4 Tildeling av stønad til tilbakevending og regler om behandling av personopplysninger i utlendingsloven

4.1 Bakgrunnen for forslaget

Tilbakevending til hjemlandet er én av de tre såkalte varige løsningene for flyktninger iht. FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) (tilbakevending, lokal integrering eller gjenbosetting). Norge vektlegger at tilbakevending skal være en mulighet for personer med fluktbakgrunn som har lovlig opphold i Norge. Dette er et valg den enkelte tar selv, som ikke direkte påvirker oppholdsgrunnlaget i Norge. Det er viktig å legge til rette for denne muligheten, både for den enkelte og fordi det kan ha samfunnsmessig nytte. Noen nordiske land har tilsvarende ordninger. Danmarks ordning er den mest omfattende som inkluderer både utlendinger med lovlig opphold på andre grunnlag enn flukt og danske statsborgere med dobbelt statsborgerskap.

Tilbakevending er når en utlending velger å flytte tilbake til hjemlandet, selv om hen har gyldig oppholdstillatelse i Norge. Tilbakevending skiller seg fra retur til hjemlandet, som gjelder utlendinger som ikke har lovlig opphold i Norge og som har fått et vedtak som innebærer en plikt til å forlate Norge.

Paragraf 90 a i utlendingsloven ble tatt inn i loven i 2021 og handler om adgang til å gi tilskudd «i forbindelse med retur». I forarbeidene ble det vist til at utlendingsloven ikke hadde en bestemmelse om tilskudd i forbindelse med retur. Senere har også en annen tilskuddsordning til enkeltpersoner som Utlendingsdirektoratet (UDI) forvalter blitt forankret i utlendingsloven, nemlig tildeling av økonomiske ytelser til utlending som er innkvartert etter utlendingsloven § 95. Begge disse tilskuddsordningene og tilskuddsordningen om tilbakevending er forankret i Stortingets årlige budsjettvedtak. Tilskuddene til retur og tilbakevending følger av samme tilskuddspost (kap. 490, post 72), og begge er stønadsordninger til privatpersoner, jf. bestemmelser om økonomistyring i Staten.

Departementets argumentasjon for lovfesting av tilskudd i forbindelse med retur og økonomiske ytelser i mottak var at flere hensyn talte for at hovedforankringen for ordningene burde ligge i utlendingsloven. Samme argument gjelder for tildeling av tilbakevendingsstønad. En tilføyelse i utlendingsloven vil synliggjøre at reglene henger sammen, ved at en varig løsning på en tilværelse som flyktning eller fordrevet med oppholdstillatelse kan være tilbakevending til hjemlandet. En tilføyelse i loven vil også fastsette at Utlendingsnemnda (UNE) er klageinstans for UDIs vedtak om å tildele stønad til tilbakevending. Dette er bakgrunnen for forslaget om å endre utlendingsloven § 90 a til også å omfatte tilbakevending.

Når departementet også foreslår å endre utlendingsloven § 83 a annet ledd, og der presisere at utlendingsmyndighetene kan behandle personopplysninger når det er nødvendig i forbindelse med tilbakevending, er det for å sikre harmonisering i regelverket av alle typer stønader til enkeltpersoner som behandles etter utlendingsloven.

Departementet foreslår også å endre begrepet «tilskudd» som brukes i utlendingsloven § 90 a til «stønad». Dette gjøres for å synliggjøre at denne type tilskuddsordninger omtales som stønadsordninger til privatpersoner i Bestemmelser om økonomistyring i staten kapittel 7.

Stønadsordninger som blir fastsatt ved lov skal ha en omtale av målformuleringene i tilknytning til lovforslaget. Ifølge postomtalen i Prop. 1 S (2024–2025) er formålet med post 72:

«å bidra til at personar med endeleg avslag på søknad om vern og andre personar utan lovleg opphald i Noreg returnerer til heimlandet, og til at flyktningar kan vende tilbake til heimlandet når det er trygt

Desse tilskotsordningane til enkeltpersonar blir finansierte over denne posten:

• reisetilskot ved assistert retur

• reintegreringstilskot ved assistert retur

• reintegreringstilskot til særleg sårbare grupper og einslege mindreårige

• reintegreringstilskot til utlendingar som er særleg kostnadskrevjande for samfunnet

• reintegreringstilskot for personar som blir tvangsreturnerte til land UDI har eit eige retur-program for

• tilbakevendingstilskot for personar med opphaldsløyve»

Tildeling av stønad til tilbakevending er ikke regulert i utlendingsloven og er heller ikke omfattet av den generelle bestemmelsen om behandling av personopplysninger i utlendingsloven § 83 a. Forslaget om å innføre lov- og forskriftshjemmel i utlendingsloven § 90 a for behandling av stønad til tilbakevending innebærer at utlendingsloven § 83 a gjelder behandling av personopplysninger, og åpner for at Utlendingsdirektoratet (UDI) kan behandle personopplysninger når det er nødvendig i forbindelse med tildeling av økonomiske ytelser til utlendinger også i forbindelse med søknad om tilbakevending, jf. bestemmelsens første ledd. I forbindelse med innføringen av forslaget til § 83 a vurderte departementet om ordlyden i forslagets første ledd burde endres til å omfatte all myndighetsutøvelse og alle oppgaver som utlendingsmyndighetene er «pålagt», selv der disse oppgavene ikke fremgår av loven. Dette ville medføre at det ikke er behov for en uttrykkelig regulering i annet ledd av myndighetsutøvelse som ikke fremkommer av loven. En slik formulering vil gi større fleksibilitet, ved at all myndighetsutøvelse omfattes, også der myndighetene i fremtiden blir pålagt nye oppgaver som ikke fremgår av loven. Departementet falt likevel ned på å beholde foreslått ordlyd og begrunnet det med at en slik endring ville gi et for svakt rettsgrunnlag for behandlingen, og hensynene til forutsigbarhet og klarhet tilsa at rettsgrunnlaget bør basere seg på myndighetsutøvelse som følger av loven.

Utlendingsloven § 83 a bygger på EUs personvernforordning artikkel 6 nr. 1 bokstav e. Bestemmelsens første ledd fastsetter at utlendingsmyndighetene kan behandle personopplysninger, herunder opplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10, når dette er nødvendig «for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven her». Bestemmelsens annet ledd gir adgang til å behandle personopplysninger når dette er nødvendig «i forbindelse med tildeling av økonomiske ytelser til utlending som er innkvartert etter § 95, ved utøvelse av omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere eller i forbindelse med assistert retur». Dette er oppgaver som ikke var hjemlet i loven da § 83 a ble fastsatt, og som derfor ikke var omfattet av bestemmelsen i første ledd. Når tilbakevendingsordningen nå hjemles i utlendingsloven, jf. forslaget til endring i utlendingsloven § 90 a, vil behandling av personopplysninger for å tildele stønad være omfattet av utlendingsloven § 83 a første ledd («utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven her»).

Lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger gjennomfører EUs personvernforordning i norsk rett. Forordningens artikkel 6 nr. 1 bokstav a til e oppstiller mulige grunnlag for behandling av personopplysninger (behandlingsgrunnlag) for offentlig myndighet. Behandling av personopplysninger er kun lovlig der det foreligger et slikt behandlingsgrunnlag.

Nåværende rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger i denne sakstypen er artikkel 6 nr. 1 bokstav e med Stortingets budsjettvedtak og departementets tildelingsbrev mv. som supplerende rettsgrunnlag. Dette er et svakt rettslig grunnlag, som Datatilsynet peker på at trolig ikke oppfyller personvernforordningens forutsetninger i artikkel 6.

Et annet aktuelt behandlingsgrunnlag er at «behandlingen er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige», jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav c. Av artikkel 6 nr. 3 fremgår det videre at behandlingsgrunnlaget etter artikkel 6 nr. 1 bokstav c «skal fastsettes i (…) medlemsstatens nasjonale rett som den behandlingsansvarlige er underlagt». Artikkel 6 nr. 1 bokstav c må suppleres av hjemmel i nasjonal rett og kan ikke alene utgjøre behandlingsgrunnlaget for personopplysninger. Det må følgelig foreligge en supplerende hjemmel i norsk rett for Utlendingsdirektoratets behandling av personopplysninger uten hinder av lovbestemt taushetsplikt, og Justis- og beredskapsdepartementet foreslår derfor å endre utlendingsloven for å inkludere tildeling av stønad til tilbakevending i loven.

4.2 Høringen

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 30. november 2024 forslag om endringer i utlendingsloven §§ 83 a og 90 a på høring. Høringen ble også offentliggjort på regjeringen.no. Høringsfristen gikk ut 10. januar 2025. Sammen med lovforslaget ble forslag til endring i utlendingsforskriften § 17-7 c hørt. Departementet sendte høringen til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Datatilsynet

• Domstoladministrasjonen

• Helsedirektoratet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonalt ID-senter

• Norad

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Statens sivilrettsforvaltning

• Språkrådet

• Statsforvalterne

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Sivilombudet

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk Senter

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bispedømmene (11 stykker)

• Caritas Norge

• Den Norske Advokatforening

• Den norske dommerforening

• Den norske kirke – Kirkerådet

• Direktoratet for Arbeidstilsynet

• Fagforbundet

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Flyktninghjelpen

• For Fangers Pårørende

• Helsingforskomiteen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Human Rights Service

• Islamsk Råd

• Juridisk Rådgivning for Kvinner

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Kirkens Bymisjon

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• Kontoret for fri rettshjelp

• Kristent Interkulturelt Arbeid

• KUN Senter for kunnskap og likestilling

• Landsorganisasjonen i Norge

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Mennesker i Limbo

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Norges Juristforbund

• Norges politilederlag

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk organisasjon for asylsøkere

• Norsk Tjenestemannslag

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Politiets Fellesforbund

• Politijuristene

• PRESS – Redd Barna Ungdom

• Redd Barna

• Rettferdighet i asylpolitikken

• Rettspolitisk forening

• Røde Kors

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

• Seniorsaken

• Stiftelsen barnas rettigheter

• UNHCR Stockholm

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Vergeforeningen Følgesvennen

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Det innkom totalt syv høringssvar.

Domstolsadministrasjonen svarte at de ikke avga uttalelse til høringen.

Følgende instanser har realitetsmerknader til lovforslaget om endringer i utlendingsloven:

• Datatilsynet

• Utlendingsnemnda

• Utlendingsdirektoratet

• Norsk Flyktninghjelp

Følgende høringsinstanser svarte at de ikke hadde merknader:

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

4.3 Gjeldende rett

4.3.1 Om tilbakevendingsordningen

En tilskuddsordning for individuell støtte til tilbakevending har eksistert i mange år, og ordningen er én av to stønadsordninger til enkeltpersoner på kapittel 490 post 72.

Norske myndigheter ønsker å legge til rette for at personer som har fått oppholdstillatelse i Norge på grunnlag av beskyttelse (asyl), frivillig skal kunne vende tilbake og bosette seg permanent i opprinnelseslandet. Det har derfor siden 1990 vært en støtteordning, kalt tilbakevendingsstønad, ment som et bidrag til reetablering i opprinnelseslandet og til dekning av reiseutgifter og frakt av personlige eiendeler.

Tilskuddsordningen for tilbakevending har siden 2009 vært forankret i Justis- og beredskapsdepartementets kapittel 490 Utlendingsdirektoratet i de årlige statsbudsjettene under programkategori 06.90 Beskyttelse og innvandring. Stønad til tilbakevending blir forvaltet av UDI, som også behandler og avgjør søknadene om tilbakevendingsstøtte fra personer som har en oppholdstillatelse i Norge.

Overordnede kriterier for tilbakevendingsstønad er fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet i retningslinje datert 2. mai 2013, med hjemmel i Stortingets budsjettvedtak 11. desember 2012. Ordningen gjelder for personer som har fått oppholdstillatelse etter søknad om beskyttelse, samt familiemedlemmer som er gjenforent med disse. Tilbakevendingsstønad kan gis til reise i regi av UDI eller til egenorganisert reise. For personer som reiser i regi av UDI kan det gis inntil 15 000 kr i støtte. I tillegg bestilles og betales flybilletter av UDI eller av den UDI har inngått avtale med. Dersom reisen organiseres av UDI, kan søkeren ikke få støtte til selv å kjøpe flybilletter. For egenorganiserte reiser kan det gis inntil 17 500 kr i støtte. For egenorganiserte reiser dekkes ingen reiseutgifter i tillegg til dette beløpet. Det blir stilt krav om å registrere seg som utvandret i Folkeregisteret. Tildelt støtte skal i utgangspunktet betales tilbake dersom mottakeren gjeninnvandrer til Norge innen to år.

Personer som har en søknad om beskyttelse til behandling eller som har fått avslag på søknad om beskyttelse har ikke rett på tilbakevendingsstønad. Personer uten oppholdstillatelse som plikter å forlate Norge kan få støtte til retur etter nærmere vilkår som fremgår i forskrift 17. februar 2020 nr. 183 Forskrift om tilskudd til assistert retur og tvangsretur.

I perioden 2018–2022 søkte 372 personer med oppholdstillatelse på grunnlag av beskyttelse om tilbakevendingsstøtte. I samme periode reiste ca. 70 personer tilbake til opprinnelseslandet med tilbakevendingsstøtte. Fra 2022 er ordningen blitt brukt betraktelig mer, da av ukrainere som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge. Ca. 4 500 søknader om tilbakevendingsstøtte er mottatt siden september 2022 fra ukrainere med kollektiv beskyttelse, og om lag 2 000 har reist hjem med støtte på 17 500 kr per person.

Søknader om stønad til tilbakevending behandles i henhold til saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak i forvaltningsloven, noe som bl.a. har betydning for forvaltningens plikt til skriftlighet, begrunnelse for vedtaket og adgangen til å klage. Det innebærer også begrensninger i adgang til å omgjøre vedtaket.

Tilbakevendingsordningen har de siste 20 årene vært lite brukt. Dette endret seg fra september 2022, da fordrevne fra Ukraina fikk muligheten til å søke om tilbakevendingsstønad. Siden da er den store majoriteten av søkere fra Ukraina. UDIs saksbehandling skjer manuelt, og saksbehandlingstiden er lang. Som en følge av dette, er det langt flere søkere om støtte enn de som faktisk mottar støtte. Erfaringen er at den lange saksbehandlingstiden fører til at mange søkere reiser hjem før de får svar på om de kvalifiserer til støtte. I slike tilfeller avslår UDI søknaden om tilbakevendingsstøtte. For å effektivisere saksbehandlingen, fikk UDI i tildelingsbrevet for 2024 et oppdrag om å automatisere saksbehandlingen for slike tilskudd. For å ta i bruk automatisert saksbehandling av søknader om tilbakevendingsstøtte har UDI behov for en tydelig lovhjemmel for dette. Det forventes at automatiseringsprosessen vil forkorte saksbehandlingstiden betraktelig.

4.3.2 Særlig om automatiserte avgjørelser

Automatiserte avgjørelser går ut på å få saksbehandlingssystemer til å fungere uten, eller med liten grad av, menneskelig medvirkning. Behandling av søknad om tilbakevendingsstøtte innebærer behandling av personopplysninger.

Den enkelte søker har i utgangspunktet rett til å ikke være gjenstand for avgjørelser som utelukkende baserer seg på automatisert saksbehandling og som har rettsvirkning for eller på tilsvarende måte i betydelig grad påvirker vedkommende, jf. personvernforordningen artikkel 22 nr. 1. Etter artikkel 22 nr. 2 bokstav b gjelder det likevel ikke en slik rett dersom avgjørelsen er tillatt i henhold til nasjonal rett og det er fastsatt egnede tiltak for å verne den registrertes rettigheter, friheter og berettigede interesser.

Utlendingsloven § 83 a gir ikke i seg selv hjemmel for bruk av automatiserte avgjørelser, men åpner i tredje ledd for at Kongen kan gi nærmere regler i forskrift. En generell bestemmelse om bruk av automatiserte avgjørelser er gitt i utlendingsforskriften § 17-7 c. Særlige kategorier av personopplysninger etter personvernforordningen art. 9 og opplysninger om straffedommer og lovovertredelser etter art. 10 kan inngå i avgjørelsen.

Utlendingsforskriften § 17-7 c inneholder enkelte tiltak for å verne den registrertes rettigheter, friheter og berettigede interesser. Det følger av bestemmelsens første ledd at avgjørelsen ikke kan bygge på skjønnsmessige lov- eller forskriftsvilkår, med mindre avgjørelsen er utvilsom. I Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat av 3. juli 2019 ble det uttalt at kravet om forsvarlighet innebærer at Utlendingsdirektoratet (UDI) må vurdere om de ulike sakstypene er egnet for helautomatisering og at det i denne vurderingen vil være relevant å se hen til både hvor inngripende vedtaket er for den registrerte, hvor opplysningene hentes fra, hvor kurant avgjørelsen er og hva slags opplysninger som behandles. Det vises også til Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-03/2020 – ikrafttredelse av endringer i utlendingsforskriften – behandling av personopplysninger, bruk av automatiserte avgjørelser m.m.

For å kunne behandle søknader om stønad til tilbakevending, innhenter UDI opplysninger om navn, fødselsnummer, DUF-nummer, statsborgerskap, oppholdsstatus i Norge, bankkonto, ev. gjeld i Norge, og om søker befinner seg i Norge på søknadstidspunktet. Behandlingen omfatter ikke særlige kategorier av personopplysninger.

Dersom søker opplyser i søknaden at vedkommende ønsker å tilbakevende til et annet land enn personen er statsborger av, vil saken gå til manuell vurdering. Eventuelle norske statsborgere som unntaksvis søker om støtte, vil behandles manuelt. Det er særskilte krav til automatisert behandling av søknad fra personer under 18 år. Dersom begge foreldre er i Norge, må begge foreldrene og barnet/barna ha søkt om stønad for at saken skal kunne helautomatiseres. Dersom det kun er én forelder registrert i Norge, vil saken kunne helautomatiseres når denne forelderen og barnet/barna har søkt om stønad. Dersom UDI ikke har fått søknad fra nødvendige familiemedlemmer, vil saken gå til manuell vurdering. Det samme gjelder for søker som er enslig mindreårig. Søkere som er registrert som utflyttet fra Norge i Folkeregisteret blir behandlet manuelt. For søkere registrert som bosatt i Norge, sendes det automatisk brev til kommunen søkeren er bosatt i, med spørsmål om kommunen har innsigelser til at personen mottar tilbakevendingsstønad. Slike innsigelser kan være at personen har gjeld til kommunen, at det er en pågående barnevernssak eller at kommunen har opplysninger om at personen allerede har forlatt kommunen og/eller Norge. Dersom UDI mottar innsigelser fra kommunen, vil en saksbehandler manuelt registrere dette i systemet. Automatiseringsprosessen vil da enten stoppes eller bli satt på vent, dersom det er behov for ytterligere opplysninger.

UDI jobber også med en automatiseringsløsning for utbetaling av stønader. Etter planen vil dette være på plass i løpet av våren 2025.

For at UDI skal utbetale stønaden i innvilgede saker er det et krav om at personen har meldt utflytting fra Norge. Dette gjør personen via Skatteetaten. I dag må søker sende inn dokumentasjon på at dette er gjort til UDI. Etter hvert vil UDI kunne hente denne informasjonen selv via Folkeregisteret.

UDI innvilget 73 prosent av behandlede søknader i perioden 2022–2024. De vanligste avslagsgrunnene er at søkeren har flyttet fra Norge før søknaden ble behandlet, hvor hovedvekten har reist kort tid etter at søknaden ble sendt inn. Andre avslagsgrunner er at søkeren ikke har meldt utflytting fra Norge, eller at søkeren har gjeld til kommunen og det ikke foreligger en nedbetalingsplan. Noen få saker er avslått fordi at det er opprettet barnevernssak og at søkeren har forlatt mindreårig barn i Norge uten en avklart omsorgssituasjon. For saker utenfor Ukraina-porteføljen er de vanligste avslagsgrunnene at søkeren ikke fremlegger gyldige reisedokumenter.

4.4 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at utlendingsloven § 90 a både skal omhandle tilskudd i forbindelse med retur og tilbakevending. Departementet viste til at både tilskudd til retur og tilbakevending følger av samme tilskuddspost (kap.490, post 72), og begge er stønadsordninger til privatpersoner, jf. bestemmelser om økonomistyring i Staten.

Departementets argumentasjon for lovfesting av tilskudd i forbindelse med retur og økonomiske ytelser i mottak var at flere hensyn talte for at hovedforankringen for ordningene burde ligge i utlendingsloven. Departementet viste til at samme argument gjelder for tildeling av tilbakevendingsstønad, og at en tilføyelse vil synliggjøre at reglene henger sammen, ved at en varig løsning på en tilværelse som flyktning eller fordrevet med oppholdstillatelse kan være tilbakevending til hjemlandet. En tilføyelse i loven vil også fastsette at Utlendingsnemnda (UNE) er klageinstans for UDIs vedtak om å tildele stønad til tilbakevending.

Samtidig foreslo departementet å endre lovens § 83 a annet ledd, og presisere at utlendingsmyndighetene kan behandle personopplysninger når det er nødvendig i forbindelse med tilbakevending, for å sikre harmonisering i regelverket av alle typer stønader til enkeltpersoner som behandles etter utlendingsloven.

4.5 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet understreker at behandling av personopplysninger må skje i samsvar med grunnleggende prinsipper og øvrige krav i personvernforordningen. Prinsippet om lovlighet følger av forordningens art 5 nr. 1 bokstav a og er utdypet i art 6, som fastsetter at en behandling bare er lovlig dersom ett av vilkårene i nr. 1 bokstav a til f er oppfylt. De viser i høringssvaret til at tildeling av stønad til tilbakevending ikke er regulert i utlendingsloven og er heller ikke omfattet av den generelle bestemmelsen om behandling av personopplysninger i utlendingsloven § 83 a.

Datatilsynet bemerker at rettslig grunnlag for gjeldende praksis kan være art. 6 nr. 1 bokstav e med Stortingets budsjettvedtak og departementets tildelingsbrev mv. som supplerende rettsgrunnlag. Etter vårt syn vil dette være et svakt rettslig grunnlag, som trolig ikke oppfyller personvernforordningens forutsetninger i artikkel 6. Datatilsynet ser det derfor som positivt at det etableres et rettslig grunnlag i utlendingsloven for behandling av personopplysninger i forbindelse med tilskuddsordningen. Utlendingsloven § 83 a bygger på personvernforordningen art. 6 nr. 1 bokstav e. Bestemmelsens første ledd fastsetter at utlendingsmyndighetene kan behandle personopplysninger, herunder opplysninger som nevnt i personvernforordningen art. 9 og 10, når dette er nødvendig «for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven her». Bestemmelsens andre ledd gir adgang til å behandle personopplysninger når dette er nødvendig «i forbindelse med tildeling av økonomiske ytelser til utlending som er innkvartert etter § 95, ved utøvelse av omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere eller i forbindelse med assistert retur». Dette er oppgaver som ikke var hjemlet i loven da § 83 a ble fastsatt, og som derfor ikke var omfattet av bestemmelsen i første ledd. Når tilbakevendingsordningen nå hjemles i utlendingsloven, jf. forslaget til endring i utlendingsloven § 90 a, vil behandling av personopplysninger for å tildele stønad etter vårt syn være omfattet av utlendingsloven § 83 a første ledd («utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven her»). Vi har likevel ikke innvendinger mot den foreslåtte endringen i utlendingsloven § 83 a andre ledd, hvor det presiseres at utlendingsmyndighetene kan behandle personopplysninger når det er nødvendig i forbindelse med tilbakevending. Datatilsynet støtter ellers den foreslåtte endringen i utlendingsforskriften § 17-7 a.

Datatilsynet bemerker at de rettslige rammene for automatisering i liten grad er omtalt i høringsnotatet og understreker

at automatisering av søknader om støtte til tilbakevending må skje innenfor rammen av personvernforordningen art. 22 og utlendingsforskriften § 17-7 c, jf. utlendingsloven § 83 a tredje ledd. Personvernforordningen art. 22 inneholder særskilte regler for behandling av personopplysninger ved helautomatiserte avgjørelser. Den enkelte har i utgangspunktet rett til å ikke være gjenstand for avgjørelser som utelukkende baserer seg på automatisert saksbehandling og som har rettsvirkning for eller på tilsvarende måte i betydelig grad påvirker vedkommende, jf. art. 22 nr. 1. Etter art. 22 nr. 2 bokstav b gjelder det likevel ikke en slik rett dersom avgjørelsen er tillatt i henhold til nasjonale rett og det er fastsatt egnede tiltak for å verne den registrertes rettigheter, friheter og berettigede interesser. I henhold til art. 22 nr. 4 skal en avgjørelse som nevnt i nr. 2 ikke bygge på særlige kategorier av personopplysninger «med mindre artikkel 9 nr. 2 bokstav a eller g får anvendelse og det er innført egnede tiltak for å verne den registrertes rettigheter, friheter og berettigede interesser». Slike garantier bør i henhold til forordningens fortalepunkt 71 omfatte spesifikk informasjon til den registrerte og rett til menneskelig inngripen, til å uttrykke synspunkter, til å få en forklaring på avgjørelser truffet etter automatisert behandling og til å protestere mot avgjørelsen. Det følger også av fortalepunkt 71 at utelukkende automatiserte avgjørelser ikke bør gjelde barn.

Utlendingsnemnda (UNE) mener endringsforslagene har en naturlig plassering og utforming, tatt i betraktning dagens regulering av returstøtte. De registrerer at UNE vil bli klageinstans for avslag på søknader om tilbakevending, og at merutgiftene med dette skal dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer. De registrerer også at et stort antall ukrainere har søkt om stønad siden september 2022, og at mange har fått avslag. Potensielt kan det bli flere klagesaker enn i sakene om returstøtte, men UNE understreker at de vil håndtere dette.

Utlendingsdirektoratet (UDI) støtter endringsforslagene. Etter UDIs vurdering vil de foreslåtte lov- og forskriftsendringene gi UDI en tydeligere adgang til å behandle personopplysninger i denne sakstypen og være tilstrekkelige til å kunne automatisere saksbehandlingen av søknader om stønad til tilbakevending. UDI gjør oppmerksom på at det fortsatt vil være søknader som må vurderes manuelt.

Flyktninghjelpen støtter forslaget. Flyktninghjelpen har de siste par årene tatt til orde for bedre planlegging og tilrettelegging for retur og tilbakevending. Dette har til nå vært mest aktuelt for ukrainere, men siste ukers begivenheter gjør det også klokt å tenke tilsvarende for syrere, selv om utgangspunktene for de to gruppene er ulike. En raskere og mer effektiv ordning for behandling og utbetaling av støtte er klokt og nyttig for både asylsøkerne og flyktningene selv, så vel som for utlendingsforvaltningen og skattebetalerne.

4.6 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å klargjøre hjemmel for behandling av søknader om tilbakevendingsstøtte, herunder behandling av personvernopplysninger, i utlendingsloven og viser til at de som har avgitt høringsuttalelse i saken støtter dette.

Når det gjelder adgangen til automatisert saksbehandling, vises det til Datatilsynets omtale i sitt høringssvar.

Departementet viser til høringsnotatet av 3. juli 2019 om at kravet om forsvarlighet innebærer at Utlendingsdirektoratet (UDI) må vurdere om de ulike sakstypene er egnet for helautomatisering og at det i denne vurderingen vil være relevant å se hen til både hvor inngripende vedtaket er for den registrerte, hvor opplysningene hentes fra, hvor kurant avgjørelsen er og hva slags opplysninger som behandles. Det vises også til Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-03/2020 – ikrafttredelse av endringer i utlendingsforskriften – behandling av personopplysninger, bruk av automatiserte avgjørelser m.m.

Departementets vurdering er at tilbakevendingsordningen er egnet for helautomatisering. Etter dagens regelverk er det lite rom for skjønnsmessige vurderinger, og det er få og hovedsakelig objektive vilkår som skal vurderes. Videre er ordningen en frivillig støtteordning, med et moderat stønadsbeløp (i dag 17 500 kr per søker). UDI opplyser at de i arbeidet med ny saksbehandlingsløsning har vurdert personvernhensynene, og de har utviklet egne digitale søknadsskjemaer for ordningen. UDI har bl.a. besluttet at mellomlagring av søknadsskjemaer ikke tillates pga. lavt sikkerhetsnivå ved bruk av brukernavn og passord, og det er satt inn tiltak om manuell sjekk i saker med lavt sikkerhetsnivå. Et annet tiltak er at kun ansatte med tjenstlig behov har tilgang til saksbehandlersystemet. Kun søkere som logger seg inn med bruk av elektronisk ID vil kunne få søknaden behandlet helautomatisert. I alle andre saker vil en saksbehandler gjøre en manuell sjekk av søknaden. Selve saksbehandlingsløsningen er også tilpasset gjeldende regelverk.

Opplysningene som skal behandles automatisert er begrenset til de opplysningene som er nødvendig å behandle for å avgjøre utfallet i de konkrete søknadene. Løsningen kan enkelt justeres ved endringer i regelverket.

Dersom en søker ikke fyller vilkårene for å motta stønad til tilbakevending, vil saksbehandlingssystemet innstille på avslag. Disse sakene vil da manuelt behandles av en saksbehandler, som vil kontrollere at innstillingen er korrekt. Vedtak som er avgjort etter regelverket om tilbakevending er et enkeltvedtak, og søkeren har klagerett. Klagesaker vil alltid behandles manuelt.