fjernsalg.»

Videre gir fortalepunkt 33 anvisning på at medlemslandene bør samarbeide med hverandre med sikte på å lette gjennomføringen av direktivet – «særlig når det gjelder tiltak som treffes i forbindelse med grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer».

Direktivet fastsetter i artikkel 18 nr. 1, jf. artikkel 20 nr. 6, at medlemslandene kan forby grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer mv. til forbrukere. Under henvisning til at medlemslandene skal samarbeide om å forebygge slikt salg, bestemmer artikkel 18 nr. 1 tredje punktum at detaljsalgssteder som driver grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer, ikke kan levere slike varer til forbrukere i medlemsland der slikt salg er forbudt.

Hvis fjernsalg ikke forbys, krever direktivet i artikkel 18 nr. 1 fjerde punktum at det innføres en registreringsordning. Det gis anvisning på flere krav til en slik ordning. Blant annet fastsetter bestemmelsen at detaljsalgssteder må registrere seg hos vedkommende myndigheter både i medlemslandet der virksomheten er etablert, og i medlemslandet der de faktiske eller mulige forbrukerne befinner seg. Videre krever artikkel 18 nr. 4 at detaljsalgssteder som driver grensekryssende fjernsalg skal ha et elektronisk alderskontrollsystem som på kjøpstidspunktet bekrefter at kjøpers alder er i samsvar med den nasjonale aldergrensen for kjøp av tobakksvarer.

Som nevnt over, ble de norske lovbestemmelsene som gjennomfører direktivet vedtatt allerede i 2016. Da valgte Norge å innføre en registreringsordning for fjernsalg av tobakksvarer mv. i tobakksskadeloven § 21 a. Ordningen, som ennå ikke har trådt i kraft, har enkelte nasjonale tilleggskrav, som alderskontroll ved utlevering av varer og krav om at utlevering må skje ved personlig overlevering fra registrerte utleverere.

At det i 2016 ble vedtatt å innføre registreringsordning fremfor forbud, ble bl.a. begrunnet med at det den gang var lite privatimport til Norge og at utfordringene knyttet til nettsalg av tobakksvarer og e-sigaretter derfor var små, jf. Prop. 142 L (2015–2016) Endringer i tobakksskadeloven (gjennomføring av direktiv 2014/40/EU og standardiserte tobakkspakninger). Det ble likevel fremhevet at departementet ville følge med på utviklingen og på sikt vurdere behovet for et forbud.

7.4 Reguleringer i andre land

Av EUs medlemsland forbyr, etter hva departementet forstår, 21 av 27 land grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer, mens 18 forbyr grensekryssende fjernsalg av e-sigaretter. De fleste av disse har også forbud mot innenlands fjernsalg av slike varer. Likevel finnes det eksempler på land som forbyr grensekryssende fjernsalg samtidig som de tillater innenlands fjernsalg, herunder Hellas, Romania, Kypros og Island. Øvrige medlemsland har innført registreringsordning i tråd med direktivets krav.

7.5 Høringsforslaget

Departementet sendte i 2024 på høring forslag om å innføre forbud mot fjernsalg av tobakksvarer, e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere. Bakgrunnen for forslaget var at departementet mener at hensynet til beskyttelse av folkehelsen, og særlig hensynet til barn og unge, ikke er tilstrekkelig ivaretatt gjennom registreringsordningen for fjernsalg som ble vedtatt i 2016 (ikke trådt i kraft). Departementet foreslo derfor at Norge, i likhet med det store flertallet av EUs medlemsland, bør innføre et forbud mot grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer mv. Departementet foreslo også et tilsvarende forbud mot innenlands fjernsalg.

Det ble videre foreslått at Helsedirektoratet skal være tilsynsmyndighet for forbudet mot fjernsalg, og også kommunene dersom tilfellet gjelder et registrert salgssted. Ved brudd på forbudet mot fjernsalg ble det foreslått at Helsedirektoratet eller kommunen kunne ilegge påbud om retting og tvangsmulkt, jf. tobakksskadeloven § 36, overtredelsesgebyr (når tobakksskadeloven § 36 a har trådt i kraft), salgsforbud iht. tobakksskadeloven § 36 b, inndra bevilling etter tobakksskadeloven § 36 c, fatte vedtak om fjerning av digitalt nettinnhold iht. tobakksskadeloven § 36 d eller nekte registrering eller godkjenning etter tobakksskadeloven § 37. Departementet foreslo også at kontroller ved privatinnførsel bør utføres av Tolletaten, og at dersom de oppdager forsøk på privatimport av tobakksvarer mv., vil varene kunne bli beslaglagt og destruert, jf. tobakksskadeloven § 43. I alvorlige tilfeller vil saken også kunne bli politianmeldt, jf. tobakksskadeloven § 44.

Avslutningsvis ba departementet om høringsinstansenes syn på om forbudet også bør omfatte nikotinprodukter og røykebaserte urteprodukter, slik enkelte land har innført.

7.6 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å forby både innenlands og grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer mv. fikk stor støtte fra høringsinstansene, med unntak av aktører i tobakksindustrien og næringsorganisasjoner.

De som støttet forslaget om totalforbud mot fjernsalg var bl.a. Trøndelag fylkeskommune, Miljørettet helsevern IKS for Gjøvikregionen, Gran og Lunner, Direktoratet for medisinske produkter, Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet, Tolletaten, Helse Sør-Øst, IOGT i Norge, Kreftforeningen, Kreftregisteret, Landsgruppen av helsesykepleiere (NSF), Den norske legeforening, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL), LO, Norges Astma- og allergiforbund, Nasjonalforeningen for folkehelsen, UiT Norges arktiske universitet og Norsk Tannpleierforening.

Av de som ikke støttet forslaget var Bergen kommune, Norges Handikapforbund, Den Norske Snusfabrikken AS, Foodora Market, Swedish Match Sales Norway AS og Tobakkindustriens Felleskontor.

Det var imidlertid en stor andel av aktørene fra tobakksindustrien og næringsorganisasjonene som støttet å innføre et forbud mot kun grensekryssende fjernsalg. Dette var bl.a. Hovedorganisasjonen Virke, Augusto International AS, Conrad Langgaard AS, Havana Magasinet AS, M. Sørensen AS, Pipebutikken, Snus 365, Snushjem.no AS, SMB Norge og Forum for netthandel og Sol Cigar AS.

I tillegg har sigarforhandlerne Sigarcom AS og Sigarnytt gitt uttrykk for at de mener det må oppstilles et unntak fra fjernsalgforbudet for sigarer og pipetobakk.

Departementet har også mottatt innspill både for og imot forslaget fra noen privatpersoner. Av disse tar flertallet til orde for unntak fra fjernsalgforbudet for sigarer og pipetobakk, mens andre peker på at e-sigaretter er viktige for røykeslutt.

Mange av høringsinstansene som støtter forslaget om å innføre et forbud mot fjernsalg, er opptatt av at tilgjengeligheten til tobakksvarer og e-sigaretter må veies opp mot hensynet til å forhindre skadevirkninger og beskytte folkehelsen. Folkehelseinstituttet uttaler følgende:

«De påviste helsekonsekvensene av tobakks- og nikotinbruk understreker behovet for å regulere bruk og omsetning av slike produkter. Det er god evidens for at regulatoriske virkemidler som høye avgifter og begrensninger i tilgjengelighet demper etterspørselen etter helseskadelige varer som tobakk samt reduserer omfanget av tobakksrelaterte skader. […] Basert på det vi vet fra forskning på regulatoriske virkemidler, er det sannsynlig at et forbud mot fjernsalg av tobakks- og nikotinprodukter vil begrense tilgjengeligheten av slike produkter og derigjennom begrense bruk og helsekonsekvenser knyttet til bruk».

Høringsinstansene som støtter forslaget har særlig trukket frem at de er bekymret for barn og unge. Kreftforeningen uttaler:

«Faktisk røyker 1 av 5 unge, og 1 av 3 snuser, samtidig som vaping blir stadig mer populært. Den totale tobakksbruken har ikke gått så mye ned som mange tror. Dersom tobakksbruken blant unge fortsetter på samme nivå som i dag, kommer 3 prosent av dagens 14-åringer til å begynne å røyke daglig. En ny beregning fra Kreftregisteret anslår at bare i dette ene kullet vil rundt 400 få lungekreft på grunn av røyking. I tillegg vil de 17 prosentene som begynner å røyke av og til, ha betydelig økt risiko for å utvikle sykdommen. Av og til-røyking er forbundet med alvorlige helseskader. En norsk studie viser at festrøyking øker dødeligheten med 38 prosent etter 15 år. Den vanligste dødsårsaken var kreft, med hjerte- og karsykdom som nummer to.»

UiT Norges arktiske universitet peker på helsefaren ved bruk av e-sigaretter. De uttaler:

«I dag vet vi at e-sigaretter inneholder kjemikalier som er kreftfremkallende, øker risikoen for hjerte- og karsykdommer, astma og toksisitet for det ufødte barnet. Nikotin påvirker utvikling av hjernen til barn og unge fram til 25-30 årsalder. Mengden vitenskapelige rapporter om helseskade ved bruk av e-sigaretter øker.»

Det har også kommet flere innspill som omhandler barns eksponering for markedsføring av tobakksvarer og e-sigaretter på internett og i sosiale medier. Kreftforeningen uttaler:

«Det at nettsalg av tobakk er tillatt i Norge er et unntak i det norske reklameforbudet. Forutsetningen har vært at produkt og pris presenteres nøytralt. Kreftforeningen gjorde imidlertid en undersøkelse (Retriever 2021) som viser at mange nettbutikker bryter reklameforbudet. Tobakksindustrien har lang historikk for å utnytte alle smutthull i lovverket. Slik også med unntaket i reklameforbudet som tillater nettsalg på nevnte vilkår.

Tobakksindustrien respekterer ikke vilkårene for nettsalg av tobakk. Kreftforeningens undersøkelse viser at overraskende mange næringslivsaktører som selger tobakk på nett, åpenlyst driver ulovlig markedsføring av tobakk overfor barn og unge på sosiale medier – helt under radaren på foreldrene. Samtidig vet vi at særlig unge påvirkes av reklame og eksponering i sosiale og digitale medier. Tilsynsmyndighetene vil aldri ha mulighet til å følge med og slå ned på alt dette, fordi omfanget er så stort, inkludert det som krysser landegrenser. Markedsføringen skjer på ulike plattformer, på stadig nye måter og er ofte persontilpasset. Derfor er eneste løsning et forbud mot nettsalg. Hensynet til barn og unges helse er viktigere enn inntektene til tobakksnæringen.»

Videre viser Kreftforeningen til to holdningsundersøkelser som viser at to av tre i befolkningen støtter et forbud mot å selge tobakk på internett, og at det samme gjelder et flertall blant unge i aldersgruppen 16–24 år.

Tolletaten uttaler:

«Et totalforbud mot grensekryssende fjernsalg til forbruker vil etter Tolletatens oppfatning være mer effektivt å håndheve enn en godkjenning/registreringsordning.»

Direktoratet for medisinske produkter uttaler:

«For tollmyndigheten vil det være en ressurskrevende situasjon å vurdere hvorvidt produktet er registrert, i tillegg til om fjernsalgsstedet er registrert. DMP sin oppfatning er at fjernsalgsforbud effektivt vil begrense tilgangen til ulovlige produkter for norske forbrukere.»

Nettforhandleren Foodora Market, som ikke støtter et totalforbud mot fjernsalg, uttrykker:

«Vi i Foodora Market forholder oss strengt og lojalt til norsk markedsføringslovgivning, og utsetter derfor ikke unge mennesker for markedsføring av tobakksvarer.»

Heller ikke tobakkshandleren M.Sørensen AS mener at det foreligger aggressiv markedsføring i sosiale medier fra de norske nettaktørene. De mener at nettsalg ikke gjør varene mer tilgjengelig for barn og unge, ettersom det uansett finnes over 8000 fysiske utsalgssteder for tobakksvarer i landet. Selskapet mener likevel at aggressiv markedsføring og eksponering stiller seg annerledes når det er tale om nettsalg fra utlandet, slik at et forbud mot grensekryssende fjernsalg vil stanse dette.

I høringsnotatet fremgår det at departementet vurderte en alternativ løsning til et totalforbud mot fjernsalg, som gikk ut på å tillate fjernsalg fra dagligvareforretninger for å unngå at produktene blir mindre tilgjengelige for brukere som har lang avstand til nærmeste butikk. Flere har advart mot en slik alternativ løsning. Kreftforeningen uttaler:

«Erfaringsmessig finner tobakksindustrien alltid smutthull/gråsoner å utnytte hvis det åpnes for det. Å innføre et skille mellom nettbutikker med tobakkssalg som hovedformål og butikker som selger tobakk som en del av ordinær dagligvareomsetning, vil dessuten ikke bidra til å gjøre tobakksvarer og e-sigaretter mindre tilgjengelige for mindreårige. Et forbud mot nettsalg, derimot, vil redusere eksponeringen barn og unge utsettes for på nett, motvirke normalisering av bruk av tobakks- og nikotinprodukter, motvirke ulovlig markedsføring/reklame og hindre at produktene selges billigere.»

Også Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL), Helsedirektoratet og tobakksimportøren Augusto International AS er negative til en slik alternativ innretning. Helsedirektoratet uttaler:

«Departementet skisserer en løsning hvor forbudet mot innenlandsk nettsalg skiller mellom såkalte spesialforretninger for tobakk og ordinære nettbutikker innenfor dagligvarehandelen. Vi støtter departementets vurdering i at dette langt på vei vil gi en forskjellsbehandling av utenlandske vs. norske tilbydere, da dagligvarebutikker som selger tobakksvarer i hovedsak er norske, mens nettbutikker med tobakkssalg som hovedformål, ofte er utenlandske. Det gir utfordringer både med tanke på tjenestedirektivets etableringsregler og EØS-rettens diskrimineringsforbud. Heller ingen av de øvrige hensynene for å innføre et forbud mot nettsalg taler for en slik differensiert løsning.»

Det kom også innspill fra E-sigarettbedriftenes bransjeorganisasjon og nettforhandleren Snushjem.no AS med påstander om at departementets hovedforslag om totalforbud mot fjernsalg vil være i strid med EØS-retten, WTO-retten og annen nasjonal lovgivning.

Departementet ba videre i høringen om innspill på om forbudet også bør omfatte nikotinprodukter og røykebaserte urteprodukter. I forbindelse med dette uttaler Kreftforeningen:

«Kreftforeningen mener at forbudet også bør omfatte nikotinprodukter, slik Belgia og Nederland har innført, samt røykebaserte urteprodukter. Det kan være vanskelig å vite hva slike produkter kan inneholde, og skadepotensialet er ikke kjent.»

Tilsvarende kommer til uttrykk i høringsinnspillene fra Kreftregisteret, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) og Helsedirektoratet.

Tobakksprodusenten Imperial Brands AS tar ikke stilling til forslaget, men uttaler seg om konsekvenser for ulovlig handel:

«Tobakk solgt på internett har jevnt over et lavere prisnivå enn ved salg i butikk i Norge. Når denne muligheten forsvinner for norske forbrukere, kan fristelsen for å innføre tobakk ulovlig til Norge bli større. Det vil også kunne medføre skatteunndragelse, økt kriminalitet og vil skade det lovlige markedet for tobakksprodukter. Dersom forbud mot fjernsalg innføres, bør det som nødvendig konsekvens innføres strengere grensekontroll og andre tiltak for å forhindre ulovlig innføring av tobakksprodukter.»

Tobakksprodusenten Swedish Match Sales Norway AS uttaler:

«Ulovlige aktører som selger ulovlige produkter, eller som ikke overholder lover om aldersverifisering, vil neppe bli avskrekket av et slikt forbud, gitt at de allerede opererer utenfor loven.»

Sigarimportøren Augusto International AS gir uttrykk for at et forbud mot innenlands fjernsalg vil kunne medføre økt smugling fra utlandet og inn i Norge. De uttaler:

«De som allerede smugler vil heller ikke bli berørt av forbud mot fjernsalg nasjonalt da slike sendinger fra utlandet ikke blir merket på lovmessig vis og ikke stanses av tollen. Forbud mot innenlands fjernsalg vil dermed utelukke store deler av innenlandsmarkedet, redusere avgiftsinntekter og øke smugling fra utlandet.»

Motstanderne av forslaget om totalforbud mot fjernsalg peker også på at forbudet vil redusere tilgjengeligheten til tobakksvarer og e-sigaretter, og dermed medføre regionale forskjeller blant brukerne av disse produktene. Bergen kommune uttaler:

«Et forbud mot fjernsalg vil ikke bare gjøre produkter mindre tilgjengelig for voksne med lange avstander til butikk eller spesialforretninger som f.eks. selger pipetobakk eller sigarer, som i seg selv gir mindre frihet. Forslaget vil også ha betydelige ulemper for røykere og andre som ønsker å erstatte sigaretter med produkter som kan være mindre skadelig.»

Videre peker både Bergen kommune og næringsaktørene på at konkurransehensyn i dagligvarebransjen er et hensyn som taler imot å innføre et totalforbud. De mener videre at det finnes gode systemer for digital aldersverifisering som ivaretar aldersgrensen. Bergen kommune mener at det finnes mer egnede tiltak for å redusere tobakksbruken i befolkningen enn et forbud mot fjernsalg, og uttaler at:

«…et forbud mot fjernsalg vil ha betydelige ulemper og tvilsom gevinst. For å hindre at mindreårige får tak i tobakksvarer og nikotinprodukter kan man ta i bruk systemer som alminnelig BankID eller BankID med biometrisk identifikasjon.»

Tilsvarende uttales av bl.a. Swedish Match Sales Norway AS og Foodora Market. Sistnevnte peker på at det er kort vei til fysiske utsalgssteder for tobakksvarer, og at disse butikkene ikke har noen mer betryggende aldersverifisering enn det man har ved fjernsalg, ettersom det er mulig for mindreårige å bruke falsk ID når de handler i fysiske butikker.

Tobakkshandleren M. Sørensen uttaler:

«Norske nettbutikker for tobakksvarer bruker Bank-id for verifisering av kundens alder. Dette er 100% alderskontroll av alle kunder med den mest sikre identifiseringsmetoden vi har i Norge. I kiosk og dagligvare blir ikke 100% av kundene kontrollert […]. Utenlandske nettsider som selger tobakksvarer til norske kunder har ikke samme aldersverifisering som norske nettbutikker, og dette er dermed et godt argument for å forby grensekryssende nettsalg.»

Hovedorganisasjonen Virke mener også at digital alderskontroll er det beste virkemiddelet for å unngå at barn og unge får tilgang til tobakksvarer mv., og uttaler følgende om hvordan forbudet vil ramme bransjen:

«… å inkludere seriøse aktører som driver hjemlevering og som håndhever aldersgrense (minst) like strengt og effektivt som fysiske butikker, ikke er formålstjenlig. Det vil dessuten ha negative effekter på forbrukere, f.eks eldre som i større grad enn yngre er avhengige av hjemlevering. Og det vil svekke konkurransen i dagligvaresektoren. Konkurranse i dagligvaremarkedet er et uttalt mål for regjeringen. En diskriminering av hjemlevering som salgskanal ved å forby deler av sortimentet som selges i fysiske butikker, vil åpenbart svekke konkurransen i dagligvaremarkedet. I tillegg til å ramme eksisterende aktører som Foodora, Oda og andre hjemleveringsaktører, vil et salgsforbud for hjemlevering gjøre det mindre attraktivt for nye aktører å etablere seg i dagligvaremarkedet. Virke ber derfor om at forbudet mot fjernsalg av tobakksvarer ikke gjøres gjeldende for hjemleveringstjenester i dagligvaremarkedet, der aldersverifisering håndheves både ved salg og utlevering.»

Norges Handikapforbund har pekt på hvordan et forbud mot fjernsalg vil kunne ramme mennesker med nedsatt funksjonsevne. Forbundet uttaler følgende:

«For mange funksjonshindrede er fjernsalg av varer et godt supplement når manglende tilgjengelighet, samt vær og føreforhold begrenser muligheten til å dra ut å handle. […] Norsk Handikapforbund støtter målet om å redusere skader og samfunnets utgifter som følge av tobakk, men mener forbud mot fjernsalg vil være for inngripende for funksjonshindredes mulighet til å kjøpe lovlige varer. Norges Handikapforbund mener forslaget om forbud av fjernsalg må utsettes til vi har nådd målet om et universelt utformet samfunn.»

Flere privatpersoner, Sigarnytt og Pipebutikken har gitt uttrykk for at de ønsker et unntak for sigarer og pipetobakk dersom det innføres et forbud mot fjernsalg. De fremholder at et forbud vil gjøre produktene mindre tilgjengelig for voksne brukere ettersom dette er varer som normalt bare selges i spesialforretninger, og at tilstrekkelig alderskontroll vil være et bedre alternativ for å forhindre at barn og unge får tak i produktene. Videre mener de at sigarer og pipetobakk skiller seg fra øvrige tobakksvarer, og at det derfor bør oppstilles et unntak for disse produktene dersom departementet går videre med forslaget om å forby fjernsalg.

Til slutt er det flere høringsinstanser som etterlyser mer vidtgående tiltak. Blant disse er Kreftforeningen, som gir uttrykk for at de gjerne skulle sett at fjernsalgsforbudet var en del av en «større plan for å redusere antall utsalgssteder for tobakk, inkludert fysiske utsalgssteder», mens UiT Norges arktiske universitet ønsker at e-sigaretter kun skal selges i apotek som hjelpemiddel til røykeslutt.

7.7 Departementets vurderinger

Som påpekt av flere høringsinstanser, herunder Kreftforeningen, er bruken av tobakksvarer og e-sigaretter blant unge bekymringsfull høy, og økende. I likhet med høringsinstansene, er departementet av den oppfatning at det er viktig å få på plass reguleringer som gjør slike produkter mindre tilgjengelige for denne aldersgruppen.

Privatinnførselen av tobakksvarer mv. har økt vesentlig siden Stortinget i 2016 vedtok registreringsordningen for fjernsalg, som omtalt i punkt 7.1 over. Videre har antallet aktører som selger tobakksvarer mv. til norske forbrukere via digitale kanaler, økt, og det har kommet nye aktører inn på markedet som bruker aggressive markedsføringsmetoder.

Økt netthandel har også ført til økt markedsføring og eksponering for tobakksvarer mv. i sosiale medier. Som påpekt av Kreftforeningen, viser undersøkelser at mange nettbutikker bryter reklameforbudet. Departementet mener at en slik eksponering i sosiale medier bidrar til å normalisere og ufarliggjøre tobakks- og nikotinprodukter. Det at sosiale medier brukes som salgskanal, øker også tilgjengeligheten av og reklameeffekten for produktene. Ettersom en stor andel av dagens barn og unge benytter sosiale medier, er disse særlig utsatt for denne typen innhold.

Departementet vurderer at hensynet til beskyttelse av folkehelsen, og særlig hensynet til barn og unge, ikke er tilstrekkelig ivaretatt gjennom dagens vedtatte registreringsordning for fjernsalg av tobakksvarer mv. Departementet foreslår derfor å innføre et forbud mot grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer, e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere, i tråd med tobakksdirektivet artikkel 18.

Det overordnede formålet med forslaget er todelt. For det første vil et forbud mot slikt fjernsalg hindre at ulovlige tobakksvarer mv. finner veien inn på det norske markedet. For det andre vil et forbud bidra til å beskytte barn og unges helse: Forbudet vil bidra til å redusere eksponeringen barn og unge utsettes for på nett, motvirke normalisering av bruk av disse varene, motvirke lavere priser og motvirke den generelle reklameeffekten nettsalg gir. Et forbud mot grensekryssende fjernsalg vil også redusere utfordringene knyttet til manglende effektiv alderskontroll. Endelig vil et forbud oppfylle tobakksstrategiens hovedmål om at tilgangen til tobakksvarer mv. skal bli vesentlig redusert for å verne barn og unge, gi en mer konsekvent politikk på dette området og samsvare med regjeringens mål om å oppnå en tobakks- og nikotinfri generasjon.

I denne omgang velger departementet å foreslå et forbud kun mot grensekryssende fjernsalg. For innenlands fjernsalg mener departementet at registreringsordningen, som ble vedtatt i 2016, men som ennå ikke har trådt i kraft, bør iverksettes.

Departementet anerkjenner at et totalforbud mot fjernsalg, det vil si et forbud som gjelder både innenlands og grensekryssende fjernsalg, ville gitt en enda sterkere beskyttelse av barn og unge. Departementet har imidlertid lagt vekt på innspillene fra høringsinstansene om at et slikt totalforbud vil kunne få negative konsekvenser for forbrukere i distriktene, for personer med funksjonsnedsettelser og for nettbutikker som forsøker å utfordre den tradisjonelle dagligvarebransjen. I tillegg har flere av høringsinstansene pekt på at nettsalgsaktører i Norge må forholde seg til et særdeles strengt norsk forbud mot tobakksreklame, slik at aggressiv markedsføring og eksponering stiller seg annerledes ved innenlands nettsalg enn ved grensekryssende nettsalg. Utenlandske nettbutikker har verken samme kjennskap til eller samme insentiver til å overholde det norske reklameforbudet, da reaksjonsmulighetene overfor disse i praksis er svakere enn overfor nasjonale aktører.

Departementet vurderer på denne bakgrunn at den vedtatte registreringsordningen, som inneholder nasjonale tilleggskrav om alderskontroll og utlevering, jf. punkt 7.3. over, i første omgang er tilstrekkelig på nasjonalt plan. Departementet vil følge med på hvordan registreringsordningen for innenlands fjernsalg fungerer og ved behov vurdere ytterligere innstramminger.

I høringsnotatet pekte departementet på at det er utfordringer knyttet til manglende effektiv alderskontroll ved nettsalg, noe som gjør at unge kan få tak i tobakksvarer mv. selv om de er under 18 år. I en rapport om anvendelsen av tobakksdirektivet fra EU-kommisjonen i 2021 fremkommer at de medlemslandene som har registreringsordning for fjernsalg har utfordringer med ordningen fordi de digitale alderskontrollsystemene på kjøpstidspunktet ikke er effektive nok. Av rapporten fremgår det at selv om systemer for alderskontroll er på plass, tyder forsøk som ble utført med såkalte «mystery shoppers» på at mange nettsalgsselskaper bruker systemer som enkelt kan omgås av mindreårige kjøpere. Av nettsalgsselskapene som inngikk i forsøkene, hadde 80 pst. ingen annen alderskontroll enn selvrapportering. Dette innebærer at kjøper selv huker av på spørsmål om hen er over eller under 18 år. Ingen av selskapene utførte alderskontroll ved utlevering av varene.

Flere av høringsinstansene har uttalt at det er mulig å gjennomføre en tilfredsstillende aldersverifisering når man handler på nett i Norge, og at aldersverifiseringen på nett ikke utgjør noen større risiko enn når man handler i fysiske butikker. Det vises eksempelvis til Foodora Market sin uttalelse om at de anvender dobbel verifisering for å forhindre at mindreårige får tak i tobakksproduktene, ved at man må verifisere alder gjennom Bank-ID når man handler på nett samt vise fysisk legitimasjon ved utlevering.

Departementet er langt på vei enig i denne vurderingen. Den norske registreringsordningen for fjernsalg er innrettet på en slik måte at den ivaretar alderskontrollen ved kjøp av tobakksvarer mv. i vesentlig større grad enn det som er normen i de landene som regulerer grensekryssende fjernsalg gjennom registreringsordning, jf. over. Det er per i dag ikke teknisk eller praktisk mulig å få til tilsvarende krav for en grensekryssende ordning. For det første vil den nasjonale ordningen ha krav om sikker elektronisk aldersverifisering (som BankID el.) ved kjøpstidspunktet – til forskjell fra den ovennevnte utbredte praksisen med selvrapportering. For det andre vil den nasjonale ordningen ha krav om alderskontroll ved utlevering av varer og krav om at utlevering må skje ved personlig overlevering fra registrerte utleverere. Formålet om å hindre salg til mindreårige – som begrunner et forbud mot grensekryssende fjernsalg – får derfor ikke samme betydning for innenlands fjernsalg, ettersom den nasjonale innretningen reduserer risikoen for salg til mindreårige.

EU-kommisjonens rapport om anvendelsen av tobakksdirektivet viser at det også er store utfordringer knyttet til overvåkning og håndheving av grensekryssende fjernsalg. Medlemslandene som har registreringsordning opplyser at de har problemer knyttet til uregistrerte forhandlere som opererer i landet deres og problemer med forhandlere som selger varer som er forbudt eller ikke er i samsvar med direktivet. Bare et fåtall av medlemslandene opplyste at de overvåker uregistrerte forhandleres aktivitet. Videre har det også blitt rapportert at det er vanskelig å få stanset slike uregistrerte forhandlere, særlig når serverne er plassert utenfor EU. I en underlagsrapport til EU-kommisjonens rapport, fremkommer det også at flere organisasjoner er av den oppfatning at grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer mv. undergraver funksjonen til det indre marked, folkehelsen og skattepolitikken i Europa, og at denne formen for salg derfor bør forbys på EU-nivå.

Både Tolletaten og Direktoratet for medisinske produkter har i sine uttalelser gitt uttrykk for at de er enige i at et forbud mot grensekryssende fjernsalg vil være mer effektivt å håndheve enn en registreringsordning, og at et slikt forbud vil kunne begrense tilgangen til ulovlige produkter.

Departementet ser samtidig at flere av høringsinstansene er bekymret for at et forbud mot både innenlands og grensekryssende fjernsalg vil kunne medføre økt smugling fra utlandet. Høringsinstansene mener derfor at dette er et argument for å innføre et forbud kun mot grensekryssende fjernsalg.

Departementet er enig med høringsinstansene i at problemet med uregistrerte aktører, grensekontroll og innførsel av ulovlige produkter primært knytter seg til grensekryssende fjernsalg, ikke innenlands. Dette er noe av bakgrunnen for at departementet i denne omgang kun foreslår et forbud mot grensekryssende fjernsalg. Departementet finner at et forbud mot grensekryssende fjernsalg vil kunne gjøre det enklere å overvåke og kontrollere varer som kommer inn i landet, ved at det bare er importører med bevilling som har mulighet til å importere tobakksvarer. Departementet mener at dette vil redusere risikoen for at ulovlige tobakksvarer bringes i omsetning i Norge. I tillegg unngår man å måtte bruke tid og ressurser på å forsøke å følge opp uregistrerte utenlandske forhandlerne.

Departementet har videre merket seg at både privatpersoner, tobakksindustrien, næringsorganisasjoner, Norges handikapforbund og Bergen kommune er bekymret for at et totalforbud mot fjernsalg av tobakksvarer mv. vil redusere tilgjengeligheten til disse produktene i distriktene og for sårbare grupper, samt være ødeleggende for konkurransen i dagligvaremarkedet. Foodora Market uttaler også at et forbud mot innenlands fjernsalg ikke bare vil medføre at de mister salg av tobakksvarer, men at mange kunder da vil ta hele dagligvarehandelen hos konkurrenter med fysiske butikker. Ettersom departementet i denne omgang kun foreslår å innføre et forbud mot grensekryssende fjernsalg, vil både tilgjengeligheten til tobakksvarer mv. for voksne brukere og konkurranseforholdene i den norske dagligvarebransjen, opprettholdes som i dag.

Departementet omtalte i høringsnotatet en alternativ løsning til et totalforbud mot fjernsalg, nemlig en innretning hvor man skilte mellom nettbutikker med tobakkssalg som hovedformål og nettbutikker som selger disse varene som en del av ordinær dagligvareomsetning. Departementet så imidlertid klare utfordringer med en slik innretning, og ba om høringsinstansenes syn. Flere av høringsinstansene advarte mot denne ordningen, både fordi de mente at den ville stride mot EØS-retten og fordi den ikke ville gjøre produktene mindre tilgjengelige for barn og unge. Departementet vil derfor ikke foreslå en slik alternativ innretning nå.

Både flere privatpersoner og deler av tobakksindustrien har gitt uttrykk for at de ønsker unntak for sigarer og pipetobakk ved et ev. totalforbud mot fjernsalg. De har bl.a. pekt på at tilgjengeligheten vil bli svært begrenset ettersom dette er produkter som vanligvis kun selges i spesialforretninger og at det dreier seg om produkter som uansett ikke appellerer til barn og unge på samme måte som øvrige tobakks- og nikotinprodukter. Andre ønsket samme unntak for e-sigaretter av hensyn til voksne røykeres bruk av produktene til skadereduksjon. Departementet vil imidlertid ikke foreslå noe unntak for særskilte produktgrupper. Departementet mener at til tross for at sigarer og pipetobakk er produkter som per i dag ikke har stor appell overfor barn og unge, er det viktig å være i forkant av mulige nye produkttrender. Når det gjelder e-sigaretter, er det nettopp økningen i barns bruk av disse produktene som er bekymringsfull og en bakgrunn til at departementet nå foreslår å innføre et forbud. I og med at departementet i denne omgang kun foreslår forbud mot grensekryssende fjernsalg, vil tilgjengeligheten til ovennevnte produkter i nettbutikker etablert i Norge fortsatt opprettholdes.

Oppsummert mener departementet at Norge, i likhet med det store flertallet av EUs medlemsland, bør innføre et forbud mot grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer mv. For det første vil et forbud mot fjernsalg hindre at ulovlige tobakksvarer mv. finner veien inn på det norske markedet. Et forbud mot grensekryssende fjernsalg vil bidra til at innførsel av tobakksvarer mv. kommer inn i ordnede former ved at kun profesjonelle aktører kan innføre disse varene til Norge, og det vil i tillegg være enklere å håndheve enn en registreringsordning, ettersom det vil effektivisere Tolletatens kontroll ved innførsel. For det andre vil et forbud mot fjernsalg bidra til å beskytte barn og unges helse ved at reklamen og eksponeringen for slike produkter på nett og i sosiale medier vil reduseres, utfordringene med alderskontroll reduseres og det blir også færre utsalgssteder med lavere priser. Endelig vil et forbud bidra til å oppfylle tobakksstrategiens hovedmål om at tilgangen til tobakksvarer mv. skal bli vesentlig redusert for å verne barn og unge, og samsvare med regjeringens mål om å oppnå en tobakks- og nikotinfri generasjon.

I høringen ble det foreslått at tobakksskadeloven § 21 a ble endret til et totalforbud mot både grensekryssende og innenlands fjernsalg. Ettersom departementet nå foreslår å innføre forbud kun mot grensekryssende fjernsalg, foreslår departementet at fjernsalgsforbudet inntas i en ny bestemmelse i tobakksskadeloven § 21 b.

Departementet ba i høringen om innspill på om forbudet også bør omfatte nikotinprodukter og røykebaserte urteprodukter, slik enkelte land har innført. Flere av høringsinstansene var positive til dette. Departementet vurderer at det kan være aktuelt med et videre virkeområde for fjernsalgsforbudet, men at det er behov for noe mer utredning før det ev. foreslås. Departementet anser derfor at dette heller bør reguleres i forskrift, og foreslår en hjemmel for at produktkategoriene som omfattes av fjernsalgsforbudet kan utvides ved forskriftsregulering. Dette harmonerer med tobakksskadelovens eksisterende system, jf. lovens § 42, som gir departementet hjemmel til å forby innførsel og salg av bestemte produktkategorier dersom dette anses nødvendig for å beskytte folkehelsen. I forslag til § 21 b annet ledd første punktum foreslås det derfor at departementet gis myndighet til å utvide forbudet til å gjelde andre tobakkssurrogater, nikotinprodukter, tobakksimitasjoner og tobakksutstyr. Ettersom det ikke foreslås å forby fjernsalg av slike produkter nå, foreslår departementet i § 21 b annet ledd annet punktum en forskriftshjemmel for nærmere bestemmelser om grensekryssende fjernsalg av slike produkter, herunder mengdebegrensninger. Denne er basert på tilsvarende bestemmelse for tobakksvarer i nåværende § 21 a femte ledd. I forslag til § 21 b tredje ledd foreslås det at departementet kan gi forskrifter om det nærmere innholdet i fjernsalgsforbudet og gjøre unntak fra det.

For innenlands fjernsalg vil den tidligere vedtatte registreringsordningen i tobakksskadeloven § 21 a videreføres. Det foreslås noen mindre språklige tilpasninger i bestemmelsen for å tydeliggjøre at § 21 a nå kun gjelder for innenlands fjernsalg.

Som følge av forslaget om forbud mot grensekryssende fjernsalg, foreslås det at tobakksskadeloven § 8 annet ledd endres slik at det presiseres at privatpersoner kun kan innføre tobakksvarer mv. som reisegods.

Tilsyn og reaksjoner

Tilsynsmyndighet for forbudet mot grensekryssende fjernsalg vil være Helsedirektoratet, jf. tobakksskadeloven § 35 første ledd, og kommunene dersom tilfellet gjelder et registrert salgssted, jf. tobakksskadeloven § 35 annet ledd. Helsedirektoratet vil føre tilsyn med at ingen norske virksomheter foretar fjernsalg til forbrukere i andre land og at ikke utenlandske virksomheter foretar fjernsalg til forbrukere i Norge. I sistnevnte tilfeller vil Helsedirektoratet kontakte tilsynsmyndigheten i det aktuelle landet, slik at disse kan følge opp, i tråd med tobakksdirektivet artikkel 23, jf. artikkel 18 og 20.

Ved brudd på forbudet mot grensekryssende fjernsalg vil Helsedirektoratet eller kommunen kunne ilegge påbud om retting og tvangsmulkt, jf. tobakksskadeloven § 36, ilegge overtredelsesgebyr når tobakksskadeloven § 36 a har trådt i kraft, pålegge salgsforbud iht. tobakksskadeloven § 36 b, inndra bevilling etter tobakksskadeloven § 36 c, fatte vedtak om fjerning av digitalt nettinnhold iht. tobakksskadeloven § 36 d eller nekte registrering eller godkjenning etter tobakksskadeloven § 37. Kontroller ved forsøk på privatinnførsel vil utføres av Tolletaten. Dersom de oppdager slike forsøk, vil varene kunne bli beslaglagt og destruert, jf. tobakksskadeloven § 43. I alvorlige tilfeller vil saken også kunne bli politianmeldt, jf. tobakksskadeloven § 44.

7.8 EØS-rettslig vurdering

7.8.1 Innledning

Det er på det rene at å forby grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer, e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere i utgangspunktet er i tråd med EØS-retten, jf. tobakksdirektivet artikkel 18, jf. artikkel 20.

Tobakksdirektivet regulerer ikke innenlands fjernsalg, men er heller ikke til hinder for at medlemslandene innfører forbud mot innenlandsfjernsalg av tobakksvarer mv. Departementet slo i høringsnotatet fast at det heller ikke er andre EØS-rettslige regler som er til hinder for at medlemslandene forbyr både innenlands og grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer mv., slik et flertall av EU-landene har gjort.

I og med at departementet nå foreslår å kun forby grensekryssende fjernsalg, blir spørsmålet om det er i tråd med EØS-retten å forby slikt fjernsalg og samtidig tillate denne formen for salg innenlands.

Det kan argumenteres for at det ikke er opplagt at kombinasjonen av å forby grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer mv., og samtidig tillate denne formen for salg innenlands, er i tråd med EØS-retten. Det kan innvendes at en slik innretning potensielt sett kan favorisere norske nettbutikker på bekostning av utenlandske. Departementet er likevel av den oppfatning at dette ikke er tilfelle her.

Vurderingen beror på to forhold. Det første temaet som må vurderes er om det å tillate innenlands fjernsalg av tobakksvarer mv. påvirker proporsjonaliteten av forbudet mot grensekryssende fjernsalg. Det neste temaet som må vurderes, er om kravene i den nasjonale registreringsordningen inneholder kriterier som gjør det vanskeligere for andre EØS-aktører enn for nasjonale aktører å etablere seg for å drive fjernsalg innenlands i Norge.

7.8.2 Proporsjonalitetsvurdering

EØS-avtalen artikkel 36 forbyr restriksjoner på adgangen til å yte tjenester i EØS-området, med mindre disse er begrunnet i legitime hensyn i tråd med artikkel 33, herunder hensynet til folkehelsen. Tilsvarende legger tjenestedirektivet begrensninger på muligheten til å vedta restriksjoner på adgangen til å yte tjenester over landegrensene, jf. særlig artikkel 16. I tråd med utstrakt rettspraksis og også artikkel 3 i tjenestedirektivet, viker disse generelle reglene for eventuelle særregler i sekundærlovgivningen.

Det er klart at et forbud mot grensekryssende fjernsalg av bestemte varer i EØS-området i utgangspunktet utgjør en restriksjon etter de generelle tjenestereglene i EØS-avtalen. Tobakksdirektivet artikkel 18 bestemmer imidlertid, som nevnt, at medlemslandene kan forby denne formen for salg. Tobakksdirektivet artikkel 18 fastsetter altså et unntak fra de alminnelige reglene om fri bevegelighet for tjenester på dette området.

EØS-retten inneholder et generelt krav om at restriksjoner må være forholdsmessige, inkludert et krav om konsistens. Konsistenskravet, slik det er utviklet i rettspraksis, innebærer bl.a. at det generelt er relevant å vurdere i hvilken grad staten forfølger et aktuelt mål med et nasjonalt regelverk i øvrig politikk og regulering på området. I denne sammenhengen må det vurderes om det er proporsjonalt å forby grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer mv. samtidig som denne formen for salg tillates innenlands.

Norge har valgt et spesielt høyt beskyttelsesnivå for folkehelsen, særlig på tobakksområdet. Det følger av klar rettspraksis at det er opp til statene å fastsette nivået for beskyttelse av folkehelsen og hvordan denne beskyttelsen skal oppnås. Det følger også av rettspraksis at formålet om å beskytte folkehelsen må tillegges større vekt enn økonomiske hensyn, jf. C-151/17 Swedish Match, avsnitt 54 og C-221/10 Artegodan mot Kommisjonen, avsnitt 99. Dette innebærer at statene har en viss skjønnsmargin, men likevel slik at denne skjønnsmarginen må ivaretas innenfor rammen av proporsjonalitetsprinsippet.

Proporsjonalitetstesten består av to hovedelementer: Egnethet og nødvendighet. Ved den nærmere vurderingen må det tas hensyn til at den isolerte effekten av ulike tobakkstiltak er vanskelig å måle, at ev. effekt ofte vil inntre over noe tid og at tiltakene inngår i en helhetlig virkemiddelpakke som underbygger og forsterker hverandre.

Selv om utgangspunktet er at tobakksdirektivet åpner for at medlemslandene kan forby grensekryssende fjernsalg, kan det tenkes at et slikt forbud ikke lenger fremstår som proporsjonalt dersom innenlands fjernsalg samtidig er tillatt. Dersom en adgang til innenlands fjernsalg av tobakksvarer mv. hindrer eller negativt påvirker effekten av forbudet mot grensekryssende fjernsalg, kan en se for seg situasjoner der det kan tenkes at EØS-retten krever at både grensekryssende og innenlands fjernsalg underlegges samme krav.

Egnethet

Det første spørsmålet i proporsjonalitetsvurderingen er om tiltaket, det vil si å forby grensekryssende fjernsalg og samtidig gi adgang til denne formen for salg innenlands, er et egnet tiltak for å sikre målet om å beskytte folkehelsen. Å forby grensekryssende fjernsalg er i utgangspunktet i tråd med EØS-retten, jf. over. Sentralt i vurderingen av om tiltaket er egnet til å beskytte folkehelsen i denne saken, blir vurderingen av om effekten av et forbud mot grensekryssende fjernsalg reduseres ved å samtidig tillate innenlands fjernsalg.

Kravet til egnethet innebærer at det må være «rimelig å tro at tiltaket ville kunne bidra til å beskytte menneskers helse», jf. sak E-16/10 Philip Morris avsnitt 83. Dette gjelder selv om det hersker en viss vitenskapelig usikkerhet om tiltakets egnethet og nødvendighet. Det foreliggende tiltaket må også faktisk forfølge målet om å beskytte folkehelsen på en sammenhengende og systematisk måte. Dette innebærer at «…the national legislation as a whole and the various relevant rules are appropriate for ensuring attainment of the objective relied upon only if they genuinely reflect a concern to attain that objective in a consistent and systematic manner…», slik kravet er utlagt i EU-domstolens praksis (jf. sak C-539/11 Ottica New Line, avsnitt 47).

Det overordnede formålet med direktivets adgang til å forby grensekryssende fjernsalg er å hindre omsetning av ulovlige tobakksvarer og å hindre salg til mindreårige, jf. direktivets fortalepunkt 33.

EU-kommisjonens rapport om anvendelsen av tobakksdirektivet viste, som nevnt i punkt 7.7, at det er utfordringer knyttet til manglende effektiv alderskontroll i de medlemslandene som tillater grensekryssende fjernsalg i EU. Felles for disse landene, er at de har utfordringer knyttet til at de digitale alderskontrollsystemene på kjøpstidspunktet ikke er effektive. Av rapporten fremgår det at selv om de fleste medlemslandene har systemer for alderskontroll, synes systemene å være ineffektive og de kan enkelt omgås av mindreårige.

Når det gjelder den vedtatte registreringsordningen for fjernsalg i Norge, anser departementet at denne er innrettet på en slik måte at den ivaretar alderskontrollen ved kjøp av tobakksvarer mv. i vesentlig større grad enn det som er normen i de landene som har en registreringsordning. For det første vil den norske ordningen ha krav om sikker elektronisk aldersverifisering (som BankID e.l.) ved kjøpstidspunktet. Dette er det per i dag ikke teknisk eller praktisk mulig å få til for grensekryssende fjernsalg. For det andre vil den nasjonale ordningen ha krav om alderskontroll ved utlevering av varer og krav om at utlevering må skje ved personlig overlevering fra registrerte utleverere. Formålet om å hindre salg til mindreårige får derfor ikke samme betydning for innenlands fjernsalg, fordi vår nasjonale løsning i større grad reduserer risikoen for salg til mindreårige. Etter departementets syn vil det å tillate innenlands fjernsalg gjennom en innretning med gode systemer for alderskontroll, bidra til formålet bak det grensekryssende forbudet, men uten at det er nødvendig å begrense tjenesteytelsen i samme grad som det er behov for når det gjelder grensekryssende handel.

Videre er det klart at et forbud mot grensekryssende fjernsalg vil bidra til å oppfylle direktivets andre hovedmål, nemlig å hindre omsetning av ulovlige produkter. Utfordringene knyttet til ulovlig handel gjelder i all hovedsak omsetning av varer fra tredjeland og andre EØS-land. Det vil ikke være relevant i samme grad for innenlands fjernsalg, i og med at det i Norge i dag foregår svært liten produksjon av tobakksvarer og ingen produksjon av e-sigaretter mv. Det å tillate innenlands fjernsalg skaper derfor ikke samme risiko for omsetning av ulovlige produkter. Etter departementets syn vil en adgang til innenlands fjernsalg heller ikke sett opp mot formålet om å hindre omsetning av ulovlige produkter, gå imot det formålet som søkes oppnådd ved forbudet mot grensekryssende fjernsalg.

Departementet er svært opptatt av at tilgangen til tobakksvarer mv. skal bli vesentlig redusert for å verne barn og unge, jf. tobakksstrategien. En naturlig konsekvens av å forby grensekryssende fjernsalg fra både EØS-området og tredjeland vil være at tilgangen til tobakksvarer mv. blir redusert. Utfordringene knyttet til alderskontroll ved grensekryssende fjernsalg antas i større grad å kunne ivaretas ved innenlands fjernsalg, jf. omtale over, og det å tillate innenlands fjernsalg av tobakksvarer mv. vil dermed ikke redusere effekten av et forbud mot grensekryssende fjernsalg.

På denne bakgrunn vurderer departementet at hensynet bak et forbud mot grensekryssende fjernsalg, nemlig å hindre omsetning av ulovlige produkter og salg av tobakksvarer mv. til mindreårige, ikke vil påvirkes negativt av å tillate innenlands fjernsalg.

Nødvendighet

Spørsmålet blir deretter om det å forby grensekryssende fjernsalg og samtidig gi adgang til innenlands fjernsalg, er nødvendig. I dette ligger det om tiltaket går lenger enn det som er nødvendig for å beskytte folkehelsen, nærmere bestemt om tiltaket er nødvendig for å nå statens konkrete målsettinger eller om disse kan nås like effektivt med mindre inngripende virkemidler. Å forby grensekryssende fjernsalg er i utgangspunktet i tråd med EØS-retten, jf. over. Sentralt i vurderingen av om tiltaket er nødvendig for å beskytte folkehelsen, blir vurderingen – også her – om effekten av et forbud mot grensekryssende fjernsalg reduseres ved å samtidig tillate innenlands fjernsalg.

Tobakksdirektivet artikkel 18, jf. artikkel 20, pålegger medlemslandene å velge mellom å innføre et forbud mot fjernsalg av tobakksvarer mv. eller en registreringsordning for denne formen for salg. Dette innebærer at dersom departementet ikke nå hadde foreslått å forby grensekryssende fjernsalg, ville alternativet være en registreringsordning for denne formen for salg.

Departementet foreslår i denne proposisjonen å forby grensekryssende fjernsalg for å beskytte folkehelsen på det særlig høye nivået Norge har lagt seg på. Dette fordi en registreringsordning for grensekryssende fjernsalg ikke i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til folkehelsen, og særlig barn og unges helse, jf. punkt 7.7. Norge har valgt et særlig høyt beskyttelsesnivå for folkehelsen, særlig på tobakksområdet, jf. over. Departementet mener derfor at det er naturlig å søke å hindre omsetning av ulovlige tobakksvarer og hindre salg av tobakksvarer mv. til mindreårige ved å bruke adgangen direktivet gir til å forby denne formen for salg.

Det eneste mindre inngripende tiltaket som finnes for reguleringen av grensekryssende fjernsalg er direktivets registreringsordning, jf. artikkel 18, jf. 20. En slik innretning vil ikke i samme grad beskytte folkehelsen på det særlige høye nivået Norge har valgt. Den nasjonale registreringsordningen for fjernsalg er som nevnt innrettet på en slik måte at den ivaretar alderskontrollen ved kjøp av tobakksvarer mv. i større grad enn det som er mulig å få til for en tilsvarende grensekryssende ordning, jf. over. Etter departementets syn vil det å tillate innenlands fjernsalg gjennom en innretning med gode systemer for alderskontroll, bidra til formålet bak det grensekryssende forbudet, men uten å måtte begrense tjenesteytelsen i samme grad som det er behov for når det gjelder grensekryssende handel.

Den norske registreringsordningen krever både at det utføres en sikker elektronisk aldersverifisering på kjøpstidspunktet og at det utføres alderskontroll ved utlevering av varene til kjøper samt at utlevering skjer ved personlig overlevering. Etter departementets syn viser dette at å innføre en registreringsordning for fjernsalg med strenge nasjonale tilleggskrav, fremfor et forbud mot innenlands fjernsalg, ivaretar hensynet til å hindre salg til mindreårige. En slik innretning av det norske systemet for fjernsalg reduserer derfor ikke effekten av forbudet mot grensekryssende fjernsalg.

Som nevnt over, gjelder utfordringene knyttet til ulovlig handel i all hovedsak omsetning av varer fra tredjeland og andre EØS-land ettersom det i Norge i dag foregår svært liten produksjon av tobakksvarer og ingen produksjon av e-sigaretter mv. Etter departementets syn er det derfor klart at å forby grensekryssende fjernsalg kombinert med en adgang til å drive fjernsalg nasjonalt, ikke går lenger enn det som er nødvendig. Denne innretningen for fjernsalg vil altså heller ikke, sett opp mot formålet om å hindre omsetning av ulovlige produkter, bidra til å redusere effekten av forbudet mot grensekryssende fjernsalg.

Effekten av å forby grensekryssende fjernsalg reduseres altså ikke ved å samtidig tillate innenlands fjernsalg, og inngrepet i tjenestefriheten begrenses til det som er nødvendig i henholdsvis den grensekryssende og den innenlandske konteksten.

Sett i lys av det ovennevnte vurderer departementet at å forby fjernsalg av tobakksvarer mv. er nødvendig for å nå Norges målsetting om beskyttelse av folkehelsen. Slik departementet ser det, vil den alternative innretningen til grensekryssende fjernsalg – innføring av en registreringsordning i tråd med tobakksdirektivet artikkel 18 – ikke like effektivt vil bidra til formålet om å beskytte folkehelsen, og særlig barn og unges helse, på det høye beskyttelsesnivået Norge har valgt. Samtidig vurderer departementet at å tillate innenlands fjernsalg ikke reduserer effekten av dette grensekryssende forbudet, samtidig som man ikke går lenger enn nødvendig i å begrense tjenestefriheten. Departementet vurderer derfor at å forby grensekryssende fjernsalg, samtidig som innenlands fjernsalg tillates, utgjør et tiltak som ikke går lenger enn det som er nødvendig for å beskytte folkehelsen.

7.8.3 Registreringsordningen for innenlands fjernsalg

Det neste spørsmålet er om registreringsordningen for innenlands fjernsalg inneholder kriterier som gjør det vanskeligere for andre EØS-aktører enn for norske aktører å etablere seg for å drive fjernsalg i Norge.

Utgangspunktet er at EØS-retten har et generelt forbud mot diskriminering på grunnlag av nasjonalitet nedfelt i EØS-avtalen artikkel 4. Forbudet favner vidt og rammer både direkte og indirekte diskriminering på grunnlag av nasjonalitet.

Videre fastslår lov 19. juni 2009 nr. 103 om tjenestevirksomhet (tjenesteloven) § 9, som gir regler om forbudte krav ved etablering av tjenestevirksomhet, at retten til å starte og utøve tjenestevirksomhet ikke kan gjøres betinget av krav som direkte eller indirekte innebærer forskjellsbehandling på grunnlag av statsborgerskap, bosted eller etableringsland.

Tobakksskadeloven § 21 a, som regulerer registreringsordningen for fjernsalg, ble vedtatt i 2016, jf. Prop. 142 L (2015–2016) Endringer i tobakksskadeloven (gjennomføring av direktiv 2014/40/EU og standardiserte tobakkspakninger) og Lovvedtak 26 (2016–2017). Bestemmelsen var ment å gjennomføre direktivets regulering av fjernsalg, jf. artikkel 18 og artikkel 20, og skulle opprinnelig gjelde for både grensekryssende og innenlands fjernsalg, jf. punkt 7.7 over. Ordningen, som ennå ikke har trådt i kraft, har enkelte nasjonale tilleggskrav, som alderskontroll ved utlevering av varer og krav om at utlevering må skje ved personlig overlevering fra registrerte utleverere.

Departementet har ikke foreslått andre endringer i § 21 a enn mindre tilpasninger som er nødvendige for å gi bestemmelsen anvendelse kun for innenlands fjernsalg. Vurderingene av lovbestemmelsen under er altså en vurdering av kriterier som allerede er vedtatt av Stortinget, men som nå er foreslått å kun gjelde for innenlands fjernsalg.

Paragraf 21 a første ledd fastslår at det er forbudt å drive innenlands fjernsalg av tobakksvarer mv. i Norge, uten at den aktuelle aktøren er registrert hos Helsedirektoratet. Videre fastsetter tobakksskadeloven § 21 a annet ledd at det forbudt å utlevere slike varer til forbrukere i Norge uten at virksomheten er registrert som utleverer hos Helsedirektoratet. Endelig gir tobakksskadeloven § 21 a fjerde ledd anvisning på at departementet i forskrift kan gi nærmere bestemmelser om gjennomføringen av registreringsordningen, herunder krav til registreringen, stedlig representant, utleverer, alderskontrollsystem og gebyrer.

Kravene i § 21 a første ledd er krav som følger av direktivets artikkel 18. Departementet kan ikke se at det er mer byrdefullt for aktører fra andre EØS-land enn Norge at registreringen må gjøres hos Helsedirektoratet.

Departementet kan heller ikke se at kravene om stedlig representant og alderskontrollsystem, hjemlet i nåværende § 21 a fjerde ledd, er mer byrdefulle for andre EØS-aktører enn for norske aktører. Det dreier seg som direktivkrav som gjelder i alle EØS-land som regulerer grensekryssende fjernsalg gjennom en registreringsordning, jf. tobakksdirektivet artikkel 18 nr. 4. Kravene er etter sin natur derfor utformet slik at de likebehandler aktører uavhengig av statsborgerskap, bosted og etableringsland. Det samme gjelder etter departementets syn når disse kravene nå kun gis nasjonal anvendelse.

Om de norske tilleggskravene om utleverer og alderskontroll ved utlevering, hjemlet i nåværende § 21 a fjerde ledd, viser departementet til omtalen i Prop. 142 L (2015–2016):

«I tillegg til direktivets krav om en alderskontroll på bestillingstidspunktet, mener departementet at det også er behov for en alderskontroll ved utlevering av varen til forbruker. For å sikre at alderskravet overholdes, foreslår departementet at det i forslag til ny § 21 a annet ledd stilles krav til utleverer av tobakksvarer og e-sigaretter. Departementet har tatt utgangspunkt i systemet som gjelder for privatimport av alkoholholdig drikk da et av hensynene bak dette systemet er å sørge for at alderskravet overholdes av den som utleverer drikken.

For privatimport av alkoholholdig drikk fastslår alkoholloven § 2-4 første ledd at virksomheter bare kan utlevere alkoholholdig drikk til privatpersoner til personlig bruk dersom virksomheten er registrert som utleverer av alkoholholdig drikk hos Helsedirektoratet. Videre oppstiller bestemmelsen en forskriftshjemmel for departementet til å stille ytterligere krav for å sikre forsvarlig utlevering og for å sikre at virksomheter som utleverer opptrer i samsvar med bestemmelser i alkoholloven eller bestemmelser gitt i medhold av den eller annen lovgivning som har sammenheng med formålene bak alkoholloven. Alkoholloven § 2-4 regulerer også Helsedirektoratets adgang til å vedta å nekte eller trekke tilbake registrering dersom virksomheten ikke oppfyller forpliktelser etter lov og forskrift.

Departementet mener at et tilsvarende system for utlevering av tobakksvarer og e-sigaretter er nødvendig for å sikre at produktene kun utleveres til personer som har fylt 18 år. Tobakksskadeloven § 17 inneholder i dag en bestemmelse om at det er forbudt å selge eller overlate tobakksvarer eller tobakkssurrogater til personer under 18 år. For å kunne fastslå at forbrukeren er over 18 år, kreves at utleverer leverer tobakksvarene eller e-sigarettene til forbrukeren personlig.

Det foreslås på denne bakgrunn en bestemmelse i forslag til ny § 21 a annet ledd om at virksomheter bare kan utlevere tobakksvarer og e-sigaretter så fremt virksomheten er registrert hos Helsedirektoratet. Registrering hos Helsedirektoratet vil gi en oversikt over hvilke virksomheter som utleverer tobakksvarer og e-sigaretter, og legger grunnlaget for tilsynsvirksomhet.

Departementet finner det hensiktsmessig at de nærmere krav til utleverer av tobakksvarer og e-sigaretter reguleres i forskrift. Det foreslås derfor en lovhjemmel i forslag til ny § 21 a fjerde ledd til å gi forskrifter med krav for å sikre en forsvarlig utlevering av tobakksvarer og e-sigaretter, og for å sikre at utleverer opptrer i samsvar med lov eller bestemmelser gitt i medhold av lov.»

Heller ikke kravene om alderskontroll ved utlevering av varer eller krav om at utlevering må skje ved personlig overlevering fra registrerte utleverere i § 21 a annet ledd, er etter departementets syn mer byrdefulle for andre EØS-aktører enn for norske aktører. Slik det fremgår av utdraget fra Prop. 142 L (2015–2016) over, mener departementet et at det er nødvendig med krav om personlig utlevering av tobakksvarer mv. for å sikre at produktene kun utleveres til personer som har fylt 18 år. Registrering hos Helsedirektoratet er nødvendig for å gi oversikt over hvilke virksomheter som utleverer tobakksvarer mv., og legger grunnlaget for tilsynsvirksomhet. Departementet kan ikke se at dette er krav som gjør det vanskeligere for andre EØS-aktører enn norske å drive fjernsalg i Norge.

Kriteriene som er angitt for registreringsordningen er altså nøytralt utformet. I dette ligger det at kriteriene vil påvirke alle selskaper som selger tobakksvarer mv. ved fjernsalg på samme vis, uavhengig av statsborgerskap, bosted eller etableringsland. Helsedirektoratets systemer er ikke innrettet slik at de er enklere å bruke for norske aktører enn for utenlandske aktører. Det er heller ikke snakk om systemer som norske aktører allerede er tilknyttet. Det dreier seg om åpne løsninger som ikke innebærer ekstra kostnader for utenlandske aktører. Etter departementets syn inneholder derfor ikke registreringsordningen kriterier som gjør det vanskeligere for andre EØS-aktører enn for nasjonale aktører å etablere seg for å drive fjernsalg i Norge. Departementet vurderer derfor at tjenesteloven § 9 ikke er til hinder for at det innføres et forbud mot grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer og mv. kombinert med en adgang til å drive innenlands fjernsalg.

Departementet vil legge til at andre EØS-land allerede har innrettet fjernsalgsordningen sin på den måten departementet nå foreslår, herunder Hellas, Romania, Kypros og Island. Dette faktum støtter etter departementets syn forståelsen av at EØS-retten ikke er til hinder for å kombinere et forbud mot grensekryssende fjernsalg med en adgang til innenlands fjernsalg.

7.8.4 Konklusjon

Departementet vurderer på denne bakgrunn at EØS-retten ikke er til hinder for at Norge innfører et forbud mot grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer mv. kombinert med en adgang til å drive innenlands fjernsalg.

7.9 WTO-rettslig vurdering

Forslaget om å innføre et forbud mot grensekryssende fjernsalg av tobakksvarer mv. reiser også spørsmål knyttet til Norges forpliktelser etter WTO-regelverket. Et slikt forbud vil i praksis kunne ha en begrensende virkning på mengden tobakksvarer eller mv. som importeres til Norge, og dermed utgjøre en kvantitativ importrestriksjon iht. WTOs generalavtale om tolltariffer og handel (GATT 1994) artikkel XI nr. 1.

GATT 1994 artikkel XX bokstav b oppstiller imidlertid et generelt unntak fra dette utgangspunktet for tiltak som er nødvendige for å beskytte menneskeliv og -helse. Det WTO-medlemmet som påberoper seg artikkel XX, har bevisbyrden for at vilkårene for å anvende bestemmelsen er oppfylt.

Det overordnede formålet med et forbud mot grensekryssende fjernsalg er for det første å hindre at ulovlige tobakksvarer mv. finner veien inn på det norske markedet, og for det andre å bidra til å beskytte barn og unges helse, jf. over. Det er følgelig klart at dette tiltaket faller inn under formålsbeskrivelsen i artikkel XX bokstav b om beskyttelse av menneskeliv og -helse. Vurderingene det er redegjort nærmere for under punkt 7.8.2 ovenfor, underbygger etter departementets syn at tiltaket er nødvendig for å oppnå formålene. Det vises særlig til utfordringer med å overvåke og kontrollere varene som kommer inn i landet ved grensekryssende fjernsalg, og at et forbud medfører at det kun er importører med bevilling som har mulighet til å importere produktene. Videre vises det til at det per i dag ikke vil være mulig å sikre tilfredsstillende aldersverifisering ved grensekryssende fjernsalg.

Departementet mener også at det er klart at tiltaket ikke strider med kriteriene i innledningen («chapeauet») i GATT 1994 artikkel XX, som forbyr anvendelsen av et tiltak som innebærer vilkårlig og uberettiget diskriminering mellom land hvor forholdene er like eller er en skjult handelshindring.

Departementet har i utgangspunktet ikke identifisert problemstillinger knyttet til WTOs generalavtale om handel med tjenester (GATS) som følge av et forbud mot grensekryssende fjernsalg. Det legges imidlertid uansett til grunn at den generelle unntaksbestemmelsen i GATS artikkel XIV bokstav b vil kunne komme til anvendelse dersom tiltaket mot formodning skulle anses å være i strid med øvrige bestemmelser i GATS. Artikkel XIV i GATS har sammenfallende ordlyd som GATT 1994 artikkel XX, men på tjenesteområdet.