11 Forslag til endringer i atomenergiloven § 55 a og strålevernloven § 23 a om overtredelsesgebyr

11.1 Innledning

I dette punktet foreslår departementet endringer i skyldkravet for foretak i atomenergiloven og strålevernloven ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Bakgrunnen for endringene i disse to lovene er en endring i skyldkravet for foretak i forvaltningsloven § 46 om administrativ foretakssanksjon.

11.2 Høringen

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) sendte 7. februar 2024 «Forslag om ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr etter atomenergiloven og strålevernloven med forskrifter» på høring, med høringsfrist 7. mai samme år. Høringen ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Direktoratet for medisinske produkter

• Folkehelseinstituttet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Forsvaret

• Forsvarets forskningsinstitutt (FFI)

• Forsvarsbygg

• Forsvarsmateriell

• Helsedirektoratet

• Institutt for energiteknikk (IFE)

• Kreftregisteret

• Luftfartstilsynet

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

• Norsk nukleær dekommisjonering

• NTNU

• Regelrådet

• Politidirektoratet

• Statens helsetilsyn

• UiT Norges arktiske universitet

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Veterinærinstituttet

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Landets helseforetak

• Landets politidistrikt

• Landets statsforvaltere

• Sysselmesteren på Svalbard

• A/S Norske Shell

• Agilera Pharma AS

• Akademikerne

• Aker BP ASA

• Aker Solutions AS

• Aleris

• Baker Hughes Norge AS

• Bayer

• Brun og Blid

• ConocoPhillips Skandinavia AS

• Den norske legeforening

• Den norske tannlegeforening

• Den norske veterinærforening

• DNV (Det Norske Veritas)

• Equinor ASA

• Evidia

• FORCE Technology Norway AS

• FORCE Technology Training AS

• Forskerforbundet

• GE Healthcare AS

• Greenpeace

• Halliburton AS

• Holger Hartmann AS

• IKM Inspection AS

• Kiwa Kompetanse AS

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Kreftforeningen

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Mida

• Miljøstiftelsen Bellona

• Nammo Raufoss AS

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Natur og Ungdom

• Naturvernforbundet

• NDT Nordic AS

• NEMFO (Nettverk for miljørettet folkehelsearbeid)

• Neptune Energy AS

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Radiografforbund

• Norsk forening for dermatologi og venerologi

• Norsk forening for ikke-destruktiv prøving (NDT-foreningen)

• Norsk forening for medisinsk fysikk

• Norsk forening for nukleærmedisin og molekylær avbildning

• Norsk Industri

• Norsk Kiropraktorforening

• Norsk medisinsk syklotronsenter AS

• Norsk Melanom Gruppe

• Norsk olje og gass

• Norsk onkologisk forening

• Norsk test

• Norske Skog Saugbrugs

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Oceaneering Asset Integrity AS

• Oncoinvent AS

• Optikerforbundet

• Radipro AS

• Roxar Flow Measurement AS

• Rådgivende ingeniørers forening

• Schlumberger Norge AS

• SINTEF AS

• Solarieforeningen

• Stratum Reservoir (Norway) AS

• Strålevernsspesialisten Tor Bernt Sunde

• Sun2

• Tekna

• Thor Medical

• Tracerco Norge AS

• Unilabs

• Volvat

• Vår Energi AS

• Weatherford Norge AS

• WWF Norge

• YS

• Zpire Limited

Det kom høringssvar fra 22 instanser, men kun tre av svarene inneholdt merknader til forslaget om endring av skyldkravet for foretak i atomenergiloven § 55 a og strålevernloven § 23 a, som følges opp i denne proposisjonen. Instansene som hadde merknader til dette forslaget, var:

• Forsvaret

• Øst politidistrikt

• NHO

Følgende instanser uttalte at de ikke har merknader:

• Forsvarsdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Aker BP

• Strålevernspesialisten

11.3 Gjeldende rett

Ved lov 22. juni 2018 nr. 76 fikk atomenergiloven, strålevernloven og en rekke andre lover på folkehelseområdet bestemmelser om overtredelsesgebyr. Atomenergiloven § 55 a og strålevernloven § 23 a om overtredelsesgebyr fastsetter i hvilke tilfeller det kan ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på atomenergiregelverket og strålevernregelverket. Bestemmelsene har imidlertid ikke trådt i kraft ennå da ikrafttredelsen forutsetter at tilhørende forskrifter er utarbeidet og vedtatt, og det legges opp til at reglene i lov og forskrift skal tre i kraft samtidig.

Det fremgår av atomenergiloven § 55 a annet ledd at «fysiske personer kan bare ilegges overtredelsesgebyr for forsettlige eller uaktsomme overtredelser». Videre fremgår det at «foretak kan ilegges overtredelsesgebyr når overtredelsen er begått av noen som har handlet på vegne av foretaket selv om ingen enkeltperson har utvist skyld». Tilsvarende ordlyd fremgår av strålevernloven § 23 a annet ledd. Dette vil si at dersom ansatte handler på vegne av foretaket, er det foretaket som ilegges gebyret og ikke den enkelte ansatte. Slik bestemmelsene er utformet i dag, er det altså et krav om forsett eller uaktsomhet for å kunne ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr, mens det for foretak er et tilnærmet objektivt ansvar. Det objektive ansvaret må imidlertid begrenses mot tilfeller der overtredelsen skyldes hendelige uhell eller force majeure, jf. Prop. 60 L (2017–2018) punkt 16.5.

Ved innføringen av atomenergiloven § 55 a og strålevernloven § 23 a ble forvaltningsloven § 46 om administrativ foretakssanksjon lagt til grunn ved vurderingen av hvilket skyldkrav som skulle gjelde ved ileggelsen av overtredelsesgebyr overfor foretak. Årsaken til dette er at bestemmelsen i forvaltningsloven oppstiller en generell regulering av skyldkrav i tilfeller hvor særlovgivningen oppstiller administrative foretakssanksjoner, herunder overtredelsesgebyr. På dette tidspunktet lød forvaltningsloven § 46 slik: «Når det er fastsatt i lov at det kan ilegges administrativ sanksjon overfor et foretak, kan sanksjon ilegges selv om ingen enkeltperson har utvist skyld». Bestemmelsen ble imidlertid endret fra 1. juli 2022, og den fastslår nå at «skyldkravet er uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt».

Ordlyden «med mindre noe annet er bestemt» i forvaltningsloven § 46 åpner for at den enkelte særlov kan stille strengere skyldkrav (grov uaktsomhet eller forsett). Dette vil typisk kunne være aktuelt i tilfeller hvor det er tale om å ilegge «særlig inngripende sanksjoner overfor foretak», jf. Prop. 81 L (2021–2022) punkt 7.4. Det åpner også for at det kan fastsettes et tilnærmet objektivt ansvar der en konkret vurdering viser at det er forsvarlig.

11.4 Høringsforslaget

DSA sendte 7. februar 2024 på høring forslag om forskriftsbestemmelser om utmåling og ileggelse av overtredelsesgebyr samt et forslag om endring av skyldkravet i atomenergiloven § 55 a og strålevernloven § 23 a. Forslaget gikk ut på å oppstille samme skyldkrav for foretak og fysiske personer, slik at det tilnærmet objektive ansvaret for å ilegge overtredelsesgebyr overfor foretak endres til et krav om subjektiv skyld, dvs. forsett eller uaktsomhet.

Det ble vist til at bakgrunnen for forslaget om å endre skyldkravet i de to bestemmelsene, var innføringen av en hovedregel om uaktsomhet i forvaltningsloven § 46 for å kunne ilegge administrativ foretakssanksjon.

Det ble i høringsnotatet nærmere vurdert om det burde være et objektivt skyldkrav ved ileggelse av overtredelsesgebyr ved brudd på bestemmelser knyttet til solarier og generelt ved brudd på atomenergiloven. Det ble imidlertid konkludert med at det vil være mest hensiktsmessig å opparbeide seg erfaring med bruk av overtredelsesgebyr først og heller endre til et objektivt skyldkrav senere dersom erfaringen skulle vise behov for det.

11.5 Høringsinstansenes syn

Som nevnt over var det kun tre høringsinstanser som uttalte seg om forslaget til endring av skyldkravet for foretak i atomenergiloven § 55 a og strålevernloven § 23 a.

NHO uttalte at de støtter forslaget om å oppstille et krav om subjektiv skyld for overtredelsesgebyr for foretak. Øst politidistrikt og Forsvaret uttalte imidlertid at de anbefaler at kravet om subjektiv skyld for overtredelsesgebyr for foretak revurderes.

Øst politidistrikt bemerket at «overtredelser av atomenergiloven og strålevernloven kan potensielt ha store konsekvenser både for miljøet og innbyggerne», og at det derfor er «viktig ut fra et forebyggende perspektiv at foretak som driver virksomhet innen området hvor dette regelverket berøres opplever en streng norm for etterlevelse, siden konsekvensene kan bli så alvorlige ved brudd».

Forsvaret viste til skipssikkerhetsloven og sjøloven som begge baseres på «prinsippet om subjektiv skyld og objektivt reder-/driftsansvar i tilfeller der skadevolder har opptrådt uaktsomt eller med vitende vilje (forsett) har påført noen en straffbar skade». Forsvaret mener at «forslaget i høringsnotatet virker fornuftig og sammenlignbart med disse lovene». De påpeker imidlertid at maritim regulering opprettholder et objektivt kausalansvar ved forurensning og skade på miljø i sjøloven § 183 flg. På bakgrunn av dette mener Forsvaret at «de foreslåtte endringene i atomenergiloven § 55 a kan føre til en bevegelse bort fra dette rent objektive kausalansvaret», noe de mener kan ha en negativ effekt på ansvarsfordelingen ved ulykkeshendelser.

11.6 Departementets vurderinger

Ettersom skyldkravet i forvaltningsloven § 46 nå oppstiller en hovedregel om uaktsomhet ved administrativ foretakssanksjon, er det etter departementets syn hensiktsmessig å vurdere endring av atomenergiloven § 55 a og strålevernloven § 23 a slik at skyldkravet for foretak etter disse bestemmelsene følger hovedregelen i forvaltningsloven § 46 slik den i dag er utformet.

I både forarbeidene til endringen i forvaltningsloven § 46 og i høyesterettsdom HR-2023-1212-A, er det lagt til grunn at EMK ikke oppstiller et absolutt forbud mot å innta et objektivt ansvar i lovbestemmelser som regulerer administrative foretakssanksjoner. I slike tilfeller må det imidlertid foretas en konkret vurdering innenfor disse begrensede rammene som er oppstilt, om det kan være aktuelt å innta et objektivt skyldkrav i den aktuelle bestemmelsen.

Departementet registrer at de fleste høringsinstansene ikke har uttalt seg om endringen av skyldkravet i atomenergiloven § 55 a og strålevernloven § 23 a, og at det kun er Forsvaret og Øst Politidistrikt som tar til orde for at forslaget om subjektiv skyld for overtredelsesgebyr for foretak etter atomenergiloven § 55 a og strålevernloven § 23 a bør revurderes.

I høringsnotatet har DSA gitt uttrykk for at det ved overtredelser av solariebestemmelsene på strålevernsområdet vil kunne være praktisk å oppstille et slikt objektivt ansvar, ettersom det er tale om forholdsvis milde sanksjoner og det vil kunne medføre en forenkling for kommunenes håndheving av overtredelsene. DSA valgte likevel ikke å foreslå et slikt skyldkrav, ettersom de mener det for hver enkelt kommune kun vil være snakk om et fåtall saker, og det vil være mulig å konkretisere typetilfellene i kommunens veiledning og dermed bidra til en effektiv håndheving. I likhet med DSA finner departementet at det vil være mer hensiktsmessig å opparbeide seg erfaring med overtredelsesgebyr, og heller fremme et forslag om endring senere, dersom det skulle vise seg at det er behov for et objektivt ansvar på dette området.

Når det gjelder de øvrige overtredelsene som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter atomenergiloven § 55 a og strålevernloven § 23 a, så skiller disse seg fra eksemplene som trekkes frem i forarbeidene og i rettspraksis for tilfeller hvor det kan være aktuelt å vurdere et objektivt skyldkrav. Bakgrunnen for dette er at det ikke vil være tale om typiske masseovertredelser, samt at det ofte vil være forholdsvis strenge reaksjoner. Departementet kan derfor ikke se at det per i dag vil være grunnlag for å gå vekk fra hovedregelen om uaktsomhet som nå fremgår av forvaltningsloven § 46 på disse områdene.

Når det gjelder Øst Politidistrikt sin uttalelse om at overtredelser av atomenergiloven og strålevernloven potensielt sett vil kunne medføre store konsekvenser for miljøet og innbyggerne, og at det er viktig ut fra et forebyggende perspektiv at foretak som driver virksomhet innen området som dette regelverket berører skal oppleve en streng norm for etterlevelse, mener departementet at det fortsatt vil være streng norm for etterlevelse for foretak. Departementet finner det derfor hensiktsmessig å opparbeide seg erfaring om etterlevelsen for foretak, før man ev. vurderer å oppstille et objektivt ansvarsgrunnlag.

Departementet finner heller ikke at Forsvarets bemerkninger gir grunnlag for å gå bort i fra hovedregelen om ansvar som er oppstilt i forvaltningsloven § 46. Sjøloven § 183 oppstiller et objektivt ansvar for skipets eier ved forurensningsskade forårsaket av bunkersolje. Bestemmelsen omhandler et objektivt erstatningsansvar, ikke et objektivt straffeansvar. I tilfeller hvor det skulle oppstå atomulykker, er et slikt objektivt erstatningsansvar allerede stadfestet i atomenergiloven § 20. I tilfeller hvor det har oppstått fare for skade på miljøet, vil dette kunne være et moment som kan ilegges vekt ved vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr og ved en ev. utmåling av gebyret. Departementet mener at det vil være mer hensiktsmessig å anvende disse momentene ved vurderingen av om det skal utmåles gebyr og ev. størrelsen på dette, og heller fremme et forslag om endring fra subjektivt til objektivt skyldkrav dersom erfaring skulle vise behov for et slikt ansvar.

Departementet fastholder forslaget fra høringsnotatet om å foreta en endring av atomenergiloven § 55 a og strålevernloven § 23 a slik at det må foreligge forsett eller uaktsomhet for å kunne ilegge overtredelsesgebyr overfor foretak. Denne endringen vil medføre at bestemmelsene samsvarer med hovedregelen i forvaltningsloven § 46 første ledd første punktum. Departementet viderefører forslaget fra høringsnotatet der atomenergiloven § 55 a annet ledd og strålevernloven § 23 a annet ledd blir opphevet, og at skyldkravet som nå blir det samme for fysiske personer og foretak, blir tatt inn i første ledd.